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Die Regelungen über die Deckung des Finanzbedarfes eines Zweckverbandes in §§ 19 und 20 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG - sind so auszulegen, dass damit die Aufbringung der Finanzmittel eines Zweckverbandes abschließend geregelt sind.

Das Gesetz sieht neben der Erhebung von Beiträgen, Gebühren und Umlagen keine weiteren Möglichkeiten der Ablastung bzw. Weitergabe von Aufwendungen eines Zweckverbandes vor.

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Hessischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes Urteil

5 UE 1390/99

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen kommunalen Abgabenrechts

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 5. Senat - durch

Vizepräsidenten des Hess. VGH Dr. Klein, Richter am Hess. VGH Dr. Lohmann, Richter am Hess. VGH Dr. Göbel-Zimmermann, ehrenamtliche Richterin Christiane Kosch, ehrenamtlicher Richter Horst Kowarsch

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 28. November 2001 für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 12. Mai 1998 - 6 E 422/94 (5) - wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Entscheidung über die Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin bildete im Januar 1981 zusammen mit den Gemeinden Eichenzell und Ebersburg zum Zwecke der Abwasserentsorgung den Abwasserverband "Oberes Fuldatal". Hinsichtlich der Deckung des Finanzbedarfs dieses Zweckverbandes bestimmt die Satzung vom 8. Dezember 1981, zuletzt geändert durch die II. Änderung der Satzung vom 6. Juni 1988:

"§ 17

Deckung des Finanzbedarfs

(1) Der Verband deckt seinen Finanzbedarf in erster Linie durch Erhebung von Gebühren und Beiträgen.

(2) Die Kosten für Planung, Bau und Erneuerung für Ortsentwässerungsanlagen, soweit diese der Straßenentwässerung dienen, trägt dasjenige Verbandsmitglied, in dessen Gebiet die Maßnahme durchgeführt worden ist.

(3) Der Verband erhebt von seinen Mitgliedern eine Umlage, soweit seine sonstigen Einnahmen nicht ausreichen, um den Finanzbedarf zu decken (§ 19 Abs. 1 Satz 1 KGG). Die Höhe der Umlage ist in der Haushaltssatzung für jedes Rechnungsjahr festzusetzen (§ 19 Abs. 2 KGG).

§ 18

Umlagemaßstab

(1) Die Umlage bemisst sich nach dem Verhältnis des Nutzens, den die Verbandsmitglieder aus der Erfüllung der Aufgaben des Verbandes haben.

(2) Die Kosten für Planung, Bau, Betrieb, Wartung, Unterhaltung, Erneuerung und Verwaltung der Verbandsanlagen werden auf die Verbandsmitglieder im Verhältnis des in ihrem Gebiet verbrauchten Frischwassers unter Berücksichtigung des Verschmutzungsgrades der Abwässer umgelegt. § 17 Abs. 2 bleibt unberührt."

§ 17 Abs. 2 und § 18 Abs. 2 Satz 2 wurden durch die II. Änderungssatzung vom 6. Juni 1988 eingefügt.

Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem dieser als Zweckverband von seinem Verbandsmitglied einen Anteil an den durch eine Baumaßnahme an der Abwasserkanalisation auf ihrem Stadtgebiet entstandenen Kosten geltend macht.

Der Beklagte ließ in den Jahren 1991 und 1992 den im Stadtteil Hettenhausen der Klägerin auf dem Privatgrundstück Flur 1, Flurstück 42 liegenden Abwasserkanal auf einer Länge von 70 Metern, der mit DN 300 ausgelegt war, durch einen Abwasserkanal DN 500 ersetzen. Die Kanalleitung verläuft über die Zufahrtsparzelle (Flurstück 39) des Grundstückes Flur 1, Flurstück 42 zur Ableitung der Grundstücksentwässerung der "Waldschmitt-/Kilianstraße" in Richtung Hauptstraße. Über dieser Kanaltrasse befindet sich eine Grundstücksbegrenzungsmauer. In diesem Bereich wurden Mauerschäden festgestellt, die eventuell auch mit Setzungen der bisherigen Kanaltrasse und der Wasserleitungstrasse, die ebenfalls unter der Grundstücksmauer verlegt war, in Verbindung gebracht werden konnten. Der Beklagte entschloss sich bei dem Austausch der Leitungen dazu, eine Erweiterung der vorhandenen Kanaltrasse von DN 300 auf DN 500 vorzusehen, da im Hinblick auf die spätere Erschließung des oberhalb liegenden Baugebietes "Oberes Kirchhoffeld" eine größere Dimensionierung der Kanalteilstrecke erforderlich werden würde.

