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Die seitens der Bundesrepublik Deutschland seit dem Jahr 1992 geübte Praxis, die Luftsicherheitsgebühr nur einmal jährlich nach Ankündigung bis Mai zum 1. November neu zu kalkulieren, hinderte sie nicht, eine als rechtswidrig erkannte Gebührenhöhe auch zu einem anderen Zeitpunkt des Jahres zu ändern.

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HESSISCHER VERWALTUNGSGERICHTSHOF BESCHLUSS

5 UZ 606/06

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Luftsicherheitsgebühr

hier: Antrag auf Zulassung der Berufung

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 5. Senat - durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Lohmann, Richter am Hess. VGH Dr. Apell, Richter am Hess. VGH Schneider

am 14. Dezember 2006

beschlossen:

Tenor:

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. November 2005 - 12 E 4646/01 (1) - wird abgelehnt.

Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf einen Betrag von 11.969,74 € festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag des Klägers - er ist Insolvenzverwalter über das Vermögen einer Luftverkehrsgesellschaft - auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 30. November 2005 bleibt ohne Erfolg. Dabei ergibt sich aus den Erläuterungen im Antragsschriftsatzes vom 27. Februar 2006, dass der Kläger die Zulassung der Berufung nur insoweit begehrt, als er eine Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 14. Februar 2000 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27. September 2001 insoweit begehrt, als darin Luftsicherheitsgebühren von mehr als 55.962,00 DM festgesetzt werden. Insofern strebt er auch die Rückzahlung in Höhe von insgesamt 25.182,90 DM an.

Die Ausführungen des Klägerbevollmächtigten zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) wecken beim Senat keine derartigen Zweifel.

Dem Rechtsstreit liegt eine Erhöhung des Gebührensatzes der Luftsicherheitsgebühr für den Flughafen A-Stadt durch die Beklagte ab dem 1. Januar 2000 um 2,70 DM auf 8,70 DM zugrunde. Der Kläger sieht darin einen Verstoß gegen Vertrauensschutzprinzipien, da sich die Beklagte mit dieser Gebührenerhöhung von einer seit dem Jahr 1992 praktizierten und mit den Luftverkehrsgesellschaften abgesprochenen Verwaltungsübung abgewandt habe, nach der Gebührenerhöhungen jeweils nur nach Ankündigung spätestens bis zum 1. Mai des Jahres in den "Nachrichten für Luftfahrer" zum 1. November des Jahres erfolgen sollten. Das Verwaltungsgericht hat seiner Klage nur hinsichtlich eines geringen Anteils im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 18. März 2004 - 3 C 23.03 und 3 C 24.03 -, BVerwGE 120, 227 und NVwZ 2004, 991) insoweit stattgegeben, als der kalkulierte Gebührensatz auf einem Wagniszuschlag in Höhe von 2,5% beruht. Im Übrigen ist das Verwaltungsgericht zu der Auffassung gelangt, die seit 1992 geübte Verwaltungspraxis, die Luftsicherheitsgebühr nur einmal jährlich zum 1. November neu festzusetzen, stehe der Rechtmäßigkeit der im November 1999 erfolgten Neuberechnung des Gebührensatzes aufgrund der nach unten korrigierten Zahl der tatsächlich kontrollierten Fluggäste und deren kurzfristigen Inkraftsetzen zum 1. Januar 2000 nicht entgegen. Vielmehr liege darin keine Abweichung von der genannten Verwaltungspraxis. Mit dieser habe vielmehr eine unterjährige Erhöhung zu unterschiedlichen Zeitpunkten auf den verschiedenen Flugplätzen in den verschiedenen Bundesländern infolge einer Änderung von Prognosetatsachen, wie etwa der Erhöhung von Kostenpositionen oder der Entwicklung der Fluggastzahlen, die während eines Jahres eintreten, ausgeschlossen werden sollen, da dies der Regelfall für eine Gebührenerhöhung sei. Nicht erfasst durch die Verwaltungspraxis sei dagegen der Fall, dass die Gebührensatzberechnungen von Beginn an aufgrund unzutreffend zugrunde gelegter Tatsachen rechtswidrig gewesen sei.

