Judicialis Rechtsprechung

1. Die Entscheidung des Verordnungsgebers in § 2 Abs. 1 Flugsicherungs-An- und Abflug-Kostenverordnung - FSAAKV -, für die Sicherung des An- und Abfluges an allen in § 1 Abs. 1 FSAAKV aufgeführten Verkehrsflughäfen einen einheitlichen Gebührensatz festzulegen, steht mit nationalem Gesetzes- und Verfassungsrecht, sowie Europäischem Recht in Einklang.

2. Einnahmen einer öffentlichen Einrichtung aus einem sogenannten "Cross-Border-Leasing"-Geschäft brauchen im Rahmen der Kalkulation von ihr erhobener Gebühren dann nicht berücksichtigt zu werden, wenn ihnen Kosten der Einrichtung nicht zugrunde liegen, sie also kostenneutral sind.

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HESSISCHER VERWALTUNGSGERICHTSHOF IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

5 UE 118/07

Verkündet am 20. Februar 2008

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen An- und Abfluggebühren

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 5. Senat - durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Lohmann, Richter am Hess. VGH Dr. Apell, Richter am Hess. VGH Schneider, ehrenamtliche Richterin Lipschik, ehrenamtlicher Richter Weber

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20. Februar 2008

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 5. Dezember 2006 - 6 E 160/05 (3) - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der festzusetzenden Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin - eine große deutsche Fluggesellschaft - verfolgt im Berufungsverfahren ihre in erster Instanz erfolglose Klage gegen zwei Bescheide der Deutschen Flugsicherung GmbH - DFS - über die Heranziehung zu An- und Abfluggebühren weiter.

Die Klägerin fliegt mit ihren Flugzeugen regelmäßig im Bundesgebiet gelegene internationale Verkehrsflughäfen an, an denen gemäß § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Erhebung von Kosten für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug - An- und AbflugkostenVO - FSAAKV - für Flugsicherungsleistungen bei Start und Landung Kosten erhoben werden. Die Klägerin und die DFS haben sich mit Wirkung vom 1. April 2002 darüber geeinigt, dass der Klägerin die Gebührenbescheide durch die DFS in Papierform nur mit Vorder- und Rückseite des Bescheides ohne Anlagen, d.h. Auflistung der einzelnen Flüge, übersandt werden. Die Auflistung der einzelnen Flüge erfolgt auf elektronischem Wege. Ausdrücklich umfasst die Einigung, dass durch diese Art der Übermittlung Bestimmtheit und Form der Gebührenbescheide gemäß § 37 VwVfG erfüllt sind und die Bescheide nach § 41 Abs. 2 VwVfG als bekannt gegeben gelten.

Nach Erhalt der Gebührenbescheide vom 15. März 2004 (Nr. 38408115) und vom 25. März 2004 (Nr. 38408902 und 38408901) hat die Klägerin unter anderem gegen diese Bescheide am 13. April 2004 Widerspruch erhoben. Ihre Bevollmächtigten rügten unter anderem, dass dem Akteneinsichtsrecht gemäß § 29 VwVfG nicht genügt sei. Die Gebührenerhebung werde nicht dem Grunde nach angefochten. Die Anfechtung diene allein einer Überprüfung der Höhe nach. Dazu sei es jedoch erforderlich, die Kalkulation der Gebühren vorzulegen, um die einzelnen Kostenansätze daraufhin zu überprüfen, ob es sich um gebührenfähige Kosten handle.

Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Dezember 2004 - den Bevollmächtigten der Klägerin zugestellt am 27. Dezember 2004 - wies die DFS den Widerspruch zurück. Hinsichtlich der Begründung wird auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen.

Mit am 15. Januar 2004 beim Verwaltungsgericht Darmstadt eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin Klage erhoben und im wesentlichen geltend gemacht, die angefochtene Gebührenerhebung sei rechtswidrig, weil der zu Grunde liegende Gebührensatz aus § 2 FSAAKV wegen Verstoßes gegen gebührenrechtliche Grundsätze rechtswidrig festgesetzt worden sei. Dies folge daraus, dass für sämtliche der in § 1 FSAAKV aufgeführten Flughäfen ein einheitlicher Gebührensatz festgelegt worden sei, obgleich die bei der Flugsicherung im An- und Abflugbereich tatsächlich anfallenden Kosten je Flugzeug an den einzelnen Flughäfen erhebliche Unterschiede aufwiesen, insbesondere wegen der unterschiedlichen Frequentierung der Flughäfen. So ergebe sich eine Differenz zwischen einer Überdeckung in Höhe von bis zu 0,76 € je Flug und Passagier (Flughafen Berlin-Tegel) und einer Unterdeckung von bis zu 10,53 € je Flug und Passagier (Flughafen Erfurt). Durch die einheitliche Gebührenbemessung erfolge mithin eine Quersubventionierung zwischen kosteneffektiven und defizitären Flughäfen. Diese sei jedoch unzulässig, weil auf diese Weise Anreize zur kostendeckenden Erbringung der Towerdienste nivelliert, ein Lenkungseffekt zwischen den Flughäfen erzeugt und deren Konkurrenzsituation messbar beeinflusst werde. Einem einheitlichen Gebührensatz stehe auch entgegen, dass die Flugsicherung im An- und Abflugbereich durch räumlich, wirtschaftlich und funktional separate Einrichtungen ohne überregionalen Bezugspunkt erbracht werde und nicht von einer aus mehreren Teilleistungsbereichen zusammengesetzten Gesamteinrichtung. Dies ergebe sich auch aus der Rechtsprechung zu den Luftsicherheitsgebühren und der Verordnung (EG) Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum (Flugsicherungsdienste-VO). Die Quersubventionierung verstoße auch gegen den aus dem Gleichheitsgrundsatz resultierenden Grundsatz der Belastungsgleichheit, gegen das Äquivalenzprinzip und an den kosteneffizienten Flughäfen gegen das Kostendeckungsprinzip. Auch sei die Berechnung des Gebührensatzes rechtswidrig, weil die Einnahmen aus dem CBL-Geschäft nicht gebührenmindernd in Ansatz gebracht worden seien.

Die Klägerin hat beantragt,

die Gebührenbescheide der DFS vom 15. März 2004 (Nr. 38408115) und vom 25. März 2004 (Nr. 38408902 und Nr. 38408901) sowie den Widerspruchsbescheid der DFS vom 21. Dezember 2004 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat vorgetragen, die Zulässigkeit der Festlegung eines einheitlichen Gebührensatzes ergebe sich aus § 32 Abs. 6, 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG, wonach die Kosten zur Deckung des Gesamtaufwandes der Flugsicherung zu erheben seien. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinen Urteilen vom 22. Januar 1997 klargestellt, dass die einheitliche Gebührenfestsetzung, wie sie in der FSAAKV vorgesehen sei, rechtlich nicht zu beanstanden sei. Dem Gesetzgeber stehe hinsichtlich der Festsetzung von Gebührensätzen ein weites Ermessen zu, insbesondere unterliege keiner rechtlichen Kontrolle, ob die gerechteste, vernünftigste oder zweckmäßigste Lösung gewählt worden sei. Die Festsetzung einer Einheitsgebühr könne keineswegs als willkürlich angesehen werden, weil die Flugsicherung nicht isoliert erfolge, sondern ein bundesweites Netz der Flugsicherung bestehe, in dem die An- und Abflugkontrolle nur einen Teil darstelle, für den nach den Vorschriften der FSAAKV Gebühren erhoben würden. Die Flugsicherungsleistungen würden bundesweit von der DFS erbracht, die sich in bundeseigener Verwaltung befinde und die Flugsicherungsleistungen an allen Flughäfen, die von der FSAAKV erfasst seien, in gleicher Qualität zu erbringen habe. Von diesem Hintergrund sei ein einheitlicher Gebührensatz gerechtfertigt.

Mit Urteil vom 5. Dezember 2006 hat das Verwaltungsgericht Darmstadt die Klage als unbegründet abgewiesen, da die angefochtenen Gebührenbescheide rechtmäßig seien und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzten. Insoweit wird auf die Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung Bezug genommen. Das Urteil wurde den Bevollmächtigten der Klägerin am 11. Dezember 2006 zugestellt.

Mit Schreiben vom 9. Januar 2007 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Darmstadt am selben Tag - hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht in seinem Urteil zugelassene Berufung eingelegt.

Zur Begründung trägt ihr Bevollmächtigter vor, die angefochtenen Gebührenbescheide seien rechtswidrig. Unzutreffend sei die Annahme des Verwaltungsgerichts, nationales Recht erlaube eine standortunabhängige Gebühr und damit eine Quersubventionierung ausdrücklich. Auch wenn § 32 Abs. 4 Nr. 6 LuftVG auf den "gesamten Aufwand der Flugsicherung" abstelle, lasse die Bestimmung offen, ob dieser Gesamtaufwand flughafenbezogen oder flughafenübergreifend, also netzbezogen, zu verstehen sei. Weder ergebe sich dies aus der Systematik der gesetzlichen Regelung, noch aus den Gesetzesmaterialien. Daraus ergebe sich nur, dass das Kostendeckungsprinzip gelten solle und zur Sicherstellung dieses Ziels infolge der Organisationsprivatisierung künftig bei der Gebührenfestsetzung nicht mehr nur an die bei den Amtshandlungen selbst entstehenden Aufwendungen angeknüpft werden könne, sondern auch sonstige Aufwendungen berücksichtigt werden müssten, da nicht nur eine leistungsgerechte Bezahlung des Personals, sondern zugleich eine Möglichkeit zur zeitgerechten Anpassung der Flugsicherungseinrichtungen an die Anforderungen des Luftverkehrs und den jeweiligen Stand der Technik angestrebt werde. Kostendeckung könne jedoch ebenso gut erreicht werden, wenn die entstandenen Kosten flughafenbezogen ermittelt und umgelegt würden. Einer standortunabhängigen Einheitsgebühr bedürfe es hierzu nicht. Aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne auch nicht auf ein besonderes verkehrspolitisches Interesse an einer standortunabhängigen Einheitsgebühr zurückgegriffen werden. Dafür fehle es an einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung. Nur diese könne sachlich rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung liefern. Die Argumentation der Beklagten, der Formulierung "gesamter Aufwand" in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 LuftVG und dem damit zum Ausdruck kommenden Prinzip der Vollkostendeckung könne nur durch eine standortunabhängige Einheitsgebühr Rechnung getragen werden, überzeuge nicht, da der Gesamtaufwand auch bei einer flughafenbezogenen Ermittlung gedeckt werden könne. Auch zeigten die Materialien, dass der Gesetzgeber eine Einheitsgebühr nicht für zulässig erachtet habe, wenn dort ausgeführt sei, dass die Ermächtigungsgrundlage für die Kosten der Inanspruchnahme der Flugsicherung dem bisherigen §§ 32 Abs. 1 Nr. 14 LuftVG nachgebildet sei. Etwas anderes lasse sich auch nicht aus § 27d Abs. 1 LuftVG ableiten, da diese Norm der gebührenrechtlichen Frage gegenüber indifferent sei.

Auch lasse sich weder aus § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 5 LuftVG noch aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Januar 1997 etwas zu Gunsten der Ansicht der Beklagten herleiten. Weder stehe hier eine "begünstigende Amtshandlung" in Rede, noch sei dieses Urteil aufgrund seines abweichenden Streitgegenstandes hier einschlägig.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei auch die bezüglich der Erhebung von Luftsicherheitsgebühren ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 18. März 2004 auf den vorliegenden Rechtsstreit übertragbar. Der Kostendeckungsgrundsatz erfordere nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts, dass bei der Festsetzung der Gebührenhöhe die an jedem Flughafen konkret durch die gebührenpflichtigen Amtshandlungen entstehenden Kosten erfasst oder prognostiziert würden. Insoweit seien die gesetzlichen Grundlagen für die Erhebung der Luftsicherheitsgebühren einerseits und der An- und Abfluggebühren andererseits in den relevanten Punkten durchaus vergleichbar.

Da eine Einheitsgebühr beziehungsweise eine Quersubventionierung hier nicht ausdrücklich gesetzlich vorgesehen sei, träfen auch die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Nichtanwendbarkeit der Rechtsprechung hinsichtlich der Unzulässigkeit einer Quersubventionierung im Kommunalabgabenrecht nicht zu. Vielmehr stelle sich bei Anwendung dieser Rechtsprechungsgrundsätze die Erhebung standortunabhängiger netzbezogener Einheitsgebühren als unzulässig dar.

Selbst bei Annahme der grundsätzlichen Zulässigkeit einer Einheitsgebühr widerspreche diese allerdings zentralen Grundsätzen des Verfassungs- und Gebührenrechts. Das aus dem Gleichheitsgrundsatz folgende Willkürverbot verlange, dass die Zusammenfassung nicht willkürlich dazu führen dürfe, dass ein erheblicher Aufwand für Leistungen, die voraussichtlich in vielen Fällen nicht gegenüber dem jeweiligen Gebührenschuldner erbracht würden, in die Ermittlung des Gebührensatzes einflössen. Das Bundesverwaltungsgericht gehe insoweit davon aus, dass eine Gleichbehandlung im Rahmen einer Einheitsgebühr nur dann nicht willkürlich sei, wenn den Unterschieden eine nur untergeordnete Bedeutung zukomme. Daran gemessen verstoße die Einheitsgebühr im vorliegenden Fall gegen das Willkürverbot. Ein Unterschied etwa von knapp 50% am Beispiel des Airbus A 310 sei insofern nicht mehr von untergeordneter Bedeutung. Es werde darauf hingewiesen, dass die Klägerin ihre Konkurrenten jährlich mit einem Betrag von mehr als 17 Millionen € subventioniere. Auch das Argument, die Flugsicherung erfolge nicht an den Flughäfen isoliert, weil ein bundesweites Netz bestehe, überzeuge nicht. An verkehrsreichen Flughäfen außerhalb der 17 internationalen Flughäfen, wie etwa Frankfurt-Hahn, werde die An- und Abflugkontrolle nicht durch die DFS geleistet. Dies gelte auch für die Flughäfen Friedrichshafen und Paderborn. Auch der Grundsatz der Typengerechtigkeit könne die Erhebung netzbezogener Einheitsgebühren nicht rechtfertigen. So übersteige bereits die Zahl der atypischen Fälle die Erheblichkeitsschwelle von 10%. Auch der Grundsatz der Belastungsgleichheit sowie das Äquivalenzprinzip sprächen gegen die Rechtmäßigkeit einer Einheitsgebühr. Dabei handle es sich um allgemeine Grundsätze des Gebührenrechts. Entscheidend sei dabei, dass zwischen Leistung und Gegenleistung ein angemessenes Verhältnis existieren müsse und die Gebühr nicht in einem offenkundigen Missverhältnis zu der erbrachten Leistung stehen dürfe. Besondere Bedeutung komme dem Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung für den Empfänger zu, wobei sich der Wert einer gebührenpflichtigen Leistung, soweit andere Anhaltspunkte fehlten, grundsätzlich nach deren Kosten richte. Die Erhebung netzbezogener Einheitsgebühren im Bereich des An- und Abflugs entspreche nicht diesen Grundsätzen und führe zu einer unverhältnismäßig hohen Gebührenbelastung der Klägerin, der ein reeller Gegenwert nicht gegenüberstehe.

Erhebliche Zweifel beständen auch bereits an der Rechtmäßigkeit der einschlägigen Rechtsgrundlage für die Entscheidung des Bundesministeriums für Verkehr, welche Flugplätze zum Kreis der internationalen Verkehrsflughäfen in Deutschland zählten, nämlich an § 27d Abs. 1 LuftVG. Der ursprüngliche Sinn der Regelung ergebe sich aus dem Vergleich mit Abs. 4 der Bestimmung, wonach dann, wenn auf einem Flugplatz ein Bedarf vom Bundesministerium nicht anerkannt werde, auf diesem Flugplatz auf Antrag und zu Lasten des Flugplatzunternehmers oder, wenn auf andere Weise die volle Deckung der Kosten sichergestellt sei, Flugsicherungsbetriebsdienste und flugsicherungstechnische Einrichtungen im erforderlichen Umfang vorgehalten werden könnten. So habe das Bundesverwaltungsgericht zur Vorgängernorm entschieden, dass die Bundesrepublik auch mit Rücksicht auf ihre finanziellen Mittel Schwerpunkte für den Luftverkehr und die dazu erforderliche Ausstattung der Flughäfen setzen dürfe. Dieser Regelungszweck sei jedoch nunmehr, nachdem kostendeckende Gebühren erhoben würden, nicht mehr gegeben, so dass es der Norm des § 27d Abs. 1 LuftVG seit dem Jahr 1992 an einer politischen und einer rechtlichen Rechtfertigung fehle, sie mithin praktisch obsolet sei.

Auch bei Annahme der Verfassungsmäßigkeit des § 27d Abs. 1 LuftVG begegne jedenfalls die Rechtmäßigkeit der für die 17 in Rede stehenden internationalen Verkehrsflughäfen getroffenen Entscheidung hinsichtlich der Anerkennung des Bedarfs durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Zwar sei diese Entscheidung des Bundesministeriums nur begrenzt justiziabel, ergehe aber nicht im rechtsfreien Raum, sondern sei der gerichtlichen Überprüfung zumindest insoweit zugänglich, als sie von sachfremden Erwägungen getragen oder aus anderen Gründen willkürlich sei. Angesichts der Vollgebührenfinanzierung komme "verkehrspolitischen Interessen" im Sinne der Bestimmung keine Bedeutung für die Bedarfsanerkennung mehr zu. Zum Entscheidungszeitpunkt habe es einige heute existierende Flughäfen noch gar nicht gegeben. Insofern seien die bisherigen Entscheidungen fehlerhaft, weil sie auf einer aus heutiger Sicht unzutreffenden Sachverhaltslage basierten.

Die den Bescheiden zu Grunde liegende Gebührenkalkulation sei rechtsfehlerhaft, da die Beklagte die Erlöse aus dem QTE-Leasing-Geschäft nicht gebührenmindernd berücksichtigt habe. Soweit das Verwaltungsgericht der Ansicht sei, die Frage der Notwendigkeit der Berücksichtigung dieser Erlöse könne dahinstehen, weil die damit verbundenen Einkünfte nicht die in Rede stehende Gebührenperiode betreffen würden, übersehe es offensichtlich, dass der Gebührensatz für das Jahr 2004, der hier relevant sei, auf der Einnahmen- und Ausgabensituation des Jahres 2002 beruhe. Die Erlöse aus dem QTE-Leasing-Geschäft seien jedoch in den Jahren 2002 und 2003 erzielt worden. Der "Gesamtkostendeckungsmechanismus" führe dazu, dass jegliche Unter- oder Überdeckung am Ende eines Jahres n im Jahre n + 2 in der Gebührenkalkulation berücksichtigt werden müsse. Damit hätte der Nettobarwertvorteil im Jahr 2004 bei der Berechnung der Gebührenhöhe in Ansatz gebracht werden müssen. Nicht anwendbar sei die Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen vom 23. November 2006, die zu Abwassergebühren ergangen sei. Zum einen bestehe bei den An- und Abfluggebühren ein "Gesamtkostendeckungsmechanismus" mit dem verpflichtenden Vortrag von Gewinnen oder Verlusten ins übernächste Jahr (n + 2), was im Bereich der Abwassergebühren unbekannt sei. Auch werde in der Abwasserwirtschaft ein Teil der Kosten ohnehin nicht auf den Gebührenzahler abgewälzt, sondern aus dem öffentlichen Haushalt beglichen. Aufgrund des "Gesamtkostendeckungsmechanismus" könne bei den An- und Abfluggebühren gerade nicht zwischen betriebsbedingten und betriebsfremden Kosten unterschieden werden. Vielmehr stellten sich hier sämtliche Kosten als betriebsbedingt dar, weil sämtliche in Betracht kommenden Risiken von den Gebührenschuldnern zu tragen seien.

Auch seien die Gebührenbescheide - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nach europäischem Gemeinschaftsrecht rechtswidrig. Die Erhebung einer Einheitsgebühr und die damit verbundene Quersubventionierung begründeten jedenfalls eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art 49 EU-Vertrag, da sie zu einer spürbaren Beeinträchtigung des Wettbewerbs zwischen der Klägerin einerseits und den Fluggesellschaften, die schwerpunktmäßig die kleineren, schwach frequentierten Flughäfen anflögen, andererseits führten.

Schließlich verstoße die mit der Erhebung einer Einheitsgebühr verbundene Quersubventionierung auch gegen das EU-Beihilfenrecht. Gemäß Art. 87 Abs. 1 EU-Vertrag seien staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktzweige den Wettbewerb verfälschten oder zu verfälschen drohten, grundsätzlich unzulässig, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigten. Hier liege auch eine beihilferechtliche Quersubventionierung vor, da nach der Definition der EU-Kommission dies gegeben sei, wenn ein Unternehmen die in einem räumlichen oder sachlichen Markt anfallenden Kosten ganz oder teilweise auf einen anderen räumlichen oder sachlichen Markt abwälze. Der Umstand, dass die Quersubventionierung hier nicht durch den Staat direkt, sondern innerhalb der DFS erfolge, stehe der Anwendung des Art. 87 EU-Vertrag nicht entgegen.

Der Inhalt der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 rechtfertige nicht die von der Beklagten gezogenen Schlüsse. So sei nach dem Wortlaut des fünften Erwägungsgrunds der Verordnung eine Zusammenfassung der Flughäfen zum Zwecke der Berechnung einer Einheitsgebühr keineswegs zwingend. Vielmehr solle dies nicht der Regelfall, sondern eine Ausnahme sein. Lasse sich der Zugang zu den mittleren und kleineren Flughäfen zu annehmbaren Kosten auf andere Weise schaffen oder sei dieser von vornherein nicht ernstlich zu besorgen - wie hier -, bestehe kein Grund für eine Einheitsgebühr. Oberstes Ziel der europarechtlichen Regelungen sei die Erreichung einer größtmöglichen Kosteneffizienz und Leistungseffektivität. Dem werde durch eine Einheitsgebühr nicht entsprochen. Diese sei mit der damit verbundenen Quersubventionierung nur dann zulässig, wenn objektive und eindeutig vorliegende Gründe dies erforderten. Dies sei hier nicht ersichtlich, weil es insbesondere nicht an einer Wettbewerbsfähigkeit der kleineren Flughäfen fehle.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 5. Dezember 2006 abzuändern und die Gebührenbescheide der DFS vom 15. März 2004 (Nr. 38408115) und vom 25. März 2004 (Nr. 38408902 und Nr. 38408901) sowie den Widerspruchsbescheid der DFS vom 21. Dezember 2004 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Ihr Bevollmächtigter trägt vor, die angegriffenen Gebührenbescheide der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH seien rechtmäßig ergangen. Im Kern gehe es in dem Rechtsstreit um die Frage, welche Art von Ermessen dem Verordnungsgeber für die Bestimmung einer Flugsicherungsgebühr unter den Vorgaben des Luftverkehrsgesetzes i.d.F. aus dem Jahr 2004 eröffnet gewesen und bis heute noch gegeben sei. Die Klägerin verkenne, dass nicht Gegenstand des Verfahrens sei, welche Regelungen der Verordnungsgeber nach § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 LuftVG und dessen übrigen Vorgaben aus rechtspolitischen oder sonstigen Erwägungen heraus hätte treffen können oder aus Sicht der Klägerin hätte treffen sollen. Vielmehr gehe es nur darum, ob die Regelung, die der Verordnungsgeber in Gestalt der FSAAKV gefunden habe, gegen den unter dem Luftverkehrsgesetz eröffneten weiten politischen Ermessensspielraum verstoße. Diese Frage sei bereits weitgehend durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere durch die Entscheidung vom 22. Januar 1997, entschieden, was nicht nur die Klägerin, sondern letztlich auch das Verwaltungsgericht übersehen habe. Da sich das zeitlich nach dieser Entscheidung ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu der Rechtmäßigkeit der Luftsicherheitsgebühren vom 18. März 2004 auf einen gänzlich anderen Sachverhalt beziehe, sei insoweit auch keine Änderung der Sach- oder Rechtslage gegenüber dem Jahr 1997 erfolgt. Das Argument der sogenannten "Quersubventionierung" sei in diesem Zusammenhang schon von seinem Ansatz her fehl am Platz. Die FSAAKV bestimme an den in § 1 Abs. 1 genannten internationalen, über das gesamte Bundesgebiet verteilten Verkehrsflughäfen ein einheitlich geltendes Gebührenregime, das nur eine Differenzierung im Hinblick auf die zulässige Starthöchstmasse des jeweiligen Luftfahrzeuges zulasse. Mit § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 1, Buchst. a) und Satz 2 bis 4 LuftVG bestehe eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Verwendung von bundesweit einheitlichen Gebührensätzen an den Flughäfen, für die das Bundesministerium aus verkehrspolitischen Interessen einen Bedarf im Sinne des § 27d Abs. 1 LuftVG festgestellt habe. Das Gesetz ordne das Prinzip der vollen Kostendeckung im Hinblick auf die von der DFS erhobenen Gebühren an, ohne dabei hinsichtlich der Kosten an einzelnen Flughäfen zu differenzieren. Vielmehr bilde der - ihrem gesetzlichen Auftrag (§ 31b Abs. 1 i.V.m. § 27c LuftVG) nach sich bundesweit ergebende - "gesamte Aufwand" der DFS die insofern maßgebliche Bezugsgröße als Obergrenze für die Kostendeckung. Demnach müsse die Summe des gesamten betragsmäßig bezifferten Aufwandes der DFS an allen von ihr betreuten Flughäfen betragsmäßig identisch sein mit der Summe der von ihr erhobenen Gebühren in derselben Periode. Nehme man den Wortlaut des Gesetzes ernst, sei gerade die Summenbildung aus der Addition der Kosten der einzelnen Flughäfen im Gesetz angelegt. Dass es ein abstraktes, unabhängig von der jeweiligen positivrechtlichen Normierung geltendes Kostendeckungsprinzip nicht gebe, zeige die Gegenüberstellung von § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4,1. Halbsatz LuftVG und § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 LuftVG deutlich. Dort werde jeweils an unterschiedliche Kriterien für das Kostendeckungsprinzip angeknüpft. Dies habe das Verwaltungsgericht erkannt. Ob man daraus wie das Verwaltungsgericht den Schluss ziehen müsse, dass in dem einen Fall (FSAAKV) eine einheitliche Gebührenerhebung, in dem anderen Fall (Luftkostenverordnung) eine ortsbezogene Berechnung bundesrechtlich vorgegeben sei, möge dahinstehen. Jedenfalls bestehe kein Zweifel daran, dass für Flugsicherungsgebühren auf der einen und Luftsicherheitsgebühren auf der anderen Seite ein spezifischer Rechtsrahmen existiere und nach dem Wortlaut des § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 LuftVG eine in Bezug auf die Gebührensätze bundesweit einheitliche Gebührenbemessung durch den Verordnungsgeber eröffnet sei. Insoweit habe das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung die in § 27d LuftVG vorgesehene Entscheidung in § 1 Abs. 1 FSAAKV getroffen. Diese auf "verkehrspolitischen Interessen" beruhende Entscheidung beinhalte eindeutig einen Beurteilungsspielraum, der einer gerichtlichen Kontrolle entzogen sei.

Entgegen der Auffassung der Klägerin sei die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 18. März 2004 im Hinblick auf die Luftsicherheitsgebühren ohne jede Relevanz für die Erhebung von Flugsicherungsgebühren. Für die Luftsicherheitsgebühren seien die Gebührensätze gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4, Halbsatz 1 LuftVG so zu bemessen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt werde. Für die Flugsicherung dagegen seien die Gebührensätze nach § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 LuftVG so zu bemessen, dass der gesamte Aufwand für die Flugsicherung gedeckt werde. Bei den Luftsicherheitsgebühren erfolge die Konkretisierung der jeweiligen Gebühr erst durch die zuständigen Verwaltungsbehörden. Außerdem werde für die Flugsicherungsgebühren die relevante Gebührenzone in § 27d Abs. 1 LuftVG durch das Bundesministerium aus Gründen der Sicherheit und aus verkehrspolitischen Interessen festgelegt. Für die Tätigkeit der Luftsicherheitsgebühren an den einzelnen Flughäfen habe demgegenüber zum Zeitpunkt des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2004 § 29c Abs. 1 LuftVG den Zuständigkeitsbereich der Behörden und damit auch die in dieser Hinsicht relevante Gebührenzone bestimmt. Nach § 29c Abs. 1 Satz 2 LuftVG habe sich die örtliche Zuständigkeit der Luftfahrtbehörden insoweit auf das Flugplatzgelände erstreckt. Diese Vorschrift finde sich heute in § 16 Abs. 1 Satz 1 Luftsicherheitsgesetz. Derartige flughafenbezogene Leistungen stellten die Flugsicherungsgebühren aber nicht dar.

Zu Recht habe das Verwaltungsgericht weiter festgestellt, dass die in verschiedenen Bundesländern zur so genannten Quersubventionierung im kommunalen Abgabenrecht, insbesondere im Bereich der Abfallentsorgung, ergangene Rechtsprechung hier nicht anwendbar sei. Auch das OVG Nordrhein-Westfalen habe ausdrücklich festgestellt, dass es im weiten Organisationsermessen einer Kommune stehe, ob und in welchem Umfang sie eine öffentliche Einrichtung betreibe und ob sie eine auf das gesamte Entsorgungssystem bezogene Gebühr erhebe oder ob sie nach Leistungsbereichen differenziere und für jeden Leistungsbereich gesonderte Gebühren festsetze.

Die Bestimmungen der FSAAKV entsprächen auch den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürften insoweit die Gebühren nicht völlig unabhängig von den Kosten der Leistung festgesetzt werden, und die Verknüpfung zwischen den Kosten der Staatsleistung und den dafür auferlegten Gebühren dürfe nicht in einer Weise gestaltet sein, die, bezogen auf den Zweck der gänzlichen oder teilweisen Kostendeckung, sich unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt als sachgemäß erweise. Davon könne hier nicht im Ansatz gesprochen werden. Vielmehr entspreche die Summe der berücksichtigungsfähigen Kosten der DFS gerade den in jenem Gebührenzeitraum vereinnahmten Gebühren. Auch die verkehrspolitische Entscheidung des Bundesministeriums, einen einheitlichen Gebührensatz für vergleichbare Amtshandlungen an allen internationalen Verkehrsflughäfen, an denen die DFS ihre Leistungen erbringe, festzusetzen, sei sachgemäß. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung aus dem Jahr 1997 ausdrücklich im Hinblick auf die FSAAKV - damals noch Flugsicherungs-An-und-Abflug-Gebührenverordnung - ausgeführt, dass dem Verordnungsgeber bei der Festlegung der Gebührentatbestände ein weiter Ermessensspielraum zustehe, der gerichtlich nicht darauf geprüft werden könne, ob die gerechteste, vernünftigste oder zweckmäßigste Lösung gewählt sei, sondern nur darauf, ob einleuchtende Gründe für eine vorhandene oder fehlende Differenzierung gegeben seien oder ob die getroffene Regelung willkürlich sei. Auch die Passage in Erwägungsgrund (5) der Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 der Kommission vom 6. Dezember 2006 zur Einführung einer gemeinsamen Gebührenregelung für Flugsicherungsdienste belege, dass eine einheitliche Gebührenbemessung in einem Mitgliedstaat gerade nicht willkürlich sei, auch wenn diese Verordnung zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide noch nicht in Kraft gewesen sei. Im Übrigen werde auch in der Mehrheit der anderen europäischen Staaten eine einheitliche Gebührenerhebung für Flugsicherungsleistungen an den jeweiligen internationalen Verkehrsflughäfen durch die zuständigen Behörden praktiziert. Dafür benennt der Bevollmächtigte der Beklagten verschiedene Beispiele. Weiterhin führt er aus, die FSAAKV halte auch einer Prüfung am Maßstab des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit stand, da von einem groben Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung keine Rede sein könne.

Weiterhin verletzten die angefochtenen Gebührenbescheide auch kein europäisches Gemeinschaftsrecht. So werde durch sie keine verbotene Beihilfe gemäß Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag gewährt. Dies scheitere bereits daran, dass keine staatliche Beihilfe oder eine solche aus staatlichen Mitteln gewährt werde, was nach der Rechtsprechung des EuGH erforderlich sei. Auch scheide eine Beihilfe durch eine unzulässige Quersubventionierung in öffentlichen Unternehmen aus. In diesem Fall werde innerhalb eines öffentlichen Unternehmens einem Geschäftsbereich eine Begünstigung durch einen anderen Bereich geleistet. Selbst wenn man annehme, dass die Standorte der DFS an den einzelnen Flughäfen als verschiedene Geschäftsbereiche anzusehen seien, gehe eine eventuelle "Begünstigung" vom Verordnungsgeber aus und unterfalle prinzipiell damit nicht dem Beihilfebegriff. Im Übrigen beschreibe die Kommission den Tatbestand der Quersubventionierung als das Abwälzen der in einem räumlich oder sachlich relevanten Markt anfallenden Kosten auf einen anderen räumlichen oder sachlichen Markt. Insofern falle es schwer, bezogen auf jeden Flughafen einen eigenen räumlichen Markt anzunehmen, insbesondere weil die Kommission für den Bereich der Post davon ausgegangen sei, dass der relevante geographische Markt das gesamte Hoheitsgebiet der jeweiligen Mitgliedstaaten umfasse. Letztlich greife die beihilfenrechtliche Problematik der Quersubventionierung grundsätzlich nur dort, wo der begünstigte Geschäftsbereich in einem Markt tätig sei, in dem Wettbewerb herrsche. Die DFS unterliege jedoch an keinem der in ihrer Verantwortung liegenden Flughäfen dem Wettbewerb. Ihre Tätigkeit sei vielmehr ein hoheitliches Handeln, das sie als Behörde der bundeseigenen Verwaltung gemäß Art. 87d Abs. 1 GG vollziehe. Für einen von der Klägerin weiterhin gerügten Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG-Vertrag fehle es bereits an dem unverzichtbaren Begriffsmerkmal eines grenzüberschreitenden Sachverhalts. Vielmehr beträfen die Bestimmungen der FSAAKV ausschließlich den Flugverkehr in Deutschland. Ebenfalls fehle es an einem Verstoß gegen die Verordnung (EG) Nr. 550/2004, die sogenannte Flugsicherungsdienste-Verordnung. Diese sei als Bestandteil der vier sogenannten "Single-European-Sky"-Verordnungen zu sehen. Die Verordnung (EG) Nr. 549/2004 sei als Rahmenverordnung für das gesamte Konzept zu sehen und enthalte insbesondere eine Legaldefinition des Begriffs der Flugsicherungsdienste nach europäischem Recht. Nur zwischen diesen unterschiedlichen Diensten solle es künftig - nach der Implementierung der Verordnungen - grundsätzlich zu keiner Quersubventionierung mehr kommen. Diese sei gleichwohl bei Vorliegen objektiver Gründe zulässig, sofern sie eindeutig ausgewiesen werde. Die An- und Abflugregelung falle aber allein unter die Rubrik der Flugverkehrsdienste im Sinne des Art. 2 Abs. 11 der Verordnung (EG) Nr. 549/2004 beziehungsweise des Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 550/2004, sei also nur einer der Flugsicherungsdienste. Zudem sei inzwischen in Ausgestaltung der Flugsicherungsdienste-Verordnung die bereits genannte Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 ergangen, in der unter dem Erwägungsgrund (5) ausdrücklich eine einheitliche Gebührenerhebung an allen Flughäfen eines Mitgliedstaates für zulässig erachtet werde.

Des Weiteren habe die DFS auch entgegen der Auffassung der Klägerin zu Recht nicht ihre Einkünfte aus der in den Jahren 2002 und 2003 durchgeführten Cross-Border-Leasing-Transaktion ("QTE-Lease") in ihre Gebührenkalkulation für das Jahr 2004 einbezogen. So habe das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen dies in seinem Urteil vom 23. November 2006 im Falle einer vergleichbaren Leasing-Transaktion bezüglich eines städtischen Kanalnetzes im Rahmen der Prüfung der entsprechenden Gebührenkalkulation bestätigt. Die gleichen Grundsätze hätten auch für die DFS Geltung. Da auch sie im Rahmen der Durchführung des Geschäfts ihr Eigentum an den Flugsicherungseinrichtungen behalten habe und auch die übrigen Aspekte in gebührenrechtlicher Hinsicht zwischen den beiden Sachverhalten vergleichbar seien, könnten die Wertungen des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen ohne weiteres auf den vorliegenden Fall übertragen werden.

Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (vier Bände) sowie auf den Verwaltungsvorgang der Beklagten (ein Ordner) verwiesen, die insgesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht eingelegt und begründet worden.

Sie ist allerdings nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die Gebührenbescheide der Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) vom 15. März 2004 (Nr. 38408115) und vom 25. März 2004 (Nr. 38408901 und Nr. 38408902) in der Fassung des Widerspruchsbescheides der DFS vom 21. Dezember 2004 zu Recht abgewiesen. Richtige Beklagte ist dabei die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das beauftragte Flugsicherungsunternehmen (§ 31d Abs. 4 Satz 4 Luftverkehrsgesetz - LuftVG -).

Die Einwände der Klägerin richten sich dabei nicht gegen die den Gebühren in den angefochtenen Bescheiden zu Grunde liegende Berechnung, sondern vielmehr gegen die Wirksamkeit der normativ festgelegten Gebührensätze.

Grundlage der Festsetzung der Gebühren ist die Verordnung über die Erhebung von Kosten für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug - FS-An- und Abflug-Kostenverordnung - FSAAKV - vom 28. September 1989 (BGBl. I S. 1809, hier maßgeblich in der Fassung der 7. ÄndV vom 15. Dezember 2003, BGBl. I S. 2744). Diese ist als untergesetzliche Norm in ihrer ursprünglichen Fassung auf der gesetzlichen Grundlage des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 und Satz 4 LuftVG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61, geändert durch Gesetz vom 2. Februar 1984, BGBl. II S. 69) erlassen worden. Für die hier zu überprüfende Fassung ist maßgebliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Buchst. a LuftVG in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 1999 (BGBl. I S. 550, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. August 2002, BGBl. I S. 3322). Danach erlässt das Bundesministerium für Verkehr ohne Zustimmung des Bundesrats Rechtsverordnungen über die Kosten (Gebühren und Auslagen) für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung. Die Gebührensätze sind so zu bemessen, dass der gesamte Aufwand für die Flugsicherung gedeckt wird. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die gesetzliche Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers und gegen die Befugnis, grundsätzlich Gebühren für die Tätigkeit der Flugsicherung zu erheben, bestehen nicht. Insoweit kann auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Januar 1997 (11 C 10.95 und 11 C 12.95 -, Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nrn. 8 und 9 = NVwZ-RR 1997, 648) und die diesen Entscheidungen zu Grunde liegenden Urteile des Senats vom 6. Juli 1995 (5 UE 1989/95 und 5 UE 2872/93 -, beide Juris; vergleiche auch Beschluss des Senats vom 17. Januar 1995 - 5 TH 921/94 -, NVwZ-RR 1995, 596) verwiesen werden. Derartige Bedenken macht auch die Klägerin nicht geltend. Ihre Einwände richten sich vielmehr gegen die Rechtmäßigkeit der Bestimmung eines einheitlichen Gebührensatzes in § 2 Abs. 1 Satz 6 FSAAKV für alle An- und Abflüge auf allen in § 1 Abs. 1 FSAAKV festgelegten Flughäfen. Sie hält es für rechtlich geboten, dass für jeden der festgelegten Flughäfen gesonderte Gebührensätze festgelegt werden, die nur die Kosten der Flugsicherung an dem betreffenden Flughafen decken.

Die Festlegung einer einzigen öffentlichen Einrichtung "Flugsicherung" und die Festlegung eines einheitlichen Gebührensatzes für die Inanspruchnahme dieser Einrichtung bei der An- und Abflugkontrolle durch den Verordnungsgeber ist jedoch nicht zu beanstanden. Die Rechtmäßigkeit der Regelung des § 2 Abs. 1 FSAAKV - damals noch Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebührenverordnung - insgesamt ist bereits in den oben genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats bestätigt worden, ohne dass allerdings zu der von der Klägerin angesprochenen speziellen Problematik Stellung genommen worden ist.

Gemäß § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 1 LuftVG sind die Gebührensätze für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung und der Flugplankoordinierung so zu bemessen, dass der gesamte Aufwand für die Flugsicherung und für die Flugplankoordinierung gedeckt wird. Ob aus dieser Formulierung eine gesetzgeberische Vorgabe für eine einheitliche Kostenumlegung für alle in § 1 Abs. 1 FSAAKV genannten Flughäfen und damit ein einheitlicher Gebührensatz zwingend folgt, was das Verwaltungsgericht daraus folgert, dass diese Regelung in der Ermächtigungsgrundlage an die Stelle des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4, 1. Halbsatz LuftVG getreten ist, erscheint zumindest zweifelhaft. Nach dieser Regelung waren die Gebührensätze zuvor so zu bestimmen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wurde. Dass die Neuregelung nunmehr für die Bemessung auf den gesamten Aufwand für die Bereiche der Flugsicherung und der Flugplankoordinierung abstellt, dürfte jedoch damit zusammenhängen, dass nach der Organisationsprivatisierung durch Übertragung der Flugsicherung auf die DFS GmbH deren gesamter Aufwand über die Gebühren gedeckt werden soll (vgl. BT-Drucksache 12/1801, zu Nr. 16 (§ 32) c), Seite 23). Im Ergebnis kann dies jedoch offen bleiben, da die Entscheidung des Verordnungsgebers, ob er eine einheitliche öffentliche Einrichtung "Flugsicherung" mit einem einheitlichen Leistungsbereich "Flugsicherung An- und Abfluggebühren" bildet und deshalb nur einen einheitlichen Gebührensatz für die An- und Abfluggebühren festlegt oder ob er diesbezüglich unterschiedliche einzelne Leistungsbereiche bildet, was zu unterschiedlichen Gebührensätzen führen würde, in seinem weiten organisatorischen Ermessen steht.

Insofern handelt es sich im vorliegenden Fall nicht, wie die Klägerin annimmt, im eigentlichen Sinne um den Fall einer sogenannten "Quersubventionierung", da der Verordnungsgeber gerade keine unterschiedlichen Leistungsbereiche für die Flugsicherung bei An- und Abflügen gebildet hat, die sich gegenseitig subventionieren könnten. Ebenso liegt keine sogenannte "Einheitsgebühr" vor. Während das Bundesverwaltungsgericht die Einheitsgebühr als Gebühr definiert hat, bei der das Entgelt für mehrere Einzelleistungen in einem sie alle umfassenden Gebührensatz festgelegt ist (Urteil vom 9. November 1984 - 8 C 730.82 -, Buchholz 401.84 Nr. 52 = KStZ 1985, 107), hat der Senat in seinem Urteil vom 19. Juni 1991 (5 UE 1570/87 -, HSGZ 1992, 482) ihr Wesen dahin umschrieben, dass ein aus mehreren Vorgängen zusammengesetzter Lebenssachverhalt zum Gebührentatbestand erklärt und eine an sich denkbare Aufspaltung in für sich allein gebührenpflichtige Teilleistungen unterlassen wird. Bei der Festlegung eines einheitlichen Gebührensatzes für An- und Abflüge wird aber weder ein Gesamtentgelt für mehrere Einzelleistungen in einem alle umfassenden Gebührensatz festgelegt, noch eine an sich denkbare Aufspaltung in für sich allein gebührenpflichtige Teilleistungen unterlassen - sieht man einmal von der Zusammenfassung des jeweiligen Anfluges und des Abfluges in einem Gebührensatz ab, was zwischen den Beteiligten aber nicht im Streit steht.

Im Ergebnis wendet sich die Klägerin vielmehr gegen die Schaffung einer einzigen öffentlichen Einrichtung "Flugsicherung" mit dem einheitlichen Leistungsbereich "An- und Abflugkontrolle" und der daraus resultierenden Folge eines einzigen Gebührensatzes für die Inanspruchnahme des Flugsicherungsdienstes bei An- und Abflug durch den Verordnungsgeber. Dessen weites organisatorisches Ermessen ist bei dieser Entscheidung jedoch nicht - entgegen der Ansicht der Klägerin - durch nationales Gesetzesrecht, Verfassungsrecht oder europäisches Recht dergestalt eingeschränkt, dass nur eine Festlegung unterschiedlicher Leistungsbereiche mit unterschiedlichen Gebührensätzen für die einzelnen Flughäfen des § 1 Abs. 1 FSAAKV in Betracht kommt.

Nach der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage hat der Verordnungsgeber - wie oben bereits erwähnt - die Gebührensätze so zu bemessen, dass der gesamte Aufwand für die Flugsicherung gedeckt wird (§ 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 1 LuftVG). Eine gesetzliche Verpflichtung für den Verordnungsgeber, mehrere öffentliche Einrichtungen oder mehrere Leistungsbereiche innerhalb der öffentlichen Einrichtung "Flugsicherung" für den Bereich An- und Abflug zu bilden, lässt sich daraus nicht herleiten. Weiterhin bestimmt die Verordnung die gebührenpflichtigen Tatbestände und kann dafür feste Sätze oder Rahmensätze vorsehen. Bei begünstigenden Amtshandlungen kann daneben - das heißt neben der Kostendeckung - die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden. Weiterhin können in der Verordnung die Kostenbefreiung, die Kostengläubigerschaft, die Kostenschuldnerschaft, der Umfang der zu erstattenden Auslagen und die Kostenerhebung abweichend von den Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes geregelt werden (§ 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 2, 3, 4 zweiter Halbsatz und Satz 5 LuftVG). Auch diese Regelungen lassen Vorgaben in Bezug auf die zwingende Schaffung verschiedener Leistungsbereiche bezogen auf die einzelnen Flughäfen verbunden mit darauf bezogenen unterschiedlichen Gebührensätzen nicht erkennen. Vielmehr hat der Verordnungsgeber hier den Gebührentatbestand mit der Inanspruchnahme der Flugsicherung als einheitliche Einrichtung für einen An- und Abflug im Einklang mit der gesetzlichen Grundlage festgelegt.

Eine Einschränkung des Verordnungsgebers ergibt sich auch nicht aus dem Wesen der Gebühr. Unter Gebühren werden im allgemeinen öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 f). Das Grundgesetz selbst kennt keinen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, so dass dem die Gebühren regelnden Normgeber ein weiter Spielraum verbleibt, ohne dass er gerade die zweckmäßigste oder vernünftigste Lösung wählen müsste. Hier werden die Gebühren für die Leistung der einheitlichen Einrichtung "Flugsicherung" im Rahmen der Sicherung der An- und Abflugphase (Start und Landung, Sicherung des Luftraums und "Platzkontrolle") erhoben. Damit legt der Verordnungsgeber als gebührenpflichtige Leistung die Sicherung des jeweiligen An- und Abfluges zugrunde, die er an allen in § 1 Abs. 1 FSAAKV aufgeführten Flughäfen hinsichtlich ihres Wertes gleich einstuft. Dies ist nicht zu beanstanden, denn der Wert der Gewährleistung der Sicherheit von An- und Abflug für den Betreiber des betreffenden Luftfahrzeuges ist nicht abhängig von der Kostensituation an dem im konkreten Fall genutzten Flughafen. Zusätzlich hat der Verordnungsgeber zur Bemessung der Leistung die zulässige Starthöchstmasse des Luftfahrzeugs über die Formel des § 2 Abs. 1 Sätze 1 bis 5 FSAAkV berücksichtigt.

Für die Auffassung der Klägerin sprechen auch nicht die Vorgaben der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage zur Kostendeckung, da diese allein die Festlegung enthält, dass die Kostendeckung den gesamten Aufwand für die Flugsicherung umfasst. Zu Unrecht beruft sich in diesem Zusammenhang die Klägerin auf die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur sogenannten "Luftsicherheitsgebühr I" (Urteile vom 18. März 2004 - 3 C 24.03 -, BVerwGE 120, 227, und 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991). Auf der Grundlage des § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG hatte dort das Bundesministerium für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates die Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (i.d.F. der 4. ÄndVO vom 4. Februar 1999, BGBl. I S. 66) erlassen und dort unter Abschnitt VII Nr. 23 für den Gebührentatbestand der Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise je Fluggast einen bestimmten Gebührenrahmen vorgesehen. Das Bundesverwaltungsgericht hat anhand der Materialien (BR-Drucksache 241/1/90, Seite 1, und 241/90 - Beschluss - Seite 1) festgestellt, dass bereits der Verordnungsgeber mit diesem Gebührenrahmen eine kostendeckende Festsetzung der Gebühren für die einzelnen Flughäfen, an denen die Untersuchungen stattgefunden haben, durch konkrete Ausfüllung des Rahmens ermöglichen wollte. Daraus hat das Bundesverwaltungsgericht aufgrund der maßgeblichen Vorgaben der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (Deckung des mit den Amtshandlungen verbundenen Personal- und Sachaufwands) den Schluss gezogen, dass die gerichtliche Kontrolle der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall im Gebührenbescheid nicht auf die Einhaltung des Gebührenrahmens beschränkt sein kann, sondern eine Überprüfung der Kalkulation des für den betreffenden Flughafen bei Ausfüllung des Gebührenrahmens zu Grunde gelegten Gebührensatzes erfordert, da eine Kalkulation zur Kostendeckung vom Verordnungsgeber gerade noch nicht angestellt, sondern der Gebührenfestsetzung vorbehalten worden war. Einen Rechtssatz etwa dergestalt, eine kostendeckende Kalkulation habe im Bereich der Luftfahrtverwaltung grundsätzlich immer flughafenbezogen zu erfolgen, hat das Bundesverwaltungsgericht aber gerade nicht aufgestellt. Insofern fehlt es auch bei der Regelung des Gebührensatzes nach § 2 Abs. 1 FSAAKV an der Vergleichbarkeit zu dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall der "Luftsicherheitsgebühr I", denn in § 2 Abs. 1 FSAAKV hat der Verordnungsgeber gerade selbst mit dem festgelegten einheitlichen Gebührensatz je An- und Abflug die Deckung des gesamten darauf bezogenen Aufwandes der öffentlichen Einrichtung "Flugsicherung" sicherstellen wollen.

Zu Recht hat auch das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die Rechtsprechung zur sogenannten Quersubventionierung im Kommunalabgabenrecht zu keinem anderen Ergebnis führt. Diese besagt, dass dann, wenn ein öffentlich-rechtlicher Träger einer gebührenfinanzierten Einrichtung diese nach Leistungsbereichen differenziert, er nach dem Grundsatz der Leistungsproportionalität oder speziellen Entgeltlichkeit (vgl. für Hessen: § 10 Abs. 3 Satz 1 Kommunalabgabengesetz) gehalten ist, die Kosten für den jeweiligen Leistungsbereich zu ermitteln und nur die dem jeweiligen Leistungsbereich zuzuordnenden Kosten bei der für gerade diesen Leistungsbereich festzusetzenden Gebühr zu berücksichtigen (vgl. Schulte/Wiesemann in: Driehaus [Hrsg.], Kommunalabgabenrecht, Stand September 2007, § 6 Rdnr 211 ff, mwN). Die einzelnen gesetzlichen Anforderungen an die kommunale Gebührengestaltung ergeben sich dabei allerdings aus Landesrecht. Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, dass sich aus Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG - jedenfalls kein striktes Gebot der gebührenrechtlichen Leistungsproportionalität ergibt und der Gestaltungsspielraum des Normgebers erst dann überschritten ist, wenn die Gebührenregelung nicht mehr durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist. Er kann je nach den Umständen eine Auswahl unter den verschiedensten Gebührenmodellen treffen, ohne dass sich aus dem Gleichheitsgrundsatz eine Präferenz für einen bestimmten Gebührenmaßstab ergibt (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2000 - 11 C 7.00 -, BVerwGE 112, 297, mwN).

Im Falle der Flugsicherung bei An- und Abflügen fehlt es - wie oben bereits erläutert - bereits an der Schaffung verschiedener Teilleistungsbereiche durch den Verordnungsgeber, so dass von daher schon keine Vergleichbarkeit gegeben ist. Belässt es nämlich im Kommunalabgabenrecht der Satzungsgeber im Rahmen seines Organisationsermessens bei einem einzigen Leistungsbereich - etwa beim Betreiben der Wasserversorgung oder der Abwasserbeseitigung in verschiedenen Ortsteilen der Kommune als eine einheitliche öffentliche Einrichtung -, so ist auch nur eine einheitliche Kostenzuordnung Grundlage der einheitlichen Gebühren, auch wenn etwa - in dem genannten Beispiel - die Kosten der öffentlichen Einrichtung in den unterschiedlichen Ortsteilen verschieden hoch sind. Die Frage einer sogenannten Quersubventionierung stellt sich somit in diesen Fällen nicht. Im Übrigen zeigt die oben genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass das hier maßgebliche Bundesrecht insoweit dem Gebührennormgeber noch einen wesentlich weiteren Gestaltungsspielraum lässt als das Landesrecht.

Entgegen der Ansicht der Klägerin erzwingt auch Verfassungsrecht keine Differenzierung der An- und Abflugkontrolle in jeweils einen gesonderten Leistungsbereich für jeden der in § 1 Abs. 1 FSAAKV aufgeführten Flughäfen.

Dass Verfassungsrecht keinen besonderen Gebührenbegriff kennt und somit den Spielraum des Normgebers nicht im Besonderen einschränkt, ist bereits oben ausgeführt worden. Ebenfalls hat der Senat bereits dargelegt, dass die aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Pflichten dem Gebührennormgeber einen weiten Spielraum belassen, der erst dann überschritten ist, wenn sich für die Regelung keine sachlichen Gründe finden lassen. Für die Schaffung eines einheitlichen Leistungsbereichs "An- und Abflugkontrolle" bei der Flugsicherung und der damit verbundenen Festlegung eines einheitlichen Gebührensatzes für deren Inanspruchnahme genügt jedoch als sachliche Rechtfertigung bereits der Wille des Verordnungsgebers, die gleiche Leistung an allen aufgeführten Flughäfen im Bundesgebiet einheitlich zu bewerten. Auch wenn der Verordnungsgeber mit dieser Regelung bestimmte verkehrspolitische Lenkungszwecke verfolgt, ist dies keine unsachliche oder gar willkürliche Erwägung.

Die angegriffene Regelung verstößt auch nicht etwa - wie von Seiten der Klägerin vorgetragen - gegen das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip. Dieses besagt, dass zwischen Leistung und Gegenleistung ein angemessenes Verhältnis bestehen muss und die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf (vgl. BVerwG Urteil vom 2. Januar 1997 - 11 C 12.95 -, a.a.O., mwN). Nicht verwechselt werden dürfen hierbei Leistung und die der Erbringung der Leistung zu Grunde liegenden Kosten. Die von der öffentlichen Einrichtung "Flugsicherung" erbrachte gebührenpflichtige Leistung ist die Gewährleistung des sicheren An- und Abflugs. Zu diesem Vorteil steht die erhobene Gebühr - und der der Gebühr zu Grunde liegende Gebührensatz - nicht in einem erkennbaren Missverhältnis.

Ebenfalls verstößt die vom Verordnungsgeber gewählte Schaffung eines einheitlichen Leistungsbereichs "Flugsicherung von An- und Abflügen" an den festgelegten Flughäfen nicht gegen die von Seiten der Klägerin angeführten Regelungen des europäischen Rechts.

Soweit sich die Klägerin darauf beruft, insoweit liege ein Verstoß gegen die Verordnung - VO - (EG) Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum ("Flugsicherungsdienste-Verordnung") (ABl. L 96 vom 31. März 2004, S. 10), insbesondere gegen die Erwägung (22) und Art. 15 Abs. 2 d) vor, so hat das Verwaltungsgericht bereits zu Recht darauf hingewiesen, dass diese Verordnung überhaupt erst ab dem 20. April 2004 Gültigkeit hat (Art. 19 Abs. 1 der Verordnung), somit zum Zeitpunkt der hier streitigen Gebührenerhebung noch nicht in Kraft getreten war. Der Senat weist allerdings darauf hin, dass er die Auffassung der Beklagten teilt, dass sich aus dieser Verordnung auch inhaltlich keine Bedenken gegen die gewählte Konstruktion eines einheitlichen Leistungsbereichs für die Sicherung der An- und Abflüge ergeben. Dies zeigt zum einen die Gesamtkonstruktion der vier sogenannten "Single-European-Sky"-Verordnungen, die ein Gesamtregelungssystem darstellen, in dem die VO (EG) Nr. 550/2004 Regeln für die Gebührenregelung für Flugsicherungsdienste trifft. In der grundlegenden VO (EG) Nr. 549/2004 vom 10. März 2004 (ABl. L 96 vom einen 30. März 2004, S. 1) sind in Art. 2 die maßgeblichen Begriffsbestimmungen festgelegt. Nach Art. 2 Abs. 4 sind "Flugsicherungsdienste" Flugverkehrsdienste, Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste, Flugwetterdienste sowie Flugberatungsdienste. Nur zwischen diesen unterschiedlichen Diensten will das Konzept sogenannte Quersubventionierungen für die Zukunft abbauen. Die Kontrolle der An- und Abflüge unterfällt jedoch allein dem "Flugsicherungsdienst" Flugverkehrsdienst (Art. 2 Abs. 11). Insoweit schreibt das europäische Recht für den Flugverkehrsdienst deshalb gerade keine nationale Differenzierung vor. Hinzu kommt, dass dies inzwischen dadurch bestätigt wird, dass in Erwägungsgrund (5) der VO (EG) Nr. 1794/2006 der Kommission vom 6. Dezember 2006 zur Einführung einer gemeinsamen Gebührenregelung für Flugsicherungsdienste (ABl. L 341 vom 7. Dezember 2006, S. 3) ausdrücklich klargestellt ist, dass es für die Mitgliedstaaten möglich sein soll, an allen Flughäfen oder an Gruppen von Flughäfen, die von derselben Flugsicherungsorganisation bedient werden, im An- und Abflug denselben Gebührensatz zu erheben, um die Gesamtkosten für An- und Abflugdienste decken zu können, mit dem Ziel den Passagieren Zugang zum Luftverkehrsnetz und insbesondere zu den kleineren und mittleren Flughäfen sowie zu den größeren Flughäfen zu annehmbaren Kosten zu verschaffen. Für die An- und Abflugdienste lässt Art. 3 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1794/2006 sogar die Finanzierung der Kosten für An- und Abflugdienste nicht nur aus den An- und Abfluggebühren, sondern auch aus anderen Einnahmen einschließlich einer gemeinschaftsrechtskonformen Quersubventionierung zu.

Auch der von Seiten der Klägerin gerügte Verstoß gegen die in Art. 49 EG-Vertrag geschützte Dienstleistungsfreiheit ergibt sich aus der vom Verordnungsgeber gewählten Regelung für die An- und Abfluggebühren nicht. Dafür fehlt es bereits an dem erforderlichen Tatbestandsmerkmal einer grenzüberschreitenden Dienstleistung innerhalb der Europäischen Gemeinschaft. Die angegriffene Gebührenregelung beschränkt sich allein auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland.

Weiterhin stellt die Erhebung einer einheitlichen Gebühr an allen in § 1 Abs. 1 FSAAKV festgelegten Flughäfen keine nach Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag unzulässige staatliche Beihilfe dar. Art. 87 Abs.1 EG-Vertrag erklärt staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sind jedoch nur solche Vorteile als Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen, die unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 13. März 2001 - C-379/98 -, Slg. 2001, S. I - 02099). Hier fehlt es zum einen bereits an einer aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfe - etwa für kleinere Flughäfen oder gar für die diese Flughäfen anfliegenden Flugunternehmen -, zum anderen aber auch offensichtlich an einer Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten, da allein Flughäfen im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland betroffen sind. Eine Beihilfe etwa zugunsten der DFS GmbH kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil sie durch die Wahl des einheitlichen Gebührensatzes keinen wirtschaftlichen Vorteil hat.

Auch an der Höhe der vom Verordnungsgeber kalkulierten Gebührensätze wecken die dagegen gerichteten Einwände der Klägerin keine Bedenken beim Senat.

Zum einen hält die Klägerin die Bestimmung der der An- und Abflugkontrolle und damit der Gebührenpflicht unterliegenden Flughäfen in § 1 Abs. 1 FSAAKV für unwirksam, so dass die an die dort getätigten Aufwendungen anknüpfende Kalkulation fehlerhaft sei.

Sie hält bereits die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für diese Regelung in § 27d Abs. 1 LuftVG für mit der Wettbewerbsgleichheit gemäß Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG sowie mit der Berufsausübungsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und der allgemeinen wirtschaftlichen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG der Flughafenunternehmen unvereinbar. Diese Auffassung teilt der Senat nicht.