Nachdem der Beklagte die voraussichtlichen Kosten bereits mit Vorausleistungsbescheid vom 26. März 1990 von der Klägerin angefordert hatte, forderte er nach Abschluss der Baumaßnahmen die Klägerin mit Bescheid vom 16. September 1992 unter Aufhebung des Vorausleistungsbescheids zur Zahlung von 75.139,50 DM als den sich für die Straßenentwässerungskosten ergebenden Anteil an den Gesamtkosten der Baumaßnahme (33,70 %) auf. Zur Begründung verwies er auf § 17 Abs. 2 der Satzung des Beklagten, wonach dasjenige Verbandsmitglied, in dessen Gebiet die Maßnahme durchgeführt wird, die Kosten für Planung und Erneuerung von Entwässerungsanlagen, soweit diese der Straßenentwässerung dienen, zu tragen habe.

Mit Schreiben vom 1. Oktober 1992, bei dem Beklagten eingegangen am 6. Oktober 1992, legte die Klägerin hiergegen Widerspruch ein. Diesen begründete sie unter Bezugnahme auf ihren Widerspruch gegen den Vorausleistungsbescheid damit, dass es sich bei der Kanalbaumaßnahme um eine Unterhaltung der Abwasserleitung gehandelt habe, die über das Gebührenaufkommen zu finanzieren sei.

Nach Durchführung des Anhörungsverfahrens wies der Beklagte den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 27. Dezember 1993, der Klägerin zugestellt am 30. Dezember 1993, mit der Begründung zurück, es handele sich nicht um eine Unterhaltungsmaßnahme, sondern um eine Erweiterung im Hinblick auf die Erschließung des Baugebietes "Oberes Kirchhoffeld".

Mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 27. Januar 1994, bei dem Verwaltungsgericht Kassel eingegangen am 28. Januar 1994, hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ihre Begründung im Widerspruchsverfahren wiederholt. Die Kostenregelung in § 17 Abs. 2 der Satzung des Beklagten sei unklar und vielfältig auslegbar. Außerdem sei § 15 der Satzung betreffend die Vorfinanzierung nicht beachtet worden.

Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 16. September 1992 sowie den Widerspruchsbescheid vom 27. Dezember 1993 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte hat in seiner Klageerwiderung ausgeführt, dass § 15 der Satzung, der die Vorfinanzierung regele, vorliegend nichts für die Auffassung der Klägerin hergebe. § 17 Abs. 2 der Satzung sei nicht zu unbestimmt. Vielmehr ergebe sich daraus, dass die Kosten für Planung, Bau und Erneuerung von Ortsentwässerungsanlagen, soweit sie der Straßenentwässerung dienten, von dem Verbandsmitglied zu tragen seien, auf dessen Gebiet die Maßnahme erfolgt. Von dieser Regelung seien alle Maßnahmen einschließlich der Herstellung, Erneuerung und des Auswechseln reparaturbedürftiger Abwassersammelleitungen erfasst. Vorliegend gehe es nicht um einen Sachverhalt nach § 11 Kommunalabgabengesetz - KAG -, sondern um einen Straßenentwässerungsanteil, der von der betroffenen Gemeinde auf Grund des Erschließungsbeitrags- und Straßenbeitragsrechts weitergegeben werden könne.

Mit Urteil vom 12. Mai 1998 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 16. September 1992 in der Fassung des Widerspruchsbescheides aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass der Bescheid rechtswidrig sei, da es an einer wirksamen Rechtsgrundlage fehle. Die Regelung in § 17 Abs. 2 der Satzung sei mit dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG - nicht vereinbar und deshalb unwirksam. Ein Zweckverband könne seinen Finanzbedarf nur durch die Heranziehung von Dritten über Gebühren und Beiträge oder über eine Umlage unter den Verbandsmitgliedern finanzieren. Bei § 17 Abs. 2 der Satzung handele es sich aber um keine Umlagenregelung, sondern in der Sache um eine Erstattungsregelung. § 17 Abs. 2 der Satzung verstoße deshalb gegen § 19 KGG. Aber auch bei einer Umlage sei die Maßstabsregelung für die Umlage in § 18 Abs. 2 Satz 1 der Satzung, wonach die Kosten auf die Verbandsmitglieder im Verhältnis des in ihrem Gebiet verbrauchten Frischwassers unter Berücksichtigung des Verschmutzungsgrades der Abwässer umgelegt werden, zu unbestimmt und deshalb insgesamt unwirksam.

Mit Beschluss vom 27. April 1999 hat der Senat auf Antrag des Beklagten die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

Zur Begründung der Berufung führt der Beklagte im Wesentlichen aus, dass entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts der Erstattungsanspruch auf § 17 Abs. 2 der Verbandssatzung gestützt werden könne. Die Bestimmungen der §§ 19 und 20 KGG würden auch neben der Umlagenfinanzierung sowie der Inanspruchnahme Dritter weitere Abwälzungsmöglichkeiten bzw. Weitergabemöglichkeiten nicht ausschließen. Das Gericht habe verkannt, dass der Beklagte für den Straßenentwässerungsanteil an dem Sammelleitungsnetz keine Ablastungsmöglichkeit unmittelbar gegenüber Dritten eingeräumt sei. Die Ablastung könne nur innerhalb des Straßenbeitragsrechts des § 11 HessKAG in Verbindung mit den entsprechenden Satzungsregelungen bei beitragsfähigen Um- und Ausbaumaßnahmen vorhandener Straßen nach Erschließungsbeitragsrecht erfolgen. Dies sei jedoch keine Aufgabe des Verbandes, sondern falle in die Zuständigkeit des Baulastträgers und damit des einzelnen Verbandsmitglieds. Deshalb müsse zwangsläufig die Möglichkeit eröffnet sein, dass auf der Grundlage satzungsrechtlicher Zuweisung der Stelle Kosten zuzuordnen sind, die diese Kosten bzw. Aufwendungen nach § 93 HGO ablasten müsse. Es handele sich insoweit um einen Fremdfinanzierungsanteil innerhalb der Verbandsfinanzierung, der bei der zuständigen Stelle eingefordert werden müsse. Ansonsten wäre entgegen dem Verbandssatzungszweck überhaupt keine Deckung dieses Kostenanteils möglich, was zu einem Verstoß gegen die auch für den Verband geltenden Finanzierungs- und Einnahmebeschaffungsgrundsätze führen würde.

Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 12. Mai 1998 - 6 E 422/94 (5) - die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass es für den geltend gemachten Anspruch an einer Anspruchsgrundlage fehle. § 17 Abs. 2 der Satzung des Beklagten sei mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig. Im Übrigen seien die von der Rechtsprechung für den Begriff "Erneuerung" geforderten Voraussetzungen nicht erfüllt und die Kostenverteilungsregelung in der Satzung nicht hinreichend bestimmt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der zum Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Der Bescheid des Beklagten vom 16. September 1992 ist rechtswidrig, weil er nicht auf eine wirksame satzungsmäßige Grundlage gestützt werden kann.

§ 17 Abs. 2 der Satzung des Beklagten vom 8. Dezember 1981 in der Fassung der zweiten Änderungssatzung vom 6. Juni 1988 ist mit dem Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG - vom 16. Dezember 1969 (GVBl. I S. 307), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Juni 1978 (GVBl. I S. 420) nicht vereinbar und deshalb unwirksam. Nach § 17 Abs. 2 der Satzung trägt die Kosten für Planung, Bau und Erneuerung von Ortsentwässerungsanlagen, soweit diese der Straßenentwässerung dienen, dasjenige Verbandsmitglied, in dessen Gebiet die Maßnahme durchgeführt worden ist. Diese Bestimmung verstößt gegen die abschließend im Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit vorgesehenen Möglichkeiten eines Zweckverbandes zur Deckung seines Finanzbedarfs. Nach § 20 KGG kann der Zweckverband nach den für die übertragenen Aufgaben geltenden abgabenrechtlichen Vorschriften von Dritten Gebühren und Beiträge erheben. Soweit diese Einnahmen nicht ausreichen, um seinen Finanzbedarf zu decken, kann der Zweckverband nach § 19 KGG von den Verbandsmitgliedern eine Umlage erheben. Andere Möglichkeiten der Ablastung bzw. Weitergabe von Aufwendungen sind in dem Gesetz nicht vorgesehen.

§ 17 Abs. 2 der Satzung ist keine Umlage- sondern eine Erstattungsregelung. Dies ergibt sich bereits aus der Systematik der Vorschrift, wonach neben der nach Absatz 1 bestehenden Möglichkeit der Deckung des Finanzbedarfes durch Gebühren und Beiträge in Absatz 3 geregelt ist, dass der Verband von seinen Mitgliedern eine Umlage erhebt, "soweit seine sonstigen Einnahmen nicht ausreichen, um den Finanzbedarf zu decken". Auch seiner Rechtsnatur nach handelt es sich bei § 17 Abs. 2 der Satzung nicht um eine Umlagenregelung. Denn eine Umlage bedeutet die Verteilung eines Betrages, der sich aus einer Gesamtrechnung für eine bestimmte Rechnungsperiode ergibt, auf die Verbandsmitglieder nach einem Maßstab, der an das Verhältnis der Verbandsmitglieder untereinander anknüpft bzw. nach dem Verhältnis des Nutzens zu bemessen ist, den die Verbandsmitglieder aus der Erfüllung der Aufgaben des Zweckverbandes haben (vgl. § 19 Abs. 1 Satz 2 KGG). § 17 Abs. 2 der Satzung bezieht sich aber lediglich auf die Kosten für ein ganz bestimmtes einzelnes Vorhaben und ordnet an, dass das Verbandsmitglied, in dessen Gebiet die Maßnahme durchgeführt worden ist, diese Kosten zu tragen hat.

Selbst wenn man § 17 Abs. 2 der Satzung als Umlagenregelung ansehen wollte, würde es für die Kostenanforderung der Beklagten gegenüber der Klägerin an einer wirksamen Rechtsgrundlage fehlen. Insofern würde es an der erforderlichen Bestimmung des Umlagemaßstabes in der Satzung der Beklagten fehlen. Nach § 9 Abs. 2 Nr. 6 KGG muss die Verbandssatzung den Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen haben, bestimmen. Als Umlagemaßstab kann nicht § 18 Abs. 2 Satz 1 der Satzung herangezogen werden, da diese Bestimmung darauf abstellt, dass die Kosten für bestimmte Maßnahmen auf die Verbandsmitglieder im Verhältnis des in ihrem Gebiet verbrauchten Frischwassers unter Berücksichtigung des Verschmutzungsgrades der Abwässer umgelegt wird. Der Beklagte ist demgegenüber in dem angefochtenen Bescheid, von einem Straßenentwässerungsanteil von 33,70 % der Gesamtkosten ausgegangen. Soweit in § 18 Abs. 2 Satz 2 der Satzung der Hinweis enthalten ist, dass § 17 Abs. 2 unberührt bleibt, kann die Kostenregelung in § 17 Abs. 2 ebenfalls nicht als ausreichend bestimmter Umlagemaßstab angesehen werden. Der Maßstab, den der Beklagte in dem angegriffenen Bescheid zur Heranziehung der Klägerin für die Kosten der Straßenentwässerung zugrunde gelegt hat, ist in § 17 Abs. 2 der Satzung nicht enthalten. Der Umlageschlüssel muss aber in der Satzung angegeben werden. Nur dann ist die Satzung so hinreichend bestimmt, dass aus ihr selbst zu erkennen ist, welchen Anteil des anderweitig nicht gedeckten Finanzierungsbedarfs des Zweckverbands welches Verbandsmitglied zu tragen hat (so bereits Bay.VGH, Urteil vom 9. November 1994 - 4 B 94.769 -, BayVBl. 1995, 597).

Soweit der Beklagte vorträgt, dass für den "Fremdfinanzierungsanteil" der Straßenentwässerung, die nicht zur Aufgabe des Zweckverbandes, sondern zur Aufgabe des einzelnen Verbandsmitglieds als Baulastträger im Rahmen des Erschließungskostenrechts gehört, neben den Finanzierungsmöglichkeiten in §§ 19 und 20 KGG aus haushaltsrechtlichen Gründen eine weitere Ablastungsmöglichkeit bestehen müsse, kann dies der Berufung nicht zum Erfolg verhelfen. Insofern hätte der Zweckverband jederzeit die Möglichkeit, die Verbandsmitglieder nach einem besonderen Umlagemaßstab, wie er auch in § 19 Abs. 1 Satz 3 KGG vorgesehen ist, zur Finanzierung des Straßenentwässerungsanteils der durchgeführten Maßnahme heranzuziehen. Der Beklagte könnte die besondere Umlage auch nachträglich von seinen Verbandsmitgliedern erheben, wenn sich nach einer Rechnungsperiode eine Finanzierungslücke ergeben sollte, die allein durch das Gebühren- und Beitragsaufkommen nicht gedeckt werden könnte.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO, 167 VwGO.

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Ende der Entscheidung