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Das Verbot einer Abfallverwertung, die gemäß Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz umweltverträglich und schadlos ist und eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nicht erwarten lässt und die auch dem Zweck des Chemikaliengesetzes, Mensch und Umwelt vor schädlichen Einwirkungen gefährlicher Stoffe zu schützen, Rechnung trägt, ist nicht erforderlich im Sinne der Ermächtigungsgrundlagen des Chemikaliengesetzes und des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes.

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6. Senat 6 TG 2353/02

Hessischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Abfallrechts

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 6. Senat - durch Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Schulz, Richterin am Hess. VGH Dyckmans, Richter am Hess. VGH Heuser

am 18. Dezember 2002 beschlossen:

Tenor:

Auf die Beschwerde der Antragstellerin hin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 26. Juli 2002 - mit Ausnahme der Streitwertentscheidung - aufgehoben.

Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, bis zur Entscheidung in der Hauptsache es zu unterlassen, Untersagungen, Anordnungen und Mitteilungen an Erzeuger, Besitzer und/oder Anlieferer von Asbestzement oder an öffentlich-rechtliche Körperschaften des Landes Hessen zu richten, die auf der Erwägung beruhen, dass die Behandlung und Verwertung von Asbestzement in der Anlage der Antragstellerin in H. (Genehmigungsbescheid des Landratsamtes Rhein-Neckar v. 29.03.2001, Az.: 42.10) unzulässig sei.

Die Kosten des gesamten Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 120.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin betreibt in H. eine mit Genehmigungsbescheid des Landratsamtes Heidelberg immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlage zur Behandlung von Asbestzement. Bei Asbestzement handelt es sich um in Zement fest gebundenen Asbest. Der Asbestzement wird in der Anlage der Antragstellerin in einem Tunnelofen einer Wärmebehandlung unterzogen. Durch die thermische Behandlung erfolgt eine vollständige Zerstörung der Asbestfasern. Es verbleiben die mineralischen Bestandteile ohne die dem Asbest anhaftende gefährliche Faserstruktur. Das behandelte Material bleibt im Übrigen stofflich zu 100 % erhalten; es ist lediglich ein Gewichtsverlust von ca. 10 % durch Wasserverdunstung zu verzeichnen. Das behandelte Material kann zu einem positiven Marktwert an die Zement- und Baustoffindustrie verkauft werden.

Nachdem ein hessischer Abfallerzeuger der für ihn zuständigen unteren Abfallwirtschaftsbehörde angezeigt hatte, dass er beabsichtige, Asbestzementplatten zum Zwecke der Verwertung zur Anlage der Antragstellerin zu liefern, vertrat das Hessische Umweltministerium zunächst den Standpunkt, dass als Verwertungsmaßnahme für Asbest grundsätzlich nur der untertägige Bergversatz zugelassen sei. Allerdings könnten auch Ausnahmen zugelassen werden, so insbesondere für innovative Verfahren zur Verwertung asbesthaltiger Abfälle. In der Folgezeit wurde das Verfahren der Antragstellerin von hessischen Behörden überprüft und schließlich die Entscheidung getroffen, dass in der Anlage der Antragstellerin keine zulässige Verwertung des Asbestzements erfolge. Diese Ansicht wurde auch gegenüber Unternehmen und öffentlich-rechtlichen Körperschaften ausgesprochen mit der Folge, dass eine Anlieferung von Asbestzement aus Hessen unterblieb.

Die Antragstellerin sieht sich durch das Handeln des Landes Hessen in ihrer Existenz gefährdet. Sie hat daher mit Schreiben vom 22. Mai 2002 den Erlass einer einstweiligen Anordnung bei dem Verwaltungsgericht Darmstadt beantragt. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 26. Juli 2002 abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, der Antrag sei unzulässig. Soweit die Antragstellerin sinngemäß begehre, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, es zu unterlassen, Abfallerzeugern und Anlieferern von Asbestzement unter Androhung eines Bußgeldes zu untersagen, Asbestzementabfälle zur Anlage der Antragstellerin zum Zwecke der Verwertung zu liefern, verstoße dieser Antrag gegen das im Bereich des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens herrschende Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache. Da eine existenzgefährdende Situation im Falle der Antragstellerin nicht gegeben sei, komme auch keine Ausnahme vom Grundsatz des Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache zum Tragen. Im Übrigen sei der Antrag jedoch auch unbegründet, da die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch nicht habe glaubhaft machen können. Selbst wenn es sich bei der von der Antragstellerin durchgeführten Behandlungsmethode um Abfallverwertung handele, stünden dieser Verwertung die Vorschriften der Chemikalien-Verbotsverordnung entgegen.

