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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hessischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 13.10.2005
Aktenzeichen: 4 UE 3311/03
Rechtsgebiete: BauNVO, Regionalplan Mittelhessen 2001


Vorschriften:

BauNVO
Regionalplan Mittelhessen 2001
Regionalplanerische Gründe können zugleich die städtebauliche Qualität aufweisen, die für einen Ausschluss des isolierten Einzelhandels nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO erforderlich ist.
HESSISCHER VERWALTUNGSGERICHTSHOF IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

4 UE 3311/03

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof -4. Senat - durch

Richter am Hess. VGH Schröder als Vorsitzenden, Richter am Hess. VGH Dr. Dittmann, Richter am Hess. VGH Heuser, ehrenamtliche Richterin Frau Jorissen, ehrenamtliche Richterin Frau Odenweller

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13. Oktober 2005 für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 15. November 1999 - 1 E 1994/97 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, falls der Beklagte nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Verpflichtung des Beklagten auf Zulassung einer Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen 2001 für die Klägerin und über die Notwendigkeit der Durchführung eines Abweichungsverfahrens.

Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 11.10.1996 bei dem Regierungspräsidium Gießen die Zulassung einer Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen 1995, um für Flächen, die im Bereich ihrer Kernstadt in dem einschlägigen Bebauungsplan "Stadt Herbstein, Kerngebiet, Gewerbegebiet Herbstein" als Industrie- und Gewerbegebiet festgesetzt sind, eine Sondergebietsfläche Einzelhandel mit einer Verkaufsfläche von 800 m² und dem Warensortiment eines Lebensmitteldiscounters ausweisen zu dürfen.

Für den Bereich, in dem das für die Bebauungsplanänderung vorgesehene Grundstück liegt, enthielt der Regionale Raumordnungsplan Mittelhessen 1995 die Darstellung "Industrie- und Gewerbefläche-Zuwachs". In diesem Regionalen Raumordnungsplan war unter Punkt 2.4.3.7 (Z) Folgendes bestimmt:

"Die Einrichtung von Verkaufsflächen innerhalb der "Industrie- und Gewerbeflächen-Bestand und Zuwachs" ist nur für die Selbstvermarktung der in diesen Gebieten produzierenden und weiterverarbeitenden Betriebe zulässig, wenn die Verkaufsfläche einen untergeordneten Teil der durch das Betriebsgebäude überbauten Fläche einnimmt." Zur Begründung war in dem Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen 1995 ausgeführt: "Bei abnehmenden Flächenreserven für die gewerblich-industrielle Entwicklung und dem zunehmenden Flächenanspruch des Groß- und Einzelhandels sind die noch geeigneten Flächen für die Ansiedlung arbeitsplatzintensiver, produzierender und weiterverarbeitender Betriebe zu sichern. In der jüngeren Vergangenheit hat der Einzelhandel mit der Konzentration und Expansion der Verkaufseinrichtungen die traditionellen Versorgungsstandorte in bzw. nahe den Wohnbereichen verlassen und mit großen, flächenintensiven Einrichtungen die peripher gelegenen Industrie- und Gewerbeflächen belegt. Dieser Fehlentwicklung in Teilbereichen soll entgegen gewirkt werden."

Der am 29.02.1996 beschlossene und am 27.08.1996 in Kraft getretene Bebauungsplan "Stadt Herbstein, Kerngebiet, Gewerbegebiet Herbstein" enthält die textliche Festsetzung, dass die Einrichtung von Einzelhandelsverkaufsflächen nur für die Selbstvermarktung von produzierenden und weiterverarbeitenden Betrieben zulässig ist, wenn die Verkaufsfläche einen untergeordneten Teil der durch das Betriebsgebäude überbauten Betriebsfläche einnimmt.

Zur Begründung ihres Antrags auf Abweichung vom Regionalplan führte die Klägerin aus, aufgrund neuer städtebaulicher Rahmenbedingungen und konkreter Anfragen von Investoren sei beabsichtigt, die Ansiedlung eines Lebensmitteldiscounters mit einer Nutzfläche von 800 m² im Gewerbegebiet vorzunehmen. Geplant sei die Ansiedlung im Süden des Gewerbegebietes entlang der Haupterschließungsstraße auf einem 4.500 m² großen Grundstück. Auf den Standort im Gewerbegebiet müsse zurückgegriffen werden, da im Bereich der Kernstadt keine vergleichbaren Alternativstandorte zur Verfügung stünden. Zum einen seien keine weiteren Flächen bauplanungsrechtlich als Misch- und Gewerbegebiets- bzw. als Sondergebietsflächen ausgewiesen. Zum anderen stünden keine Bereiche, die über einen Bebauungsplan abgedeckt seien, für eine Ansiedlung eines Lebensmitteldiscounters zur Verfügung. Grund dafür seien fehlende Baulücken entlang der Hauptverkehrsachsen, Standorte in Wohngebieten mit fehlender Infrastruktur und Konfliktpotential (Fahrzeugaufkommen) und die mangelnde Verkaufsbereitschaft von Eigentümern bei eventuell in Frage kommenden Flächen. Mit der Ausweisung einer Sondergebietsfläche Einzelhandel werde der Verflechtungsbereich zwischen Herbstein und Grebenhain gestärkt. Anlässlich eines Besprechungstermins im Regierungspräsidium Gießen wies der Bürgermeister der Klägerin zur Begründung des Abweichungsantrages ergänzend darauf hin, dass die Stadt in dem ausgewiesenen Gewerbegebiet Flächen für einen Preis von ca. zwei Millionen DM bereits erworben habe und daran interessiert sei, sie zu einem günstigen Preis weiterzuverkaufen. Der Bauinteressent wies mit Schreiben vom 14. November 1996 an das Regierungspräsidium Gießen darauf hin, dass die Verkaufsfläche für den Markt nur 600 m² betragen solle. Das für die Klägerin tätige Planungsbüro führte zum Abweichungsantrag in einem Schreiben vom 18. März 1997 ergänzend aus, dass in dem einschlägigen Bebauungsplan 7,1 ha Gewerbefläche bebaut und ca. 9,7 ha Gewerbefläche frei seien. In dem Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen sei darüber hinaus eine 10,5 ha große Erweiterungsfläche vorgesehen. Angesichts von 20,2 ha freier bzw. potentieller Gewerbefläche nehme die geplante Fläche für den Einzelhandel eine deutlich untergeordnete Rolle ein.

Nach ablehnender Stellungnahme der Träger öffentlicher Belange in der oberen Landesplanungsbehörde und Anhörung der Klägerin lehnte das Regierungspräsidium Gießen mit Bescheid vom 23.04.1997 die beantragte Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, ein wichtiger Grund im Sinne des § 8 Abs. 3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes liege für die Abweichung nicht vor. Da in der mittelhessischen Region ein Mangel an Gewerbeflächen bestehe, sei das Ziel des Regionalen Raumordnungsplanes Mittelhessen hoch zu halten und sollten diese Flächen nicht für Verkaufsflächen verbraucht werden. Der Stellenwert des Ziels sei von der Regionalen Planungsversammlung Mittelhessen mit Beschluss vom 14.04.1997 nochmals betont worden. Eine Abweichung vom Regionalplan sei nicht vertretbar. Der ins Auge gefasste Standort sei nicht integriert und ausschließlich individual verkehrsorientiert. Damit widerspreche er dem ÖPNV-Gesetz, dem Hessischen Landesplanungsgesetz und den Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung. Die mangelnde Verkaufsbereitschaft von Eigentümern bezüglich eventuell in Frage kommender Alternativflächen vermöge mangels landesplanerischer Relevanz keinen wichtigen Grund darzustellen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Grundsversorgung der Bevölkerung gefährdet wäre. Diese sei jedoch gesichert.

Mit Schreiben vom 15.05.1997 beantragte die Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vortrages die Einholung der Entscheidung der Landesregierung. Das Regierungspräsidium Gießen wertete diesen Antrag, nachdem das Hessische Landesplanungsgesetz den Antrag auf Entscheidung der Landesregierung abgeschafft hatte, als Widerspruch und legte einen Entscheidungsvorschlag über den Widerspruch der Regionalversammlung zur Beschlussfassung vor. Nachdem der Haupt- und Planungsausschuss der Regionalversammlung den Widerspruch der Klägerin abgelehnt hatte, wies das Regierungspräsidium Gießen mit Widerspruchsbescheid vom 19.11.1997 den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom 23.04.1997 unter Wiederholung der Gründe des Ausgangsbescheides zurück.

Die Klägerin hat am 19.12.1997 Klage erhoben.

Zur Begründung hat die Klägerin im Wesentlichen ausgeführt, die Nr. 2.4.3.7 (Z) des Regionalen Raumordnungsplanes sei nicht mit der kommunalen Planungshoheit vereinbar. Der Regionale Raumordnungsplan treffe hier eine Regelung, die nach den gesetzlichen Vorgaben allein der kommunalen Bauleitplanung vorbehalten sei und dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB unterliege. Selbst in Bebauungsplänen sei für eine entsprechende Festsetzung stets eine besondere städtebauliche Rechtfertigung gefordert. Der Raumordnung stehe keine bodenrechtliche Regelungsfunktion zu. Auch wenn man jedoch die Zielfestsetzung als zulässig ansehen wollte, sei das Ermessen des Beklagten auf Null reduziert. Jede Versagung der Abweichung sei rechtswidrig. Die Errichtung kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe sei unter raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten vertretbar. Die Grundzüge des Regionalplanes würden hierdurch nicht berührt. In ihrem, der Klägerin, Gemeindegebiet stünde auch bei Zulassung einer Abweichung noch genügend freie und potentielle Gewerbeflächen für das produzierende und weiterverarbeitende Gewerbe zur Verfügung.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 23.04.1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19.11.1997 zu verpflichten, dem Antrag auf Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen zuzustimmen,

hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 23.04.1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19.11.1997 zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Der Beklagte hat beantragt.

die Klage abzuweisen.

Er ist der Klage entgegengetreten und hat zur Begründung ausgeführt, dass die Planungshoheit der Gemeinden außerhalb eines Kernbereichs, der nicht tangiert werden dürfe und vorliegend auch nicht tangiert sei, mittels des Instrumentariums der Raumordnung und Landesplanung eingeschränkt werden dürfe. Dazu dürften die Absichten der kleinräumigen Planungsträger koordiniert und mit Anspruch auf Verbindlichkeit im Interesse des Gemeinwohls der Region korrigiert werden. Vorliegend sei die Gebiets- und Funktionsschärfe der konkreten Ausweisung von der Sache her gefordert. Die von dem regionalen Plangeber grundsätzlich zu beachtende Ebene der Überörtlichkeit sei gewahrt worden. Der von der Klägerin vorgebrachte Hinweis auf besondere städtebauliche Gründe für die strittige Einschränkung verkenne die Zuordnung zur Regionalplanung. Für das Ziel in Nr. 2.4.3.7 des Regionalen Raumordnungsplanes gebe es nachvollziehbare Gründe der regionalen Flächenbewirtschaftung, namentlich den Gewerbeflächenmangel in Mittelhessen. Der Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts der Klägerin sei schon deshalb nicht berührt, weil ihre Planungshoheit weder entzogen, noch ausgehöhlt noch auch nur schwerwiegend eingeschränkt werde. Räumlich betreffe die Ausweisung nur einen geringen Teil des Stadtgebietes. Gegenständlich unmittelbar betroffen sei ebenfalls nur ein Teilbereich der Planung, nämlich der gewerbliche Bereich. Die Versagung der Abweichungszulassung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Den Zielaussagen des Regionalen Raumordnungsplanes sei immanent, dass sie entgegenstehende Planungen in erster Linie verhindern sollten. Andernfalls würden die Zielaussagen des Regionalen Raumordnungsplanes ausgehöhlt und werde die Wirkkraft des Planes verwässert. Relevant könnten nur wichtige landesplanerische Gründe für eine Abweichung sein. Private oder ökonomische Gründe allein könnten niemals die Abweichung rechtfertigen. Die von der Klägerin vorgebrachten Argumente für eine Abweichung seien, wie in den angegriffenen Bescheiden dargelegt, nicht von ausreichendem Gewicht gewesen, so dass ein plankonformes Verhalten angezeigt gewesen sei.

Mit Urteil vom 15.11.1999 hat das Verwaltungsgerichts Gießen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Klage sei mit dem Hauptantrag unbegründet, da die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Abweichungsentscheidung habe. Die Festlegung im Punkt 2.4.3.7 (Z) des Regionalen Raumordnungsplanes Mittelhessen entspreche den gesetzlichen Vorgaben und begegne keinen Bedenken. Sie stelle auch keinen unzulässigen Eingriff in die Planungshoheit der Klägerin dar. Ein unzulässiger Eingriff in die Bauleitplanungskompetenz einer Gemeinde könne nur dann in Betracht kommen, wenn dieser durch die höherstufige Planung eine Sonderbelastung auferlegt werde, die nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht als der gemeindlichen Bauleitplanungskompetenz erfordert werde. Eine solche Sonderbelastung sei vorliegend nicht gegeben. Die Zielbestimmung des Regionalen Raumordnungsplanes gelte für alle in ihm ausgewiesenen Industrie- und Gewerbeflächen und nicht nur für die in dem Gebiet der Klägerin ausgewiesenen Industrie- und Gewerbeflächen. Auf der Ebene des Regionalplanes habe bereits eine überörtliche und überfachliche gesamtplanerische Interessenabwägung und Konfliktklärung stattgefunden. Deshalb greife auch der Hinweis der Klägerin darauf, dass nach der Baunutzungsverordnung der Gemeinde die Herausnahme einzelner Nutzungen aus den Baugebieten vorbehalten sei, nicht. Die Festlegung Punkt 2.4.3.7 (Z) in dem Regionalen Raumordnungsplan sei mithin wirksam. Die begehrte Abweichung sei zu Recht versagt worden, da die beabsichtigte Ansiedlung eines Lebensmitteldiscounters bereits nicht die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Abweichung erfülle. Die beantragte Abweichung berühre nämlich die Grundzüge des Regionalplanes und sei damit nicht vertretbar.

Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 05.12.2003 die Berufung der Klägerin gegen das vorgenannte Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen wegen besonderer Schwierigkeit der Rechtssache zugelassen.

Zur Begründung der zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor, während das Urteil sowie die angefochtenen Bescheide die Zielbestimmung unter Nr. 2.4.3.7 des Regionalen Raumordnungsplanes Mittelhessen 1995 beträfen, gehe es im vorliegenden Berufungsverfahren nunmehr um die an deren Stelle getretene Zielbestimmung unter Nr. 5.3-10 des Regionalplanes Mittelhessen 2001, die wie folgt laute: "Die Einrichtung von Verkaufsflächen innerhalb von Industrie- und Gewerbeflächen ist nur für die Selbstvermarktung der in diesen Gebieten produzierenden und weiterverarbeitenden Betriebe zulässig, wenn die Verkaufsfläche einen untergeordneten Teil der durch das Betriebsgebäude überbauten Flächen einnimmt." Diese Zielbestimmung sei wie folgt begründet worden: "Bei abnehmenden Flächenreserven für die gewerblich-industrielle Entwicklung und dem zunehmenden Flächenanspruch des Groß- und Einzelhandels sind die noch geeigneten Flächen für die Ansiedlung arbeitsplatzintensiver, produzierender und weiterverarbeitender Betriebe zu sichern. In der jüngeren Vergangenheit hat der Einzelhandel mit der Konzentration und Expansion der Verkaufseinrichtungen die traditionellen Versorgungsstandorte in bzw. nahe den Wohnbereichen verlassen und mit großen flächenintensiven Einrichtungen die peripher gelegenen Industrie- und Gewerbeflächen belegt. Dieser Fehlentwicklung in Teilbereichen soll entgegengewirkt werden. Zu diesem Sachverhalt hatte auch die ehemalige Planungsversammlung am 14. April 1997 den gleichlautenden Beschluss gefasst." Das angegriffene Ziel sei nicht aus dem Landesentwicklungsplan entwickelt worden. Die Zielbestimmung des Regionalplanes Mittelhessen 2001 beruhe darüber hinaus auf einem zu ihrer Unwirksamkeit führenden Abwägungsmangel. Nach ihrer Begründung sollte einer Fehlentwicklung in Teilbereichen entgegen gewirkt werden. Dann bedürfte es aber keiner für den gesamten Planungsraum Mittelhessen geltenden Zielbestimmung, welche das Regelwerk der §§ 8 und 9 BauNVO abändere und hierdurch unzulässig in die mit § 1 Abs. 9 BauNVO den Gemeinden übertragenen näheren Ausdifferenzierungsbefugnisse eingreife und diese beschneide. Mit der angegriffenen Regelung werde keine landesplanerische Rahmenbedingung geschaffen, die tendenziell auf eine weitere Konkretisierung durch die Bauleitplanung angelegt sei. Es würden vielmehr bereits unmittelbare bodenrechtliche Letztentscheidungen über die Zulässigkeit einzelner Nutzungsarten in bestimmten Baugebietstypen getroffen, so dass ihr - der Klägerin - kein hinreichender Gestaltungsspielraum für eigene, substantiell gewichtige planerische Entscheidungen verbleibe. Die Stellungnahme des Hessischen Städte- und Gemeindebundes, die im Verfahren zur Aufstellung des Regionalplanes Mittelhessen 2001 abgegeben worden sei, sei bei der Abwägung nicht hinreichend berücksichtigt worden. Jedenfalls seien die Voraussetzungen für die Zulassung der beantragten Abweichung erfüllt, da die Grundzüge des Regionalplanes durch sie nicht berührt würden. Der Haupt- und Planungsausschuss der Regionalversammlung sei nicht zur Entscheidung über den Widerspruch berufen gewesen. Zum aktuellen Planungsstand trägt die Klägerin vor, die Ausweisung eines Sondergebietes sei nicht mehr beabsichtigt. Beabsichtigt sei, den bestehenden Bebauungsplan dahingehend zu ändern, dass die textliche Festsetzung über die Selbstvermarktung aufgehoben werde. Man wolle als Stadt im Bebauungsplanänderungsverfahren hinsichtlich möglicher Nutzungen offen sein. Ziel des Verfahrens sei es, zu erreichen, dass die gesamte Bandbreite möglicher Nutzungsarten nach der Baunutzungsverordnung ausgeschöpft werden könne. Die Änderung des Bebauungsplanes werde nur in Bezug auf das 4.500 m² große Grundstück angestrebt, in Bezug auf das ursprünglich die Ansiedlung eines Penny-Marktes vorgesehen gewesen sei.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass es für eine Änderung des am 27.08.1996 in Kraft getretenen Bebauungsplanes "Stadt Herbstein, Kerngebiet, Gewerbegebiet Herbstein" dahingehend, dass die textliche Festsetzung über die Selbstvermarktungsregel aufgehoben wird, nicht der Durchführung eines Abweichungsverfahrens nach dem Hessischen Landesplanungsgesetz bedarf,

hilfsweise,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 23.04.1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19.11.1997 zu verpflichten, die angestrebte Änderung des Bebauungsplanes mit der Streichung der textlichen Festsetzung über die Selbstvermarktungsregel im Wege der Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen 2001 zuzulassen,

weiter hilfsweise,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 23.04.1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19.11.1997 zu verpflichten, die mit modifiziertem Antrag vom 11.10.1996 (Ansiedlung eines Lebensmitteldiscounters im Gewerbegebiet mit einer Verkaufsfläche von 600 m²) begehrte Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen 2001 zuzulassen,

weiter hilfsweise,

den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 23.04.1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19.11.1997 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angegriffene Urteil. Die strittige Zielausweisung zum Einzelhandelsausschluss sei wirksam und stelle keinen unzulässigen Eingriff in die Planungshoheit der Klägerin dar. Diese habe auch keinen Rechtsanspruch auf Zulassung einer Abweichung von der in Rede stehenden regionalplanerischen Zielsetzung. Aufgrund überörtlicher Interessen von höherem Gewicht könne es geboten sein, sachlich konkrete Festlegungen zu treffen, die in zulässiger Weise in die Planungshoheit der Gemeinde eingriffen. Die Zulässigkeit eines solchen Eingriffes folge aus der Aufgabe der Regionalplanung zur überörtlichen Steuerung. Eine flächedeckende Zielaussage für den gesamten Planungsraum sei vorliegend gefordert gewesen, weil der in Teilbereichen festgestellten Fehlentwicklung insgesamt entgegengewirkt werden solle. Durch die Zielfestlegung sei keine unmittelbare bodenrechtliche Letztentscheidung über die Zulässigkeit einzelner Nutzungsarten getroffen worden, die im Rahmen der Bauleitplanung keiner Ausdifferenzierung mehr zugänglich sei. Allerdings stehe jede Planungsmöglichkeit unter dem Vorbehalt, dass Ziele der Raumordnung nicht entgegenstünden. Die Pflicht zum Einzelhandelsausschluss sei auch verhältnismäßig. Die regionalplanerischen Gründe wögen schwerer als das Interesse der Gemeinde, von dem Einzelhandelsausschluss verschont zu werden. Das angegriffene Ziel sei auch aus dem Landesentwicklungsplan entwickelt worden. Die Stellungnahme des Hessischen Städte- und Gemeindebundes sei im Verfahren zur Aufstellung des Regionalplanes Mittelhessen 2001 berücksichtigt worden. Für die Abwägung seien die gleichen Gründe maßgebend gewesen, die zur Ablehnung des Antrages der Klägerin auf Streichung der strittigen Klausel geführt hätten. Eine Abweichungszulassung wäre bereits aus den in den angegriffenen Bescheiden dargelegten Gründen nicht vertretbar.

Der einschlägige Verwaltungsvorgang des Beklagten (ein Hefter und ein Bündel gehefteter Kopien) sowie vier Hefter Aufstellungsunterlagen den Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen 1995 bzw. den Regionalplan Mittelhessen 2001 betreffend haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet.

Mit der Umstellung auf eine Feststellungsklage hat die Klägerin im Berufungsverfahren eine Klageänderung vorgenommen. Diese ist schon wegen der Einwilligung des Beklagten in die Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Darüber hinaus ist sie auch wegen Sachdienlichkeit zulässig. Sachdienlichkeit ist anzunehmen, wenn auch für die geänderte Klage der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Klageänderung die endgültige Beilegung des Rechtsstreits fördert (Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., Rdnr. 19 zu § 91 VwGO m. w. N.). Der Streitstoff bleibt vorliegend im Wesentlichen gleich. Sowohl der außer Kraft getretene Regionale Raumordnungsplan Mittelhessen 1995 als auch der Regionalplan Mittelhessen 2001 enthalten mit im Wesentlichen gleicher Begründung den von der Klägerin angegriffenen Ausschluss des isolierten Einzelhandels für festgesetzte Gewerbe- und Industriegebiete. Die Klägerin hat auch bereits im erstinstanzlichen Verfahren die Auffassung vertreten, dass die Zielfestsetzung unwirksam sei. Die Zulassung der Klageänderung als sachdienlich fördert auch die endgültige Beilegung des Rechtsstreits.

Die Klage ist mit dem nunmehr als Hauptantrag gestellten Feststellungsantrag auch zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Klägerin will mit dem Hauptantrag das Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt haben. Sie will nämlich die Feststellung erreichen, dass sie zur angestrebten Änderung des einschlägigen Bebauungsplanes nicht der Zulassung einer Abweichung durch den Beklagten in einem Abänderungsverfahren nach dem Hessischen Landesplanungsgesetz bedarf. Das erforderliche Feststellungsinteresse folgt daraus, dass die Klägerin die textliche Festsetzung des Bebauungsplanes, soweit sie einer Zulassung des isolierten Einzelhandels entgegensteht, aufheben will, der Beklagte jedoch hierfür die Zulassung einer Abweichungsentscheidung nach dem Hessischen Landesplanungsgesetz für erforderlich hält, ohne zur Zulassung einer Abweichung bereit zu sein.

Die Klage bleibt aber mit dem Hauptantrag ohne Erfolg. Für die von der Klägerin beabsichtigte Streichung der textlichen Festsetzung über die Selbstvermarktungsklausel in dem einschlägigen Bebauungsplan bedarf es der Durchführung eines Abweichungsverfahrens nach dem Hessischen Landesplanungsgesetz.

Will eine der in § 4 Abs. 1 und 3 Hessisches Landesplanungsgesetz vom 6. September 2002 (GVBl. I Seite 548) - HLPG - genannten Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von Zielen des Regionalplans abweichen, entscheidet nach § 12 Abs. 1 HLPG die Regionalversammlung über die Abweichung und bedarf es damit der Durchführung eines Abweichungsverfahrens. Die Klägerin gehört als kommunale Gebietskörperschaft nach der Legaldefinition des Begriffs "Öffentliche Stellen" in § 3 Nr. 5 HLPG zu den in § 4 Abs. 1 HLPG genannten Stellen. Bei der von ihr vorgesehenen Änderung des Bebauungsplanes "Stadt Herbstein, Kerngebiet, Gewerbegebiet Herbstein" handelt es sich um eine raumbedeutsame Planung. Die angestrebte Änderung des einschlägigen Bebauungsplanes ist schon deshalb raumbedeutsam, weil sie - gemessen an der Größe des Stadtgebietes der Klägerin - eine nicht unerhebliche, sondern vielmehr größere Fläche betrifft und in Anspruch nimmt. Darüber hinaus hat die beabsichtigte Änderung in ihrer Funktionalität sowohl Auswirkungen auf das Stadtgebiet der Klägerin selbst, aber auch darüber hinaus. In raumwirksamer Weise sollen nämlich Flächen, die bisher dem produzierenden und weiterverarbeitenden Gewerbe vorbehalten waren, trotz allgemeiner Knappheit solcher Flächen im mittelhessischen Raum, für eine Nutzung insbesondere durch den Einzelhandel und zudem an einem nicht in das Stadtgebiet integrierten Standort geöffnet werden. Schließlich ist die beabsichtigte Änderung des Bebauungsplanes auch deshalb raumbedeutsam, weil die Klägerin mit ihr eine engere Verflechtung des eigenen Stadtgebietes mit der Nachbargemeinde Grebenhain anstrebt.

Die Klägerin will mit ihren Planungen auch von Zielen des Regionalplans Mittelhessens 2001 abweichen. Dieser enthält unter der Überschrift "Flächen für Industrie und Gewerbe" unter B 5.2 1-6 (Z) eine Reihe von Zielen in Bezug auf Flächen für Industrie und Gewerbe sowie unter B 5.3 unter der Überschrift "Großflächige Einzelhandelsvorhaben" mit B 5.3-10 (Z) die Festlegung, dass die Einrichtung von Verkaufsflächen innerhalb von Industrie- und Gewerbeflächen nur für die Selbstvermarktung der in diesen Gebieten produzierenden und weiterverarbeitenden Betriebe zulässig ist, wenn die Verkaufsfläche einen untergeordneten Teil der durch das Betriebsgebäude überbauten Fläche einnimmt. Bei dieser Festlegung unter B 5.3-10 (Z) handelt es sich um eine verbindliche Vorgabe des Regionalplanes zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes und damit um ein Ziel (vgl. dazu die Begriffsbestimmung in § 3 Nr. 2 HLPG) im Sinne des § 12 Abs. 1 HLPG. Der Zielcharakter der Festlegung ergibt sich nicht nur aus seiner Kennzeichnung mit dem Symbol Z für Ziel. Aus den unter 5.3-10 (Z) getroffenen Festlegungen und der hierzu gegebenen Begründung ergibt sich darüber hinaus, dass mit ihr für die nachfolgenden Planungsebenen eine zu beachtende Vorgabe getroffen und aufgrund einer abschließenden Abwägung des Regionalplangebers Industrie- und Gewerbeflächen in entsprechend festgesetzten Gebieten im Geltungsbereich des Regionalplanes für den isolierten Einzelhandel gesperrt und Einzelhandel nur in der Form der Selbstvermarktung der in diesen Gebieten produzierenden bzw. weiterverarbeitenden Betriebe zulässig sein soll. Wie sich aus der Begründung der Festlegung ergibt, geht der Plangeber nämlich davon aus, dass die Flächenreserven für die gewerblich-industrielle Entwicklung in Mittelhessen abnehmen und zugleich der Groß- und Einzelhandel mit ständig zunehmender Tendenz Flächen abseits der Wohnbereiche in den regelmäßig peripher gelegenen Industrie- und Gewerbeflächen für sich beansprucht. Deshalb will er die geeigneten Flächen für die Ansiedlung bzw. Erweiterung von produzierenden oder weiterverarbeitenden Betrieben, weil sie für die Entwicklung der Wirtschaft benötigt werden (B 5.2-1 (Z)), und gerade auch, weil sie arbeitsplatzintensiv sind, für das produzierende und weiterverarbeitende Gewerbe sichern und insbesondere der von ihm als Fehlentwicklung eingestuften Tendenz des Einzelhandels entgegenwirken, die traditionellen, wohnungsnahen Standorte in den Wohnbereichen zu verlassen und mit großen flächenintensiven Einrichtungen die peripher gelegenen Industrie- und Gewerbeflächen zu belegen. Von dem Ziel unter B 5.3-10 (Z) des Regionalplanes will die Klägerin mit der von ihr beabsichtigten Bebauungsplanänderung auch abweichen. Die angestrebte Streichung der textlichen Festsetzung über die ausschließliche Zulässigkeit des Einzelhandels in der Form der Selbstvermarktung steht der Zielvorgabe des Regionalplanes direkt entgegen. Davon, dass der Regionalplan 2001 unter B 5.3-10 (Z) ein Ziel der Raumordnung enthält, die eigene, beabsichtigte Planung raumbedeutsamen Charakter trägt und es - sofern das Ziel wirksam sein sollte - auch der Durchführung eines Abweichungsverfahrens nach § 12 HLPG bedarf, ist im Übrigen auch die Klägerin, wie der gesamte Verfahrensablauf zeigt, ausgegangen und hat dies in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt.

Die Zielfestlegung im Regionalplan Mittelhessen 2001 unter B 5.3-10 (Z), wonach die Einrichtung von Verkaufsflächen innerhalb von Industrie- und Gewerbeflächen nur für die Selbstvermarktung der in diesen Gebieten produzierenden und weiterverarbeitenden Betriebe zulässig ist, wenn die Verkaufsfläche nur einen untergeordneten Teil der durch das Betriebsgebäude überbauten Fläche einnimmt, verstößt nicht gegen höherrangiges Bundesrecht, so dass ein Abweichungsverfahren entgegen der Auffassung der Klägerin nicht wegen Unwirksamkeit der Zielfestsetzung als entbehrlich angesehen werden kann und die Berufung mit dem Hauptantrag erfolglos bleiben muss.

Die vorgenannte Zielfestlegung greift nicht in unzulässiger Weise in die durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Planungshoheit ein. Landesplanung ist als übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende Planung gegenüber der Bauleitplanung vorrangig. Aus ihrer Aufgabenstellung ergeben sich aber gleichzeitig rechtliche Beschränkungen. Insbesondere kommt der Landesplanung keine bodenrechtliche Funktion zu. Die Landesplanung schafft Rahmenbedingungen, die tendenziell auf weitere Konkretisierung angelegt sind (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Beschluss vom 04.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329). Sie bietet Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt dabei vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.08.1992 - 4 NB 20.91 -, a.a.O.). Hieraus folgt zugleich, dass Zielvorgaben der Regionalplanung, auch wenn diese Planung grundsätzlich auf weitere Konkretisierung durch die nachgeordneten Planungsstufen angelegt ist, sofern dies aus überörtlichen, regionalplanerischen Gründen geboten ist und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird, eine hohe Aussageschärfe haben dürfen. Eine Einschränkung der Planungshoheit ist aber immer nur erlaubt, soweit aufgrund einer Güterabwägung überörtliche, schutzwürdige Interessen von höherem Gewicht diese Einschränkung fordern (vgl. Schrödter, BauGB, Kommentar, 6. Auflage, § 1, Rdnr. 48 mit weiteren Nachweisen aus der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung). Art. 28 Abs. 2 GG steht der Bindung der Kommunen an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung prinzipiell nicht entgegen. Die aus § 1 Abs. 4 BauGB resultierende Bindung der Gemeinden an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung führt zwar zu einer Einschränkung ihrer Planungshoheit, doch ist diese Einschränkung rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie aus übergeordneten raumordnerischen Erwägungen gerechtfertigt ist. Die Gemeinde ist zudem den raumordnungsrechtlichen Vorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie wird durch verfahrensrechtliche Sicherungen davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer überörtlichen Gesamtplanung zu werden. Die Städte und Gemeinden sind an der Aufstellung der Regionalpläne in Hessen über die Regionalversammlungen (§ 22 HLPG) nach § 10 HLPG beteiligt. Dementsprechend hatte auch die Klägerin Gelegenheit, Anregungen und Bedenken zum Entwurf des Regionalplanes Mittelhessen 2001 vorzubringen, insbesondere auch zu dessen Zielbestimmung unter B 5.3-10 (Z), und hat hiervon, wie sich aus den Aufstellungsunterlagen ergibt, auch Gebrauch gemacht.

Die Zielfestlegung unter B 5.3-10 (Z) ist durch überörtliche Interessen gerechtfertigt. Mit dieser Zielbestimmung trägt der Regionalplangeber, wie sich aus der Begründung des Planes ergibt, dem Umstand Rechnung, der von der Klägerin bezogen auf das gesamte mittelhessische Gebiet auch nicht in Abrede gestellt worden ist, dass die Flächenreserven für die gewerblich-industrielle Entwicklung im Geltungsbereich des Planes eine abnehmende Tendenz aufweisen. Ziel des Plangebers ist es, im Interesse der Erhaltung und Stärkung der Wirtschaftskraft des Raumes, also aus überörtlichen, regionalplanerischen Gründen, die für die Entwicklung der Wirtschaft benötigten und geeigneten Flächen zu erhalten und gegebenenfalls aufzuwerten (B 5.2-1 (Z)). Insbesondere sollen im Interesse der Erhaltung und Stärkung der Wirtschaftskraft des Raumes die ausgewiesenen Industrie- und Gewerbeflächen dem arbeitsplatzintensiven produzierenden und weiterverarbeitenden Gewerbe vorbehalten bleiben, um so einen Erhalt der vorhandenen Arbeitsplätze sicherzustellen bzw. die Voraussetzungen für eine Expansion dieser Betriebe und die damit eingehergehende Schaffung neuer Arbeitsplätze zu schaffen. Darüber hinaus will der Plangeber mit der Zielfestlegung unter B 5.3-10 (Z) erkennbaren Fehlentwicklungen im Einzelhandel aus raumplanerischen Gründen entgegenwirken. Wie von der Klägerin auch nicht in Abrede gestellt wird, verlässt der Einzelhandel immer mehr die traditionellen Versorgungsstandorte in bzw. nahe den Wohnbereichen und drängt mit großen, flächenintensiven Einrichtungen in peripher gelegene, nicht integrierte Standorte. Ohne ein Gegensteuern hat der Einzelhandel die Tendenz, gerade ausgewiesene Gewerbeflächen zur Neuansiedlung von Betrieben in Anspruch zu nehmen. Diese Entwicklung stellt nach Einschätzung des Plangebers, die rechtserhebliche Fehler nicht erkennen lässt, zum einen deshalb eine Fehlentwicklung dar, weil sie dazu führt, dass bei ohnehin schon abnehmender Tendenz die Flächenreserven gerade für das arbeitsplatzintensive produzierende und weiterverarbeitende Gewerbe weiter reduziert werden, ohne dass der Einzelhandel in gleichem Umfang Arbeitsplätze zur Verfügung stellen könnte. Darüber hinaus wirkt die genannte Zielbestimmung einer raumordnerischen Fehlentwicklung auch insoweit entgegen, als sie im Interesse der Sicherstellung einer verbrauchernahen Versorgung und der Erhaltung der Funktionalität der Innenstädte einer Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in nicht integrierten, verbraucherfernen und in erster Linie individualverkehrsorientierten Standorten entgegenarbeitet.

Soweit die Klägerin einwendet, die vorstehenden Erwägungen mögen bezogen auf den großflächigen Einzelhandel zutreffen, jedoch keine Grundlage auch für den Ausschluss des kleineren Einzelhandels darstellen, berücksichtigt sie nicht hinreichend, dass es dem Plangeber gerade darum geht, die vorhandenen und entsprechend ausgewiesenen gewerblichen und industriellen Flächenreserven im Interesse der Erhaltung und Stärkung des gesamten Wirtschaftsraumes grundsätzlich in vollem Umfang für das produzierende und weiterverarbeitende Gewerbe zu sichern und damit auch ein Eindringen kleinerer Einzelhandelsbetriebe in dieser Flächenreserven zu verhindern. Es kann auch nicht als unverhältnismäßig angesehen werden, dass der Plangeber die bestehenden Gewerbegebiete für den gesamten Einzelhandel gesperrt hat, sofern er nicht in der Form des Werkverkaufs produzierender oder weiterverarbeitender Betriebe erfolgt. Der Plangeber hat zwar ausweislich der Begründung seines Planes einer in Teilbereichen festgestellten Fehlentwicklung entgegenwirken wollen. Er will dies jedoch aus den dargelegten regionalplanerischen Gründen nicht nur für Teilbereiche, sondern für den gesamten Planungsraum, da die Notwendigkeit der Sicherung der zur Verfügung stehenden Flächenreserven für das produzierende und weiterverarbeitende Gewerbe und die Notwendigkeit der Erhaltung der Innenstadtfunktionalitäten und der Sicherstellung einer verbrauchernahen Versorgung im ganzen Plangebiet gegeben ist und das verfolgte Ziel anders nicht erreicht werden kann.

Die Zielformulierung unter B 5.3-10 (Z) ist damit aus überörtlichen, regionalplanerischen Gründen gerechtfertigt. Die mit ihr einhergehende Einschränkung der Planungshoheit der Kommunen ist durch überörtliche Gründe gerechtfertigt und verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die mit der Zielvorgabe des Regionalplanes einhergehende Einschränkung der kommunalen Planungshoheit erscheint zudem auch deshalb nicht unangemessen beeinträchtigt, weil - nach Durchführung eines entsprechenden Abweichungsverfahrens - in begründeten Ausnahmefällen die Möglichkeit der Gewährung einer Abweichung von den Zielvorgaben des Regionalplanes besteht, um örtlichen Besonderheiten Rechnung zu tragen.

Auch die Verfahrensrechte der Klägerin sind gewahrt worden. Wie bereits dargelegt, hatte sie Gelegenheit, ihre Position zum Entwurf des Regionalplanes über die Regionalversammlung darzutun. Die Klägerin hat hiervon auch Gebrauch gemacht und insbesondere auch zu der Zielfestlegung unter B 5.3-10 (Z) Stellung genommen. Sie hat sich - ebenso wie der Hessische Städte- und Gemeindebund - für eine Streichung dieses Zieles ausgesprochen. Der Plangeber ist dem jeweils mit der Begründung, dass die abnehmenden Flächenreserven für die gewerblich-industrielle Entwicklung eine andere generelle Regelung nicht zuließen, weil die Gewerbeflächen keine funktionellen Verbindungen zu bestehenden Siedlungsgebieten aufwiesen und diese Standorte nicht wohnungsnah und integriert seien, nicht gefolgt. Diese planungsrechtliche Entscheidung lässt, wie dargelegt, Rechtsfehler nicht erkennen, sondern ist aus überörtlichen, regionalplanerischen Gründen gerechtfertigt und nicht zu beanstanden.

Die Zielfestsetzung unter B 5.3-10 (Z) ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch aus dem Landesentwicklungsplan abgeleitet worden. Der Landesentwicklungsplan Hessen 2000, festgestellt durch Rechtsverordnung vom 13.12.2000 (GVBl. 2001, S. 2) sieht vor, dass innerhalb der "Bereiche für Industrie und Gewerbe" die Einrichtung von Verkaufsflächen auch unterhalb der Erheblichkeitsschwelle des § 11 Abs. 3 BauNVO auf bestimmte Sortimente oder auf die Selbstvermarktung der in diesen Gebieten produzierenden und weiterverarbeitenden Betriebe begrenzt wird, wenn hierfür regional-spezifische Gründe vorliegen oder raumbedeutsame Auswirkungen zu erwarten sind. Davon, dass regional-spezifische Gründe vorliegen, ist der Plangeber des Regionalplans Mittelhessen 2001 ausgegangen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt die Zielsetzung unter B 5.3-10 (Z) auch nicht gegen die Regelungen der Baunutzungsverordnung - BauNVO -. § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO sehen vor, dass im Bebauungsplan festgesetzt werden darf, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 - 9 und 13 BauNVO allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebietes gewahrt bleibt (§ 1 Abs. 5 BauNVO) und, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können (§ 1 Abs. 9 BauNVO). Dass der Regionalplangeber in den grundsätzlich den Kommunen nach den vorgenannten Vorschriften der Baunutzungsverordnung eröffneten Gestaltungsspielraum insoweit eingreift, als er einen Ausschluss des isolierten Einzelhandels in den nach § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung anzupassenden Bebauungsplänen vorgibt, begegnet rechtlich keinen durchgreifenden Bedenken, weil die dargelegten regionalplanerischen Gründe, die zur Zielfestsetzung unter B 5.3-10 (Z) geführt haben, überörtliche Gründe mit jeweils regionalem Bezug darstellen und damit zugleich die städtebauliche Qualität aufweisen, die für einen Ausschluss des isolierten Einzelhandels nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO erforderlich ist. Der Ausschluss des isolierten Einzelhandels in nicht integrierten, verbraucherfernen Lagen und die Berücksichtigung der Entwicklungsbelange des produzierenden und weiterverarbeitenden Gewerbes, insbesondere die Knappheit der insoweit zur Verfügung stehenden Flächen, stellen nicht nur überörtliche, sondern zugleich auch städtebauliche Gründe dar, die den Ausschluss des isolierten Einzelhandels auch nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO rechtfertigen. Die in Rede stehende Zielbestimmung führt über das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB auch nicht dazu, dass Gebiete entstehen, die mit der allgemeinen Zweckbestimmung eines Gewerbegebietes nicht mehr vereinbar wären. Die Zweckbestimmung eines Gewerbegebietes wird sogar dann nicht beseitigt, wenn Einzelhandelsbetriebe gänzlich ausgeschlossen werden (BVerwG, Beschluss vom 11.05.1999 - 4 NB 15.99 -, BRS 62 Nr. 19). Damit bleibt der Gebietscharakter auch bei einem weniger umfassenden Ausschluss, nämlich dem Ausschluss des isolierten Einzelhandels, erhalten (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 07.05.1989 - 1 L 66/96 -, NVwZ-RR 2000, 10). Soweit die Klägerin meint, die Zielbestimmung unter B 5.3-10 (Z) führe auch in ihrer Umsetzung zu einem Ausschluss von Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäuden sowie Tankstellen, kann ihrer Auffassung nicht gefolgt werden. Die vorgenannte Zielbestimmung betrifft nur den Ausschluss des sogenannten isolierten Einzelhandels. Bezüglich der Zulässigkeit von Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäuden sowie Tankstellen wird der der Klägerin durch § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO eingeräumte Gestaltungsspielraum nicht berührt.

Die Berufung kann auch mit dem Hilfsantrag, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 23.04.1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19.11.1997 zu verpflichten, die angestrebte Änderung des Bebauungsplanes mit der Streichung der textlichen Festsetzung über die Selbstvermarktungsregel im Wege der Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen 2001 zuzulassen, keinen Erfolg haben. Mit diesem Antrag begehrt die Klägerin nicht mehr die Verpflichtung des Beklagten zur Zulassung einer Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen 1995, sondern - nach Außerkrafttreten dieses Planes am 18.06.2001 - nunmehr vom Regionalplan Mittelhessen 2001. Die Klägerin begehrt die Zulassung einer Abweichung darüber hinaus nicht weiter mit dem Ziel der Ansiedlung eines Lebensmitteldiscounters mit einer Verkaufsfläche von 600 m² - nur der auf die Ansiedlung eines solchen Lebensmittelmarktes gerichtete Antrag war Gegenstand des Vorverfahrens -, sondern will die Zulassung einer Abweichung mit dem allgemeinen Ziel der Streichung der Selbstvermarktungsklausel in ihrem Bebauungsplan erreichen. Aus beiden vorgenannten Gründen stellt auch der erste Hilfsantrag eine Klageänderung dar. Diese ist jedoch unzulässig. Die Gegenseite hat nicht in sie eingewilligt, sondern in der mündlichen Verhandlung dieser Klageänderung ausdrücklich widersprochen. Die mit dem ersten Hilfsantrag verbundene Klageänderung ist auch nicht sachdienlich. Gegenstand des Vorverfahrens und des erstinstanzlichen Klageverfahrens ist nur die Frage gewesen, ob mit dem Ziel der Ansiedlung eines Lebensmittelmarktes unter der Stufe der Großflächigkeit die Zulassung einer Abweichung vom Regionalplan gewährt werden kann. Die begehrte Abweichungsentscheidung war damit auf den Lebensmitteleinzelhandel beschränkt, hatte aber nicht eine allgemeine Streichung der Selbstvermarktungsklausel in dem einschlägigen Bebauungsplan zum Gegenstand, die auch die Ansiedlung sonstiger Einzelhandels- und Großhandelsbetriebe zuließe. Für die geänderte Klage ist damit der Streitstoff nicht im Wesentlichen derselbe geblieben, wie dies für die Annahme der Sachdienlichkeit einer Klageänderung Voraussetzung ist. Sie ist damit unzulässig.

Auch der weitere Hilfsantrag, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 23.04.1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19.11.1997 zu verpflichten, die mit modifiziertem Antrag vom 11.10.1996 (Ansiedlung eines Lebensmitteldiscounters im Gewerbegebiet mit einer Verkaufsfläche von 600 m²) begehrte Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen 2001 zuzulassen, vermag der Berufung nicht zum Erfolg zu verhelfen. Auch insoweit liegt eine Klageänderung vor, da nicht mehr die Zulassung einer Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen 1995, sondern vom Regionalplan Mittelhessen 2001 begehrt wird. Diese Klageänderung ist zulässig. Dies schon deshalb, weil der Beklagte in sie eingewilligt hat. Sie ist darüber hinaus auch sachdienlich. Der Streitstoff ist im Wesentlichen derselbe geblieben, denn sowohl der aufgehobene Regionalplan als auch der Regionalplan Mittelhessen 2001 enthalten die Zielbestimmung, von der die Klägerin abweichen will.

Die geänderte Klage ist auch zulässig. Zwar ist das Vorverfahren in Bezug auf einen Antrag auf Abweichung vom Regionalen Raumordnungsplan Mittelhessen 1995 durchgeführt worden. Der Durchführung eines erneuten Vorverfahrens bedarf es jedoch schon deshalb nicht, weil sich die Klageänderung als sachdienlich darstellt und nur durch die Annahme, dass in einem derartigen Fall die Durchführung eines weiteren Vorverfahrens entbehrlich ist, Wertungswidersprüche zwischen der Bejahung der Sachdienlichkeit der Klageänderung und dem Erfordernis eines Vorverfahrens vermieden werden. Hinzu kommt, dass der Beklagte mit seinem Antrag auf Zurückweisung der Berufung deutlich gemacht hat, dass auch bei Durchführung eines weiteren Vorverfahrens mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen 2001 von ihm nicht zugelassen würde. Unter diesen Umständen wäre das Bestehen auf der Notwendigkeit eines weiteren Vorverfahrens bloße Förmelei. Der Klägerin steht in Bezug auf den zweiten Hilfsantrag auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse zur Seite. Die Pläne zur Ansiedlung des konkreten Investors haben sich zwar, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, zerschlagen. Der Abweichungsantrag, der Gegenstand des Vorverfahrens war, ist jedoch bei verständiger Würdigung so zu verstehen, dass er sich nicht nur auf die Ansiedlung eines ganz bestimmten Lebensmitteldiscounters bezog. Vielmehr war Gegenstand der begehrten Abweichungsentscheidung die Ansiedlung eines Lebensmittelmarktes unterhalb der Grenze der Großflächigkeit in dem für die Bebauungsplanänderung vorgesehenen Bereich. Das Ziel der Ansiedlung eines solchen Lebensmittelmarktes hat die Klägerin nicht aufgegeben, sondern verfolgt es vielmehr weiter, so dass ihr Rechtsschutzinteresse an der begehrten Abweichungsentscheidung nicht entfallen ist.

Der zweite Hilfsantrag ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Zulassung der begehrten Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen 2001.

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt des Ergehens der Senatsentscheidung im Berufungsverfahren, da es sich um ein Verpflichtungsbegehren handelt. Nach dem danach anzuwendenden § 12 Abs. 3 HLPG kann eine Abweichung vom Regionalplan zugelassen werden, wenn sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge des Regionalplans nicht berührt. Die von der Kläger begehrte Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen 2001 darf bereits deshalb nicht zugelassen werden, weil es schon am Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 HLPG für die Zulassung einer Abweichung fehlt. Durch die begehrte Abweichung würden nämlich die Grundzüge der Planung berührt werden.

Wann die Grundzüge der Planung berührt werden, lässt sich nicht allgemein, sondern nur für den konkreten Einzelfall, hier also in Bezug auf den Regionalplan Mittelhessen 2001 bestimmen. Wie bereits oben dargelegt (S. 15), stellt es ein Ziel des Plangebers dar, im Interesse der Erhaltung und Stärkung des Wirtschaftsraumes Mittelhessen die für die Entwicklung der Wirtschaft benötigten und geeigneten Flächen zu erhalten und gegebenenfalls aufzuwerten. Insbesondere sollen wegen der Knappheit dieser Flächen die ausgewiesenen Industrie- und Gewerbeflächen in erster Linie den arbeitsplatzintensiven produzierenden und weiterverarbeitenden Betrieben vorbehalten bleiben, um die vorhandenen Arbeitsplätze zu sichern bzw. die Voraussetzungen für die Schaffung neuer Arbeitsplätze zu schaffen. Darüber hinaus will der Plangeber auch Fehlentwicklungen im Einzelhandelsbereich entgegenwirken und im Interesse des Erhalts der Funktionalität der Innenstädte und zur Sicherstellung einer verbrauchernahen Versorgung verhindern, dass der Einzelhandel Ansiedlungsstandorte in peripher gelegenen, nicht integrierten Standorten unter Inanspruchnahme der Flächenreserven des produzierenden und weiterverarbeitenden Gewerbes wählt. Beide Ziele stellen zentrale, die Planungskonzeption prägende Ziele dar und gehören damit zu den Grundzügen der Planung. Die Zulassung eines Lebensmitteleinzelhandels, auch wenn er kleinflächig ist, an einem offensichtlich nicht integrierten Standort in einem Bereich, der gerade dem produzierenden und weiterverarbeitenden Gewerbe zur Verfügung stehen soll, würde damit in die Grundzüge der Planung eingreifen und ist somit unzulässig. Raum für eine positive Abweichungsentscheidung wäre nur dann, wenn sich die örtliche Situation so darstellte, dass ohne die Zulassung eines Lebensmittelmarktes die Grundversorgung der Bevölkerung gefährdet wäre. Hierfür liegen jedoch keine Anhaltspunkte vor und hat die Klägerin Entsprechendes auch nicht behauptet.

Auf die Frage, ob der Haupt- und Planungsausschuss der Regionalversammlung Mittelhessen über die Abweichung vor Erlass des Widerspruchsbescheides entscheiden durfte, kommt es nicht an, da die Klägerin keine isolierte Anfechtungsklage, sondern eine Verpflichtungsklage erhoben hat und es schon an den tatbestandlichen Voraussetzungen für die Zulassung der begehrten Abweichung fehlt.

Auch der höchsthilfsweise gestellte Antrag, den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 23.04.1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19.11.1997 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, hat aus den vorstehenden Darlegungen keinen Erfolg, da bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Zulassung einer Abweichungsentscheidung nicht vorliegen und ein Bescheidungsurteil daher nicht ergehen kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Ende der Entscheidung

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