Nach § 27d Abs. 1 LuftVG werden Flugsicherungsbetriebsdienste und die dazu erforderlichen flugsicherungstechnischen Einrichtungen an den Flugplätzen vorgehalten, bei denen der Bundesminister für Verkehr einen Bedarf aus Gründen der Sicherheit und aus verkehrspolitischen Interessen anerkennt. Wird für einen Flugplatz ein Bedarf nicht anerkannt, können auf diesem Flugplatz allerdings auf Antrag und zu Lasten des Flugplatzunternehmers, oder wenn auf andere Weise die volle Deckung der Kosten ohne Inanspruchnahme des Bundes sichergestellt ist, Flugsicherungsbetriebsdienste und flugsicherungstechnische Einrichtungen im erforderlichen Umfang vorgehalten werden (§ 27d Abs. 4 LuftVG). Verstöße gegen die oben genannten Grundrechtsnormen - etwa weil es dem betroffenen Flugplatzunternehmen untersagt wäre, die Flugsicherung an ein kostengünstigeres Unternehmen zu vergeben -, können sich aus der Regelung des 27d Abs. 1 LuftVG schon deshalb nicht ergeben, weil dort über die Art und Weise des Unternehmens oder auch der Behörde, die die Flugsicherung betreiben, keine Regelung getroffen ist. Diese ergibt sich vielmehr erst - wie oben bereits erläutert - aus § 31b LuftVG, mit dem der Bundesminister für Verkehr ermächtigt wird, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrats eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, deren Anteile ausschließlich vom Bund gehalten werden, mit der Wahrnehmung von in § 27c LuftVG genannten Aufgaben der Flugsicherung zu beauftragen. Dabei handelt es sich um Luftverkehrsverwaltung, die gemäß Art. 87 d Abs. 1 GG in bundeseigener Verwaltung geführt wird. Allerdings entscheidet der Bundesgesetzgeber über die öffentlich-rechtliche oder privat-rechtliche Organisationsform. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers für Regelungen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs einschließlich der Flugsicherung ergibt sich dabei aus Art. 73 Nr. 6 GG (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1997 - 11 C 12.95 -, a.a.O.).

Auch die Entscheidung des Verordnungsgebers über die Aufnahme der in § 1 Abs. 1 FSAAKV konkret genannten Flughäfen unterliegt keinen Bedenken. § 27d Abs. 1 LuftVG macht die Vorhaltung von Flugsicherungsbetriebsdiensten an einem Flugplatz davon abhängig, ob der Bundesminister für Verkehr einen Bedarf dafür aus Gründen der Sicherheit und aus verkehrspolitischen Interessen anerkennt. Unerheblich ist, ob bei der Entscheidung mehr auf Sicherheitsbelange oder auf verkehrspolitische Interessen abgestellt wird. Auch einer der beiden genannten Gesichtspunkte dürfte für die Einrichtung einer örtlichen Flugsicherung genügen (vgl. Hofmann/Grabherr, LuftVG, Stand: November 2007, § 27d Rdnr 4). . Diese unbestimmten Rechtsbegriffe geben dem Verordnungsgeber einen weiten Beurteilungsspielraum und sind deshalb nur begrenzt justiziabel. Allein sachfremde und willkürliche Erwägungen müssen ausscheiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 1988 - 4 C 16.86 -, Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 4 = ZLW 1989, 167). Derartige nicht von sachlichen Erwägungen aus Gründen der Sicherheit oder aus verkehrspolitischen Interessen getragene Motive des Verordnungsgebers bei der Aufnahme oder Nichtaufnahme einzelner Flughäfen in den Katalog des § 1 Abs. 1 FSAAKV lassen sich weder dem Vorbringen der Klägerin entnehmen, noch darüber hinaus erkennen. Entgegen der Ansicht der Klägerin kommen auch nach der sogenannten Vollgebührenfinanzierung der Flugsicherung bei der An- und Abflugkontrolle weiterhin verkehrspolitische Interessen zur Bejahung des Bedarfs einer Flugsicherung durch den Verordnungsgeber in Betracht, da er insoweit auch ein verkehrspolitisches Konzept verfolgen darf (vgl. insgesamt dazu: Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 27d Rdnr 3 ff.). Insofern ist deshalb auch die Aufnahme eines Flughafens zur Abdeckung einer bestimmten Region - die Klägerin rügt hier insbesondere die Aufnahme des Flughafens Münster-Osnabrück - sachgerecht und nicht etwa willkürlich. Auch für die Annahme der Klägerin der Verordnungsgeber müsse jeweils über die Aufnahme oder Beibehaltung der in der Verordnung genannten Flughäfen neu entscheiden, sieht der Senat keine rechtliche Grundlage.

Letztlich ist die Kalkulation der angegriffenen Gebührensätze des § 2 Abs. 1 Satz 6 FSAAKV auch nicht deshalb rechtswidrig, weil bei ihr die Einkünfte der DFS GmbH aus dem "QTE-Leasing"-Geschäft, einer sogenannten "Cross-Border-Leasing-Transaktion", nicht zu Gunsten der Gebührenpflichtigen einbezogen worden sind. Dabei kann offen bleiben, ob die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 1 LuftVG überhaupt ein Kostenüberschreitungsverbot zu Gunsten der Gebührenpflichtigen - ein solches gilt nur bei ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung - oder nur ein Kostendeckungsgebot an den Verordnungsgeber - gleichsam als Festlegung der Mindesthöhe der Einnahmen - enthält. Dies würde nämlich bedeuten, dass die Einnahmen der DFS GmbH auch über ihren Kosten liegen dürften. Aber auch bei Zugrundelegung eines Kostenüberschreitungsverbotes bei den An- und Abfluggebühren wäre dies nicht verletzt, da der Verordnungsgeber in die Kalkulation die Einnahmen aus der Leasing-Transaktion nicht einstellen musste.

Die Bestimmung der bei der Bemessung der Gebührensätze berücksichtigungsfähigen Kosten erfolgt nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen, bei deren Ermittlung vom sogenannten wertmäßigen Kostenbegriff auszugehen ist. Dabei sind Kosten in diesem Sinn der durch die Leistungserbringung in einer bestimmten Leistungsperiode bedingte, in Geld ausgedrückte Werteverzehr an Gütern und Dienstleistungen. Da die Gebührenkalkulation eine Form der Kostenrechnung ist, sind dementsprechend Erträge, Erlöse und Einnahmen nur dann zu berücksichtigen, wenn ihnen Kosten der Einrichtung zu Grunde lagen, d.h. ein Werteverzehr an Gütern und/oder Dienstleistungen in der bestimmten Leistungsperiode. Kostenneutrale Erträge, Erlöse und Einnahmen sind somit gebührenrechtlich irrelevant, da sie sich nicht auf die Gebührenbelastung auswirken (vgl. Beschluss des Senats vom 27. September 2006 - 5 N 358/04 -, HSGZ 2007,57; Schulte/Wiesemann, a.a.O., § 6 Rdnr 61, 198 f). Daraus folgt, dass die Einnahmen aus der Leasing-Transaktion der DFS GmbH nicht zu berücksichtigen sind.

Die DFS hat bei diesem Geschäft Flugsicherungseinrichtungen an einen US-amerikanischen Trust vermietet, gleichzeitig die Anlagen allerdings wieder zurückgemietet, damit der Trust aufgrund bestimmter innerstaatlicher Steuerregelungen in den USA einen steuerlichen Vorteil erwerben konnte, an dem die DFS GmbH partizipiert hat. Eine Eigentumsübertragung erfolgte nicht. Vielmehr standen und stehen die Flugsicherungseinrichtungen in vollem Umfang uneingeschränkt der DFS GmbH zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben zur Verfügung und werden von ihr dafür genutzt. Somit stehen die Einnahmen aus diesem Geschäft in keinem Zusammenhang mit den Kosten der Flugsicherungseinrichtungen, d.h. ein Werteverzehr an Gütern oder Dienstleistungen hat durch das Geschäft nicht stattgefunden. Vielmehr sind die Einnahmen daraus kostenneutral, somit auch gebührenrechtlich irrelevant (vgl. dazu und zum Folgenden: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23. November 2006 - 9 A 1029/04 -, GemHH 2007,19 = HSGZ 2007,91). Auch mit der kostenrelevanten Verzinsung des Anlagekapitals steht der Netto-Barwertvorteil in keinem eine Berücksichtigung rechtfertigenden Zusammenhang. Die DFS GmbH bleibt Eigentümerin der Einrichtungen und ein Werteverzehr der Anlage durch dieses Geschäft tritt nicht ein. Die Richtigkeit dieser Auffassung wird mit der Kontrollüberlegung bestätigt, dass auch eventuell eintretende finanzielle Nachteile aus diesem Geschäft in der Gebührenkalkulation nicht berücksichtigungsfähig wären, denn mit der gesetzlichen Aufgabenerfüllung der DFS GmbH steht dieses Geschäft in keinem Zusammenhang.

Insgesamt ist deshalb die Gebührensatzregelung in § 2 Abs. 1 Satz 6 FSAAKV nicht zu beanstanden, so dass die von der Klägerin angegriffenen Gebührenbescheide über eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage verfügen. Erhoben werden die Gebühren gemäß § 31d Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 31b Abs. 3 LuftVG von der DFS GmbH als Beauftragter. Sie ist auch für den Erlass des Widerspruchsbescheids zuständig (§ 31d Abs. 4 Satz 2 LuftVG). Gegen die konkrete Berechnung der Gebühren hat die Klägerin Einwände nicht erhoben.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten aus den § 708 Nr. 11, 711 Satz 1 Zivilprozessordnung in Verbindung mit § 167 VwGO.

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Ende der Entscheidung