Demgegenüber rügt der Klägerbevollmächtigte, die Beklagte habe sich durch jahrelange Verwaltungspraxis selbst gebunden, nur einmal jährlich eine Gebührenerhöhung zum 1. November des Jahres vorzunehmen. Dies gelte unabhängig von der Ursache der Gebührenerhöhung. Zwar werde die Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Kalkulation aufgrund der Zugrundelegung einer falschen Zahl der kontrollierten Flugpassagiere - Einbeziehung der nicht erneut kontrollierten Transitpassagiere - nicht bestritten, allerdings dürfe auch eine derartige rechtswidrige Kalkulation nur zum 1. November des Jahres korrigiert werden, insbesondere wenn sie bereits seit Jahren auf dieselbe Art erfolgt sei . Dafür sprächen sowohl der Vertrauensschutz zu Gunsten der Fluggesellschaft als auch die Interpretation der Verwaltungsvereinbarung.

Diese Einwände begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Zum einen weist der Bevollmächtigte der Beklagten zu Recht darauf hin, dass es eine Vereinbarung zwischen der Beklagten und der in Insolvenz gefallenen Fluggesellschaft, deren Insolvenzverwalter der Kläger ist, aber auch den Spitzenverbänden der Charterfluggesellschaften aus den Jahren 1991 und 1992 nicht gibt. Vielmehr handelt es sich bei den Spitzengesprächen in den Jahren 1991 und 1992 zwischen Vertretern verschiedener Bundesministerien und der Länder mit den Verbänden der Luftverkehrsgesellschaften und der Deutschen Lufthansa um die Erörterung und Inaussichtstellung einer sinnvollen Verwaltungspraxis bei der Festlegung der Luftsicherheitsgebühren auf den verschiedenen Flughäfen in den einzelnen Bundesländern. Eine vertragliche Vereinbarung liegt darin ersichtlich nicht.

Der Senat folgt dem Verwaltungsgericht auch bei dessen Auslegung des Umfangs und des Sinns und Zwecks dieser in Absprache mit den Spitzenverbänden der Luftverkehrsgesellschaften in den Jahren ab 1992 verfolgten Verwaltungspraxis. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt, ist bei verständiger Auslegung Zweck dieser Absprache, die Kalkulationen, die den unterschiedlichen Gebührensätzen auf den einzelnen Flughäfen der verschiedenen Bundesländer zugrundeliegen, nur einmal im Jahr - und zwar zum selben Zeitpunkt - zu erstellen. Dabei schildert der Klägerbevollmächtigte nachvollziehbar das insbesondere von den Charterfluggesellschaften verfolgte Interesse, die Luftsicherheitsgebühren so rechtzeitig zu kennen, dass sie in die Flugpreise eingestellt werden können. Mit dem Ziel, nur einmal im Jahr Kalkulationen zu erstellen, war aber offensichtlich die Erstellung von Prognosedaten, auf denen die Kalkulationen beruhen, gemeint. Eine etwaige Selbstverpflichtung des Bundes, auch als rechtswidrig erkannte Gebührensätze bis zum nächsten Änderungstermin bestehen zu lassen und entsprechende finanzielle Ausfallrisiken zu übernehmen, lässt sich aus den vorliegenden Vermerken über die Gespräche der Bundesministerien, der Ländervertreter sowie der Spitzenverbände der Fluggesellschaften entgegen der Ansicht des Klägers nicht herleiten. Hinzu kommt, dass diese seit 1992 geübte Verwaltungspraxis nunmehr auch im Licht der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gesehen werden muss. Danach ist im Rahmen der Prüfung des jeweiligen Gebührenbescheids auch eine gerichtliche Kontrolle der Kalkulation der Luftsicherheitsgebühr im Einzelnen vorzunehmen (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2004, a.a.O.). Damit droht bei der gerichtlichen Überprüfung des jeweiligen Gebührensatzes der Luftsicherheitsgebühr auch jeweils die Feststellung der Rechtswidrigkeit der zu Grunde liegenden Kalkulation. Dass die Beklagte das damit verbundene Risiko jeweils bis zum folgenden 1. November tragen wollte, lässt sich aus den Gesprächsvermerken weder herleiten, noch ist das naheliegend. Dies wird auch daran deutlich, dass der Beklagten nach ihren Darlegungen hier bei Beibehaltung des ursprünglich zugrunde gelegten Gebührensatzes für den Flughafen A-Stadt bis zum folgenden 1. November 2000 ein Gebührenausfall von circa 31, 5 Millionen DM gedroht hätte, wenn die Deutsche Lufthansa, für die im Wesentlichen zu hohe Zahlen kontrollierter Passagiere angenommen waren, gegen die ihr gegenüber ergehenden Gebührenbescheide - wie angedroht - rechtlich vorgegangen wäre. Die Übernahme derartiger finanzieller Risiken durch die Beklagte lässt sich aus der seit 1992 geübten Verwaltungspraxis und den ihr zugrundeliegenden Gesprächsvermerken aus den Jahren 1991und 1992 nicht herleiten.

Zu Recht hat auch das Verwaltungsgericht einen Vertrauensschutz zugunsten des Klägers aus dem Rechtsgedanken des § 48 Abs. 2 VwVfG abgelehnt. Nach dieser Vorschrift darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit den öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. In dem Anfang Mai 1999 in den "Nachrichten für Luftfahrer" veröffentlichten für den Flughafen A-Stadt ab 1. November 1999 geltenden Gebührensatz liegt jedoch weder ein begünstigender Verwaltungsakt noch eine ähnliche begünstigende Regelung, die die Beklagte nur unter erschwerten Bedingungen ändern könnte. Auch eine Norm liegt nicht vor. Bei dem angekündigten Gebührensatz handelt es sich allein um eine nachrichtliche Bekanntgabe des Satzes, der ab 1. November 1999 den Gebührenbescheiden zugrundegelegt werden soll. Nach der oben angesprochenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ändert dies jedoch nichts daran, dass die Kalkulation dieses Gebührensatzes innerhalb jedes einzelnen Gebührenbescheides überprüfbar ist. Im Übrigen weist auch das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hin, dass in der Ankündigung des Gebührensatzes, den die Behörde zugrundelegen will, nicht etwa als damit verbundene begünstigende Regelung die Festlegung enthalten ist, einen als rechtswidrig erkannten Gebührensatz weiterhin den Gebührenbescheiden zugrundezulegen. Dass der ursprünglich zum 1. November 1999 beabsichtigte Gebührensatz aufgrund der Einbeziehung der nicht erneut kontrollierten Transitpassagiere rechtswidrig war, räumt auch der Kläger ein.

Soweit der Klägerbevollmächtigte weiterhin einwendet, § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG schreibe nicht die Festsetzung einer kostendeckenden Gebühr vor, sondern verpflichte die Behörde nur, keine die Kostendeckung überschreitende Gebühr festzusetzen, und sich dafür auf die oben angesprochenen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2004 bezieht, weckt auch dies keine ernstlichen Zweifel. Schon der Wortlaut des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4, 1. Halbsatz LuftVG sagt eindeutig aus, dass die Gebührensätze so zu bestimmen sind, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird. Auch das Bundesverwaltungsgericht führt in diesen Entscheidungen ausdrücklich aus, das Kostendeckungsprinzip gelte ausdrücklich auch bei der konkreten Festsetzung der Gebührenhöhe für die einzelnen Flughäfen. Allerdings - so führt das Bundesverwaltungsgericht aus - sei Kostendeckung hier nicht in dem Sinne zu verstehen, dass nur mindestens Kostendeckung zu erzielen sei, eine Kostenüberschreitung aber nicht verboten sei. Vielmehr sei die Gebührenfestsetzung strikt an der Deckung der für die entsprechenden Maßnahmen an dem betreffenden Flugplatz zu erwartenden notwendigen Kosten auszurichten.

Aus den Ausführungen des Klägerbevollmächtigten ergibt sich auch nicht der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ist es Sache des die Berufungszulassung erstrebenden Beteiligten, die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil zuzulassen ist. Wird die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend gemacht, so muss, um dem gesetzlichen Darlegungserfordernis zu genügen, dargetan werden, welche konkrete und in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausreichende Rechtsfrage oder welche bestimmte und für eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle bedeutsame Frage tatsächlicher Art im Berufungsverfahren geklärt werden soll und inwieweit diese Frage einer (weitergehenden) Klärung im Berufungsverfahren bedarf. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne der vorgenannten verfahrensrechtlichen Bestimmung hat ein Verwaltungsstreitverfahren nur dann, wenn es eine tatsächliche oder rechtliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und über den Einzelfall hinaus im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung bedarf.

Der Klägerbevollmächtigte benennt hier als seiner Ansicht nach klärungsbedürftige Rechtsfragen,

" wie eine Verwaltungspraxis im Hinblick auf den Vertrauensschutz der Adressaten von Gebührenbescheiden zu verstehen ist"

und

"inwieweit es in der Verantwortung des Adressaten eines Gebührenbescheides liegt, eine mögliche Rechtswidrigkeit des Gebührenberechnungsverfahrens einzukalkulieren und in Erwartung einer möglicherweise zu irgendeinem Zeitpunkt anstehenden Umstellung des Berechnungsmodus vorzusorgen".

Beide benannten Fragen gehen von Konstellationen aus, die sich allein im jeweiligen Einzelfall entscheiden lassen. Wie sich eine bestimmte Verwaltungspraxis auf den Vertrauensschutz von Adressaten von Gebührenbescheiden auswirkt, ist allein im konkretem Fall zu beantworten, wie schon die Auslegungen im vorliegenden Fall seitens des Verwaltungsgerichts, aber auch des Klägerbevollmächtigten zeigen. Gleiches gilt für die Frage, inwieweit Gebührenschuldner für derartige Fälle alleinverantwortlich Vorsorge zu treffen haben.

Auch der ebenfalls vom Klägerbevollmächtigten gerügte Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt nicht vor. Dafür wäre es erforderlich darzulegen, dass und inwieweit die betreffende Rechtssache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht in ihrem Schwierigkeitsgrad signifikant von dem Durchschnitt verwaltungsgerichtlicher Streitverfahren abweicht. Dies ist hier dem Klägerbevollmächtigten nicht gelungen. Soweit er dies daraus herleiten möchte, dass das Verwaltungsgericht seiner Ansicht nach auf verschiedene Aspekte des Sachverhaltes nicht oder nicht ausreichend eingegangen sei und zudem die rechtliche Bewertung, insbesondere die Einschätzung der Verwaltungspraxis nicht zutreffend vorgenommen habe, greift er insoweit seine Ausführungen zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung erneut auf. Insoweit kann auf die Ausführungen des Senats zu diesem Zulassungsgrund verwiesen werden.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die Höhe des Streitwerts aus den §§ 52 Abs. 3, 57 Gerichtskostengesetz - GKG -. Dabei hat der Senat zugrunde gelegt, dass der Kläger nach seinen Ausführungen im Zulassungsantrag in einem angestrebten Berufungsverfahren nur die Aufhebung des Gebührenbescheides für Januar 2000 insoweit begehrt, als dieser den Betrag von 55.962,00 DM übersteigt. Zusätzlich hat der Senat berücksichtigt, dass das Verwaltungsgericht den Bescheid insoweit bereits zu einem Anteil von 1772,13 DM aufgehoben hat. Nach der Währungsumstellung ist der Betrag nunmehr in Euro auszuweisen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 4 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung