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Eine gesonderte Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt i. S. d. § 11 Abs. 1 HAltlastG ist seit dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht mehr zulässig.

6 UE 1672/04

Verkündet am: 3. August 2005

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Abfallrechts

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof -6. Senat - durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Schulz, Richterin am Hess. VGH Dyckmans, Richterin am Hess. VGH Fischer, ehrenamtlichen Richter Bachmann, ehrenamtliche Richterin Backes,

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. August 2005 für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 28. Januar 2003 abgeändert. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt - Abteilung Staatliches Umweltamt Frankfurt - vom 4. Juli 2001 und der Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 17. Juni 2002 werden aufgehoben.

Die Kosten des gesamten Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Bescheids des Regierungspräsidiums Darmstadt - Abteilung Staatliches Umweltamt Frankfurt -, mit dem das ehemalige Betriebsgelände einer chemischen Reinigung in Frankfurt am Main - Fechenheim, D-Straße, als Altlast festgestellt wurde.

Der Altlastenfeststellungsbescheid vom 4. Juli 2001 wurde der Eigentümerin des Grundstücks, Frau Maria A., am 6. Juli 2001 zugestellt. Am 6. August 2001 legten die Bevollmächtigten von Frau Maria A. Widerspruch ein. Nachdem der Widerspruch nicht begründet worden war, wies das Regierungspräsidium Darmstadt den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 17. Juni 2002 zurück.

Am 10. Juli 2002 haben die Bevollmächtigten im Namen "der Herren Karl-Heinz A. und A. in Erbengemeinschaft als Rechtsnachfolger der verstorbenen Frau Maria A." Anfechtungsklage erhoben. Sie haben die Klage mit Schriftsatz vom 6. August 2002 begründet und mitgeteilt, dass die frühere Grundstückseigentümerin, Frau Maria A., im Januar 2002 verstorben sei. Rechtsnachfolgerin sei jedoch nicht - wie in der Klageschrift zu Grunde gelegt - die Erbengemeinschaft; Frau Maria A. habe vielmehr noch vor ihrem Tod den Grundbesitz im Wege der vorweggenommenen Erbfolge an ihren Sohn A. übergeben, so dass dieser nunmehr Kläger sei. Im Übrigen bestreiten sie die Rechtmäßigkeit des Altlastenfeststellungsbescheids und des Widerspruchsbescheids in formeller und materieller Hinsicht. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Klagebegründung (Bl. 25 ff. der Gerichtsakte) Bezug genommen.

Der Kläger hat beantragt,

den Altlastenfeststellungsbescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 04.07.2001 undd den Widerspruchsbescheid de Regierungspräsidiums Darmstadt vom 17.06.2002 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat die Auffassung vertreten, dass der streitgegenständliche Altlastenfeststellungsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheids rechtmäßig sei. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der Klageerwiderung vom 24. September 2002 (Bl. 33 ff. der Gerichtsakte) verwiesen.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat die Klage mit Urteil vom 28. Januar 2003 abgewiesen. Dabei hat es u. a. darauf abgestellt, dass § 21 Abs. 1 des Bundes-Bodenschutzgesetzes - BBodschG - i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Altlastengesetzes - HAltlastG - der Behörde auch nach Inkrafttreten des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodschG) vom 17. März 1998 noch die Möglichkeit eröffne, das Bestehen einer Altlast durch gesonderten Verwaltungsakt festzustellen.

Auf Antrag des Klägers hat der Senat die Berufung gegen das vorbezeichnete Urteil mit Beschluss vom 4. Juni 2004 wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit zugelassen; der Beschluss wurde dem Bevollmächtigten des Klägers am 14. Juni 2004 zugestellt.

Am 13. Juli 2004 hat der Kläger die Berufung u. a. damit begründet, dass die Behörde nicht befugt gewesen sei, eine Altlast durch Verwaltungsakt festzustellen; einer derartigen Verfahrensweise ständen die Regelungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes entgegen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Berufungsbegründung (Bl. 136 ff. der Gerichtsakte) Bezug genommen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Man vom 28.01.2003 abzuändern und den Altlastenfeststellungsbescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt - Abteilung Staatliches Umweltamt Frankfurt - vom 04.07.2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 17.06.2002 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und nimmt im Wesentlichen Bezug auf seine Ausführungen im Schriftsatz vom 26. September 2003 in dem Verfahren 6 UE 279/03 sowie auf seine Ausführungen in der Zulassungsantragserwiderung vom 3. Juni 2003 im vorliegenden Verfahren.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakte (1 Band) sowie den Inhalt des Verwaltungsvorgangs (1 Ordner), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 28. Januar 2003 ist zulässig (§ 124a Abs. 4 bis 6 VwGO) und begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage gegen den Altlastenfeststellungsbescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt - Abteilung Staatliches Umweltamt Frankfurt - vom 4. Juli 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 17. Juni 2002 zu Unrecht als unbegründet abgewiesen. Die vorbezeichneten Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Regelung des § 11 Abs. 1 des Gesetzes über die Erkundung, Sicherung und Sanierung von Altlasten (Hessisches Altlastengesetz - HAltlastG -) vom 20. Dezember 1994 (verkündet als Art. 1 Altlastenrechts- Neuordnungsgesetz vom 20. Dezember 1994 [GVBl. I S. 764]), auf den das Regierungspräsidium Darmstadt den Altlastenfeststellungsbescheid vom 4. Juli 2001 gestützt hat, kann neben den Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes keine Geltung mehr beanspruchen; diese Regelung wird seit dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes am 1. März 1999 verdrängt.

Der Bund hat von der aus Art. 72 i. V. m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG resultierenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz derart Gebrauch gemacht, dass eine Sperrwirkung für die Länder jedenfalls insoweit eingetreten ist, als eine gesonderte Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt nicht mehr zulässig ist.

Die im Bundes-Bodenschutzgesetz geregelte Gesamtmaterie lässt sich sowohl dem "Recht der Bodenerfassung" wie dem "Recht der Bodenerhaltung" als auch dem "Recht der Bodenveränderung" zuordnen, also denjenigen Teilbereichen, die zum Recht der Bodenbeschaffenheit und damit zur Gesamtmaterie Bodenrecht i. S. d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG gehören (BVerwG, Urteil vom 16.05.2000 - 3 C 2.00 -, DVBl. 2000, 1353). Die daraus resultierende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes hat zur Folge, dass der Landesgesetzgeber seine Regelungsbefugnis nur insoweit behält, als der Bund von der ihm verliehenen Zuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat. Dabei ergibt sich die Antwort auf die Frage, ob und inwieweit der Bund von einer Zuständigkeit Gebrauch gemacht hat, in erster Linie aus dem Bundesgesetz selbst, in zweiter Linie aus dem hinter dem Gesetz stehenden Regelungszweck und ferner aus der Gesetzgebungsgeschichte und den Gesetzesmaterialien. Ob der Gebrauch, den der Bund von einer Kompetenz gemacht hat, abschließend ist, muss auf Grund einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes festgestellt werden, wobei eine Sperrwirkung für die Länder in jedem Fall voraussetzt, dass der Gebrauch der Kompetenz durch den Bund hinreichend erkennbar ist (BVerwG, Urteil vom 16.05.2000, a.a.O., unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts).

Aus den Regelungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes selbst, dem dahinter stehenden Regelungszweck, der Gesetzgebungsgeschichte und den Gesetzesmaterialien folgt mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz jedenfalls insoweit abschließend Gebrauch gemacht hat, als er im zweiten und dritten Teil des Bundes-Bodenschutzgesetzes den Behörden ein Handlungsinstrumentarium zur Ermittlung und Sanierung von schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten in Form eines in sich geschlossenen Systems an die Hand gegeben hat, dem ein abgestuftes Verfahren, das mit einer gesonderten Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt beginnt - wie es § 11 HAltlastG vorsieht -, widerspricht.

Das am 1. März 1999 in Kraft getretene Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodschG) vom 17. März 1998 (BGBl. I S. 502) ist das Leitgesetz für den Bodenschutz in Deutschland und stellt das rechtliche Instrumentarium zur Verfügung, um altlastverdächtige Flächen zu erfassen, zu untersuchen, zu bewerten und Sanierungsmaßnahmen durchzuführen (Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl., 2004, § 12 Rdnr. 78). Das Bundes-Bodenschutzgesetz selbst ist in fünf Teile gegliedert. Der erste Teil (§§ 1 bis 3 BBodschG) enthält allgemeine Vorschriften über den Gesetzeszweck, maßgebliche Begriffsbestimmungen und den Anwendungsbereich des Gesetzes. Im zweiten Teil (§§ 4 bis 10 BBodschG) sind die Grundsätze des Bodenschutzes und Grundpflichten im Umgang mit dem Boden, insbesondere die Untersuchungs- und Sanierungsverantwortlichkeit, geregelt. Zur Durchsetzung dieser Anforderungen können die Bodenschutzbehörden die erforderlichen Maßnahmen zur Ermittlung und Sanierung erlassen, wobei sie sich bei der Wahl der Mittel an konkreten Bodenwerten zu orientieren haben, die - so der Gesetzeswortlaut - durch Rechtsverordnung festgelegt werden sollen. Diese Festlegung ist durch die Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) vom 12. Juli 1999 (BGBl. I S. 1554) erfolgt. Der dritte Teil des Bundes-Bodenschutzgesetzes (§§ 11 bis 16 BBodschG) enthält ergänzende Verfahrensvorschriften für die Altlastensanierung sowie eine eigene Befugnisnorm zum Erlass von Maßnahmen. Der nur aus einem Paragraphen bestehende vierte Teil (§ 17 BBodschG) regelt die Grundsätze der "guten fachlichen Praxis" landwirtschaftlicher Bodennutzung. Der fünfte und letzte Teil (§§ 18 bis 26 BBodschG) enthält technische und verfahrensrechtliche Vorschriften sowie Kostenverteilungsregelungen.

Die Ermittlung und Sanierung von schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten ist im zweiten und dritten Teil des Bundes-Bodenschutzgesetzes wie folgt geregelt: Das Bundes-Bodenschutzgesetz sieht zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten im Rahmen der Gefahrenabwehr eine Phase der Gefährdungsabschätzung und ein Phase der Sanierung vor. Gibt es Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast, so soll zunächst die Behörde erste Untersuchungen vornehmen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BBodschG; orientierende Untersuchung i. S. d. § 3 Abs. 3 i. V. m § 2 Nr. 3 BBodSchV). Besteht auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast, so kann die Behörde gem. § 9 Abs. 2 BBodschG die nach § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodschG Pflichtigen zu weiteren Untersuchungen heranziehen (Detailuntersuchung i. S. d. § 3 Abs. 4 und 5 i. V. m. § 2 Nr. 4 BBodSchV). Die Sanierungspflicht obliegt sodann den nach § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodschG Verpflichteten; zur Erfüllung der Sanierungspflicht kann die Behörde gem. § 10 BBodschG die notwendigen Maßnahmen treffen (Sanierungsmaßnahmen i. S. d. § 5 BBodSchV; vgl. dazu: Hess. VGH, Beschluss vom 23.08.2004 - 6 TG 1119/03 -, DÖV 2005, 124).

Wortlaut und Systematik des Bundes-Bodenschutzgesetzes sehen somit eine gesonderte Altlastenfeststellung in einem förmlichen Verfahren nicht vor; das Verwaltungsverfahren beginnt vielmehr nach einer Phase der Gefährdungsabschätzung durch die Behörde mit einer Heranziehung des Sanierungspflichtigen - sei es durch Erlass einer förmlichen Anordnung oder durch einvernehmliche Problemlösung (so ausdrücklich: BVerwG, Urteil vom 17.02.2005 - 7 C 14.04 - NVwZ 2005, 691). Dabei muss die Behörde zwar auch Feststellungen dazu treffen, ob eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt - wie beispielsweise der Wortlaut des § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und des § 9 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG zeigen. Für eine derartige Feststellung bedarf es aber keines gesonderten förmlichen Verfahrens mit Außenwirkung in Form eines (Teil- oder Grund-) Verwaltungsakts. Die Behörde trifft lediglich tatsächliche Feststellungen zum Vorliegen einer Altlast - ebenso wie im Fall des Vorliegens einer schädlichen Bodenveränderung; dies geschieht inzident in demjenigen Verfahren, in dem sie einen Pflichtigen zu weiteren Untersuchungen gem. § 9 Abs. 2 BBodSchG heranzieht oder notwendige Maßnahmen zur Erfüllung der Sanierungspflicht gem. § 10 BBodSchG trifft. Als notwendige Maßnahme i. S. d. § 10 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG kann der Erlass eines gesonderten Altlastenfeststellungsbescheids ebenfalls nicht angesehen werden. Der Gesetzgeber hat zwar in den dritten Teil des Bundes-Bodenschutzgesetzes ergänzende Vorschriften für Altlasten aufgenommen, die Befugnis zum Erlass gesonderter Altlastenfeststellungsbescheide enthalten die §§ 11 bis 16 BBodSchG aber gerade nicht. Für die Erfassung der Altlasten und altlastverdächtigen Flächen, deren Regelung gem. § 11 BBodSchG den Ländern vorbehalten bleibt, bedarf es nicht notwendig einer vorherigen förmlichen Feststellung mit Außenwirkung. Auch aus Informationsgründen ist eine gesonderte Altlastenfeststellung nicht zwingend erforderlich; die Information der Betroffenen hat der Bundesgesetzgeber in § 12 BBodSchG vielmehr ausdrücklich geregelt.

Dass der Bundesgesetzgeber mit den vorbezeichneten Regelungen der in Hessen geübten Praxis eines gestuften förmlichen Verwaltungsverfahrens eine Absage erteilen wollte, lässt sich auch dem Regelungszweck, der Gesetzgebungsgeschichte und den Gesetzesmaterialien entnehmen. In dem Entwurf der Bundesregierung eines Gesetzes zum Schutz des Bodens (BT-Drs. 13/6701) ist ausdrücklich die Zielsetzung formuliert, das rechtliche Handlungsinstrumentarium zum Bodenschutz in allen Bundesländern zu verstärken und wirksamer auszugestalten (BT-Drs. 13/6701, S. 1). Um diese Zielsetzung zu erreichen, wurde als Lösung vorgeschlagen, die rechtlichen Grundlagen über die notwendigen Anforderungen an den Schutz und die Sanierung von Böden sowie die Sanierung von Altlasten durch ein Bundes-Bodenschutzgesetz bundeseinheitlich zu regeln (a.a.O.). Unter dem Punkt "Kosten" wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Kosten der Verwaltung dadurch gesenkt würden, dass künftig nur ein behördliches Verfahren mit Außenwirkung, zu dessen Abschluss demgemäß auch nur noch ein Verwaltungsakt ergehen werde, durchgeführt werden müsste (BT-Drs. 13/6701, S. 5; Unterstreichung durch den Senat). Auch in der Begründung zum Gesetzentwurf wurde als ein Schwerpunkt des Gesetzes genannt, mit der Anordnungsbefugnis zur Altlastensanierung, den Regelungen zur Sanierungsplanung und zur Überwachung von Altlasten den zuständigen Behörden diejenigen Instrumente an die Hand zu geben, um die Sanierungspflicht der Verantwortlichen im Einzelfall durchzusetzen. Neben der Kostenentlastung der Haushalte von Ländern und Kommunen wurde in der Begründung zudem auf eine spürbare Entlastung auch von kleinen und mittleren Unternehmen dadurch hingewiesen, dass bundeseinheitliche materielle Maßstäbe gerade für den Bereich der Altlastensanierung geschaffen würden und damit das Altlastenrisiko kalkulierbarer werde, der benötigte Finanzbedarf exakter abgeschätzt werden könne und Finanzierungskosten sinken würden (BT-Drs. 13/6701, S. 22). Unter dem Punkt "Vollzugskosten" wurde in der Begründung zwar ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bereits vorhandene landesrechtliche Instrumente zum effizienten Altlastenmanagement durch das Gesetz nicht verdrängt würden; die Länder könnten nach § 22 des Gesetzentwurfs - der im Wesentlichen § 21 BBodSchG entspricht - ergänzende Verfahrensregelungen treffen (BT-Drs. 13/6701, S. 25). Gleichzeitig wird aber im Hinblick auf die Kostensenkung sowohl für die Verwaltung als auch für die Pflichtigen auch in diesem Zusammenhang betont, dass die Behörde künftig nur ein behördliches Verfahren mit Außenwirkung, zu dessen Abschluss demgemäß nur noch ein Verwaltungsakt ergehen werde, durchführen müsse (BT-Drs. 13/6701, S. 26; Unterstreichung durch den Senat).

Das Bundes-Bodenschutzgesetz überlässt den Bundesländern mithin nur noch einige wenige ergänzende Regelungskompetenzen im verfahrensrechtlichen Bereich des Bodenschutzes (Kloepfer, a.a.O., § 12 Rdnr. 66). Hierzu gehören beispielsweise sonstige Mitwirkungs- und Duldungspflichten (§ 9 Abs. 2 Satz 3 BBodschG), der Ausgleich für Nutzungsbeschränkungen (§ 10 Abs. 2 BBodschG), ergänzende Verfahrensvorschriften und Vorschriften über die Erfassung weiterer altlastverdächtiger Flächen und Altlasten (§ 11 und § 21 BBodschG). Dementsprechend wird in der Gesetzesbegründung zu § 22 Abs. 1 - der dem Absatz 1 von § 21 BBodschG entspricht - beispielhaft genannt, dass die Länder insbesondere die Beteiligung von Behörden und Öffentlichkeit oder die Erfassung von schädlichen Bodenveränderungen oder Altasten nach landesspezifischen Besonderheiten näher regeln könnten (BT-Drs. 13/6701, S. 45). Eine landesrechtliche Regelung des Inhalts, Altlastenfeststellungen in einem gesonderten förmlichen Verfahren zu treffen, scheidet aus den vorgenannten Gründen allerdings auch in diesem Zusammenhang aus.

Eine derartige umfassende bundesgesetzliche Regelung des Bodenschutzes im verfahrensrechtlichen Bereich begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Das Gesetz zum Schutz des Bodens vom 17. März 1998 - dessen Artikel 1 das Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodschG) beinhaltet - ist vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates beschlossen worden (BGBl. I, S 502), so dass Art. 84 Abs. 1 GG dem Bund die Möglichkeit eröffnet hat, auch das Verwaltungsverfahren zu regeln. Über die Zustimmungsbedürftigkeit hinausgehende Voraussetzungen für die Zulässigkeit verwaltungsverfahrensrechtlicher Regelungen durch den Bundesgesetzgeber sieht Art. 84 Abs. 1 GG nicht vor (Lerche in Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 84 Rdnrn. 14 ff., insbesondere 15).

Die Kosten des gesamten Verfahrens - einschließlich der Kosten des Zulassungsantragsverfahrens - hat der Beklagte zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nr. 10 und § 711 Satz 1 ZPO i. V. m. § 167 VwGO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor. Der Rechtssache kommt grundsätzliche Bedeutung zu, weil die Frage, ob einzelne Bestimmungen des Hessischen Altlastengesetzes - hier § 11 HAltlastG - als Folge von § 11 BBodschG wirksam bleiben oder als ergänzende Verfahrensregelungen i. S. d. § 21 Abs. 1 BBodschG verstanden werden können oder wegen sonstiger Regelungen dieser Vorschrift als weiterhin gültiges Recht angewendet werden dürfen, höchstrichterlich noch nicht geklärt ist.

Ende der Entscheidung