Judicialis Rechtsprechung

6 UE 2902/05

Verkündet am: 8. November 2006

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Wirtschafts- u. Wirtschaftsverwaltungsrechts

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 6. Senat - durch

Vors. Richter am Hess. VGH Dr. Schulz, Richterin am Hess. VGH Fischer, Richter am VG Dr. Schütz, ehrenamtliche Richterin Rossi, ehrenamtlichen Richter Ofer

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8. November 2006

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 24. Juni 2004 abgeändert. Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des gesamten Verfahrens werden der Klägerin auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten der Beklagten abwenden, wenn nicht diese vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Rücknahme eines Zulassungsbescheides.

Unter dem 11. Juni 2002 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag auf Zulassung zur Beantragung von Lizenzen zur Einfuhr gefrorenen Rindfleischs nach Maßgabe des Teils III der VO (EG) Nr. 954/2002 der Kommission vom 4. Juni 2002 (ABl. L 147/8 vom 05.06.2002). Mit Schreiben an die Beklagte vom 13. Juni 2002 teilte die Klägerin mit, dass von weiteren neun Firmen, die als mit ihr im Sinne des Art. 143 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 (ABl. L 253/1 vom 11.10.1993) verbunden angesehen werden könnten, ebenfalls Zulassungsanträge gestellt worden seien. Die Anträge würden unverzüglich zurückgenommen, wenn die Kommission der EU die Anwendung des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 aufrecht erhalte. Diese Erklärung stand im Zusammenhang mit einem Interpretationsersuchen, das verschiedene Mitgliedstaaten hinsichtlich Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 an die Kommission gerichtet hatten. Die Vorschrift nimmt Bezug auf Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 und schließt die so definierten Antragsteller von der Zulassung aus.

Nachdem die Kommission unter dem 13. Juni 2002 die erbetene Auskunft erteilt hatte, nahm die Klägerin mit Schreiben vom 27. Juni 2002 im Auftrag und in Vollmacht die Zulassungsanträge für sieben der im Schreiben vom 13. Juni 2002 bezeichneten Firmen zurück. Für zwei der dort genannten Unternehmen, die A-GmbH und die Fa. B-AG wurden die Anträge demgegenüber aufrecht erhalten.

Mit Zulassungsbescheid vom 4. Juli 2002 gab die Beklagte den Zulassungsanträgen der Klägerin sowie der A-GmbH und der B-AG statt und erteilte ihnen jeweils eine Zulassungsnummer. Unter dem 15. Juli 2002 beantragte die Klägerin daraufhin bei der Beklagten die Erteilung einer Lizenz für die zollbegünstigte Einfuhr von Rindfleisch im Rahmen des Unterkontingents II der VO (EG) Nr. 954/2002.

Am 26. Juli 2002 erteilte die Fachabteilung der Beklagten der Betriebsprüfungsabteilung den Auftrag, zu prüfen, ob die Klägerin, die A-GmbH und die B-AG hinsichtlich Leitung, Personal und Betrieb voneinander unabhängig sind. Die Prüfung ergab, dass alle drei Firmen unter derselben Adresse residieren und hundertprozentige Töchter der A-AG in A-Stadt sind. Sie werden als Umsatzsteuer-Organschaft geführt, d.h. die Holding führt für diese Unternehmen die Mehrwertsteuer ab. Mit der Holding haben die Unternehmen Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge abgeschlossen. Personalunion hinsichtlich Geschäftsleitung und Prokura besteht nicht. Dies gilt auch für das übrige Personal dieser Firmen. Alle drei weisen in ihren Jahresabschlüssen Aufwendungen für Raumkosten aus. Jede Firma wickelt ihre Geschäfte inzwischen selbstständig ab.

Mit Bescheiden vom 2. September 2002 nahm die Beklagte die Zulassungsbescheide vom 4. Juli 2002 zurück und ordnete die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte sie aus, zwischen den drei genannten Firmen bestehe eine Verbundenheit im Sinne des Art. 143 Buchstaben d) und e) VO (EWG) Nr. 2454/93, so dass nach Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 eine Zulassung nicht hätte erfolgen dürfen. Die Zulassungsbescheide seien deshalb rechtswidrig. Im Hinblick auf die Verpflichtung zur Beachtung und Durchsetzung der sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Vorgaben seien diese Bescheide daher zurückzunehmen. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Unternehmen auf den Bestand der Zulassungsbescheide bestehe nicht. Etwaige Ansprüche auf Ausgleich eines durch die Rücknahme entstandenen Vermögensnachteils seien gegebenenfalls in einem gesonderten Verfahren geltend zu machen.

Gegen diese Bescheide legten die Klägerin und ihre beiden Schwesterunternehmen unter dem 5. September 2002 Widerspruch ein. Letztere führten ihre Widerspruchsverfahren indes nicht weiter. Ebenfalls unter dem 5. September 2002 lehnte die Beklagte den Lizenzantrag der Klägerin ab. Auch dagegen erhob die Klägerin Widerspruch.

Aufgrund eines Eilbeschlusses des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 11. November 2002 - 1 G 4459/02 - half die Beklagte dem letztgenannten Widerspruch der Klägerin ab und erteilte ihr Einfuhrlizenzen unter der auflösenden Bedingung des Eintritts der Bestandskraft des Rücknahmebescheides. Den Widerspruch gegen den Rücknahmebescheid wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 27. Januar 2004 zurück.

Am 3. Februar 2004 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung hat sie vorgetragen, ihre Verbindung mit anderen Antragstellern stehe ihrer Zulassung nicht entgegen, sofern es sich bei dem jeweiligen Antragsteller nicht um einen fiktiven, sondern um einen echten Marktteilnehmer handele, wie es auch die Klägerin sei. Dieser Regelungsgehalt sei der Bestimmung des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 im Wege der Auslegung zu entnehmen. Dabei seien der zweite, fünfte und sechste Erwägungsgrund der Verordnung, das Klarstellungsschreiben der Kommission vom 13. Juni 2002, die Klarstellung durch die Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 780/03 und der Inhalt des Art. 143 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 zu berücksichtigen. Dieses Ergebnis sei auch nach dem Grundsatz der gemeinschaftskonformen Auslegung geboten, weil anderenfalls der gemeinschaftsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt würden. Jedenfalls habe die Zulassung deshalb nicht mehr zurückgenommen werden dürfen, weil die anderen mit der Klägerin verbundenen Unternehmen ihre Zulassungsanträge spätestens dadurch zurückgezogen hätten, dass sie gegen die ihnen gegenüber ergangenen Rücknahmebescheide keinen Widerspruch eingelegt hätten. Die Anträge verbundener Unternehmen könnten nach dem Wortlaut der Verordnung ohnehin nur dann zur Verweigerung der Zulassung führen, wenn sie nachträglich festgestellt würden, nicht aber, wenn - wie im vorliegenden Fall - von Anfang an auf die Verbundenheit hingewiesen werde. Der Ausschluss aller verbundenen Antragsteller stelle eine Strafmaßnahme dar, die nur dann gerechtfertigt sei, wenn die Verbundenheit verschwiegen werde. Schließlich sprächen gegen die Rücknahme auch Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes. Die Klägerin habe die Zulassung nicht durch unrichtige Angaben bewirkt und nach Erteilung des Zulassungsbescheides auch schon Dispositionen getroffen, die sie nicht mehr ohne Vermögensnachteile habe rückgängig machen können. Der Vermögensnachteil sei unter anderem darin zu sehen, dass sie bei wirksamer Rücknahme der Zulassung auch in der zweiten Kontingenthälfte vom 1. Januar bis 30. Juni 2003 und in den nachfolgenden Kontingentjahren Nachteile erleide. Die Rücknahme liege zudem nicht im überwiegenden Interesse Dritter oder der Öffentlichkeit. Insbesondere seien andere Marktteilnehmer nicht beeinträchtigt worden.

Die Klägerin hat beantragt,

den Rücknahmebescheid der Beklagten vom 2. September 2002 und den Widerspruchsbescheid vom 27. Januar 2004 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie ausgeführt, nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben sollten nicht nur sog. Briefkastenfirmen von der Beteiligung an dem Zollkontingent ausgeschlossen werden, sondern auch echte Marktteilnehmer, die mit anderen Antragstellern verbunden seien. Aufgrund der identischen Postanschriften sei die Beklagte genötigt gewesen, eine systematische Prüfung der Verhältnisse zwischen den drei Firmen vorzunehmen. Die Prüfung habe eine Verbundenheit im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 ergeben. Es sei erforderlich, die Zulassungsbescheide für sämtliche verbundenen Firmen zurückzunehmen, weil anderenfalls das den anderen Marktteilnehmern zustehende Kontingent verringert werde. Dies sei auch angemessen, denn die Klägerin sei bewusst das Risiko eingegangen, am Ende nicht zugelassen zu werden. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen. Selbst wenn ihr berechtigtes Vertrauen in den Bestand des Zulassungsbescheides enttäuscht worden sein sollte, stehe dies der Rücknahme nicht entgegen, weil die Zulassung keine unmittelbare Voraussetzung für eine Geldleistung oder einer Geldleistung entsprechenden Leistung sei. Dies sei erst bei einem Lizenzbescheid der Fall. Die Klägerin könne deshalb allenfalls in einem gesonderten Verfahren Vermögensschutz geltend machen. Die Abwägung des öffentlichen Interesses an der Rücknahme mit dem privaten Interesse der Klägerin am Bestand des Zulassungsbescheides führe zu dem Ergebnis, dass das öffentliche Interesse schwerer wiege. Dafür spreche das Bedürfnis an einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und der Vermeidung der Benachteiligung anderer Marktteilnehmer. Der Verzicht auf die Rücknahme könne Amtshaftungsklagen anderer Marktteilnehmer und ein Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland zur Folge haben.

Mit Urteil vom 24. Juni 2004 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 2. September 2002 sowie deren Widerspruchsbescheid vom 27. Januar 2004 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Zulassungsbescheid habe nach § 48 Abs. 1 VwVfG aufgehoben werden dürfen, da er unter Verstoß gegen Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 ergangen sei. Die Rechtswidrigkeit des Rücknahmebescheids ergebe sich aber daraus, dass die Klägerin ihr Rücknahmeermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Ein Ermessensspielraum bestehe, da die Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Verwaltungsaktes nicht zu einer unrechtmäßigen Vermögensverschiebung zu Lasten der Gemeinschaft führe. Im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens habe es die Beklagte fehlerhaft unterlassen, den Gesichtspunkt in die Abwägung einzustellen, dass die Aufrechterhaltung des Zulassungsbescheides sowohl die Gemeinschaft als auch die anderen Marktteilnehmer nicht anders stellen würde, als sie stünden, wenn die Klägerin von vornherein nur allein einen Zulassungsantrag gestellt hätte. Weiterhin sei bei der Ermessensausübung auch nicht berücksichtigt worden, dass es keinen Grund gebe, im vorliegenden Fall den Sanktionszweck der Regelung zu verwirklichen.

Die Beklagte hat gegen das ihr am 28. Juli 2004 zugestellte Urteil am 10. August 2004 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 10. November 2005 - 6 UZ 3044/04 - hat der Senat die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils zugelassen. Dieser Beschluss ist der Beklagten am 24. November 2005 zugestellt worden.

Am 19. Dezember 2005 hat die Beklagte die Berufung begründet. Sie führt aus, der Zulassungsbescheid vom 4. Juli 2002 sei rechtswidrig, da die Klägerin mit weiteren Antragstellern verbunden sei und deshalb bei der Zulassung zum Unterkontingent II nach Art. 9 Abs. 4 Satz 2 der VO (EG) Nr. 954/2002 nicht hätte berücksichtigt werden dürfen. Der eindeutige und klare Wortlaut des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 verweise ohne Einschränkungen auf den gesamten Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 und damit auf alle darin genannten Alternativen der Verbundenheit. Etwas Gegenteiliges ergebe sich auch nicht aus dem Interpretationsschreiben der Kommission vom 13. Juni 2002. Diesem Schreiben lasse sich entnehmen, dass eine systematische Prüfung nach Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 jedenfalls dann zu erfolgen habe, wenn zwei oder mehr Antragsteller entweder über gemeinsame Postanschriften verfügten oder der Verdacht bestehe, dass die Antragsteller in Bezug auf Leitung, Beschäftigung und Tätigkeit nicht voneinander unabhängig sind. Liege nur eine dieser Voraussetzung vor, müssten die betreffenden Antragsteller auf alle Möglichkeiten einer Verbindung im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93, also auch der im vorliegenden Fall einschlägigen Buchst. d) und e) der Norm hin überprüft werden. In die gleiche Richtung weise ein Schreiben des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (Olaf) vom 31. März 2003. Gegen eine solche Interpretation sprächen auch nicht die Erwägungsgründe der Verordnung. Diesen lasse sich keineswegs entnehmen, dass von der Regelung des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 lediglich fiktive Marktteilnehmer erfasst werden sollten. Vielmehr heiße es im Erwägungsgrund Nr. 2, dass die Beteiligungskriterien so zu verschärfen seien, dass "insbesondere" die Eintragung fiktiver Marktteilnehmer vermieden werde. Aus der Verwendung des Worts "insbesondere" ergebe sich, dass durch die Verordnung auch nicht fiktive Marktteilnehmer von einer Beteiligung am Unterkontingent II ausgeschlossen werden sollten. Dass dies auch dem Willen des Verordnungsgebers entsprochen habe, lasse sich dem Protokoll der deutschen Delegation über die 965. Sitzung des Verwaltungsausschusses für Rindfleisch am 17. Mai 2002 in Brüssel entnehmen. Dass der Ausschlussgrund des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 nicht nur bei fiktiven Marktteilnehmern greife, ergebe sich im Übrigen auch aus Art. 9 Abs. 1 dieser Verordnung, demzufolge fiktive Marktteilnehmer, die in den maßgeblichen Referenzjahren nicht tatsächlich mit Rindfleisch gehandelt hätten, ohnehin ausgeschlossen würden. Wenn der einzige Zweck des Art. 9 Abs. 4 dieser Verordnung darin läge, lediglich fiktive Marktteilnehmer auszuschließen, wäre er überflüssig, da dieser Zweck schon durch Art. 9 Abs. 1 der Verordnung erreicht werde. Die nachfolgende Verordnung (EG) Nr. 780/2003, die eine ausdrückliche Ausnahmeregelung vom grundsätzlichen Ausschluss aller nach Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 verbundenen Unternehmen enthalte, sei keine Klarstellung der vorangegangenen Verordnung, sondern stelle eine Neuregelung dar. Die Verwendung des Wortes "anschließend" in § 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 bedeute nicht, dass die Feststellung einer Verbindung zwischen Antragstellern erst nach einer Entscheidung über den Zulassungsantrag erfolgt sein dürfe. Der Begriff "anschließend" solle keine zeitliche Folge vorgeben, vielmehr entspreche dieses Wort dem Begriff "infolgedessen", wie auch die englische Fassung der Verordnung, in der von "consequently" die Rede sei, nahelege. Eine Berücksichtigung der Anträge erfolge also nicht, wenn infolge der Prüfung nach Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 die Verbundenheit der Antragsteller festgestellt werde. Aus Art. 29 Abs. 2 des Zollkodexes ergebe sich keine andere Auslegung des Begriffs der Verbundenheit. Dort seien lediglich bestimmte Kriterien festgelegt, nach denen eine tatsächlich bestehende Verbundenheit zweier Unternehmen im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 ausnahmsweise unbeachtlich sein könne. Eine entsprechende Ausnahme sehe Art. 9 VO (EG) Nr. 954/2002 nicht vor. Schließlich führe auch die Berücksichtigung des Umstandes, dass die beiden mit der Klägerin verbundenen Unternehmen letztendlich im Widerspruchsverfahren nicht weiter gegen die sie betreffenden Rücknahmebescheide vorgegangen seien, nicht zu einem anderen Ergebnis. Werde eine Verbindung im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 zwischen Antragstellern festgestellt, so seien alle betreffenden Anträge nach Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EWG) Nr. 954/2002 nicht zu berücksichtigen. Anderenfalls wäre es unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten auch geradezu ratsam, dass mehrere miteinander verbundene Unternehmen jeweils einen Antrag stellten, da diese im Zweifel nichts zu verlieren hätten. Einer der Anträge hätte in jedem Fall Aussicht auf Erfolg. Genau dies solle jedoch durch Art. 9 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 954/2002 verhindert werden. Zu berücksichtigen sei in diesem Zusammenhang auch, dass die anderen beiden mit der Klägerin verbundenen Unternehmen nicht unmittelbar, nachdem festgestellt worden sei, dass eine die Berücksichtigungsfähigkeit der Anträge ausschließende Verbindung zwischen den drei Antragstellern bestehe, ihre Anträge zurückgezogen hätten. Vielmehr sei zunächst abgewartet worden, bis auch gegen diese Unternehmen Rücknahmebescheide ergangen seien, gegen die auch Widerspruch eingelegt worden sei. Die Beklagte habe bei der Entscheidung über die Rücknahme des rechtswidrigen Zulassungsbescheides keinen Ermessensspielraum gehabt. Vielmehr habe nach Art. 8 VO (EWG) Nr. 729/70 vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik eine gebundene Rücknahmeentscheidung getroffen werden müssen, da der Verzicht auf die Rücknahme des Zulassungsbescheids zu einer unrechtmäßigen Vermögensverschiebung zu Lasten der Gemeinschaft geführt hätte. Bei der Rücknahme des Zulassungsbescheids werde das Kontingent in dem Umfang, in dem die Klägerin im Falle ihrer Zulassung beteiligt gewesen wäre, nicht verteilt. Die Klägerin müsse dann Rindfleisch zum allgemeinen deutlich höheren Zolltarif importieren. Die Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Zulassungsbescheids hätte somit zu einem Einnahmeausfall des EAGFL geführt. Die im Falle einer Rücknahme des Zulassungsbescheids nicht ausgeschöpfte Menge des Kontingents werde nicht dem nachfolgenden Kontingent zugeschlagen. Ein solches Verfahren sei für das Unterkontingent II weder von der VO (EG) Nr. 954/2002 noch von der nachfolgenden VO (EG) Nr. 780/2003 vorgesehen. Die in Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 954/2002 enthaltene Regelung beziehe sich nur auf das Unterkontingent I und sei auf das Unterkontingent II nicht anwendbar. Zudem sei der rechtswidrige Zulassungsbescheid zwingend nach § 10 Abs. 1 MOG zurückzunehmen gewesen. Durch die Zulassung zum Kontingent sei der Klägerin ermöglicht worden, abgabenermäßigtes Rindfleisch zu importieren, das sie normalerweise zu einem deutlich höheren Zolltarif hätte einführen müssen. Es handele sich dabei um eine "sonstige Vergünstigung zu Marktordnungszwecken" im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. s MOG. Die Eröffnung der Möglichkeit, Rindfleisch zu einem erheblich günstigeren Zolltarif einzuführen, stelle für die Klägerin einen geldwerten Vorteil dar. Für die Auffassung, § 6 MOG erfasse nur direkte finanzielle Zuwendungen, gebe der Wortlaut nichts her. Rein wirtschaftlich mache es keinen Unterschied, ob normalerweise zu leistende Abgaben von vornherein erlassen oder im Nachhinein erstattet würden.

Selbst bei Annahme eines Ermessensspielraums habe die Beklagte ihr Ermessen jedoch fehlerfrei ausgeübt

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 24. Juni 2004 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 24. Juni 2004 zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor, die Klägerin habe auch als verbundenes Unternehmen einen Rechtsanspruch auf Zulassung zum Unterkontingent II der VO (EG) Nr. 954/2002. Der Wortlaut des Art. 9 Abs. 4 der genannten Verordnung sei keineswegs klar und bedürfe der Auslegung. Die gesamte Verordnung sei nur auf der Basis einer Unterscheidung zwischen echten und fiktiven Marktteilnehmern zu verstehen und zu interpretieren. Die Vorschrift des Art. 9 Abs. 4 Satz 1 der Verordnung regele keine Rechtsfolge. Sie lasse auch unberücksichtigt, dass Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 nach den Art. 28 ff. des Zollkodexes der EU insbesondere nach Art. 29 Abs. 2 des Zollkodexes einer einschränkenden Anwendung unterliege. Dies gelte auch im Rahmen des Art. 9 Abs. 4 VO Nr. 954/02 für den Fall, dass die formale Verbundenheit die Unabhängigkeit als Marktteilnehmer nicht beeinträchtige. Diese Vorschrift sei daher so zu lesen, dass eine Verbundenheit nur dann bedeutsam sei, wenn sich herausstelle, dass bestimmte zum Kreis der verbundenen Unternehmen gehörende Unternehmen fiktive Marktteilnehmer seien. Die Verbundenheit von Antragstellern sei kein absolutes gemeinschaftsrechtliches Zulassungshindernis. Vielmehr seien Art und Auswirkungen der Verbundenheit im Einzelnen durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zu überprüfen. Entscheidender Auslegungsmaßstab für den Inhalt und die Anwendung des Art. 9 Abs. 4 der Verordnung sei der Zweck der Regelung. Dieser Zweck ergebe sich - bezogen auf Art. 9 VO Nr. 954/02 - aus den Erwägungsgründen Nr. 2, 5, 6 und 7. Dort werde zwischen fiktiven und echten Marktteilnehmern unterschieden. Dabei zählten zu den echten Marktteilnehmern diejenigen Teilnehmer, die nachweisen könnten, dass sie tatsächlich an der Einfuhr bzw. Ausfuhr von Rindfleisch aus bzw. nach Drittländern beteiligt seien. Diese echten Marktteilnehmer sollten eine entsprechende Zulassung im Rahmen des Unterkontingents II beantragen können. Als fiktive Marktteilnehmer würden vor allem solche angesehen, die selbst tatsächlich nicht an Einfuhr- und Ausfuhrgeschäften beteiligt seien, sondern als sog. Satellitenfirmen nur Halter von Einfuhrlizenzen seien. Diese Auslegung werde durch das an die Mitgliedstaaten gerichtete Interpretationsschreiben der Kommission vom 13. Juni 2005 bestätigt. Diesem Schreiben komme eine besondere Bedeutung zu, da die Auffassung der Kommission als Hüterin des Vertrages und der aufgrund dieses Vertrages erlassenen Vorschriften für die Mitgliedstaaten vorbehaltlich einer abweichenden Entscheidung des EuGH grundsätzlich verbindlich sei. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs seien fiktive Marktteilnehmer solche Unternehmen, die künstlich allein zu dem Zweck gebildet worden seien, einen erheblichen Teil des Zollkontingents zu erhalten. Aus diesen Gründen handele es sich bei Art. 9 Abs. 5 der nachfolgenden VO Nr. 780/03 auch nicht um eine Neuregelung, sondern lediglich um eine Klarstellung. Die von der Klägerin vorgenommene Interpretation sei zudem im Hinblick auf die gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung geboten. Dies gelte jedenfalls im Hinblick darauf, dass die mit der Klägerin verbundenen Firmen die Widerspruchsverfahren gegen die Rücknahme der ihnen erteilten Zulassung nicht fortgeführt und ihre Zulassungsanträge zurückgezogen hätten. Damit sei die Klägerin im Rahmen der Kontingentregelung nicht mehr mit diesen Firmen "verbunden" gewesen. Auch sei nicht "anschließend", das heiße nach Antragstellung, eine Verbindung zwischen bestimmten Antragstellern festgestellt worden. Vielmehr habe die Klägerin von Anfang an alle Tatsachen bezüglich der Verbundenheit gegenüber der entscheidenden Behörde offen gelegt, die sie auch geprüft und ursprünglich im Sinne der Klägerin bewertet habe. Der Zweck der Regelung werde verfehlt, wenn dieses Verhalten sanktioniert werde. Eine Differenzierung zwischen der Klägerin als echter und aktiver Marktteilnehmerin und anderen echten und aktiven Marktteilnehmern sei vor diesem Hintergrund durch nichts gerechtfertigt. An dieser Auslegung bestünden keine Zweifel. Sollte der Senat anderer Auffassung sein, so sei die Frage der Auslegung des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen. Die Rücknahme des Zulassungsantrages verstoße auch gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Zwar habe die Klägerin im Zeitpunkt der Rücknahme des Zulassungsbescheides noch keine Vermögensdisposition, etwa im Sinne des Einkaufs der Ware aufgrund der erteilten Lizenz getroffen, die Schutzwürdigkeit sei jedoch nicht vermögensrechtlicher Art und beziehe sich darauf, dass die Klägerin bei der Antragstellung die Verbundenheit offen gelegt habe, dem Antrag im Hinblick auf das Klarstellungsschreiben der Kommission vom 13. Juni 2002 zunächst stattgegeben worden sei und für die Klägerin nach Rücknahme des Widerspruchs gegen die Rücknahme der Zulassungsbescheide seitens der ursprünglich verbundenen Unternehmen ein Zustand der Nichtverbundenheit hergestellt worden sei.

Eine Bindung des Rücknahmeermessens der Beklagten habe nicht bestanden, da im Hinblick auf das Schreiben der Kommission vom 13. Juni 2002 nicht von einer unrechtmäßigen Vermögensverschiebung zu Lasten der Gemeinschaft ausgegangen werden könne. Auch § 10 MOG finde keine Anwendung, da die Voraussetzungen der §§ 6 und 8 MOG nicht vorlägen. § 6 MOG habe nur finanzielle Zuwendungen zum Gegenstand und § 8 MOG nehme Bezug auf nationale Mengenregelungen. Verordnungen der Europäischen Gemeinschaft gehörten nicht dazu. Die Ermessensentscheidung der Beklagten sei auch fehlerhaft.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (2 Aktenhefte) sowie auf die beigezogene Verwaltungsakte (1 Aktenheft) verwiesen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe:

Die zugelassene und im Übrigen zulässige Berufung ist auch begründet.

Die gegen den Rücknahmebescheid der Beklagten vom 2. September 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 27. Januar 2004 erhobene Anfechtungsklage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts unbegründet. Die genannten Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Ermächtigungsgrundlage für die Rücknahme des Zulassungsbescheides ist § 10 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation und der Direktzahlungen (MOG) vom 20. September 1995 (BGBl. I S. 1146) in der zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung zugrunde zu legenden Fassung, die es durch die 8. Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 25. September 2003 (BGBl. I S. 2304) gefunden hat. Eine vorrangige europarechtliche Rechtsgrundlage für die Rücknahme der der Klägerin erteilten Zulassung besteht nicht. Nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 160 vom 26.06.1996, S. 103) treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um sich zu vergewissern, dass die durch den Fond finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG zurückzunehmen, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind. § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG stellt dabei auf den Regelungsbereich der §§ 6 und 8 MOG ab. Nicht erforderlich ist, dass von den dort vorgesehenen Verordnungsermächtigungen Gebrauch gemacht worden ist (vgl. BVerwG, Urteil v. 10.12.2003 - BVerwG 3 C 22.02 -, juris; BVerwG, Urteil v. 16.12.1993 - BVerwG 3 C 18.93 -, juris). Die mit dem kontingentierten Import gefrorenen Rindfleischs einhergehende Zollermäßigung fällt unter den Regelungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 19 MOG. Danach gehören zu den in § 6 MOG geregelten besonderen Vergünstigungen neben den in den Nummern 1 bis 18 genannten Erstattungen, Prämien, Beihilfen, Vergütungen, Subventionen und Beträgen auch sonstige Vergünstigungen zu Marktordnungszwecken. Diese Vorschrift entspricht der heutigen Bestimmung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. s) MOG. Dabei handelt es sich nach Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie nach dem Willen des Gesetzgebers (vgl. BT-Drs. 280/71, S. 25) um einen Auffangtatbestand, unter dem solche begünstigenden Maßnahmen zu subsumieren sind, die zu Marktordnungszwecken erfolgen und unter keine der speziellen in diesem Gesetz genannten Vergünstigungstatbestände fallen. Eine Beschränkung des § 6 Abs. 1 MOG auf direkte finanzielle Zuwendungen besteht nicht. Es reicht vielmehr aus, wenn ein finanzieller Vorteil indirekt durch die Einräumung einer Importzollermäßigung gewährt wird, sofern dies - wie vorliegend - zu Marktordnungszwecken geschieht. Die VO (EG) Nr. 954/2002 ist gestützt auf die VO (EG) Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 160 vom 26.06.1999, S. 21). Sie dient der Durchführung dieser Marktorganisation, indem sie die Verpflichtung der EU nach GATT/WTO zur zollermäßigten Abnahme von gefrorenem Rindfleisch in diese Marktordnung integriert.

Der Einordnung der Zulassungsentscheidung in den Regelungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 19 MOG steht auch nicht entgegen, dass mit der Zulassung die Gewährung einer Vergünstigung nicht unmittelbar verbunden ist. Das in Teil III der VO (EG) Nr. 954/2002 (Art. 8 bis Art. 12) geregelte Verfahren ist zweistufig aufgebaut. Nach Art. 8 Satz 1 der Verordnung können Anträge auf Einfuhrlizenzen nur von Marktteilnehmern gestellt werden, die zuvor von der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, in dem sie im Mehrwertsteuerregister eingetragen sind, zugelassen worden sind. Unmittelbare Grundlage für Vergünstigung ist demgegenüber die nach Art. 11 der Verordnung separat zu beantragende Lizenz zum zollermäßigten Import gefrorenen Rindfleischs. Der Umfang der erteilten Einfuhrlizenz ist wiederum abhängig von der vorherigen Entscheidung der Kommission darüber, in welchem Umfang Anträgen stattgegeben werden kann und erforderlichenfalls der Festlegung eines entsprechenden Verringerungskoeffizienten (Art. 12 Abs. 4 der Verordnung). Aus dem Gesamtzusammenhang dieser Regelungen ergibt sich, dass die Zulassungsentscheidung unerlässliche Voraussetzung für die Gewährung der Zollvergünstigung ist. Im Rahmen des Zulassungsverfahrens wird über die Berechtigung zur Teilnahme an Verfahren zur Verteilung der Lizenzen abschließend entschieden. Im Rahmen des Lizenzverfahrens wird demgegenüber nur noch über die mengenmäßige Aufteilung der Einfuhrlizenzen nach Vorgabe der Kommission entschieden.

Die Rücknahme der Zulassungsentscheidung ist formell rechtmäßig erfolgt. Die nicht ordnungsgemäß durchgeführte Anhörung durch schlichtes Informationsschreiben der Beklagten vom 16. August 2002 ist nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG im Rahmen des Widerspruchsverfahren geheilt worden, da die Klägerin dort Gelegenheit hatte, ihre Bedenken gegen die Rücknahme des Zulassungsbescheides anzubringen und die Beklagte sich mit diesen Argumenten in ihrem Widerspruchsbescheid vom 27. Januar 2004 auch ausführlich inhaltlich auseinandergesetzt hat.

Die Rücknahmeentscheidung ist auch materiell rechtmäßig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG liegen vor. Der zu Gunsten der Klägerin erlassene Zulassungsbescheid vom 4. Juli 2002 war rechtswidrig, da die Klägerin nach Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 nicht hätte zugelassen werden dürfen. Zwischen ihr und den Firmen A-GmbH und B-AG lag nach dem Ergebnis der von der Beklagten durchgeführten Betriebsprüfung eine Verbindung im Sinne des Art. 143 Buchstaben d) und f) der VO (EWG) Nr. 2454/93 vor. Danach gelten Personen unter anderem dann als verbunden, wenn (Buchstabe d) eine beliebige Person unmittelbar oder mittelbar 5 % oder mehr der in Umlauf befindlichen stimmberechtigten Anteile oder Aktien beider Personen besitzt, kontrolliert oder inne hat oder (Buchstabe f) beide von ihnen unmittelbar oder mittelbar von einer dritten Person kontrolliert werden. Besteht eine solche Verbindung zwischen mehreren Antragstellern, so bleiben nach Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 alle betreffenden Anträge unberücksichtigt.

Eine einschränkende Auslegung des Begriffs der verbundenen Marktteilnehmer auf nicht aktiv am Markt teilnehmende Unternehmen ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht möglich. In den Erwägungsgründen Nr. 2, 6 und 7 der VO (EWG) Nr. 954/2002 ist jeweils von "fiktiven Marktteilnehmern" die Rede. Diese Erwägungsgründe sind bei der Auslegung der Verordnung heranzuziehen, da sie die Motive des Normgebers widerspiegeln. Unter "fiktiven Marktteilnehmern" sind jedoch nicht nur diejenigen Antragsteller zu verstehen, die nicht zu den aktiven Marktteilnehmern im Sinne des Art. 9 Abs. 1 der Verordnung gehören. Anderenfalls bliebe für Art. 9 Abs. 4 der Verordnung kein eigenständiger Regelungsbereich übrig, da die nicht am Markt teilnehmenden Antragsteller bereits nach Art. 9 Abs. 1 der Verordnung vom Zulassungsverfahren ausgeschlossen sind. Aus dieser Systematik ergibt sich, dass auch Unternehmen, die die Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 1 der Verordnung erfüllen, nach dem Willen des Verordnungsgebers dennoch aufgrund ihrer Verbundenheit mit anderen Antragstellern als "fiktive Marktteilnehmer" im Sinne der genannten Erwägungsgründe nach Art. 9 Abs. 4 der Verordnung von der Zulassung ausgeschlossen sein sollen. Dies entspricht auch Sinn und Zweck der Vorschrift, wie er sich auf der Grundlage der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergibt. Dieser hat in seinem Urteil vom 12. Dezember 1996 (- Rs. C-241/95, Slg. 1996 I - 6699, Textziffer 29) ausgeführt, dass durch die künstliche Aufteilung der wirtschaftlichen Struktur einiger Marktbeteiligter im Wege der Bildung zusätzlicher "fiktiver Gesellschaften" das reibungslose Funktionieren der Marktregelung beeinträchtigt und der gleiche und kontinuierliche Zugang sämtlicher interessierter Marktbeteiligter zum Zollkontingent unabhängig von ihrer Größe gefährdet werde. Durch Aufspaltung großer Marktbeteiligter erhöhe sich die Zahl der Anträge und verkleinerten sich entsprechend die Mengen, die für die gewissenhaften kleinen Marktbeteiligten zur Verfügung stünden, die unter diesen Umständen Gefahr liefen, vom Zollkontingent vollständig ausgeschlossen zu werden. Eine derartige Gefährdung geht aber gerade auch von der Antragstellung durch diverse Konzerntöchter aus, die - wie die Klägerin und ihre beiden Schwesterunternehmen - hundertprozentige Töchter einer Holding sind und mit dieser einen Gewinnabführungs- und Beherrschungsvertrag abgeschlossen haben. Diese verbundenen Unternehmen stellen eine wirtschaftliche Einheit dar, die unabhängig von der rein organisatorischen Frage der Trennung von Management, Personal und Abwicklung der wirtschaftlichen Betätigung besteht. Größeren Unternehmen fällt es naturgemäß leichter, eine Aufspaltung in eine Vielzahl von Tochtergesellschaften vorzunehmen, um sich auf diesem Wege eine insgesamt größere Quote des Importkontingents zuteilen zu lassen. So hatten ursprünglich neben der Klägerin weitere acht Schwestergesellschaften versucht, eine Zulassung zu erhalten.

Auch aus der insoweit großzügigeren Regelung des Art. 9 Abs. 5 der nachfolgenden Verordnung (EG) Nr. 780/2003 der Kommission vom 7. Mai 2003 (ABl. L 114 vom 08.05.2003, S. 8), die verbundenen Unternehmen den Nachweis gestattet, dass sie in Bezug auf Management, Personal und sämtliche Transaktionen in Zusammenhang mit ihrer Handels- oder technischen Tätigkeit voneinander unabhängig sind, lassen sich für die Auslegung der vorliegend im Streit stehenden VO (EG) Nr. 954/2002 keine die Rechtsposition der Klägerin stützenden Rückschlüsse ziehen. In den Erwägungsgründen Nr. 2 und 3 der nachfolgenden Verordnung heißt es, um die Eintragung fiktiver Marktteilnehmer zu vermeiden, habe die VO (EG) Nr. 954/2002 insbesondere strenge Beteiligungskriterien vorgesehen. Verschärfte Vorschriften für die Verwendung der betreffenden Einfuhrlizenzen hätten ferner spekulativen Lizenzhandel verhindern sollen. In Anbetracht der positiven Erfahrungen mit der Anwendung dieser Vorschrift hätten für das Kontingentjahr 2003/04 ähnliche Vorschriften festgelegt werden sollen. Daraus geht hervor, dass die nachfolgende Verordnung aufgrund der Erfahrung mit der Anwendung der Zulassungskriterien der vorangegangenen VO (EG) Nr. 954/2002 eigenständige, wenn auch ähnliche, nicht aber identische Regelungen treffen sollte. Den einzelnen Abweichungen liegt eine bewusste Entscheidung der Kommission aufgrund der Erfahrungen mit der Anwendung der vorangegangenen Verordnung zugrunde. Eine lediglich interpretierende Übernahme der dortigen Regelungen ist nicht erfolgt. Weder den Erwägungsgründen der VO (EG) Nr. 954/2002 noch denen der nachfolgenden VO (EG) Nr. 780/2003 kann entnommen werden, dass bereits die VO (EG) Nr. 954/2002 in der Weise anzuwenden wäre, wie es in der Regelung des Art. 9 Abs. 5 der nachfolgenden VO (EG) Nr. 780/2003 für den Zeitraum der Gültigkeit dieser Verordnung verbindlich festgelegt worden ist. Insbesondere enthalten die Erwägungsgründe der nachfolgenden Verordnung keine Hinweise auf eine schlichte Klarstellung gegenüber der vorangegangenen Verordnung.

Dem Interpretationsschreiben der Kommission vom 13. Juni 2002 lassen sich - unabhängig von der Frage der Bindungswirkung einer derartigen Interpretation durch die Kommission - ebenfalls keine Gesichtspunkte für eine einschränkende Auslegung der Verweisung auf Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 in Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 entnehmen. So lautet die Antwort der Kommission auf die Frage 5 der Mitgliedstaaten:

"Die Prüfung gemäß Art. 143 wird nicht systematisch durchgeführt. Dies geschieht nur dann, wenn der Mitgliedstaat gemeinsame Postanschriften gemäß Art. 9 Abs. 4 festgestellt hat oder aus triftigen Gründen den Verdacht hegt, dass zwischen den Antragstellern insofern eine Verbindung besteht, als diese in Bezug auf Leistung, Beschäftigte und Tätigkeiten nicht unabhängig voneinander sind. Die letztgenannte Bedingung lässt den Mitgliedstaaten bei der Beurteilung der Antragsteller einen gewissen Ermessensspielraum. Kommt der Mitgliedstaat nach dieser Prüfung zu dem Ergebnis, dass eine eingehendere Untersuchung erforderlich ist, so muss er die Prüfung nach Art. 143 einleiten."

Auf die Frage 7 der Mitgliedstaaten antwortet die Kommission:

"Antragssteller mit derselben Postanschrift müssen in jedem Fall entsprechend Art. 9 Abs. 4 gemäß Art. 143 der Verordnung (EG) Nr. 2454/93 überprüft werden."

Aus diesen Antworten ergibt sich, dass auch nach Auffassung der Kommission Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 in vollem Umfang, einschließlich der im vorliegenden Fall einschlägigen Alternativen der Buchstaben d) und f) dieser Vorschrift Anwendung findet. Die Feststellung gemeinsamer Postanschriften der antragstellenden Unternehmen oder alternativ der aus triftigen Gründen bestehende Verdacht, dass zwischen den Antragstellern im Hinblick auf Leitung, Beschäftigte und Tätigkeit keine Unabhängigkeit besteht, bilden lediglich den Prüfungsanlass. Ist dieser gegeben, so ist auch nach Auffassung der Kommission das Prüfungsprogramm auf alle Alternativen des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 zu erstrecken.

Soweit die Klägerin zur Begründung einer einschränkenden Auslegung des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 auf Art. 29 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodexes der Gemeinschaften (ABl. L 302 vom 19.10.1992, S. 1) verweist, kann ihr nicht gefolgt werden. Art. 29 Abs. 2 des Zollkodexes steht in Kapitel drei dieser Verordnung. Dieses Kapitel regelt nach Art. 28 des Zollkodexes die Ermittlung des Zollwertes für die Anwendung des Zolltarifs der Europäischen Gemeinschaften sowie anderer als zolltariflicher Maßnahmen, die durch besondere Gemeinschaftsvorschriften im Warenverkehr eingeführt worden sind. Weder befasst sich Art. 9 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 954/2002 mit der Ermittlung des Zollwerts, noch wird Art. 29 Abs. 2 des Zollkodexes dort für anwendbar erklärt.

Auch die Verwendung des Wortes "anschließend" in Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 steht dem Ausschluss der Klägerin von der Zulassung zum zollbegünstigten Import gefrorenen Rindfleischs nicht entgegen. Insbesondere soll durch die Verwendung dieses Begriffs nicht ausgedrückt werden, dass die Anträge verbundener Unternehmer nur dann nicht zu berücksichtigen sind, wenn sich der Umstand der Verbindung erst im Anschluss an die Antragstellung herausstellt, die betreffenden Antragsteller ihre Verbindung mithin nicht von vornherein offen gelegt haben. Anknüpfungspunkt für den Begriff "anschließend" sind das Bestehen eines Verdachts und die darauf folgende Überprüfung der betreffenden Antragsteller auf eine bestehende Verbundenheit im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93. Ergibt diese Prüfung "anschließend", dass - wie im vorliegenden Fall - tatsächlich eine Verbindung zwischen den Antragstellern vorliegt, so werden die betreffenden Anträge nach Art. 9 Abs. 4 Satz 2 der Verordnung nicht berücksichtigt. Die seitens der Klägerin befürwortete engere Auslegung führte zu mit Sinn und Zweck der Regelung nicht vereinbaren Ergebnissen. Griffe die Ausschlussregelung des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 der Verordnung nicht ein, wenn die jeweiligen Antragsteller ihre Verbundenheit offen legten, so wären sie allesamt zur Stellung von Lizenzanträgen zuzulassen, so dass die Regelung des Art. 9 Abs. 4 der Verordnung bei entsprechendem Verhalten vollkommen leer liefe und die vom Europäischen Gerichtshof in seiner bereits zitierten Entscheidung angeführte Gefahr der Verdrängung kleiner Unternehmen in vollem Umfang einträte.

Die Anwendbarkeit des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 ist auch nicht deshalb entfallen, weil die Schwesterunternehmen der Klägerin ihrerseits das Widerspruchsverfahren gegen die Rücknahme ihrer Zulassungen nicht fortgeführt haben. Spätestens mit Bestandskraft der später zurückgenommenen Zulassungsbescheide war das ursprüngliche Verwaltungsverfahren beendet. Allenfalls innerhalb dieses Zeitraums war es der Klägerin bzw. ihren Konzernschwestern möglich, die Zulassungsvoraussetzungen herzustellen. Die Hinnahme der Rücknahmebescheide durch die Konzernschwestern der Klägerin kommt in diesem Zusammenhang jedenfalls zu spät.

Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 in der so gefundenen Auslegung ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar, insbesondere mit dem europarechtlich als allgemeiner Rechtsgrundsatz anerkannten Verhältnismäßigkeitsprinzip, der in Art. 5 Abs. 3 EGV eine positivrechtliche Stütze gefunden hat.

Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 ist zum Schutz eines funktionierenden Marktes durch Ausschluss "fiktiver Marktteilnehmer" geeignet, erforderlich und angemessen.

Das Fehlen einer systematischen Kontrolle begründet keine durchgreifenden Zweifel an der Eignung der Vorschrift. Die Durchführung einer Verdachtskontrolle, die erst bei Bestehen konkreter Anhaltspunkte für die Verbindung mehrerer Antragsteller zu einer umfangreicheren Prüfung führt, ist sachgerecht. Eine generelle Kontrolle aller Antragsteller auf bestehende Verbindungen wäre mit einem erheblichen Aufwand verbunden, der aufgrund der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nur schwer zu bewältigen wäre. Hinzu kommt, dass der Ausschluss sämtlicher antragstellenden verbundenen Unternehmen abschreckende Wirkung auf "fiktive Marktteilnehmer" haben soll und bei konsequenter Durchführung auch tatsächlich hat, wodurch Spekulationen mit zugeteilten Einfuhrkontingenten bereits im Vorfeld entgegengewirkt wird.

Vor diesem Hintergrund ist der Ausschluss sämtlicher antragstellenden verbundenen Unternehmen auch erforderlich. Dies gilt auch, soweit diese Sanktion - wie im vorliegenden Fall - offen als verbundene Unternehmen auftretende Antragsteller trifft. In diesem Zusammenhang hat bereits das Verwaltungsgericht zu Recht auf den im Abgabenrecht entwickelten - im vorliegenden Fall handelt es sich um eine Zollermäßigung - Grundsatz der Typengerechtigkeit abgestellt. Danach muss der Normgeber bei Massenvorgängen des Wirtschaftslebens nur solche verschiedenen Lebenssachverhalte unterschiedlich regeln, mit denen er hinreichend vorhersehbar rechnen musste. Demgegenüber bedarf es keiner Regelung eines jeden noch so atypischen denkbaren Sachverhalts, mit dem realistischer Weise nicht gerechnet werden muss. In Einzelfällen entstehende Härten oder Ungerechtigkeiten sind insoweit hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss v. 22.07.1991 - 1 BvR 829/99 - juris, Rdnr. 2). Beim Erlass der Verordnung musste die Kommission nicht mit verbundenen Firmen rechnen, die trotz des eindeutigen Wortlauts des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 unter Hinweis auf ihre Verbundenheit allesamt Zulassungsanträge stellen. Durch den klaren Wortlaut wird Antragstellern, die sich in dieser Weise atypisch zu verhalten beabsichtigen, auch das Risiko ihres Handelns hinreichend verdeutlicht. Damit ist dem Schutzbedürfnis dieser Gruppe ausreichend Rechnung getragen.

Angesichts des legitimen Zwecks, der Verdrängung kleinerer Unternehmen durch in Konzerntöchter aufgespaltene wirtschaftliche Einheiten entgegen zu wirken, und der im Rahmen des Art. 9 Abs. 4 der Verordnung fortbestehenden Möglichkeit der Zulassung einer Konzerntochter ist die gefundene Regelung auch angemessen.

Der allgemeine Gleichheitssatz, der in gleicher Weise zu den Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts gehört (EuGH, Urteil v. 19.10.1977 - Rs. 117/76 und 16/77 -, Slg. 1977, 1753, 1770), ist ebenfalls nicht verletzt. Nach diesem Grundsatz dürfen vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden, es sei denn, eine Differenzierung ist - wie vorliegend - objektiv gerechtfertigt. Die Differenzierung zwischen konzernabhängigen Unternehmen und anderen Marktteilnehmern dergestalt, dass jeweils nur ein Konzernunternehmen zum Zollkontingent zugelassen werden darf, verhindert die bevorzugte Berücksichtigung des Konzerns, der anderenfalls mehrfach in den Genuss der Zulassung käme und sich auf diese Weise einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil sichern könnte.

Da weitergehende Bedenken gegen die Vereinbarkeit des Art. 9 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 954/2002 mit höherrangigen europarechtlichen Vorschriften nicht bestehen, kommt die von der Klägerin angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof unabhängig von der fehlenden Vorlageverpflichtung des Senats nicht in Betracht.

Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen der Rücknahme des Zulassungsbescheides ebenfalls nicht entgegen. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz MOG ist § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG anzuwenden. Gemäß § 48 Abs. 2 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Die Zulassung zum Zollkontingent ist ein Verwaltungsakt, der Voraussetzung für die Gewährung einer Geldleistung in Form einer Zollermäßigung ist. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die Klägerin ihr Vertrauen in der genannten Weise betätigt hat. Ihr Vortrag lässt insoweit konkrete Angaben vermissen, die über das Vertrauen in die Bestätigung der eigenen Rechtsansicht hinausgehen. Auch die für den Import aufgestellten Sicherheitsleistungen begründen keinen Vertrauenstatbestand, da dieser Import erst nach der Rücknahmeentscheidung auf der Grundlage von Einfuhrlizenzen erfolgt ist, die ihrerseits unter der auflösenden Bedingung des Eintritts der Bestandskraft des Rücknahmebescheides stehen. Unabhängig davon wäre ein von der Klägerin betätigtes Vertrauen in die Bestandskraft des Zulassungsbescheides angesichts des besonderen öffentlichen Interesses aufgrund des vorliegenden Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht nicht schutzwürdig. Bei den im Rahmen von § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG wie allgemein auch bei der Entscheidung über die Rücknahme von Verwaltungsakten zu berücksichtigenden öffentlichen Interessen ist aufgrund des Effizienzprinzips das grundsätzlich vorrangige Interesse an einem effektiven, gleichmäßigen Vollzug des EU-Rechts in den Mitgliedstaaten der Union zu berücksichtigen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., 2005, § 48, Rdnr. 88 m.w.N.).

Die nach § 10 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz MOG für die Rücknahmeentscheidung einzuhaltende Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG ist gewahrt.

Für die seitens des Verwaltungsgerichts angeführten Ermessensfehler bleibt kein Raum, da § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG der Verwaltung bei ihrer Rücknahmeentscheidung - anders als § 48 Abs. 1 VwVfG - kein Ermessen einräumt. Auf diese Weise wird die strikte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. Urteil v. 21.09.1983 - verbundene Rechtssachen 205 bis 215/82 -, Slg. 1983, 2633 -; Urteil v. 16.07.1998 - Rs. C-298/96, Slg. I-1998, 4767) über die Rückforderung von zu Unrecht aufgrund des Gemeinschaftsrechts geleisteten Zahlungen umgesetzt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Revisionsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss

Der Streitwert wird für das erstinstanzliche Verfahren - insoweit unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 24. Juni 2004 von Amts wegen - und für das Berufungsverfahren auf 86.766,- € festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Dabei orientiert sich der Senat an der durch die Klägerin zu erzielenden Zollermäßigung. Diese wird ihrerseits durch die insoweit gestellte Sicherheitsleistung bestimmt, die die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend mit 86.766,- € angegeben haben. Die Befugnis zur Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung