Judicialis Rechtsprechung

§ 16 Abs. 3 Röntgenverordnung - RöV - enthält keine Ermächtigung zur Erhebung von Gebühren für die Tätigkeit der von einer Behörde bestimmten Ärztlichen Stelle, einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts, der von einer Landesbehörde durch Vereinbarung die Aufgabe der Qualitätskontrolle von Röntgeneinrichtungen übertragen wurde.

In der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung fehlte bis 1999 ein Gebührentatbestand für Gebühren und Auslagen für Tätigkeiten einer Ärztlichen Stelle nach § 16 Abs. 3 RöV.

Die Ärztliche Stelle kann ihren Anspruch auf Zahlung eines Entgelts gegen die Betreiber von Röntgenanlagen auch nicht als "Beliehener" geltend machen. Für eine wirksame Beleihung fehlt die erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage.

§ 16 Abs. 3 RöV scheidet als Rechtsgrundlage für eine Beleihung aus, da die nach Art. 80 Abs. 1 Grundgesetz erforderliche Verordnungsermächtigung erst durch eine entsprechende Organisationsregelung durch Gesetz vom 3. Mai 2000 (BGBl. I S. 636) in § 12 Abs. 1 Ziff. 3 lit. c Atomgesetz - AtG - eingefügt wurde.

Die Ärztliche Stelle kann auch nicht als Sachverständige Ansprüche nach den §§ 20 und 21 Abs. 2 AtG gegenüber den Betreibern von Röntgenanlagen geltend machen.

5 UE 4102/00

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Festsetzung von Entgelten nach der Röntgenverordnung

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 5. Senat - durch

Vizepräsidenten des Hess. VGH Dr. Klein, Richter am Hess. VGH Dr. Lohmann, Richter am Hess. VGH Dr. Göbel-Zimmermann, ehrenamtliche Richterin Kienitz-Vollmer, ehrenamtliche Richterin Klingelhöfer

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 19. September 2001 für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 20. September 1999 - 10 E 1564/97 - wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass unter Abänderung des Kostenausspruchs die Klägerin die Kosten des Klageverfahrens zu tragen hat.

Die Kosten des Berufungsverfahrens werden der Klägerin auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Erhebung von Prüfentgelten für die Prüfung von Röntgeneinrichtungen nach § 16 Abs. 3 der Röntgenverordnung - RöV -.

Nach § 16 Abs. 3 RöV sind die Aufzeichnungen von den in Abs. 1 und 2 vorgeschriebenen Abnahmen und Konstanzprüfungen von Röntgeneinrichtungen sowie Röntgenaufnahmen "einer von der zuständigen Behörde bestimmten ärztlichen oder zahnärztlichen Stelle zugänglich zu machen. Diese Stelle hat die Aufgabe, dem Strahlenschutzverantwortlichen und dem anwendenden Arzt Vorschläge zur Verringerung der Strahlenexposition zu machen".

Am 3. Juli 1989 schlossen das Hessische Sozialministerium einerseits, die Landesärztekammer und die Kassenärztliche Vereinigung Hessen, die beiden letztgenannten Körperschaften des öffentlichen Rechts, andererseits eine Vereinbarung über die Errichtung einer Ärztlichen Stelle (im folgenden: Vereinbarung).

Die Vereinbarung lautet wie folgt:

§ 1

(1) Die Körperschaften errichten nach Maßgabe der Anlage, die Bestandteil dieser Vereinbarung ist, eine Ärztliche Sachverständigenstelle für Strahlenschutz und Strahlenhygiene mit der Kurzbezeichnung: "Ärztliche Stelle". Das Hessische Sozialministerium bestimmt hiermit im Wege der Beleihung diese Stelle zur Ärztlichen Stelle nach § 16 Abs. 3 der Röntgenverordnung - RöV - vom 8. Januar 1987 (BGBl. I S. 114). Die Stelle wird vor Abweichungsfestsetzungen nach § 16 Abs. 2 Satz 4 RöV gehört.

Der Hessische Sozialminister gibt diese Regelungen im Staatsanzeiger für das Land Hessen bekannt.

(2) Qualitätssicherungsmaßnahmen, die sich aus dem jeweiligen Berufsrecht oder aus § 368 n Abs. 1 der Reichsversicherungsordnung für die Kassenärztliche Vereinigung herleiten, sind nicht Aufgabe der Ärztlichen Stelle; es können ihr derartige Aufgaben jedoch übertragen werden.

§ 2

(1) Die Ärztliche Stelle ist berechtigt, kostendeckende Entgelte für ihre Leistungen von den Betreibern von Röntgenanlagen zu erheben. Sie wird den Hessischen Sozialminister vor Festsetzung oder Änderung dieser Entgelte unterrichten.

(2) Sie stellt das Hessische Sozialministerium von Haftungsansprüchen frei, die sich durch die Tätigkeiten der Ärztlichen Stelle ergeben. Maßnahmen und Tätigkeiten, die die zuständige Behörde selbst trifft, bleiben hiervon unberührt.

(3) Für die den Körperschaften nicht angeschlossenen Betreiber von medizinisch genutzten Röntgeneinrichtungen fordern die atomrechtlichen Vollzugsbehörden die Betreiber auf, der Ärztlichen Stelle die Aufzeichnungen nach § 16 Abs. 3 RöV zugänglich zu machen.

§ 3

Diese Vereinbarung tritt zum 1. Januar 1989 in Kraft. Sie gilt bis zum 31. Dezember 1993. Die Vertragsdauer verlängert sich jeweils um ein Jahr, wenn die Vereinbarung nicht spätestens ein Jahr vor Ablauf der jeweiligen Geltung gekündigt wird. Zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Kündigung erlöschen alle Rechten und Pflichten aus der Beleihung.

§ 4

Sollte es zu einer Auflösung der ärztlichen Stelle kommen, richtet sich die Frage der Entschädigung nach den Bestimmungen und Grundsätzen des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes und des Hessischen Enteignungsgesetzes. Nach Maßgabe der sich aus diesen Bestimmungen ergebenden Grundsätze ist eine Entschädigung der Körperschaften insbesondere für den Fall vorgesehen, dass die Rechtsgrundlage für die Tätigkeit der Ärztlichen Stelle entfällt oder die Ärztliche Stelle aus sonstigen Gründen, die nicht in den Körperschaften zu vertreten sind, aufgelöst wird.

Diese Vereinbarung wurde im Staatsanzeiger für das Land Hessen (StAnz. 1989 S. 1569) veröffentlicht. Das Verhältnis der Ärztlichen Stelle zu den vorgenannten Körperschaften sowie Organisation und Verfahren sind in der "Anlage" zur Vereinbarung (StAnz. 1989 S. 1570) näher beschrieben. Darin heißt es unter anderem:

1. Verhältnis der Ärztlichen Stelle zu den Körperschaften

1.1 Die ärztliche Stelle ist eine gemeinsame Einrichtung der Landesärztekammer und der Kassenärztlichen Vereinigung zur Wahrnehmung der Aufgaben nach § 16 Abs. 3 der Röntgenverordnung vom 8. Januar 1987 (BGBl. I S. 114). Zum Betrieb der Ärztlichen Stelle schließen sich die beteiligten Körperschaften zu einer Arbeitsgemeinschaft zusammen.

1.2 Die Arbeitsgemeinschaft unterhält die Ärztliche Stelle; sie hat ihren Sitz in Frankfurt am Main und ist organisatorisch der Landesstelle der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen angegliedert. Die Aufgaben der Ärztlichen Stelle ergeben sich aus § 1 Abs. 1 dieser Vereinbarung. Das Aufgabengebiet der Ärztlichen Stelle erstreckt sich auf das gesamte Land Hessen.

1.3 Der Vorstand der Arbeitsgemeinschaft besteht aus dem Präsidenten der Landesärztekammer und dem Vorsitzenden der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen sowie aus dem Leiter der Ärztlichen Stelle. Der Vorstand gibt sich eine Geschäftsordnung. Bei personellen Angelegenheiten, die den Leiter der Ärztlichen Stelle betreffen, besteht für den Leiter kein Stimmrecht.

1.4 Die Arbeitsgemeinschaft wird gerichtlich und außergerichtlich durch den Vorsitzenden ihres Vorstandes oder seinen Stellvertreter vertreten. Zur Erledigung der laufenden Geschäfte kann dem Leiter der Ärztlichen Stelle auf Beschluss des Vorstandes eine allgemeine Vollmacht erteilt werden...

2. Organisation der Ärztlichen Stelle

2.1 Die Ärztliche Stelle ist die Sachverständigenstelle zur Qualitätssicherung bei Röntgeneinrichtungen nach § 16 Abs. 3 RöV.....

4. Verfahren der Ärztlichen Stelle

4.1 Die Ärztliche Stelle fordert nach § 16 Abs. 3 RöV von jedem Strahlenschutzverantwortlichen, der in ihrem Zuständigkeitsbereich eine Röntgeneinrichtung zur Untersuchung von Menschen betreibt, Röntgenaufnahmen sowie die Aufzeichnungen zur Qualitätssicherung an. Sie bestimmt die zu übersendenden Röntgenaufnahmen, im Rahmen der kassenärztlichen Qualitätssicherungsmaßnahmen zugleich unter Berücksichtigung der von der zuständigen Körperschaft hierzu aufgestellten Grundsätze.....

4.2 Die Mitglieder der Ärztlichen Stelle beurteilen nach § 16 Abs. 3 RöV die übersandten Röntgenaufnahmen sowie die Aufzeichnungen zur Qualitätssicherung unter Berücksichtigung der Auffassung der beratenden Mitglieder und machen erforderliche Verbesserungsvorschläge.

4.3 Die Ärztliche Stelle teilt dem Strahlenschutzverantwortlichen ihre Beurteilung gemäß § 16 Abs. 3 RöV und Verbesserungsvorschläge schriftlich mit. Sie überprüft auf Grund von Röntgenaufnahmen und der Aufzeichnungen zur Qualitätssicherung, ob ihre Verbesserungsvorschläge unverzüglich beachtet worden sind.....

Der Vorstand der "Ärztlichen Stelle" gab sich am 31. Januar 1989, zuletzt geändert am 23. Oktober 1990, eine Geschäftsordnung (StAnz. 1990 S. 2506). Nach § 1 der Geschäftsordnung besteht der Vorstand der "Ärztlichen Stelle" aus dem Präsidenten der Landesärztekammer Hessen, dem Vorsitzenden der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen und dem Leiter der "Ärztlichen Stelle". Nach § 3 führt den Vorsitz im Vorstand, jeweils zum 1. Januar wechselnd, der Präsident der Landesärztekammer oder der Vorsitzende der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen.

Zur "Durchführung der Röntgenverordnung" hat die Ärztliche Stelle im Staatsanzeiger unter dem Betreff "Entgelterhebung durch die Ärztliche Stelle Hessen" zuletzt am 10. Oktober 1994 die Entgelte für die Prüfung und Erfassung von medizinischen Röntgendiagnostikeinrichtungen festgelegt (StAnz. 1994 S. 3053).

Die Vereinbarung wurde von den Körperschaften zum 31. Dezember 1997 gekündigt. Am 23. März 1998 vereinbarten das Hessische Ministerium für Frauen, Arbeit und Sozialordnung einerseits und die beiden Körperschaften andererseits, dass die gekündigte Vereinbarung über den 31. März 1998 hinaus bis zum 30. Juni 1998 verlängert wird. Die Vereinbarung endete zum 30. Juni 1998.

Die "Ärztliche Stelle Hessen" firmierte bis zu ihrer Auflösung am 30. Juni 1998 unter einem Briefkopf mit Äskulapstab und danebenstehendem, einem dem hessischen Landeswappen nachempfundenen gestreiften Löwen. Sie verwendete teilweise auch das Landeswappen.

Im Rahmen ihrer Tätigkeit forderte die Ärztliche Stelle von den Ärzten Röntgenbilder und Unterlagen, führte Prüfungen durch, erstellte Prüfberichte und beriet unaufgefordert die Ärzte in Bezug auf die Prüfergebnisse und -beanstandungen. Zuletzt wurden von der Ärztlichen Stelle ca. 1.600 Betreiber von Röntgendiagnoseeinrichtungen kontrolliert, davon ca. 150 Krankenhäuser, ca. 1.400 radiologisch/teilradiologisch tätige Ärztinnen und Ärzte, ca. 40 Behörden und eine geringe Zahl sonstiger Betreiber (werkärztliche Dienste, Krankenkassen etc.). Die Ärztliche Stelle forderte die Ärzte zur Zahlung von Entgelten für ihre Leistungen auf. Teilweise kamen die Ärzte der Aufforderung nach, andere Ärzte verweigerten die Zahlung. Die auf Rückzahlung bereits geleisteter Entgelte gerichteten Klagen von Ärzten waren vor dem Landgericht Frankfurt am Main erfolgreich. Die Berufung der Klägerin wurde mit Urteil des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 8. Februar 2001 - 1 U 148/99 - zurückgewiesen.

Die "Ärztliche Stelle Hessen" übersandte den Beklagten mit Schreiben vom 10. Dezember 1996 unter Bezugnahme auf § 16 Abs. 3 RöV, § 2 Abs. 1 Satz 1 der Vereinbarung und der festgelegten Prüfentgelte, die im Staatsanzeiger veröffentlicht wurden, eine "Kostenaufstellung für die Prüfung durch die Strahlenschutzkommission IV" über die von den Beklagten betriebene Röntgeneinrichtung. Der Gesamtbetrag belief sich auf 2.746,30 DM.

Mit Schreiben des damaligen Bevollmächtigten der Klägerin vom 18. Juni 1997 wurden die Beklagten unter Fristsetzung zum 30. Juni 1997 nochmals zur Zahlung des geforderten Entgelts aufgefordert und als Verzugsschaden die anwaltlichen Gebühren in Höhe von 277,73 DM geltend gemacht.

Mit Schriftsatz ihres damaligen Bevollmächtigten vom 22. August 1997, beim Verwaltungsgericht Wiesbaden eingegangen am 26. August 1997, hat die Klägerin Klage erhoben. Mit Beschluss vom 17. September 1997 hat das Verwaltungsgericht Wiesbaden den Rechtsstreit an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht Gießen verwiesen.

Zur Begründung der Klage hat die Klägerin im Wesentlichen ausgeführt, dass der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - gegeben sei, da sie durch öffentlich-rechtlichen Vertrag auf Grund von § 16 Abs. 3 RöV mit staatlichen Aufgaben beliehen und auf Grund von § 2 des genannten öffentlich-rechtlichen Vertrages über die Errichtung einer Ärztlichen Stelle berechtigt sei, kostendeckende Entgelte zu erheben. Der Klägerin sei eine öffentlich-rechtliche Aufgabe zur Ausführung im eigenen Namen übertragen worden. Sowohl auf Grund der Vereinbarung als auch auf Grund der materiellen Rechtslage sei sie als Beliehene zu qualifizieren. Die Beleihung sei wirksam erfolgt. Beleihungsfähig seien nicht nur natürliche und juristische Personen, sondern auch nichtrechtsfähige Vereinigungen wie ein nicht eingetragener Verein oder eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts. Rechtsgrundlage der Beleihung sei § 16 Abs. 3 RöV. Diese Regelung habe nicht den durch § 11, 12, 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 AtG gezogenen Rahmen der Verordnungsermächtigung überschritten. Gleiches sei im Bereich des § 6 Straßenverkehrsgesetz anerkannt für die Beleihung des TÜV mit hoheitlichen Aufgaben der Kraftfahrzeugüberwachung und Führerscheinerteilung. Anderes könne auch vorliegend nicht gelten. Selbst wenn die Ärztliche Stelle unter Kompetenzüberschreitung der ärztlichen Körperschaften gegründet worden sei, würde dies die Wirksamkeit nicht berühren. Zudem sei die Kompetenz der ärztlichen Körperschaften aus § 5 Abs. 1 Nr. 6 HeilBG abzuleiten. Der Beteiligung der Kassenärztlichen Vereinigung stünden die Bestimmungen des SGB V nicht entgegen. Rechtsgrundlage für die geltend gemachten Kosten seien die §§ 11 und 12 Atomgesetz - AtG -. § 16 Abs. 3 RöV verpflichte die Strahlenschutzverantwortlichen, Röntgenaufnahmen von Menschen einschließlich der dazugehörigen Aufzeichnungen einer von der zuständigen Behörde bestimmten Ärztlichen Stelle zur Beurteilung vorzulegen. In § 16 Abs. 3 Satz 2 RöV sei weiter geregelt, dass die Ärztliche Stelle die Aufgabe habe, dem Strahlenschutzverantwortlichen und dem Arzt Vorschläge zur Verringerung der Strahlenexposition zu machen. Aus der amtlichen Begründung zur Röntgenverordnung ergebe sich, dass es der Verordnungsgeber für zweckmäßig erachtet habe, die Zusammenarbeit der staatlichen Aufsichtsbehörden mit der Ärztlichen Stelle auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zu regeln. In Hessen sei dies durch die Vereinbarung vom 3. Juli 1989 über die Errichtung einer Ärztlichen Stelle zwischen dem Hessischen Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales einerseits und der Landesärztekammer Hessen und der Kassenärztlichen Vereinigung als Körperschaften des öffentlichen Rechts andererseits geschehen. Gemäß § 2 Abs. 1 dieser Vereinbarung sei die Ärztliche Stelle berechtigt, kostendeckende Entgelte für ihre Leistungen von den Betreibern der Röntgenanlagen zu erheben. Das zuständige Ministerium werde von der Festsetzung bzw. einer Änderung der Entgelte unterrichtet. Die entsprechenden Prüfentgelte seien im Staatsanzeiger veröffentlicht. Bei der Ärztlichen Stelle handele es sich um eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts. Sie führe die Prüfungen in eigener Hoheit durch und dürfe daher kostendeckende Entgelte selbständig erheben. Die Entgelterhebung könne auch auf § 21 Abs. 2 AtG in Verbindung mit der Vereinbarung gestützt werden. Die Ärztliche Stelle sei Sachverständige im Sinne des Atomgesetzes, was sich aus den übertragenen Aufgaben und aus § 20 AtG ergebe. Als Beliehene sei sie auch taugliche Sachverständige. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 der Vereinbarung sei sie befugt, den durch die Prüfung hervorgerufenen Aufwand als Kosten (Auslagen) in eigenem Namen zu erheben und einzuziehen, es fehle allein an einer Befugnis, diese Kosten durch einen Leistungsbescheid zu titulieren. Die Vereinbarung sei nicht als Vertrag zu Lasten Dritter zu verstehen, sondern es sei allein ein bestehender Anspruch gemäß § 21 Abs. 3 Atomgesetz auf die Klägerin übergeleitet worden. Die Höhe der geforderten Entgelte gehe nicht über die durch die Tätigkeit der Ärztlichen Stelle verursachten Aufwendungen hinaus. Tatsächlich seien die Entgelte nicht kostendeckend gewesen, vielmehr habe die Ärztliche Stelle im Laufe ihrer Tätigkeit einen Verlust erwirtschaftet.

Sie habe ihre Tätigkeit mit dem 30. Juni 1998 eingestellt, bestehe aber nunmehr zum Zwecke der Realisierung der Aktiva und Passiva fort. Gerichtlich und außergerichtlich werde sie durch ihren Vorstand vertreten.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 2.746,30 DM nebst 4 % Zinsen seit Klagezustellung zu zahlen.

Die Beklagten haben beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung haben sie im Wesentlichen vorgetragen, die von der Ärztlichen Stelle Hessen erhobenen Entgelte seien im Vergleich zu anderen Bundesländern überhöht. Die Ärztliche Stelle habe nicht nachgewiesen, dass die Entgelte kostendeckend seien. Zudem sei die Klage unzulässig, da die Ärztliche Stelle nicht beteiligungsfähig im Sinne des § 61 VwGO sei. Es handele sich weder um eine natürliche oder juristische Person noch eine Behörde. Sie sei auch nicht als beteiligungsfähige Vereinigung im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO anzusehen. Weiter sei der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet, da es sich ausschließlich um zivilrechtliche Streitigkeiten handele. Es fehle zudem an einer Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Entgelten durch die Ärztliche Stelle.

Mit Urteil vom 20. September 1999 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen, da diese weder zulässig noch begründet sei. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass es bereits an einer wirksamen Klageerhebung fehle, da die Ärztliche Stelle nicht mehr existent sei und somit eine wirksame Prozessvollmacht nicht habe erteilen können. Die Prozessbevollmächtigten seien daher als vollmachtslose Vertreter aufgetreten. Auch ansonsten sei die Klage unzulässig gewesen, weil die Klägerin nicht beteiligungsfähig im Sinne des § 61 VwGO sei. Sie sei weder Behörde im Sinne des § 61 Nr. 3 VwGO, noch gemäß § 61 Nr. 2 VwGO eine Vereinigung, welcher ein Recht zustehen könne. Im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung sei die ärztliche Stelle weder beteiligtenfähig, noch partei- oder prozessfähig gewesen. Die Klage sei aber auch bereits im Zeitpunkt ihrer Erhebung unzulässig gewesen. Es sei bereits zweifelhaft, ob es sich bei der Ärztlichen Stelle Hessen überhaupt um eine Vereinigung im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO gehandelt habe. Außerdem sei nicht ersichtlich, dass der Ärztliche Stelle Hessen ein Recht zustehen könne. Dies gelte sowohl für den Fall der Qualifizierung der Ärztlichen Stelle als "gemeinsame Einrichtung", als auch für den Fall der Qualifizierung als Gesellschaft bürgerlichen Rechts. Hierfür fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Daran könne auch eine mögliche Beleihung der Ärztlichen Stelle nichts ändern, wobei von der Wirksamkeit einer solchen Beleihung vorliegend auch nicht ausgegangen werden könne. Hierfür fehle es an der notwendigen gesetzlichen Grundlage. Die Frage, ob das Heilberufsgesetz einer Beleihung entgegenstehe, bedürfe keiner Entscheidung, da nicht die beteiligten öffentlich-rechtlichen Körperschaften beliehen worden seien, sondern die Ärztliche Stelle. Außerdem mangele es der Ärztlichen Stelle Hessen auch schon deshalb an einer Rechtspersönlichkeit und Beleihungsfähigkeit, weil sie außerhalb ihres vermeintlichen Aufgabengebiets nach außen nicht auftreten könne. Die "Arbeitsgemeinschaft" und nicht etwa die "Ärztliche Stelle" werde gerichtlich und außergerichtlich durch den Vorsitzenden ihres Vorstandes oder einen Stellvertreter vertreten. Daraus ergebe sich, dass die Ärztliche Stelle selbst keine Außenwirkung über die laufenden Geschäfte der Prüftätigkeit hinaus entfalten sollte. Die Klage sei darüber hinaus auch schon deshalb unzulässig, weil die Ärztliche Stelle nicht deutlich gemacht habe, dass sie durch die Arbeitsgemeinschaft und damit den Vorsitzenden des Vorstandes der Arbeitsgemeinschaft vertreten werden sollte. Aber auch die Arbeitsgemeinschaft hätte wegen fehlender Rechtsfähigkeit keine wirksame Vollmacht erteilen können. Im Übrigen sei eine Klagebefugnis der Ärztlichen Stelle Hessen entfallen, da diese mit dem 30. Juni 1998 aufgelöst worden sei.

Für den Fall ihrer Zulässigkeit sei die Klage darüber hinaus jedenfalls unbegründet. Der Ärztlichen Stelle Hessen fehle es bereits an einer Aktivlegitimation. Das von ihr geltend gemachte Recht zur Entgelterhebung im Wege hoheitlichen Handelns stehe ihr offensichtlich nicht zu, zumindest nicht mehr ab dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Kündigung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung. Es fehle bereits eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung aus dem Jahre 1989 könne allenfalls dahin verstanden werden, dass es der Ärztlichen Stelle unbenommen sei, auf privatrechtlicher Grundlage mit den Anlagenbetreibern abzurechnen. Ein hierzu erforderlicher Vertragsabschluss zwischen der Ärztlichen Stelle und den Anlagenbetreibern sei jedoch nicht erfolgt und komme auch nicht konkludent in Betracht. Ein Anspruch der Ärztlichen Stelle auf Entgelterhebung bestehe auch nicht nach dem Atomgesetz. Im Übrigen hätte die Ärztliche Stelle, wäre sie Sachverständige im Sinne des Atomgesetzes gewesen, allenfalls einen Vergütungsanspruch gegenüber dem Auftraggeber, also nicht gegenüber den Anlagenbetreibern. Die Ärztliche Stelle könne ihre Ansprüche auch nicht auf das Verwaltungskostengesetz stützen, da sie gerade keine Behörde sei. Eine Aktivlegitimation der Klägerin könne sich auch nicht aus einer entsprechenden Anwendung des Hessischen Kommunalabgabengesetzes - KAG - ergeben, denn gemäß § 10 KAG sei die Gebühr von dem jeweiligen Träger der Einrichtung mittels Verwaltungsakt geltend zu machen, nicht von der Einrichtung selbst. Ebensowenig kämen vorliegend Ansprüche aus ungerechtfertigter Bereicherung gemäß §§ 812 ff. BGB analog in Betracht, weil es an einer Bereicherung der Anlagenbetreiber fehle. Im Übrigen habe die Klägerin nicht substantiiert dargelegt, dass die von ihr erhobenen Entgelte tatsächlich kostendeckend seien.

Die Kosten des Verfahrens hat das Verwaltungsgericht dem Prozessbevollmächtigten als vollmachtlosen Vertreter auferlegt.

Mit Beschluss vom 5. Dezember 2000 hat der Senat auf Antrag der Klägerin die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

Zur Begründung der Berufung führt die Klägerin im Wesentlichen aus, dass das Verwaltungsgericht unzutreffend davon ausgegangen sei, dass die Ärztliche Stelle und die Arbeitsgemeinschaft der beteiligten Körperschaften nicht identisch seien. Nach § 1 Abs. 1 der Vereinbarung wollten die Körperschaften eine Ärztliche Sachverständigenstelle für Strahlenschutz und Strahlenhygiene mit der Kurzbezeichnung "Ärztliche Stelle" errichten. Dass hier noch eine weitere Ebene zwischengeschaltet werden sollte, deren Zweck im Übrigen völlig im Unklaren bliebe, sei weder aus dieser Vorschrift, noch aus dem Gesamtzusammenhang der Vereinbarung einschließlich der Anlage ersichtlich. Auch aus der Geschäftsordnung der Ärztlichen Stelle ergebe sich, dass es sich um die Geschäftsordnung des Vorstandes der "Ärztlichen Stelle Hessen" und nicht etwa um die Geschäftsordnung des Vorstandes einer von der Ärztlichen Stelle losgelösten Arbeitsgemeinschaft handele.

Die Ärztliche Stelle sei auch entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht mit Kündigung der Vereinbarung vom 3. Juli 1989 zum 30. Juni 1998 endgültig untergegangen, denn diese Kündigung entfalte ihre Wirkung lediglich für die Wahrnehmung der Aufgaben gemäß § 16 Abs. 3 RöV für die Zeit nach dem 30. Juni 1998. Der Wortlaut, wonach mit Wirksamwerden der Kündigung alle Rechten und Pflichten aus der Beleihung erlöschen sollten, könne nur dahin gehend interpretiert werden, dass für die Zukunft keine Rechte und Pflichten begründet werden sollten. Nicht erfasst seien alle noch ausstehenden Forderungen. Die Klägerin sei auch beteiligungsfähig im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO, weil ihr als Vereinigung auf Grund der Beleihung durch die Vereinbarung vom 3. Juli 1989 der streitgegenständliche öffentlich-rechtliche Anspruch auf Entgelterhebung zustehe. Auch hier sei das Verwaltungsgericht irrtümlich davon ausgegangen, dass es sich bei der Arbeitsgemeinschaft der beteiligten Körperschaften und der Ärztlichen Stelle um zwei verschiedene, nicht identische Institutionen gehandelt habe. Als Arbeitsgemeinschaft bzw. Gesellschaft bürgerlichen Rechts seien die beteiligten Körperschaften gegründet und als solche durch die Vereinbarung vom 3. Juni 1989 mit eigenen Rechten beliehen worden. Nicht entscheidend sei, ob eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts im zivilrechtlichen Sinne rechtsfähig sei. Es bestünden keine Bedenken, dass die Beleihung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgt sei. Es seien auch keine Gründe ersichtlich, warum eine nicht rechtsfähige Gesellschaft bürgerlichen Rechts nicht beleihungsfähig sein sollte. Rechtsgrundlage für die Beleihung sei § 16 Abs. 3 RöV. Die Klägerin sei auch klagebefugt, da entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts die Auflösung der Ärztlichen Stelle mit Wirkung zum 30. Juni 1998 ihren Fortbestand zur Abwicklung von noch ausstehenden Forderungen unberührt gelassen habe. Die Klage sei aber auch begründet. Die Klägerin sei zur Geltendmachung der Forderung aktivlegitimiert. Der Anspruch ergebe sich unmittelbar aus § 2 Abs. 1 Satz 1 der Vereinbarung vom 3. Juli 1989 in Verbindung mit den §§ 20 und 21 AtG. Die Klägerin verlange im Rahmen ihrer kostendeckenden Entgelte nämlich nichts anderes, als die Erstattung von Auslagen für ihre Tätigkeit als Sachverständige gemäß den §§ 20 und 21 Abs. 2 AtG. § 21 Abs. 2 AtG stelle eine eigenständige Anspruchsgrundlage dar, die nicht durch Rechtsverordnung gemäß § 21 Abs. 3 AtG zu konkretisieren sei. Die Klägerin sei auch Sachverständige im Sinne des § 20 Atomgesetz. Die Ärztliche Stelle habe als Sachverständige die Aufgabe aus § 16 Abs. 3 RöV wahrgenommen. § 16 Abs. 3 RöV setze eine Sachverständigenstelle voraus. Auch die ständige Betrauung der Ärztlichen Stelle mit den Aufgaben des § 16 Abs. 3 RöV schließe keinesfalls die Sachverständigeneigenschaft aus. Das Land Hessen habe in der Vereinbarung vom 3. Juli 1989 die Ärztliche Stelle ständig und dauerhaft mit der Erfüllung der Sachverständigenaufgabe betrauen wollen. Die von der Ärztlichen Stelle geforderten Entgelte seien auch der Höhe nach unter Berücksichtigung der erforderlichen Expertise, der fachlichen Kenntnis und der besonderen Schwierigkeiten der Begutachtung als Gegenleistung für die Prüfung angemessen. Es bestünden auch keine Bedenken, dass der Auslagenerstattungsanspruch gemäß § 21 Abs. 2 AtG, der zunächst der Überwachungsbehörde zugestanden habe, an die Ärztliche Stelle hätte abgetreten werden können. Die Abtretung sei in der als öffentlich-rechtlicher Vertrag zu qualifizierenden Vereinbarung, in der gleichzeitig die Beleihung der Ärztlichen Stelle mit hoheitlichen Befugnissen vorgenommen worden sei, erfolgt. Hilfsweise bestehe ein Anspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung. Wären die Beklagten nicht jeweils entsprechend der Vorschriften der Röntgenverordnung ihrer Pflicht zur Zugänglichmachung der entsprechenden Unterlagen nachgekommen, hätte der jeweilige Betreiber gegen die ihm obliegenden Verpflichtungen aus der Röntgenverordnung verstoßen. Dies hätte den Widerruf der Genehmigung bzw. eine Untersagungsverfügung zur Folge haben können, so dass dem Betreiber der Röntgenanlage ein erheblicher wirtschaftlicher Nachteil entstanden wäre. Die Beklagten seien somit um einen Vermögensvorteil bereichert. Im Übrigen sei die Klage der Höhe nach begründet, da die Klägerin keine Kosten erhoben hätte, die über die verursachten Aufwendungen hinaus gegangen seien. Die erhobenen Entgelte seien als Sachverständigenvergütung unter Berücksichtigung der erforderlichen fachlichen Kenntnisse und der Schwierigkeiten bei der Begutachtung und der Prüfung als Gegenleistung für die Tätigkeit der Klägerin angemessen.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagten unter Aufhebung des angefochtenen Urteils zu verurteilen, an die Klägerin 2.746,30 DM zuzüglich 4 % Zinsen seit Klagezustellung zu zahlen.

Die Beklagten beantragen,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus, dass die Klage unzulässig und unbegründet sei. Es fehle bereits an einer wirksamen Erhebung der Klage, da die Prozessvollmacht der Prozessbevollmächtigten der Klägerin nicht wirksam sei, da sie nicht von der Klägerin erteilt worden sei. Die vorgelegte Vollmacht sei von dem Vertreter der "Arbeitsgemeinschaft" unterzeichnet. Bei diesem handele es sich jedoch nicht um einen Vertreter der "Ärztlichen Stelle Hessen". Die Arbeitsgemeinschaft und die Ärztliche Stelle Hessen seien aber nicht identisch. Nach Ziffer 1.2 der Anlage zur Durchführung der Röntgenverordnung unterhalte die Arbeitsgemeinschaft die Ärztliche Stelle. Der Wortlaut sei klar und präzise gewählt. Auch nach Ziffer 3.1 der Anlage würden die Mitglieder der Ärztlichen Stelle und der Stellvertreter auf Vorschlag der zuständigen Körperschaften vom Vorstand der Arbeitsgemeinschaft im Benehmen mit dem Hessischen Sozialministerium berufen. Im Übrigen sei die Ärztliche Stelle mit Wirkung zum 30. Juni 1998 durch Kündigung aufgelöst worden. Gemäß § 3 der Vereinbarung bewirke die Kündigung, dass im Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens alle Rechte und Pflichten aus der Beleihung erlöschen sollten. Im Übrigen sei die Klägerin nicht beteiligungsfähig nach § 61 Nr. 2 VwGO. Der Ärztlichen Stelle habe nach dem Willen der beiden ärztlichen Körperschaften aber lediglich im Bereich der laufenden Geschäfte - der Prüftätigkeit - eine Außenwirkung zukommen sollen und auch dies nur vorbehaltlich eines Vorstandsbeschlusses. Im Übrigen stehe der Ärztlichen Stelle weder nach dem Atomgesetz noch nach der Röntgenverordnung ein Recht zu. Sie sei auch für die öffentlich-rechtliche Entgelterhebung nicht wirksam beliehen worden. Im Übrigen könnten nur Personen des Privatrechts beliehen werden, nicht hingegen Arbeitsgemeinschaften, Vereinigungen oder Behörden. Die Klägerin sei auch nicht klagebefugt, da ihr im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung wegen der vollzogenen Kündigung kein Recht mehr zustehe. Die Klage sei aber auch unbegründet, da für die Entgelterhebung eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage fehle und somit gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts verstoßen worden sei. Auch fehle es an einer wirksamen Abtretung eines Anspruchs des Beigeladenen auf Erstattung von Auslagen eines Sachverständigen nach § 21 Abs. 2 AtG. Die Klägerin habe auch keinen bereicherungsrechtlichen Anspruch, da bereits Bedenken bestünden, ob die Ärztliche Stelle überhaupt eine Leistung erbracht habe. Zudem sei den Beklagten kein messbarer Vermögensvorteil durch die Tätigkeit entstanden. Schließlich sei die Klage auch deshalb unbegründet, da die Klägerin nicht nachvollziehbar dargelegt habe, dass das in Rechnung gestellte Entgelt tatsächlich kostendeckend sei.

Durch Beschluss des Senats vom 13. September 2001 wurde das Land Hessen gemäß § 65 Abs. 1 VwGO dem Verfahren beigeladen.

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich zur Sache auch nicht geäußert.

Wegen der weiteren Einzelheiten, insbesondere des ausführlichen Vorbringens der Beteiligten, wird auf die Gerichtsakte, die beigezogene Akte der Ärztlichen Stelle Hessen und die Verwaltungsvorgänge des Beigeladenen (drei Ordner) verwiesen, die insgesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen ist zulässig, aber nur hinsichtlich des Kostenausspruchs begründet.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Klage zulässig.

Der Senat vermag der Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass die Klage bereits deshalb unzulässig sei, weil keine wirksame Klage erhoben bzw. kein wirksamer Antrag hätte gestellt werden können, nicht zu folgen. Das Verwaltungsgericht geht unzutreffend davon aus, dass die "Ärztliche Stelle" und die u. a. in Ziffer 1.2 der Anlage zur Vereinbarung vom 3. Juli 1989 (StAnz. S. 1569) bezeichnete "Arbeitsgemeinschaft" verschiedene Rechtssubjekte seien. Aus dem Wortlaut und der Systematik der Vereinbarung in Verbindung mit der Anlage geht hervor, dass es sich bei der "Ärztlichen Stelle" und der "Arbeitsgemeinschaft" der beteiligten Körperschaften um ein Synonym handelt. Aus § 1 der Vereinbarung ergibt sich, dass die Landesärztekammer und die Kassenärztliche Vereinigung eine "Ärztliche Stelle" nach Maßgabe der Anlage, die Bestandteil der Vereinbarung ist, "errichten" wollten. Ziffer 1.1 der Anlage bestimmt, dass die "Ärztliche Stelle" eine gemeinsame Einrichtung der Landesärztekammer und Kassenärztlichen Vereinigung zur Wahrnehmung der Aufgaben nach § 16 Abs. 3 der RöV ist und "zum Betrieb der Ärztlichen Stelle" sich die beteiligten Körperschaften "zu einer Arbeitsgemeinschaft" zusammenschließen. Damit sollte offensichtlich zum Ausdruck gebracht werden, dass die beteiligten Körperschaften zum Zwecke des Betriebs einer "Ärztlichen Stelle" eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts gegründet haben. Auch der Wortlaut in Ziffer 1.2 der Anlage, wonach die Arbeitsgemeinschaft die Ärztliche Stelle "unterhält" bzw. Ziffer 1.3, wonach die "Arbeitsgemeinschaft" gerichtlich und außergerichtlich durch den Vorsitzenden ihres Vorstandes oder einen Stellvertreter vertreten wird, spricht nicht dafür, dass es sich bei der "Arbeitsgemeinschaft" und der "Ärztlichen Stelle" um zwei getrennte Rechtssubjekte handelt. Nach dem Willen der Beteiligten sollte die "Arbeitsgemeinschaft" nur den gesellschaftsrechtlichen Rahmen bilden, in dem die vom Vorstand berufenen Sachverständigen zur Wahrnehmung der Aufgaben nach § 16 Abs. 3 RöV tätig wurden. Dies zeigt unter anderem auch die Geschäftsordnung der "Ärztlichen Stelle Hessen" vom 24. Oktober 1990 (StAnz. S. 2506), die sich der Vorstand der "Ärztlichen Stelle" entsprechend Ziffer 1.3 der Anlage zur Vereinbarung vom 3. Juli 1989 gegeben hat. Hieraus geht hervor, dass es sich um die Geschäftsordnung des Vorstandes der "Ärztlichen Stelle Hessen" handelte und nicht etwa um den Vorstand einer davon losgelösten Arbeitsgemeinschaft. Die Klägerin wurde gemäß Ziffer 1.4 der Anlage zur Vereinbarung vom 3. Juli 1989 gerichtlich und außergerichtlich durch den Vorsitzenden des Vorstands oder einen Stellvertreter vertreten, die auch wirksam eine Vollmacht zur Erhebung der Klage erteilen konnten. Wie sich der Geschäftsordnung der "Ärztlichen Stelle Hessen" weiter entnehmen lässt, bestand der Vorstand aus dem Präsidenten der Landesärztekammer Hessen, dem Vorsitzenden der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen sowie aus dem Leiter der Ärztlichen Stelle. Vorstandsvorsitzender war im Wechsel der Präsident der Landesärztekammer und der Vorsitzende der Kassenärztlichen Vereinigung, der jeweils andere sein Stellvertreter. Zum Zeitpunkt der Klageerhebung war Vorsitzender der Präsident der Landesärztekammer, der auch die Vollmacht im Namen der Ärztlichen Stelle (Bl. 5 der Gerichtsakte) erteilt hat.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist auch die von den jetzigen Prozessbevollmächtigen vorgelegte Vollmacht (Bl. 80 der Gerichtsakte) wirksam. Die Vollmacht wurde von dem damaligen Vorsitzenden des Vorstands der Ärztlichen Stelle, Herrn Dr. Möhrle, unterzeichnet.

Die Ärztliche Stelle ist auch nicht mit ihrer Auflösung am 30. Juni 1998 untergegangen. Mit der Kündigung der Vereinbarung zwischen dem Hessischen Sozialministerium einerseits und der Landesärztekammer und der Kassenärztlichen Vereinigung andererseits, erloschen nach § 3 Satz 3 der Vereinbarung nur alle Rechte und Pflichten aus der Aufgabenübertragung. Die beiden Körperschaften waren sich jedoch einig, dass die Gesellschaft bürgerlichen Rechts zum Zwecke der Realisierung der Aktiva und Passiva fortbestehen sollte. Auch aus § 730 Abs. 1 BGB ergibt sich, dass nach Auflösung der Gesellschaft in Ansehung des Gesellschaftsvermögens die Auseinandersetzung unter den Gesellschaftern stattfindet. Danach besteht die Gesellschaft bis zu ihrer Beendigung fort (§ 730 Abs. 2 Satz 1 BGB). Ihr gemeinsamer Zweck ist nunmehr die Auseinandersetzung.

Allerdings bestimmt § 730 Abs. 2 Satz 2 BGB, dass die einem Gesellschafter nach dem Gesellschaftsvertrag zustehende Befugnis zur Geschäftsführung mit der Auflösung der Gesellschaft erlischt, wenn nicht aus dem Vertrag sich ein anderes ergibt. Die Geschäftsführung steht von der Auflösung an allen Gesellschaftern gemeinschaftlich zu. Die "Ärztliche Stelle" wird demnach seit dem 30. Juni 1998 durch die beiden Gesellschafter, die Landesärztekammer Hessen und die Kassenärztliche Vereinigung, vertreten.

Zu Unrecht ist das Verwaltungsgericht ferner davon ausgegangen, dass die Klägerin nicht beteiligungsfähig ist. Bei der "Ärztlichen Stelle" als einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts handelt es sich um eine Vereinigung im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO. Nach § 61 Nr. 2 VwGO sind alle Vereinigungen, d. h. Personenmehrheiten, die nicht selbst nach § 61 Nr. 1 VwGO rechtsfähig sind, beteiligungsfähig. So hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof für eine Bauherrngemeinschaft als Gesellschaft bürgerlichen Rechts im Streit um die Wirksamkeit einer erteilten Baugenehmigung die Beteiligungsfähigkeit bereits bejaht (Hess. VGH, Beschluss vom 23.01.1997 - 4 T 4829/96 -). Auch die "Ärztliche Stelle Hessen" ist eine Vereinigung, die vorgegeben hat, eine ihr aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung übertragene hoheitliche Aufgabe und ein ihr zustehendes öffentliches Recht wahrzunehmen. Ob ihr dieses Recht tatsächlich zugestanden hat, ist für die Frage der Beteiligtenfähigkeit ohne Bedeutung. Die "Ärztliche Stelle Hessen" kann auch die Rechte im eigenen Namen geltend machen und nicht lediglich im Namen der beiden Gesellschafter. Der Senat schließt sich insoweit der Rechtsprechung des 2. Zivilsenats des Bundesgerichtshofs an, der entschieden hat, dass die Gesellschaft bürgerlichen Rechts rechtsfähig und parteifähig ist, soweit sie als Teilnehmerin am Rechtsverkehr eigene Rechte und Pflichten begründet. Trägerin des geltend gemachten Rechts sind somit nicht die Gesellschafter in ihrer gesamthänderischen Verbundenheit, sondern die "Ärztliche Stelle" als Gesellschaft bürgerlichen Rechts. In diesem Rahmen ist sie zugleich im gerichtlichen Verfahren aktiv und passiv parteifähig (vgl. BGH, Urteil vom 29.01.2001, NJW 2001, 1057).

Die Klage ist jedoch unbegründet, da die Klägerin gegen die Beklagten keinen Anspruch auf Zahlung eines Entgelts für die Prüfung der medizinischen Röntgendiagnoseeinrichtung hat.

Ein Anspruch auf Zahlung des geforderten Entgelts ergibt sich nicht aus § 16 Abs. 3 der Röntgenverordnung vom 8. Januar 1987 (BGBl. I S. 114) - RöV - i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 1 der Vereinbarung.

Die Klägerin ist nicht berechtigt gewesen, öffentliche Abgaben zu erheben.

Die Geltendmachung von Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträgen) unterliegt dem strengen Vorbehalt des Gesetzes. § 16 Abs. 3 RöV kann bereits nach seinem eindeutigen Wortlaut nicht als ausreichende Rechtsgrundlage für die Erhebung öffentlicher Abgaben angesehen werden. Die Vorschrift enthält keine Ermächtigung zur Erhebung von Gebühren für die Tätigkeit der von einer Behörde bestimmten Ärztlichen Stelle. Auch fehlen die erforderlichen landesrechtlichen Kostenvorschriften hinsichtlich der Ausführung entsprechender Tätigkeiten nach der Röntgenverordnung durch eine Landesbehörde (§ 16 Abs. 5 RöV). Ein entsprechender Gebührentatbestand war in der Verwaltungskostenordnung des Ministeriums für Familie, Arbeit und Sozialordnung nicht enthalten. Zwar wurden unter Nr. 35 der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 14. September 1997 (GVBI. I S. 302), geändert durch Verordnung vom 20. März 1998 (GVBI. I S. 82) verschiedene Gebührentatbestände des Röntgenwesens aufgeführt, nicht aber die Aufgabe der Ärztlichen Stelle gemäß § 16 Abs. 3 RöV. Ein entsprechender Gebührentatbestand für die Tätigkeit der Ärztlichen Stelle wurde erst durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 11. Januar 1999 (GVBl. I S. 87) unter Nr. 356 eingefügt. Es hätte dem Landesgesetzgeber oblegen, eine entsprechende Kostenordnung für Gebühren und Auslagen zu erlassen, wie dies auch in der Entstehungsgeschichte der Vereinbarung erkannt worden war (vgl. Entwurf der Vereinbarung, Stand: 27.05.1988, Akten des Sozialministeriums - nicht paginiert -). So hieß es in § 2 Abs. 1 dieser Fassung der Vereinbarung: "Die Ärztliche Stelle ist berechtigt, kostendeckende Gebühren für ihre Leistungen von den Betreibern von Röntgenanlagen zu erheben. Der Hessische Sozialminister wird hierfür die Rechtsgrundlage schaffen." Offenkundig wurde diese Fassung wegen des bestehenden Zeitdrucks nicht umgesetzt (Vermerk des Hessischen Sozialministeriums vom 06.06.1988, a. a. O.). Den beteiligten Körperschaften war auch durch die vorausgegangenen Beratungen und bei Abschluss der Vereinbarung bekannt, dass die Erhebung einer Gebühr mangels einer gesetzlichen Grundlage ausschied. Deshalb wurde von den Beteiligten eine Entgeltlösung bevorzugt (vgl. u.a. Schreiben des Sozialministeriums an die Kassenärztliche Vereinigung vom 22. September 1988, S. 4, a. a. O.). Mit einer Entgeltregelung waren die beteiligten Körperschaften auch einverstanden (Gesprächsnotiz des Sozialministeriums vom 1. November 1988 über ein Treffen mit den ärztlichen Körperschaften am 28. Oktober 1988, a.a.O.).

Die Übertragung einer Befugnis zur Entgeltfestsetzung ist jedoch unzulässig, soweit einem privaten Dritten dadurch ohne gesetzliche Grundlage Rechtssetzungsbefugnisse in eigener Sache verschafft werden.

Die Klägerin kann ihre Ansprüche insoweit auch nicht auf das Verwaltungskostengesetz i. V. m. § 2 Satz 1 der Vereinbarung und der im Staatsanzeiger veröffentlichten (zuletzt StAnz. 1994 S. 3053) "Kostenregelung", mit der die Ärztliche Stelle die "Prüfentgelte festgelegt hat, stützen. § 1 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes - HVwKostG - räumt lediglich "Behörden" das Recht ein, Gebühren und Kosten auf der Grundlage dieses Gesetzes zu erheben. "Behörde" im Sinne des Hessischen Verwaltungskostengesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung übernimmt (§ 1 Abs. 4 HVwKostG).

Die Ärztliche Stelle ist aber mangels wirksamer Beleihung gerade nicht als Behörde zu qualifizieren. Die nach § 1 Abs. 1 Satz 2 der Vereinbarung "im Wege der Beleihung" erfolgte Bestimmung der Klägerin zur Ärztlichen Stelle nach § 16 Abs. 3 RöV entbehrt der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.

Für die Beleihung eines Privatrechtssubjekts mit bestimmten hoheitlichen Aufgaben bedarf es einer ordnungsgemäßen gesetzlichen Grundlage, soll das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 der Hessischen Verfassung - HV - nicht unterlaufen werden (vgl. u. a. Hess. VGH, Urteil vom 16. Juni 1977 - V OE 42/74 -, ESVGH 28, 70 <73>; Hess. VGH, Urteil vom 18. September 1986 - 5 TH 1334/86 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13./27. September 1979 - XVI A 2693/78 - GewArch. 1980, S. 53 ff., m. w. N.). Durch den Beleihungsakt entsteht ein öffentlich-rechtliches Auftragsverhältnis zwischen dem verleihenden Verwaltungsträger und dem Beliehenen, das durch das zugrunde liegende Gesetz und den konkreten Beleihungsakt näher bestimmt wird. Der Beliehene ist zur Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben verpflichtet und berechtigt, hat eventuelle finanzielle Erstattungsansprüche und unterliegt der Aufsicht des Beleihenden. Der Beliehene tritt nach außen als selbständiger Hoheitsträger auf. Der Beliehene ist Behörde im Sinne des 1 Abs. 4 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz - HVwVfG - und kann im Rahmen seines Kompetenzbereichs Verwaltungsakte erlassen, Gebühren erheben und sonstige hoheitliche Maßnahmen treffen.

Eine Beleihung mit hoheitlichen Aufgaben ist nicht wirksam erfolgt. § 16 Abs. 3 RöV erweist sich nicht als ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für eine Beleihung. Zwar kann eine Beleihung auch auf Grund einer Verordnungsermächtigung geschehen, wenn die Voraussetzungen des Art. 80 GG gewahrt bleiben. Nach § 16 Abs. 3 RöV sind Röntgenaufnahmen von Menschen sowie bestimmte Aufzeichnungen einer von der zuständigen Behörde bestimmten ärztlichen oder zahnärztlichen Stelle zugänglich zu machen. "Diese Stelle hat die Aufgabe, dem Strahlenschutzverantwortlichen und dem anwendenden Arzt Vorschläge zur Verringerung der Strahlenexposition zu machen." Zweifelhaft ist, ob mit der Regelung in § 16 Abs. 3 RöV eine Beleihung von Ärztlichen Stellen intendiert ist. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, fehlt es für den Erlass einer solchen Regelung in der Röntgenverordnung an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend bestimmt. Eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage findet sich nicht in den maßgeblichen Bestimmungen der §§ 11, 12 und 54 des Atomgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985 (BGBl. I S. 1565) - AtG a.F. -. § 11 AtG a.F. enthielt lediglich Ermächtigungsvorschriften für die Genehmigung, Anzeige und allgemeine Zulassung u. a. von Anlagen zur Erzeugung ionisierender Strahlen und Verwendung radioaktiver Stoffe. § 12 AtG a. F. enthielt die Ermächtigungsvorschriften für Rechtsverordnungen über bestimmte Vorsorge- und Überwachungsmaßnahmen. So bestimmte § 12 Abs. 1 Ziff. 3 AtG a. F., "dass die Beschäftigung von Personen in strahlengefährdeten Bereichen nur nach Vorlage einer Bescheinigung besonders ermächtigter Ärzte erfolgen darf und dass bei Bedenken gesundheitlicher Art gegen eine solche Beschäftigung die Aufsichtsbehörde nach Anhörung ärztlicher Sachverständiger entscheidet". Eine Ermächtigungsgrundlage für die Regelung in § 16 Abs. 3 RöV, dass Röntgenaufnahmen einer von der zuständigen Behörde bestimmten Ärztlichen Stelle zugänglich zu machen sind, enthielt die Vorschrift nicht. Eine entsprechende Organisationsregelung wurde erst durch Gesetz vom 3. Mai 2000 (BGBl. I S. 636) in § 12 Abs. 1 Ziff. 3 lit. c) AtG eingefügt. Danach kann nunmehr durch Rechtsverordnung bestimmt werden, "dass die zuständigen Behörden ärztliche und zahnärztliche Stellen bestimmen und festlegen können, dass und auf welche Weise die ärztlichen und zahnärztlichen Stellen Prüfungen durchführen, mit denen sichergestellt wird, dass bei der Anwendung radioaktiver Stoffe oder ionisierender Strahlen in der Medizin die Erfordernisse der medizinischen Wissenschaft beachtet werden und die angewendeten Verfahren und eingesetzten Geräte den jeweiligen notwendigen Qualitätsstandards zur Gewährleistung einer möglichst geringen Strahlenexposition von Patienten entsprechen, und dass und auf welche Weise die Ergebnisse der Prüfungen den zuständigen Behörden mitgeteilt werden".

Die in der Vereinbarung getroffene Organisationsregelung verstößt somit gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes.

Es kann dahinstehen, ob der Klägerin die Aufgabe hätte zukommen können, als Sachverständige im Sinne des Atomgesetzes (§§ 20 Satz 1, 21 Abs. 2 AtG) tätig zu sein. Nach Wortlaut, Sinn und Zweck der Vereinbarung sollte die Ärztliche Stelle nicht "im Genehmigungs- oder Aufsichtsverfahren nach diesem Gesetz und den aufgrund dieses Gesetzes ergangenen Rechtsverordnungen von einer zuständigen Behörde als Sachverständige zugezogen" werden (so § 20 Satz 1 AtG), sondern ihr sollte als Beliehene die Wahrnehmung der in § 16 Abs. 3 RöV geregelten Qualitätskontrolle als ständige hoheitliche Aufgabe übertragen werden. Der Ärztlichen Stelle war ihre Prüfungstätigkeit zur selbständigen Wahrnehmung und ohne Bezug auf ein konkretes Überwachungsverfahren übertragen worden. Gemäß Ziffer 3.3 der Anlage zur Vereinbarung waren die Mitglieder der Ärztlichen Stelle an fachliche Weisungen nicht gebunden und sollten ihre Aufgaben folglich unabhängig nach bestem Wissen und Gewissen wahrnehmen. Demgegenüber werden Sachverständige in der Regel als Verwaltungshelfer nach Auftrag und Weisung einer Behörde im öffentlich-rechtlichen Aufgabenvollzug unselbständig tätig (vgl. hierzu Peine, DÖV 1997, 353 <357>). Das Handeln eines Sachverständigen wird der Behörde, für die er tätig wird, unmittelbar zugerechnet. Zudem belegt die Entstehungsgeschichte der Vereinbarung, dass der Ärztlichen Stelle lediglich die Qualitätskontrolle nach § 16 Abs. 3 RöV und nicht zusätzlich Sachverständigenaufgaben nach dem Atomgesetz und der Röntgenverordnung übertragen werden sollte (vgl. u. a. Schreiben des Hessischen Sozialministers an den Vorsitzenden der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen vom Oktober 1988, a. a. O.; Vermerk vom 12. November 1987, a. a. O.). Die Aufgaben sollten rechtlich und organisatorisch getrennt werden.

Selbst wenn man die Sachverständigeneigenschaft der Klägerin unterstellen würde, so stünde ihr allenfalls ein Anspruch auf Erstattung ihrer "Auslagen" gegenüber dem Beigeladenen als beauftragender Körperschaft zu, dem wiederum die Auslagen vom Genehmigungs- bzw. Aufsichtspflichtigen in angemessenem Umfang zu erstatten wären (so auch Haedrich, AtG 1986, § 20 Rdn. 17 b und § 21 Rdn. 4). Zu den Beklagten hätten insoweit keine Rechtsbeziehungen bestanden. Entgegen der Ansicht der Klägerin sollte ein gesetzlicher Anspruch des Beigeladenen nach §§ 20 Satz 1, 21 Abs. 2 AtG auch nicht aufgrund der Vereinbarung abgetreten werden, da es dem ausdrücklichen Willen der Beteiligten entsprach, dass die Klägerin selbst gegenüber den Betreibern von Röntgenanlagen ein kostendeckendes Entgelt geltend machen sollte. Von einer Kostenbelastung des Beigeladenen, die dieser nach § 21 Abs. 2 AtG auf die Betreiber der Röntgeneinrichtung hätte abwälzen können, war in den Verhandlungen und den vorangehenden Entwürfen nie die Rede.

Auch ein vertraglicher Anspruch der Klägerin gegenüber den Beklagten liegt nicht vor. Das für die Prüfung durch die Ärztliche Stelle angeforderte "Entgelt" ist nicht als eine vertragliche Gegenleistung bzw. die Kostenanforderung nicht als Rechnung anzusehen. Zwischen der Klägerin und den Beklagten ist kein Vertrag zustande gekommen, da dieser voraussetzen würde, dass beide Seiten durch übereinstimmende Willenserklärung sich rechtlich binden wollten. Davon ist nicht auszugehen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass der Betreiber einer Röntgenanlage gemäß § 16 Abs. 1 RöV nur verpflichtet ist, vor der Inbetriebnahme und nach jeder Änderung des Betriebs eine Abnahmeprüfung durch den Hersteller oder Lieferanten vornehmen zu lassen und die Ergebnisse aufzuzeichnen. Nach § 16 Abs. 2 RöV ist in regelmäßigen Zeitabständen, mindestens jedoch monatlich, durch eine Konstanzprüfung festzustellen, ob die Bildqualität den Angaben in der letzten Aufzeichnung nach Absatz 1 noch entspricht. Zudem sind die Ergebnisse aufzuzeichnen. Dem Betreiber einer Röntgenanlage obliegt somit allein die geschilderte Eigenkontrolle sowie die Vorlage der Unterlagen. Deswegen ist nicht davon auszugehen, dass der Betreiber von Röntgenanlagen mit der Ärztlichen Stelle einen Vertrag über die Durchführung der ihr übertragenen Aufgaben schließen wollte. Zudem ist die Klägerin gegenüber den Betreibern hoheitlich aufgetreten und hat diese einseitig aufgefordert, gemäß § 16 Abs. 3 RöV ihre Unterlagen einzureichen. Nachdem die Aufzeichnungen eingereicht worden waren, prüfte die Klägerin die Unterlagen aufgrund ihres vermeintlichen gesetzlichen Auftrags nach § 16 Abs. 3 RöV, ohne weiter von den Beklagten dazu angehalten worden zu sein. Auch in dem Schreiben vom 10. Dezember 1996, mit dem den Beklagten das Prüfprotokoll und die Kostenaufstellung übersandt wurde, wies die Klägerin auf § 16 Abs. 3 RöV und § 2 Abs. 1 Satz 1 der Vereinbarung sowie auf die im Staatsanzeiger für das Land Hessen "festgelegten Prüfentgelte" hin. Ein durch Abgabe von übereinstimmenden Willenserklärungen zustande gekommener Vertrag ist folglich nicht geschlossen worden. Dementsprechend schulden die Beklagten auch kein vertragliches Entgelt (so auch OLG Frankfurt am Main, Urteil vom 8. Februar 2001 - 1 U 148/99 -, S. 7 des Urteilsumdrucks -).

Einen Anspruch auf Entgelterhebung folgt auch nicht aus dem im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Institut der Geschäftsführung ohne Auftrag, denn die Ärztliche Stelle hat ersichtlich eigene Geschäfte ausführen und nicht für einen Dritten handeln wollen. Mit der Pflicht zur Vorlage der Aufzeichnungen endete auch der Aufgabenbereich der Beklagten als Betreiber von Röntgenanlagen. Die Kontrolle der Aufzeichnungen und die Unterbreitung von Vorschlägen zur Verringerung der Strahlenexposition ist durch die Röntgenverordnung allein und originär der Ärztlichen Stelle, nicht hingegen auch den Betreibern von Röntgenanlagen zugewiesen. Nach dieser Aufgabenverteilung nahm die Ärztliche Stelle mit der Prüfung kein Geschäft des Betreibers von Röntgeneinrichtungen wahr.

Ansprüche aus ungerechtfertigter Bereicherung (§§ 812 ff. BGB entsprechend) scheiden ebenfalls aus, weil es bereits an einer Bereicherung der Beklagten als Anlagenbetreiber fehlt. Durch die Prüftätigkeit der Klägerin kam es nicht zu einer Bereicherung im Rechtskreis der Beklagten, die wertmäßig zu bemessen wäre. Im Übrigen wäre fraglich, ob eine die beratende Tätigkeit der Klägerin zur Unterbreitung von Vorschlägen zur Minimierung der Strahlenexposition nicht eine aufgedrängte Bereicherung darstellen würde, die nicht herauszugeben wäre. Denn es ist davon auszugehen, dass die Beklagten als Betreiber einer Röntgenanlage die Prüfung jedenfalls nicht in dieser Weise hätten durchführen lassen, wenn die Klägerin nicht in Wahrnehmung der ihr vermeintlich durch § 16 Abs. 3 RöV übertragenen Aufgaben die Prüfungen durchgeführt hätte.

Nach alledem bleibt die Berufung der Klägerin in der Hauptsache ohne Erfolg, da das Verwaltungsgericht im Ergebnis die Klage zu Recht abgewiesen hat.

Da die Prozessbevollmächtigten, wie oben ausgeführt, nicht als vollmachtslose Vertreter gehandelt haben, hat die Klägerin unter Abänderung des erstinstanzlichen Kostenausspruchs als unterliegende Beteiligte die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten findet seine Grundlage in § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf einen Betrag von 2.746,30 DM festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 13 Abs. 1, § 14 Gerichtskostengesetz - GKG -).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung