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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hessischer Verwaltungsgerichtshof
Beschluss verkündet am 13.06.2003
Aktenzeichen: 6 TG 951/03
Rechtsgebiete: VAG


Vorschriften:

VAG § 104 Abs. 1
VAG § 104 Abs. 1a
VAG § 1a
Das Vierte Finanzmarktförderungsgesetz vom 21. Juni 2002 gibt der Behörde im Rahmen der Aufsicht über die Beteiligung an Versicherungsunternehmen gegenüber Erst- und Rückversicherungsunternehmen nicht dieselben Eingriffsmöglichkeiten; eine Gleichbehandlung von Erst- und Rückversicherern bei der Versicherungsaufsicht lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen.

Für die Untersagung des Erwerbs einer bedeutenden Beteiligung an einem Rückversicherungsunternehmen bietet § 104 VAG weder in direkter Anwendung noch über den Verweis in § 1a VAG eine Rechtsgrundlage.


Hessischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss

6 TG 951/03

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Wirtschafts- und Wirtschaftsverwaltungsrechts

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 6. Senat - durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Schulz, Richterin am Hess. VGH Dyckmans, Richterin am Hess. VGH Fischer

am 13. Juni 2003 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 26. März 2003 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 12.500.000,-- € festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer Verfügung der Antragsgegnerin vom 25. Februar 2003, mit der der Antragstellerin gegenüber der Erwerb der G. durch die G., die V. und Herrn Dr. untersagt wurde. In der Verfügung ist ausgeführt, dass die Anordnung gem. § 1a Abs. 1 Satz 2, § 89a VAG sofort vollziehbar ist. Auf den Eilantrag der Antragstellerin hin hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit Beschluss vom 26. März 2003 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 4. März 2003 gegen die Untersagungsverfügung vom 25. Februar 2003 angeordnet. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, da es an einer Rechtsgrundlage für die Verfügung fehle, sei diese offensichtlich rechtswidrig. Dagegen richtet sich die mit Schriftsatz vom 16. April 2003 begründete Beschwerde der Antragsgegnerin.

II.

Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat keinen Erfolg. Die Antragsgegnerin hat sich nicht derart mit dem verwaltungsgerichtlichen Eilbeschluss auseinandergesetzt, dass eine Abänderung der angegriffenen Entscheidung aus den von ihr vorgetragenen Gründen in Betracht kommt (§146 Abs. 4 Satz 3 VwGO); dabei ist der Senat im Beschwerdeverfahren auf die Überprüfung des innerhalb der Beschwerdefrist eingegangenen Beschwerdevorbringens beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).

Soweit die Antragsgegnerin die Ansicht vertritt, der Antragstellerin fehle es bereits am Rechtsschutzbedürfnis zur Durchführung des gerichtlichen Eilverfahrens, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass ein das Rechtsschutzbedürfnis ausschließender Ausnahmefall, sich als Adressat eines sofort vollziehbaren belastenden Verwaltungsakts gegen den Sofortvollzug wenden zu können, nicht gegeben ist. Die Antragstellerin kann geltend machen, dass durch eine gerichtliche Entscheidung ihre Rechtsstellung verbessert bzw. sie vor Nachteilen bewahrt wird. So kann die Antragstellerin einerseits wieder ihre Dispositionsbefugnis über ihr Eigentum erlangen; andererseits hat die Antragstellerin aufgezeigt, dass ihre wirtschaftliche Position durch die begehrte Entscheidung verbessert werden kann. Der Hinweis der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung, die Antragstellerin habe sich selbst vertraglich so gebunden, dass der Eigentumsübergang an den G. erst erfolgen solle, wenn keinerlei Hinderungsgründe mehr entgegenstehen, geht fehl. Weder kann die entsprechende Vertragsklausel bereits vom objektiven Empfängerhorizont her im Sinne der Ansicht der Antragsgegnerin ausgelegt werden - es fehlt jeglicher Hinweis dazu, dass die Vertragspartner eine "rechtskräftige verwaltungsgerichtliche Entscheidung" hätten abwarten wollen - noch wären die Vertragspartner gehindert, die Vertragsmodalitäten neu auszuhandeln bzw. übereinstimmend zu interpretieren. Eine solche übereinstimmende Interpretation hat die Antragstellerin mit der Nachtragsvereinbarung vom 21. November 2002 im Beschwerdeverfahren vorgelegt.

Dass eine stattgebende Entscheidung im Eilverfahren auch Auswirkungen auf die (wirtschaftliche) Position der Antragstellerin, sei es im Rahmen des Rating-Verfahrens, aber auch im Hinblick auf das weitere Schicksal des Gesamtkonzerns, haben kann, erscheint zumindest nicht völlig ausgeschlossen. Die im Eilverfahren getroffene Entscheidung kann zwar - worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist - im Hauptsacheverfahren geändert werden. Gleichwohl ist aber die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage zunächst einmal angeordnet; daran ändert auch der Erlass eines Widerspruchsbescheids seitens der Antragsgegnerin nichts. Die aufschiebende Wirkung endet mit der Unanfechtbarkeit oder, wenn die Anfechtungsklage im ersten Rechtszug abgewiesen worden ist, drei Monate nach Ablauf der gesetzlichen Begründungsfrist des gegen die abweisende Entscheidung gegebenen Rechtsmittels (§ 80b VwGO).

Die von dem Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss aufgezeigten ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 25. Februar 2003 hat die Antragsgegnerin nicht in einer Weise angegriffen, die zu einem anderen Ergebnis führen und damit der Beschwerde zum Erfolg verhelfen könnte.

Der Senat teilt die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass für die Untersagung des Erwerbs einer bedeutenden Beteiligung an einem Rückversicherungsunternehmen § 104 Abs. 1a Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) in der Fassung vom 21. Juni 2002 (BGBl. I, S. 2009) weder in direkter Anwendung noch über den Verweis in § 1a VAG eine Rechtsgrundlage bietet.

Der Senat hat bereits Bedenken, ob die Antragstellerin überhaupt der richtige Adressat der Untersagungsverfügung ist. Die Anzeige- und Nachweispflichten des § 104 Abs. 1 VAG betreffen den Interessenten an einem Erwerb einer bedeutenden Beteiligung, d. h. den Erwerber nicht den Veräußerer. Letzterer wird nach § 104 Abs. 3 VAG verpflichtet, die Aufgabe einer bedeutenden Beteiligung anzuzeigen. Untersagungsmöglichkeiten eröffnet das Gesetz aber nur hinsichtlich des Erwerbs in § 104 Abs. 1a VAG; Eingriffsmöglichkeiten bei Aufgabe einer bedeutenden Beteiligung sieht das Gesetz nicht vor und solche sind auch nicht erforderlich (Prölss, Versicherungsaufsichtsgesetz, § 104 Rdnr. 19). Es fragt sich auch, wie die Untersagungsverfügung gegen den Veräußerer durchgesetzt werden soll, d. h. welche Konsequenzen das Gesetz vorsieht, wenn trotz Untersagung der Erwerb stattfindet. Das Gesetz sieht hier nur Maßnahmen gegen den Erwerber der bedeutenden Beteiligung vor; diesem kann unter anderem das Stimmrecht untersagt werden, wenn trotz vollziehbarer Untersagung nach § 104 Abs. 1a VAG die Beteiligung erworben wurde (§ 104 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 VAG); Aufsichtsrechte gegen den "Veräußerer" sind - soweit ersichtlich - nicht vorgesehen. Aber selbst wenn eine Untersagungsverfügung wegen der Drittbetroffenheit auch gegen denjenigen ergehen kann, der die bedeutende Beteiligung aufgibt, fehlt es im vorliegenden Fall an einer Rechtsgrundlage für die Untersagung des Erwerbs einer bedeutenden Beteiligung an einem Rückversicherungsunternehmen.

Die von der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung vorgetragene Argumentation, wonach die Verweisung in § 1a VAG insofern ein redaktionelles Versehen des Gesetzgebers darstelle, als nur die entsprechende Anwendung von § 2 VAG, nicht aber auch von § 104 VAG angeordnet wurde (Seite 6 der Beschwerdebegründung), vermag die gegenteilige Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht zu erschüttern.

Das Verwaltungsgericht hat - entgegen der Behauptung der Antragsgegnerin - den Begriff des Redaktionsversehens nicht nur auf technische Fehler des Gesetzgebers beschränkt. Es hat nämlich ganz entscheidende Ausführungen auch dazu gemacht, dass die Beschränkung von § 104 Abs. 1 und Abs. 1a VAG auf den Fall, dass ein Rückversicherungsunternehmen eine bedeutende Beteiligung an einem Erstversicherungsunternehmen erwirbt, dem Willen des Gesetzgebers entspricht, d. h. sich zumindest eine andere Auslegung des Gesetzes den Materialien nicht entnehmen lässt. Das Verwaltungsgericht hat dargelegt, dass die Verweisung in § 1a Abs. 1 Satz 2 VAG auf § 104 VAG eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers war und eine entsprechende Anwendung des § 104 VAG auf den Erwerb der Beteiligung an einem Rückversicherungsunternehmen nicht in Betracht kommt. Insoweit greift auch die Rüge der Antragsgegnerin nicht, das Verwaltungsgericht habe bei der Prüfung, ob ein redaktionelles Versehen vorliege, nicht die Regelung des § 1a VAG in Betracht gezogen (Seite 7 der Beschwerdebegründung).

Zuzustimmen ist der Antragsgegnerin insoweit, dass durch die Einfügung von § 1a VAG durch das Vierte Finanzmarktförderungsgesetz vom 21. Juni 2002 (BGBl. I, S. 2010) die Aufsicht über Rückversicherer verstärkt werden sollte. Weder den gesetzlichen Vorschriften noch der Gesetzesbegründung lässt sich jedoch entnehmen, dass eine Gleichbehandlung von Erst- und Rückversicherern beabsichtigt war und dass die Aufsichtsbehörde dieselben Eingriffsbefugnisse gegenüber Erst- und Rückversicherern haben sollte.

Aus dem Allgemeinen Teil der Gesetzesbegründung zum Vierten Finanzmarktförderungsgesetz ergibt sich Folgendes: Durch den Gesetzentwurf sollen "im Hinblick auf die weitere Entwicklung innerhalb der EU" nur "einige Regelungslücken geschlossen" werden (BT-Drs. 14/8017, S. 70). In der Begründung wird sodann weiter ausgeführt, welche Regelungslücken geschlossen werden sollen, nämlich im Hinblick auf die Rechtsform von Rückversicherern, die Qualifikation der Geschäftsleiter und Inhaber bedeutender Beteiligungen sowie im Hinblick auf allgemeine Vermögensanlagegrundsätze (BT-Drs. 14/8017, S. 70). Zur Absicherung der neuen Aufsichtsregelungen (Unterstreichung durch das Gericht) erhält die Aufsichtsbehörde bestimmte Eingriffsbefugnisse. Bereits aus diesen allgemeinen Ausführungen ergibt sich, dass bezüglich der Inhaber bedeutender Beteiligungen eine bestimmte Qualifikation gefordert werden soll und die Aufsichtsbehörde Eingriffsmöglichkeiten zur Kontrolle dieser Qualifikation haben soll. Von einer Untersagung des Erwerbs bedeutender Beteiligungen ist nicht die Rede.

Auch der weitere Hinweis der Antragsgegnerin auf die Begründung, Allgemeiner Teil, wonach die vorgeschlagenen Änderungen "weitgehend konform mit den in den Vorschlägen der Europäischen Kommission und der IAIS enthaltenen Regelungen" gehen, gibt für die von der Antragsgegnerin vertretene Ansicht nichts her. Unabhängig davon, dass der von der Antragsgegnerin in englischer Sprache vorgelegte Kommissionsentwurf - zumindest in der zu den Akten gereichten Fassung (04/03/03) - zur Zeit der Begründung des Gesetzentwurfs zum Vierten Finanzmarktförderungsgesetz noch gar nicht vorlag, ist die wichtigste im Kommissionsentwurf vorgesehene Aufsichtsmaßnahme, nämlich das Zulassungsverfahren für Rückversicherer, im Vierten Finanzmarktförderungsgesetz gerade nicht vorgesehen. Auch aus Nr. 11b des Allgemeinen Teils der Begründung lässt sich kein Hinweis des Gesetzgebers entnehmen, wonach die Möglichkeit der Untersagung des Erwerbs einer bedeutenden Beteiligung an Rückversicherungsunternehmen geschaffen werden sollte. Die Anteilseignerkontrolle sollte verbessert werden, indem bestimmte Standards der Anteilseignerkontrolle entwickelt und die Vorschriften des VAG denen des KWG angeglichen und verbessert werden (BT-Drs. 14/8017, S. 71). Diese allgemeinen Ausführungen lassen nicht den Schluss zu, der Erwerb einer bedeutenden Beteiligung an einem Rückversicherungsunternehmen sollte in die Aufsichtsmöglichkeiten mit einbezogen werden.

Auch aus der Begründung zum Gesetzentwurf "Besonderer Teil", also den Einzelbegründungen, lässt sich die von der Antragsgegnerin vertretene Auffassung nicht herleiten. Die das Versicherungsaufsichtsgesetz betreffenden Änderungen finden sich unter Art. 16 S. 141 ff. der BT-Drs. 14/8017.

Dabei ist zunächst festzustellen, dass die Vorschrift des § 104 VAG in der Begründung zu den Nrn. 2 und 3, die sich mit den Änderungen der Aufsicht über die Spezial-Rückversicherungsunternehmen befassen, überhaupt nicht erwähnt wird. Dies ist allerdings auch nicht weiter erstaunlich, denn § 104 VAG wurde bereits durch Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 a) aa) des Gesetzes vom 21. Dezember 2000 (BGBl. I, S. 1857) in § 1 Abs. 2 Satz 1 VAG a. F. eingefügt und diese Änderung ist lediglich - insoweit unverändert - in den neuen § 1a VAG übernommen worden. Dass mit der Einfügung des § 104 VAG durch das Gesetz vom 21. Dezember 2000 keine Geltung des § 104 VAG für Beteiligungen an Rückversicherungsunternehmen beabsichtigt war, stellt auch die Antragsgegnerin ausdrücklich fest (s. S. 13 Beschwerdebegründung, 1. Abs.). Für die weitere Auffassung der Antragsgegnerin, wonach durch die Einfügung des § 7a in § 1a Abs. 1 VAG nunmehr auch der bereits in der alten Gesetzesfassung aufgeführte § 104 VAG eine neue, weitere Geltung erhalten sollte, gibt es keinerlei Anhaltspunkte. Der Gesetzgeber wollte mit der Anwendung des § 7a VAG auf Rückversicherungsunternehmen Qualifikationsanforderungen von Geschäftsleitern und Inhabern bedeutender Beteiligungen festschreiben. Diese Qualifikationsanforderungen sollten gleichermaßen für Erst- und Rückversicherer gelten. Dadurch sollte, wie in der Gesetzesbegründung ausdrücklich ausgeführt - "zumindest in einem gewissen Maße sichergestellt" - werden, dass der Einfluss der Anteilseigner keine schädlichen Auswirkungen auf das Unternehmen hat (BT-Drs. 14/8017, S. 142). Befugnisse der Aufsichtsbehörde beim Erwerb der bedeutenden Beteiligung an einem Rückversicherungsunternehmen lassen sich hieraus nicht herleiten.

Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin hat der Gesetzgeber die Aufsichtsbehörde nicht zur bloßen Passivität verurteilt (so Seite 8 Beschwerdebegründung),sondern für die Rückversicherungsaufsicht auch Eingriffsmöglichkeiten vorgesehen, allerdings gerade nicht die Möglichkeit des § 104 VAG. Die durch die Einfügung der §§ 7a und 13d VAG geschaffenen Qualifikations- und Meldepflichten sind auch nicht etwa sinnlos (so Beschwerdebegründung Seite 11), da der Aufsichtsbehörde Einflussmöglichkeiten an die Hand gegeben werden. Aus der Gesetzesbegründung ist aber eindeutig zu entnehmen, dass § 1a Abs. 3 VAG "als ultima ratio die Möglichkeit vorsieht, die Abberufung von Geschäftsleitern zu verlangen, und ihnen ihre weitere Tätigkeit zu untersagen" (BT-Drs. 14/8017, S. 142). Wenn der Gesetzgeber die Untersagung auch des Erwerbs bzw. Verkaufs bedeutender Beteiligungen an Rückversicherungsunternehmen neu und erstmals hätte regeln wollen, so hätte er dies zumindest in der Begründung zum Gesetzentwurf zu Art. 16 zu den Nrn. 2 und 3 erwähnen müssen. Soweit die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang darauf verweist, dass "andere redaktionelle Versehen" existierten, die "nach allgemein akzeptierter Interpretation" auf Rückversicherer Anwendung fänden (S. 13 Mitte der Beschwerdebegründungsschrift), sagt dies nichts darüber aus, ob diese Interpretation mit dem gesetzgeberischen Willen übereinstimmt.

Auch der Versuch der Antragsgegnerin über den in § 1a Abs. 1 Satz 2 VAG benannten § 83 VAG zu einer Anwendung des § 104 VAG auf den Erwerb von bedeutenden Beteiligungen an Rückversicherungsunternehmen zu gelangen, hat keinen Erfolg. Auch insoweit gilt zunächst das zuvor zu § 7a VAG Gesagte: Wenn man mit der Antragsgegnerin davon ausgeht, dass bis zum Inkrafttreten des Vierten Finanzmarktförderungsgesetzes der Erwerb bedeutender Beteiligungen an Rückversicherungsunternehmen nicht erfasst war (Beschwerdebegründungsschrift S. 14 1. Abs.), und man weiter berücksichtigt, dass § 83 VAG seine letzte Änderung durch das Gesetz vom 21. Dezember 2000 erhalten hat, so müsste sich wenigstens an irgendeiner Stelle in der Gesetzesbegründung ein Anhaltspunkt dafür ergeben, dass der identische Wortlaut der Norm durch das Vierte Finanzmarktförderungsgesetz vom 21. Juni 2002 einen geänderten neuen Inhalt erhalten sollte. Solche Anhaltspunkte hat die Antragsgegnerin nicht dargetan; sie sind auch nicht ersichtlich.

Schließlich vermag auch der Hinweis der Antragsgegnerin nicht zu greifen, die "Aufnahme des Regelungsgehalts des § 104 VAG in den neu geschaffenen § 1a VAG hätte den Rahmen dieser Vorschrift gesprengt und eine unübersichtliche Regelung geschaffen" (Seite 16 Beschwerdebegründung). Der Gesetzgeber hätte lediglich die Stellung des § 104 in § 1a VAG verändern und ihn im 2. Halbsatz von § 1 Abs.1 Satz 2 VAG nach § 2 aufführen müssen. Dies hat er jedoch nicht getan.

Der Vortrag der Antragsgegnerin macht insgesamt deutlich, dass sie eine entsprechende Anwendung des § 104 VAG auf Rückversicherungsunternehmen für notwendig und sinnvoll hält. Der Gesetzgeber hat sich dieser Ansicht aber bisher - aus welchen Gründen auch immer - nicht angeschlossen, zumindest hat er es nicht in der erforderlichen Art und Weise zum Ausdruck gebracht. Durch das Vierte Finanzmarktförderungsgesetz ist die Aufsicht über Rückversicherungsunternehmen gestärkt worden. Es ist aber gerade nicht zu einer vollständigen Gleichstellung mit Erstversicherungsunternehmen gekommen. Vielmehr hat der Gesetzgeber eine solche Gleichstellung nur in "ausgewählten Bereichen" festgeschrieben. Die Antragsgegnerin weist selbst in der Beschwerdeschrift darauf hin, dass die Einführung eines Zulassungsverfahrens für Rückversicherungsunternehmen im Gesetzgebungsverfahren zum Vierten Finanzmarktförderungsgesetz nicht durchzusetzen war. Darüber hinaus ergibt sich aus der Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, dass dieser bereits Zweifel daran hatte, ob eine Erweiterung der Beaufsichtigung von Rückversicherungsunternehmen zum damaligen Zeitpunkt überhaupt notwendig war, insbesondere ging dem Bundesrat die Eingriffsbefugnis des neuen § 1a Abs. 3 VAG bereits zu weit (BT-Drs. 14/8017, Anlage 2, Stellungnahme d. Bundesrates, S. 171). Auch wenn die Bundesregierung - insbesondere unter Hinweis auf den Terroranschlag vom 21. September 2001 - bei ihrer Auffassung blieb, so wird doch auch daraus deutlich, dass keinesfalls eine Gleichstellung der Versicherungsaufsicht für Erstversicherungs- und Rückversicherungsunternehmen gewollt war.

Fehlt es daher an einer Gesetzesgrundlage für die angegriffene Verfügung, weil § 104 Abs. 1a VAG weder direkt noch entsprechend über § 1a VAG auf Rückversicherungsunternehmen anwendbar ist, so ist der Bescheid der Antragsgegnerin vom 25. Februar 2003 offensichtlich rechtswidrig und das Verwaltungsgericht hat zu Recht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen diesen Bescheid angeordnet, ohne dass es weiterer Ausführungen dazu bedarf, ob die Voraussetzungen zur Untersagung des Erwerbs bedeutender Beteiligungen gem. § 104 Abs. 1a VAG gegeben sind.

Da die Beschwerde der Antragsgegnerin keinen Erfolg hat, hat sie die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 2 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 14, 20 GKG und folgt der Festsetzung im erstinstanzlichen Verfahren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung


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