Mit ihrer am 19. August 2002 eingegangenen und am 3. September 2002 begründeten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihr Eilrechtsbegehren weiter.

Die Antragstellerin beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 26. Juli 2002, Az.: 8 G 110/02(4) abzuändern und dem Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO aufzugeben, es bis zu der Entscheidung in dem vor dem VG Darmstadt anhängigen Hauptsacheverfahren vorläufig zu unterlassen,

1. Erzeugern, Besitzern und/oder Anlieferern von Asbestzement mit oder ohne Androhung eines Bußgeldes zu untersagen, diesen zur Anlage der Antragstellerin in H. (Genehmigungsbescheid des Landratsamtes Rhein-Neckar vom 29.03.2001, Az.: 42.10) zum Zwecke der Behandlung und Verwertung zu liefern und/oder der Antragstellerin zum Zwecke der Behandlung und Verwertung in der vorbezeichneten Anlage zu überlassen,

2. gegenüber Erzeugern, Besitzern und/oder Anlieferern von Asbestzement oder öffentlich-rechtlichen Körperschaften des Landes Hessen anzuordnen, Asbestzement anstelle der Behandlung und Verwertung in der Anlage der Antragstellerin in H. (Genehmigungsbescheid des Landratsamtes Rhein-Neckar vom 29.03.2001, Az.: 42.10) der H. anzudienen,

3. Erzeugern, Besitzern und/oder Anlieferern von Asbestzement oder öffentlich-rechtlichen Körperschaften des Landes Hessen mitzuteilen, dass die Behandlung und Verwertung von Asbestzement in der Anlage der Antragstellerin in H. (Genehmigungsbescheid des Landratsamtes Rhein-Neckar v. 29.03.2001, Az.: 42.10) unzulässig sei.

Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge abzulehnen.

Er verteidigt die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts und weist unter anderem auf eine bereits beschlossene und am 1. März 2003 in Kraft tretende Änderung der Chemikalien-Verbotsverordnung hin, die seine Rechtsauffassung stütze.

Der Senat hat die Beteiligten in einem Erörterungstermin am 27. November 2002 angehört. Wegen des Ergebnisses des Erörterungstermins wird auf die Verhandlungsniederschrift vom 27. November 2002 (Bl. 581 f. der Akten) verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 26. Juli 2002 ist begründet.

Die Antragstellerin kann im Wege der einstweiligen Anordnung von dem Antragsgegner verlangen, dass dieser es bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache unterlässt, Untersagungen, Anordnungen und Mitteilungen an Erzeuger, Besitzer und/oder Anlieferer von Asbestzement oder öffentlich-rechtliche Körperschaften des Landes Hessen zu richten, die auf der Erwägung beruhen, dass die Behandlung und Verwertung von Asbestzement in der Anlage der Antragstellerin in H. (Genehmigungsbescheid des Landratsamtes Rhein-Neckar vom 29.03.2001, Az.: 42.10) unzulässig sei.

Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung im vom Senat zugesprochenen Sinne steht nicht das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache entgegen. Die Beteiligten streiten darüber, ob die von der Antragstellerin entwickelte Entsorgungsmethode eine zulässige Abfallverwertungsmaßnahme darstellt. In der Hauptsache erstrebt die Antragstellerin von dem Antragsgegner somit die Anerkennung ihres Entsorgungskonzepts als Abfallverwertung. Solange dies nicht geschehen ist, kann die Antragstellerin verlangen, dass der Antragsgegner bis zur Entscheidung in der Hauptsache alles unterlässt, was eine wirtschaftliche Betätigung ihrerseits nach einem Erfolg in der Hauptsache erschwert oder gar unmöglich macht. Dem dient die vom Senat getroffene Regelung.

Der Antragstellerin steht auch ein Anordnungsgrund zur Seite. Die Eilbedürftigkeit folgt aus der Tatsache, dass die Antragstellerin dabei ist, ihr Unternehmen aufzubauen. Sie hat Investitionen getätigt im Hinblick auf eine wirtschaftliche Betätigung, die ihr durch das Handeln des Antragsgegners in unzulässiger Weise erschwert werden. Wenn es der Antragstellerin nicht ermöglicht wird, die Geschäftsverbindungen in einer Weise aufrechtzuerhalten, die eine Anlieferung des Abfalls an sie ermöglicht, besteht die konkrete Gefahr des Scheiterns des Unternehmens, d. h. die Existenz des Betriebes ist gefährdet. Dies reicht im vorliegenden Fall aus, da vieles dafür spricht, dass die Antragstellerin im Hauptsacheverfahren erfolgreich sein wird.

Die Antragstellerin kann von dem Antragsgegner verlangen, dass dieser es unterlässt, das von der Antragstellerin betriebene Entsorgungsverfahren für Asbestzementabfall als unzulässiges Abfallverwertungskonzept zu behandeln; der Antragstellerin steht ein entsprechender Abwehranspruch zu (Art. 12 GG, Art. 2 GG).

Bei der von der Antragstellerin durchgeführten Entsorgungsmaßnahme handelt es sich nach Ansicht des Senats um Abfallverwertung im Sinne des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG -). Gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG werden Abfälle entweder stofflich oder energetisch verwertet. Eine stoffliche Verwertung beinhaltet entweder die Substitution von Rohstoffen durch das Gewinnen von Stoffen aus Abfällen oder die Nutzung der stofflichen Eigenschaften der Abfälle für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke mit Ausnahme der unmittelbaren Energierückgewinnung (§ 4 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG). Auch unter Berücksichtigung der vom Gesetzgeber geforderten wirtschaftlichen Betrachtungsweise (§ 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG) stellt sich das von der Antragstellerin betriebene Verfahren als stoffliche Abfallverwertung dar. Die Beteiligten sind sich darüber einig, dass ein Markt für das von der Antragstellerin hergestellte Produkt - Temperzement - vorhanden ist (§ 5 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG) und die Entsorgungsmaßnahme nicht als "Alibi- oder auch Scheinverwertung" zu einer "Umgehung" der gesetzlichen Vorschriften führt. Die Abfallverwertung in der Anlage der Antragstellerin entspricht auch im Übrigen den Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes; sie erfolgt ordnungsgemäß und schadlos im Sinne von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Ordnungsgemäß ist eine Verwertung, wenn sie mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes aber auch mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Einklang steht. Zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehören auch das Chemikaliengesetz und die Chemikalien-Verbotsverordnung.

Entgegen der Ansicht des Antragsgegners verstößt die von der Klägerin durchgeführte Asbestverwertung nach Auffassung des Senats nicht gegen die Chemikalien-Verbotsverordnung (in der hier einschlägigen Fassung der Bekanntmachung vom 19. Juli 1996 - BGBl. I S. 1151 -, zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 13. August 2002 - BGBl. I S. 3185-). Zwar gehört Asbest zu den im Anhang zu § 1 ChemVerbotsV genannten gefährlichen Stoffen, die nur dann in Verkehr gebracht werden dürfen, wenn eine der vorgesehenen Ausnahmen vorliegt. Im vorliegenden Fall greift aber die Ausnahme des § 1 Abs. 2 ChemVerbotsV. Danach gilt das Verbot des Inverkehrbringens nicht für Stoffe, die zur ordnungsgemäßen Abfallentsorgung in Verkehr gebracht werden (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 ChemVerbotsV). Nach der amtlichen Begründung zu dem der Chemikalien-Verbotsverordnung zugrunde liegenden Regierungsentwurf soll die Regelung des § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung es den Entsorgungspflichtigen ermöglichen, ihrer Pflicht auch dann nachzukommen, wenn der zu entsorgende Stoff der Chemikalien-Verbotsverordnung unterfällt (BR-Drs. 201/93, S. 58 f.). Der Senat teilt nicht die Ansicht des Antragsgegners, dass unter Abfallentsorgung im Sinne der Chemikalien-Verbotsverordnung nur die Abfallbeseitigung fällt, dagegen die Abfallverwertung von den Ausnahmen ausgenommen sein soll.

Die Chemikalien-Verbotsverordnung muss zum einen den Grundsätzen des Chemikaliengesetzes und der in diesem Gesetz vorgesehenen Ermächtigungsnorm entsprechen. Eine Auslegung dieser Verordnung, die zur Folge hätte, dass ein (gefährlicher) Stoff selbst dann nicht in Verkehr gebracht werden dürfte, wenn über eine schadlose Verwertung dem Zweck des Chemikaliengesetzes und damit der Chemikalien-Verbotsverordnung Rechnung getragen werden könnte, Mensch und Umwelt vor schädlichen Einwirkungen gefährlicher Stoffe und Zubereitungen zu schützen (§ 1 ChemG), würde diesem Gedanken nicht gerecht. Zum anderen muss die Chemikalienverbotsverordnung, soweit sie Regelungen auf dem Gebiet des Abfallrechts trifft, auch im Lichte des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes interpretiert werden. D. h. zur Auslegung der Verordnung sind - unabhängig davon, ob sich die Verordnung ausdrücklich auch auf das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz als Ermächtigungsgrundlage beruft, - die Grundsätze des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes mit heranzuziehen, zumindest soweit in §1 Abs. 2 Nr. 2 ChemVerbotsV regelnd in die Abfallentsorgung eingegriffen wird. Dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz liegt der Grundgedanke zugrunde, dass unvermeidbar anfallender Abfall vorrangig zu verwerten ist (§4 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG). Ein Verbot einer Abfallverwertung, die gemäß Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz umweltverträglich und schadlos ist und eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nicht erwarten lässt und die auch dem Zweck des Chemikaliengesetzes, Mensch und Umwelt vor schädlichen Einwirkungen gefährlicher Stoffe zu schützen, Rechnung trägt, kann nicht im Sinne der Ermächtigungsgrundlagen des Chemikaliengesetzes und des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes erforderlich sein. Wenn der Verordnungsgeber mit der Änderung der Chemikalien-Verbotsverordnung in der ab 1. März 2003 geltenden Fassung ausdrücklich nur noch die Abfallbeseitigung vom Verbot des Inverkehrbringens ausnehmen will (s. Artikel 2 Nr. 1 der Verordnung über die Entsorgung von Altholz vom 15. August 2002 - BGBl. I S. 3302 ff -) und insoweit den Antragsgegner in seiner vom Senat nicht geteilten Auslegung stützt, so mag eine solche Regelung dann noch im Sinne der Ermächtigungsnormen (§ 17 ChemG, § 7 KrW-/AbfG) erforderlich und notwendig sei, wenn an anderer Stelle der Verordnung - zum Beispiel im Anhang - entsprechende Ausnahmen vorgesehen sind, die gerade den Grundsätzen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes Rechnung tragen und schad- und gefahrlose Abfallverwertungsmaßnahmen als Ausnahmen vom allgemeinen Verbot zulassen. Dies scheint wohl auch der Hintergrund für die im vorliegenden Fall relevante geplante erneute Änderung der Chemikalien-Verbotsverordnung zu sein, nach der in der Chemikalien-Verbotsverordnung gerade die Art und Weise der Asbestbehandlung, wie sie von der Antragstellerin vorgenommen wird, ausdrücklich zugelassen werden soll (so die Vertreterin des Hessischen Umweltministeriums im Erörterungstermin vor dem Senat). Hat der Verordnungsgeber aber offensichtlich selbst erkannt, dass ein Verbot des Inverkehrbringens von Asbest zum Zwecke der schadlosen und umweltverträglichen Verwertung nicht gerechtfertigt ist, und stellt sich die Entsorgungsmaßnahme als auch ansonsten ordnungsgemäße und schadlose Abfallverwertungsmaßnahme dar, so darf diese Verwertungsmaßnahme nicht untersagt werden. Dies gilt umso mehr, wenn die Verwertung des Asbestabfalls unter Umweltgesichtspunkten sogar sinnvoller ist, weil die Asbestfasern vollständig zerstört werden, während sie bei einer Abfallentsorgung in Form der Beseitigung auf einer Deponie grundsätzlich erhalten bleiben und daher ihr Umweltgefährdungspotential nicht endgültig beseitigt wird.

In Anbetracht der Tatsache, dass einerseits die zuvor beschriebene Änderung der Chemikalien-Verbotsverordnung geplant ist und offensichtlich unmittelbar bevorsteht und der Senat andererseits erhebliche Bedenken an der Rechtmäßigkeit einer Verordnung hat, die eine solche Verwertungsmaßnahme generell nicht zulässt, untersagt der Senat vorläufig Maßnahmen des Antragsgegners, die mit der Begründung getroffen werden, die Abfallverwertungsmethode der Antragstellerin sei im Hinblick auf Asbestzement unzulässig.

Die Kosten des gesamten Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen, da er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 14, 20 Abs. 3 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung