Judicialis Rechtsprechung

1. Aus der Regelung des § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG, die eine auf die in der Vorschrift genannten Strukturmerkmale beschränkte Bestandsgarantie darstellt, folgt, dass Altverbände nicht die Regelungen des Wasserverbandsgesetzes über die Mitgliedschaft im Verband nach §§ 22 ff. WVG für bzw. gegen sich gelten lassen müssen.

2. Die Zulassung einer anderen Person nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG als mögliches Verbandsmitglied ist nicht lediglich eine interne Mitwirkungshandlung der staatlichen Aufsichtsbehörde im Aufnahmeverfahren des Verbandsvorstandes, sondern selbstständiger Verwaltungsakt der Aufsichtsbehörde, der einer Aufnahme nach § 23 Abs. 1 WVG vorgelagert ist.

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HESSISCHER VERWALTUNGSGERICHTSHOF

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

7 A 1864/08

Verkündet am 30. Januar 2009

in dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Wasserrechts - Aufnahme in einen Wasserverband -

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 7. Senat - durch

Vizepräsidenten des Hess. VGH Dr. Rothaug, Richter am Hess. VGH Schönstädt, Richterin am Hess. VGH Schäfer, ehrenamtliche Richterin Petersen, ehrenamtlicher Richter Röll

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2009 für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 28. Juni 2007 - 3 E 1089/05 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu tragen.

Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt von dem Beklagten als Verbandsmitglied aufgenommen zu werden.

Der Beklagte wurde durch den Landrat des Kreises Bergstraße am 17. Dezember 1957 durch Erlass der Satzung als Wasserverband im Sinne der Ersten Verordnung über Wasser- und Bodenverbände - WVVO - vom 3. September 1937 (RGBl. I S. 933) gegründet. Verbandsaufgabe des Beklagten ist nach § 3 seiner Satzung in sämtlichen ihrer Fassungen die Wasserversorgung "der Mitgliedsgemeinden". Verbandsmitglieder waren und sind ausschließlich kommunale Gebietskörperschaften, darunter die Stadt A-Stadt.

Der Beklagte beliefert aufgrund Vertrags vom 20. Dezember 1994 die Stadt A-Stadt mit Wasser und deckt deren Wasserlieferungsbedarf ausschließlich. Im Jahr 2000 wurde der Eigenbetrieb Wasserwerk der Stadt A-Stadt vertraglich ausgegliedert und von der Klägerin als juristischer Person des Privatrechts übernommen. Seitdem versorgt die Klägerin im Ortsnetz der Stadt A-Stadt die Wasserabnehmer mit Trink- und Betriebswasser. Mit Vereinbarung vom 9. Januar 2007 übertrug die Stadt A-Stadt der Klägerin die gemeindliche Aufgabe der Wasserversorgung.

Am 22. Februar 2001 beantragte die Klägerin beim Beklagten unter Berufung auf § 23 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände (Wasserverbandsgesetz - WVG -) vom 12. Februar 1991 (BGBl. I S. 405) die Aufnahme als Verbandsmitglied anstelle der Stadt A-Stadt. Der Beklagte lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 15. Dezember 2004 ab. Den Widerspruch der Klägerin wies das Regierungspräsidium Darmstadt mit Widerspruchsbescheid vom 18. Mai 2005 zurück, der der Klägerin am 27. Mai 2005 zugestellt wurde. Ein Anspruch der Klägerin auf Aufnahme als Verbandsmitglied nach dem allein in Betracht kommenden § 23 Abs. 1 Satz 1, 1. Alternative WVG scheitere daran, dass die Klägerin keinen Vorteil aus der Durchführung der Verbandsaufgabe zu erwarten habe. Soweit sich die Klägerin infolge der Aufgabenwahrnehmung durch den Beklagten eigene Aufwendungen zur Trinkwassergewinnung erspare, fehle es am erforderlichen ursächlichen Zusammenhang zwischen diesem Vorteil und der Verbandsaufgabe. Während die Verbandsaufgabe der Wasserversorgung der Mitgliedsgemeinden als Daseinsvorsorge dem Interesse der Allgemeinheit diene, betreibe die Klägerin diese Daseinsvorsorge ausschließlich im privaten Interesse, nämlich als wirtschaftliches Geschäft zur Kapitalmaximierung zu Gunsten ihrer Aktionäre. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums D-Stadt vom 18. Mai 2005 Bezug genommen.

Am 23. Juni 2005 hat die Klägerin Klage erhoben.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid des Wasserbeschaffungsverbandes Riedgruppe Ost vom 15. Dezember 2004 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums D-Stadt vom 18. Mai 2005 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin in den C. als Mitglied aufzunehmen.

Der Beklagte und der Beigeladene haben beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat mit Urteil vom 28. Juni 2007 - 3 E 1089/05 - die Klage abgewiesen. Die auf Aufnahme als Mitglied durch den Beklagten gerichtete Klage sei - so das Verwaltungsgericht - als Verpflichtungsklage zulässig, aber unbegründet. Der einen Anspruch auf Aufnahme als Verbandsmitglied regelnde § 23 WVG finde zwar grundsätzlich Anwendung. Einem Aufnahmeanspruch der Klägerin nach dieser Vorschrift stehe indes § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG entgegen. Diese Übergangsvorschrift solle sicherstellen, dass die bei Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes bestehenden Wasser- und Bodenverbände (Altverbände) in ihrer Grundstruktur erhalten blieben und nicht gezwungen seien, ihre innere Organisation und Struktur grundlegend zu ändern. Der Beklagte habe sich - wie seine Geschichte und seine Satzung belegten - im Rahmen des ihm zustehenden Selbstverwaltungsrechts von Anfang an dafür entschieden, dass ausschließlich Körperschaften des öffentlichen Rechts, nicht hingegen juristische Personen des Privatrechts wie die Klägerin, Verbandsmitglied sein könnten. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf die Entscheidungsgründe des Urteils des Verwaltungsgerichts Darmstadt verwiesen.

Am 17. Oktober 2007 hat die Klägerin gegen das ihr am 18. September 2007 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt. Das Berufungsgericht hat mit Beschluss vom 4. September 2008 - 7 UZ 2246/07 -, der der Klägerin am 10. September 2008 zugestellt worden ist, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 28. Juni 2007 - 3 E 1089/05 - zugelassen.

Zur Begründung der Berufung macht die Klägerin geltend, als kommunales Unternehmen erfülle sie einen öffentlichen Zweck, nämlich die Wahrnehmung der Wasserversorgung ihrer Gesellschafterinnen, der Städte und Gemeinden Alsbach-Hähnlein, A-Stadt, Bickenbach, Lautertal, Seeheim-Jugenheim und Zwingenberg. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, ein ihr zustehender Anspruch auf Aufnahme als Verbandsmitglied nach § 23 Abs. 1 WVG scheitere an der Regelung des § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG, wonach die grundsätzliche Anpassungspflicht an das Verbandsgesetz nicht für die (Satzungs-)Bestimmungen darüber gelte, wer Verbandsmitglied "ist". Der Gesetzgeber habe in Abs. 2 Satz 2 dieser Vorschrift die Zeitform des Präsens gewählt. Vom Anpassungsgebot seien daher nur solche Satzungsregelungen ausgenommen, die sich auf bestehende Mitgliedschaften bezögen. Um eine solche Vorschrift handele es sich bei § 23 Abs. 1 WVG aber gerade nicht. Der Aufnahmeanspruch nach dieser Vorschrift sei vielmehr eine in die Zukunft gerichtete Regelung mit dynamischem Charakter. Insoweit sei es dem Gesetzgeber nicht um die Perpetuierung eines Zustandes gegangen, vielmehr habe er eine dynamische Entwicklung bei der Mitgliederstruktur fördern wollen. Die Klägerin habe auch ein Recht auf Aufnahme in den Verband nach § 23 Abs. 1 WVG. Das Wasserverbandsgesetz gestatte in § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG, dass neben den Körperschaften des öffentlichen Rechts andere Personen Verbandsmitglieder sein könnten. Wegen der Einzelheiten der Berufungsbegründung wird auf die Schriftsätze der Klägerin vom 2. Oktober 2008 und vom 23. Dezember 2008 Bezug genommen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 28. Juni 2007 - 3 E 1089/05 - abzuändern und den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 15. Dezember 2004 sowie des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums D-Stadt vom 18. Mai 2005 zu verpflichten, die Klägerin als Verbandsmitglied aufzunehmen.

Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt. Er weist darauf hin, dass die Klage der Stadt A-Stadt gegen den Beklagten auf Austritt aus dem Verband von dem Verwaltungsgericht Darmstadt durch Urteil vom 28. Juni 2007 - 3 E 1085/05 (2) - rechtskräftig abgewiesen worden sei. Das Begehren der Klägerin anstelle der Stadt A-Stadt Verbandsmitglied des Beklagten zu werden, mache daher keinen Sinn mehr. In materieller Hinsicht sei überdies der nach Ansicht der Klägerin für sie bestehende Vorteil im Fall einer Mitgliedschaft identisch mit dem Vorteil des Verbandsmitglieds Stadt A-Stadt. Ein- und derselbe Vorteil könne nicht einen Anspruch auf Mitgliedschaft für zwei voneinander verschiedene Rechtsträger begründen. Auch aus dem zwischen der Klägerin und der Stadt A-Stadt im Hinblick auf den Eigenbetrieb Wasserwerk der Stadt A-Stadt geschlossenen Ausgliederungs- und Übernahmevertrag vom 28. August 2000 erwüchsen der Klägerin keine Ansprüche gegenüber dem Beklagten. Einer freiwilligen Aufnahme der Klägerin in den Verband stehe entgegen, dass diese als "andere Person" im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG erst nach Zulassung durch die Aufsichtsbehörde zum Kreis möglicher Verbandsmitglieder gehöre. Eine derartige Zulassung durch die Aufsichtsbehörde liege nicht vor. Gegen eine freiwillige Aufnahme der Klägerin in den Verband sprächen darüber hinaus eine Vielzahl negativer Folgen, die mit der Aufnahme einer privaten Aktiengesellschaft in einen bislang ausschließlich aus kommunalen Gebietskörperschaften zusammengesetzten Wasserverband notwendig verbunden seien. Wegen der Einzelheiten wird auf die Schriftsätze des Beklagten vom 13. November 2008, vom 22. Januar 2009 und vom 29. Januar 2009 Bezug genommen.

Im Übrigen wird wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf den Inhalt der Gerichtsakte (drei Bände) sowie den Verwaltungsvorgang des Beklagten (ein Hefter) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die gemäß §§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 5 VwGO infolge der Zulassung durch das Berufungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet.

Das die Verpflichtungsklage der Klägerin abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 28. Juni 2007 - 3 E 1089/05 - weist im Ergebnis keinen Rechtsfehler auf. Die Verpflichtungsklage der Klägerin, deren Ziel ihre Aufnahme als Verbandsmitglied durch den Beklagten ist, bleibt ohne Erfolg.

Die Klage ist zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage statthaft. Denn die Erweiterung der Mitgliedschaft bei einem bestehenden Wasserverband - wie dem Beklagten - auf Antrag eines Interessenten erfolgt durch Verwaltungsakt. Dies gilt unabhängig davon, ob für diese Veränderung des Mitgliederbestandes die Vorschriften des Wasserverbandsgesetzes oder die der Wasserverbandverordnung maßgeblich sind (vgl. zum WVG: Löwer in: Achterberg/Püttner/Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht Band 1, 2. Aufl. 2000, § 12 Rdnr. 131; Rapsch, Wasserverbandsrecht, 1993, Rdnr. 153; zur WVVO: Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 1967, § 13 Anm. 7; Rapsch, Wasserverbandverordnung, 1989, § 13 Rdnr. 9).

Die Klägerin ist auch nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es ist nicht von vornherein und nach jeder Betrachtungsweise auszuschließen, dass ihr gegen den Beklagten ein Anspruch auf Aufnahme als Verbandsmitglied zusteht. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass die Klägerin die Aufnahme in einen Altverband begehrt und als juristische Person des Privatrechts erst bei staatlicher Zulassung zum Kreis möglicher Verbandsmitglieder zählt (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG, § 3 Nr. 4 WVVO).

Die zulässige Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Aufnahme als Verbandsmitglied.

1. § 23 Abs. 1 WVG, auf den die Klägerin ihr Aufnahmebegehren stützt, beansprucht im Verhältnis der Klägerin zum Beklagten als Altverband keine Geltung.

§ 23 Abs. 1 WVG, der wie das gesamte Wasserverbandsgesetz gemäß § 82 WVG am 1. Mai 1991 in Kraft getreten ist, sieht einen Anspruch gegen den Verband auf Aufnahme als Verbandsmitglied für denjenigen vor, der einen Vorteil aus der Durchführung der Verbandsaufgabe zu erwarten oder Maßnahmen des Verbands zu dulden hat. Im Hinblick auf Altverbände wird der Geltungsbereich dieser Vorschrift durch § 79 WVG eingeschränkt. Nach § 79 Abs. 1 WVG wird die Rechtsstellung der bei Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes bestehenden Verbände (Altverbände) durch § 78 Abs. 1 WVG, der u. a. das Reichsgesetz über Wasser- und Bodenverbände sowie die Wasserverbandverordnung aufhebt, nicht berührt. Nach § 79 Abs. 2 Satz 1 WVG sind die Satzung und die - außerhalb der Satzung unmittelbar durch die Wasserverbandverordnung vorgegebene - innere Organisation von Altverbänden, soweit sie den Vorschriften des Wasserverbandsgesetzes nicht entsprechen, innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes dessen Vorschriften anzupassen. Dies gilt gemäß § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG nicht für die Aufgaben des Verbands, die Bestimmungen darüber, wer Verbandsmitglied ist, den Beitragsmaßstab sowie das Stimmenverhältnis in der Verbandsversammlung.

Aus diesem Regelungsgefüge ergibt sich zunächst, dass die Aufhebung des Reichsgesetzes über Wasser- und Bodenverbände sowie der Wasserverbandverordnung keine Auswirkung auf die Existenz und damit den Fortbestand der Altverbände hat. Die Altverbände werden hingegen nicht generell von der Geltung des Wasserverbandsgesetzes ausgenommen. § 79 Abs. 2 Satz 1 WVG verpflichtet sie vielmehr dazu, ihre Satzung und ihre innere Organisation dem Wasserverbandsgesetz anzupassen und räumt den Altverbänden hierfür eine Frist von fünf Jahren ein. Von dieser Anpassungspflicht ausgenommen sind durch § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG Faktoren, die die Grundstruktur eines Verbands festlegen, nämlich die Aufgaben des Verbands, die Bestimmungen darüber, wer Verbandsmitglied ist, der Beitragsmaßstab sowie das Stimmenverhältnis in der Verbandsversammlung.

Die einem Altverband durch § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG eröffnete Möglichkeit, seine Satzung und seine innere Organisation, die außerhalb der Satzung unmittelbar durch die Wasserverbandverordnung vorgegeben ist, im Hinblick auf die genannten Faktoren im Einklang mit der früheren Rechtslage beizubehalten, hat der Gesetzgeber aus Gründen der Kontinuität der Verbände und des Rechtsfriedens vorgesehen (vgl. BT-Drs. 11/6764, S. 35).

Aus der Regelung des § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG, die mithin eine auf die in der Vorschrift genannten Strukturmerkmale beschränkte Bestandsgarantie darstellt, folgt u. a., dass Altverbände nicht die Regelungen des Wasserverbandsgesetzes über die Mitgliedschaft im Verband nach §§ 22 ff. WVG für bzw. gegen sich gelten lassen müssen (so auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 31. März 2004 - 13 LB 47/03 - NVwZ-RR 2004, 650; Urteil vom 31. August 2004 - 13 LB 9/03 - ZfW 2006, 101; Urteil vom 8. September 2004 - 13 KN 52/04 - ZfW 2006, 222). Hinsichtlich ihrer Mitgliederstruktur sowie Veränderungen ihres Mitgliederbestandes können Altverbände vielmehr weiter nach der bisherigen Rechtslage verfahren, unbeschadet ihres durch § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG nicht berührten Rechts, auch diese Faktoren dem Wasserverbandsgesetz und damit der heutigen Rechtslage anzupassen.

Der Beklagte hat den Kreis seiner Mitglieder von Anfang an auf unmittelbare kommunale Selbstverwaltungskörperschaften - zunächst nur Gemeinden, später auch Gemeindeverbände - beschränkt und an dieser Beschränkung auch nach Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes in rechtlich zulässiger Weise festgehalten. Unmittelbare kommunale Selbstverwaltungskörperschaften sind solche, deren Bürger eine Vertretung haben, die aus unmittelbaren Wahlen hervorgegangen ist oder die aus der Versammlung aller Wahlberechtigten besteht (Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht Band II, 5. Aufl. 1987, § 85 Rdnr. 29).

Das die innere Verfassung des Beklagten bestimmende Recht ergab sich bis zum Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes im Wesentlichen aus seiner Satzung und der Wasserverbandverordnung. Die Regelungen in der Satzung des 1957 gegründeten Beklagten wurden - verfahrensrechtlich im Einklang mit der Wasserverbandverordnung in deren Auslegung unter Geltung des Grundgesetzes - von der Verbandsversammlung als dem Willensbildungsorgan des Beklagten beschlossen (vgl. zur Selbstverwaltung der Verbände nach § 4 WVO und den Kompetenzen ihrer willensbildenden Organe: Kaiser/Linckelmann/Schleberger, a. a. O., § 4 Anm. 2; Rapsch, Wasserverbandverordnung, a. a. O., § 4 Rdnr. 24). Der Erlass und die Änderungen der Verbandssatzung erfolgten durch die jeweils zuständige Aufsichtsbehörde (vgl. §§ 169, 152 WVVO; § 10 WVVO).

Der Beklagte hat sich im Rahmen seiner formell durch die Erlass- und Aufsichtsbefugnisse staatlicher Behörden und materiell durch den Vorrang der Wasserverbandverordnung (§ 9 WVVO) limitierten Verbandsautonomie nach § 4 Abs. 1 Satz 2 WVVO in seiner Satzung wirksam für eine ausschließliche Mitgliedschaft von Gemeinden und Gemeindeverbänden entschieden. Unberührt von dieser satzungsrechtlichen Beschränkung der Mitgliedschaft blieb die Rechtsmacht der staatlichen Aufsichtsbehörde, dem Beklagten nach Maßgabe des § 13 WVVO neue Mitglieder zuzuweisen, von der indes zu keinem Zeitpunkt Gebrauch gemacht worden ist.

Die gewollte Beschränkung (potenzieller) Mitglieder des Beklagten auf Gemeinden und Gemeindeverbände ergibt sich aus folgenden rechtlichen Gesichtspunkten:

Die Aufgabe des Beklagten ist von Anfang an die Versorgung seiner Mitglieder mit Wasser, und zwar bis zur Neufassung seiner Satzung vom 18. Januar 1996 - Satzung 1996 - (StAnz. S. 549) mit Trink- und Gebrauchswasser, danach nurmehr mit Trinkwasser.

Die Satzung des Beklagten vom 12. Dezember 1957 - Satzung 1957 -, die keine Regelung zum Ausscheiden bzw. zur Aufnahme von Verbandsmitgliedern enthielt, führte in § 2 ausschließlich Gemeinden als Mitglieder auf. Bei der Bestimmung der Verbandsaufgabe in § 3 der Satzung 1957 wurde statt von Mitgliedern von Mitgliedsgemeinden gesprochen. Die synonyme Verwendung von Mitglied und Mitgliedsgemeinde setzte sich fort in §§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 3, 10 Abs. 2, 11 Abs. 1, 17, 19 Abs. 1, 20, 28, 29, 30, 32 Abs. 1, 33 Abs. 2, 35 und 40 Abs. 1 der Satzung 1957.

Der im Wortlaut der Satzung 1957 durch die Identifizierung der Mitglieder als Mitgliedsgemeinden zum Ausdruck gekommene Wille der Verbandsversammlung, eine Körperschaft mit kommunalen - zum damaligen Zeitpunkt gemeindlichen - Mitgliedern zu bilden, tritt in den die Verfassung des Verbands regelnden Vorschriften der §§ 9 ff. der Satzung 1957 besonders deutlich zutage. So müssen nach § 10 Abs. 2 Satz 1 der Satzung 1957 der Vorsteher und sein Stellvertreter verschiedenen Gemeinden angehören. Außerdem soll der Vorsteher wechselweise je Amtsperiode aus einer anderen Mitgliedsgemeinde sein (§ 10 Abs. 2 Satz 2 der Satzung 1957). Nach § 12 Abs. 1 Satz 2 der Satzung 1957 tritt eine vorzeitige Beendigung des Ehrenamts (als Vorstandsmitglied) ein, wenn ein Vorstandsmitglied das öffentliche Amt verliert, das für seine Wahl in den Vorstand ausschlaggebend war. Für die Zusammensetzung der Verbandsversammlung bestimmt § 17 Abs. 1 der Satzung 1957, dass die Verbandsversammlung aus je einem Vertreter der Mitgliedsgemeinden besteht. Die Vertreter sind von den Gemeindevertretungen der Mitgliedsgemeinden aus ihrer Mitte zu wählen. Die Amtszeit der Vertreter endet jeweils mit der Wahlzeit der Gemeindevertretung. Gemäß § 17 Abs. 2 der Satzung 1957 gilt - sofern eine Gemeinde keinen Vertreter bestimmt - der jeweilige Bürgermeister oder dessen gesetzlicher Stellvertreter als Vertreter der Gemeinde in der Verbandsversammlung; er vertritt die Gemeinde mit der dieser zustehenden Stimmenzahl. Das Stimmenverhältnis bei der Beschlussfassung in der Verbandsversammlung knüpft gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 der Satzung 1957 an die Wasseranteile im Beitragsbuch (§ 29 Abs. 1 und 2 der Satzung 1957) an, die ihrerseits von spezifisch gemeindlichen Faktoren, u. a. der Einwohnerzahl der Gemeinde, abhängen (vgl. § 28 der Satzung 1957).

Die den Regelungen der Satzung 1957 zu entnehmende Erkenntnis, dass der Beklagte seine Aufgabe als Körperschaft mit ausschließlich kommunalen Mitgliedern wahrnehmen wollte, wird zudem durch die Wasserverbandverordnung gestützt. Nach deren § 3 Nr. 1 bis 3 kommen als potenzielle Mitglieder eines Wasserverbands kraft verordnungsrechtlicher Regelung abstrakt

1. jeweilige Eigentümer von Grundstücken, Bergwerken und Anlagen (dingliche Mitglieder),

2. Personen, denen der Verband die Pflicht, Gewässer oder Ufer zu unterhalten, abnimmt oder erleichtert oder deren Vorgänger er sie abgenommen hat (Unterhalter), sowie

3. öffentlich-rechtliche Körperschaften

in Betracht, was gerade auch die Zulässigkeit eines ausschließlich aus Gemeinden und Gemeindeverbänden bestehenden Wasserverbands ermöglichen soll (vgl. Kaiser/Linckelmann/Schleberger, a. a. O., § 3 Anm. 6). Hingegen ist die potenzielle Mitgliedschaft anderer Personen nach § 3 Nr. 4 WVVO schon abstrakt lediglich als Ausnahme vorgesehen, die einer Zulassung durch die oberste Aufsichtsbehörde bedarf.

An seiner eingeschränkten Mitgliederstruktur hat der Beklagte auch in der Folgezeit bis zum Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes festgehalten:

Im Jahr 1965 wurde unter entsprechender Änderung der Satzung durch die Aufsichtsbehörde der (Land)Kreis Bergstraße Mitglied des Beklagten. Die Neufassung der Satzung vom 14. März 1967 - Satzung 1967 - sah in nach § 9 WVVO zulässiger Konkretisierung der Wasserverbandverordnung in der Vorschrift des § 2 Abs. 2 erstmals vor, dass das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern und die Aufnahme neuer Verbandsmitglieder auf Beschluss der Verbandsversammlung und mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde zulässig seien. In den die Organisation des Beklagten betreffenden Satzungsvorschriften wurde berücksichtigt, dass neben den Gemeinden nunmehr auch Landkreise als typische Gemeindeverbände im Sinne der Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 137 HV Mitglieder des Beklagten sein konnten. So traf § 8 Abs. 1 Sätze 3 bis 5 der Satzung 1967 folgende Regelung:

"Die Vertreter in der Verbandsversammlung werden vom Kreistag bzw. den Gemeindevertretungen gewählt und benannt. Ihre Amtszeit endet jeweils mit der Wahlzeit der kommunalen Körperschaften. Falls die o. a. Vertreter nicht gewählt und benannt werden, gilt der jeweilige Landrat bzw. Bürgermeister als Vertreter des Landkreises oder der Gemeinde in der Verbandsversammlung."

§ 3 Abs. 2 der Satzung 1967 sah erstmals vor, dass Wassermengen, die von den Verbandsgemeinden nicht benötigt würden, auf Beschluss der Verbandsversammlung nach Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde auch an verbandsfremde Bedarfsträger abgegeben werden könnten. Gemäß § 3 Abs. 3 der Satzung 1967 sind die Mitgliedsgemeinden nicht befugt, Wasser an andere Gemeinden abzugeben. Die Differenzierung zwischen Mitgliedsgemeinden, anderen Gemeinden und sonstigen Bedarfsträgern in den seit 1967 geltenden Fassungen seiner Satzung ist ein weiterer Beleg für die vom Beklagten gewollte und geregelte Beschränkung seiner (potenziellen) Mitglieder auf Gemeinden und Gemeindeverbände.

Diese kommunale Struktur der Mitgliedschaft im Beklagten wurde auch durch die Satzungsänderungen in den Jahren 1972 (StAnz. S. 2092) und 1985 (StAnz. S. 694) nicht berührt.

Die nach Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes erfolgte Neufassung der Satzung des Beklagten vom 18. Januar 1996 (StAnz. S. 549) - Satzung 1996 - hat (lediglich) die nach § 79 Abs. 2 Satz 1 WVG erforderliche Anpassung der Satzung an das Wasserverbandsgesetz vorgenommen. Eine Änderung seiner sich aus der Satzung ergebenden Mitgliederstruktur, zu der der Beklagte berechtigt, aber wegen § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG nicht verpflichtet war, ist damit nicht verbunden gewesen. Der Beklagte hat an der satzungsmäßigen Beschränkung seiner (potenziellen) Mitglieder auf Gemeinden und Gemeindeverbände festgehalten. Die die Aufnahme neuer Verbandsmitglieder regelnde Vorschrift des § 2 Abs. 2 der Satzung 1996 ist identisch mit ihrer Vorgängernorm. § 3 Abs. 2 der Satzung 1996 differenziert weiterhin zwischen Mitgliedsgemeinden, anderen Gemeinden und sonstigen Bedarfsträgern. § 3 Abs. 5 der Satzung 1996 erlaubt dem Beklagten, sich an anderen Wasserverbänden oder Wasserversorgungsunternehmen zu beteiligen. Die die innere Verfassung des Beklagten bestimmenden Regelungen sind unverändert auf Gemeinden und Gemeindeverbände zugeschnitten (vgl. § 7 Abs. 2, § 14 Abs. 2, § 16 Abs. 1 bis 3 der Satzung 1996).

Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG dieses Festhalten des Beklagten an seiner hergebrachten Mitgliederstruktur zu. Zielsetzung der Regelung des § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG ist es - wie dargelegt -, den Altverbänden eine Beibehaltung ihrer Grundstrukturen zu ermöglichen. Eine von der Klägerin postulierte Absicht des Gesetzgebers des Wasserverbandsgesetzes, eine dynamische Entwicklung bei der Mitgliederstruktur der Verbände zu fördern, ist vor diesem Hintergrund für die Altverbände nicht festzustellen. Möglichen Nachteilen, die aus dem Fortbestehen der Altverbände in ihrer bisherigen Struktur herrühren, hat gemäß § 79 Abs. 3 WVG der Landesgesetzgeber bis zum Ablauf des 1. Mai 1996 begegnen können. Nach dieser Vorschrift kann für Altverbände innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes durch Landesrecht eine vereinfachte Möglichkeit der Auflösung, der Übertragung von Aufgaben und des Zusammenschlusses von Amts wegen zugelassen werden. Der hessische Gesetzgeber hat insofern keinen allgemeinen Regelungsbedarf gesehen, sondern in § 6 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Wasserverbandsgesetz (HWVG) vom 16. November 1995 (GVBl. I S. 503) lediglich eine vereinfachte Auflösung von ruhenden Altverbänden vorgesehen. Hierbei handelt es sich um Altverbände, die seit mindestens drei Jahren keine handlungsfähigen Verbandsorgane oder keinen ordnungsgemäßen Haushalt festgesetzt haben, § 6 Abs. 1 HWVG.

2. Unabhängig davon, dass im Verhältnis der Klägerin zum Beklagten als Altverband § 23 Abs. 1 WVG sonach keine Geltung beansprucht, ergibt sich auch tatbestandlich aus dieser Vorschrift (derzeit) kein Anspruch der Klägerin auf Aufnahme als Verbandsmitglied. Ein unmittelbarer Aufnahmeanspruch steht nach § 23 Abs. 1 WVG nur denjenigen Beitrittsinteressenten zu, die - anders als die Klägerin - nach § 4 WVG bereits kraft Gesetzes mögliche Verbandsmitglieder sind. Als juristische Person des Privatrechts ist die Klägerin eine andere Person i.S.d. § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG, die Verbandsmitglied (nur) sein kann, wenn die nach Landesrecht zuständige Behörde (Aufsichtsbehörde) sie zulässt. Die Zulassung einer anderen Person nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG als mögliches Verbandsmitglied ist dabei nicht lediglich eine interne Mitwirkungshandlung der staatlichen Aufsichtsbehörde im Aufnahmeverfahren des Verbandsvorstandes nach § 23 Abs. 1, 25 Abs. 1 Nr. 1 WVG, sondern selbstständiger Verwaltungsakt der Aufsichtsbehörde, der einer Aufnahme nach § 23 Abs. 1 WVG vorgelagert ist. Dies folgt daraus, dass bei der Zulassung anderer Personen zum Kreis potenzieller Mitglieder eines Verbands nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG, die gesetzessystematisch einen Sonderfall darstellt, die Aufsichtsbehörde zu prüfen hat, ob eine Mitgliedschaft der anderen Person mit der jeweiligen Aufgabenwahrnehmung vereinbar ist, die durch den Verband im öffentlichen Interesse und zum Nutzen seiner Mitglieder erfolgt. Hierbei handelt es sich um einen Gesichtspunkt, dessen Kontrolle ausschließlich der Aufsichtsbehörde bei der Zulassung nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG überantwortet ist und der namentlich nicht vom Verbandsvorstand im Rahmen eines Aufnahmeverfahrens nach § 23 Abs. 1 WVG geprüft wird (für einen Anspruch anderer Personen i. S. d. § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG auf Aufnahme nach § 23 Abs. 1 WVG erst nach erfolgter Zulassung vgl. auch: Rapsch, Wasserverbandsrecht, a. a. O., Rdnr. 143; Löwer, a.a.O., Rdnr. 83; zur Abgrenzung von internen Mitwirkungshandlungen gegenüber Mitwirkungshandlungen mit Verwaltungsaktscharakter vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 35 Rdnr. 169 ff. m. w. N.).

3. Ein Aufnahmeanspruch der Klägerin gegen den Beklagten nach § 2 Abs. 2 seiner Satzung 1996 scheitert daran, dass die Klägerin keine unmittelbare kommunale Selbstverwaltungskörperschaft ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen der Klägerin als unterliegender Partei aufzuerlegen, da der Beigeladene einen Antrag gestellt und somit auch ein Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO getragen hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.

Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Berufungsverfahren auf 1.000.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG. Der Senat orientiert sich bei der Bestimmung der Bedeutung der Sache für die Klägerin am vom Beklagten angegebenen Jahresmitgliedsbeitrag.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung