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Teilweiser Widerruf und Rückforderung einer Zuwendung nach den Niedersächsischen Natur- und Umweltprogrammen (NAU) - Förderprogramm nach der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 - im Falle der Abgabe einer geförderten Flächen an einen Dritten vor Ablauf des Verpflichtungszeitraums, weil der Zuwendungsempfänger nicht rechtzeitig die wirksame Übernahme der Verpflichtungen aus dem Förderprogramm durch den Übernehmer angezeigt hat.

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Gründe:

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Die von ihm geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), des Bestehens eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) und der Abweichung des Urteils des Verwaltungsgerichts von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) liegen nicht vor bzw. sind vom Kläger nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt worden.

1.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen dann, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts gewichtige Gründe sprechen. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163, 1164). Dem Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ist genügt, wenn innerhalb der Antragsfrist aus sich heraus verständlich näher dargelegt wird, dass und aus welchen Gründen dieser Zulassungsgrund vorliegen soll. An die Darlegung sind nicht geringe Anforderungen zu stellen (Nds. OVG, Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 2 LA 413/03 -, NdsRpfl. 2005, 80). Die dem Revisionsrecht nachgebildete Darlegungspflicht bestimmt als selbständiges Zulässigkeitserfordernis den Prüfungsumfang des Rechtsmittelgerichts. Sie verlangt qualifizierte, ins Einzelne gehende, fallbezogene und aus sich heraus verständliche, auf den jeweiligen Zulassungsgrund bezogene und geordnete Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinander setzen. Hierbei ist als Mindestvoraussetzung für die Darlegung zu verlangen, dass geltend gemacht wird, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist und dass die Sachgründe hierfür bezeichnet und erläutert werden. Mit dem Abstellen auf die Ergebnisrichtigkeit ist gesagt, dass sich der Begriff der "ernstlichen Zweifel" nicht ausschließlich auf die vom Verwaltungsgericht gegebene Begründung beziehen kann, sondern zusätzlich das Ergebnis, zu dem das Verwaltungsgericht gelangt ist, mit in den Blick zu nehmen ist. Auch wenn die Anforderungen an die Darlegung eines Zulassungsgrundes nicht in der Weise ausgelegt und angewandt werden dürfen, welche die Beschreitung des eröffneten (Teil-) Rechtswegs in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise erschwert, so unterliegt es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, ein Mindestmaß an Substantiierung zu verlangen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 21. Januar 2000 - 2 BvR 2125/97 -, DVBl. 2000, 407, und Kammerbeschluss vom 7. November 1994 - 2 BvR 2079/93 -, DVBl. 1995, 35).

Nach Maßgabe dessen kann die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zugelassen werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit der der Kläger die Aufhebung des Widerrufs- und Rückforderungsbescheids des Amtes für Agrarstruktur Hannover vom 29. September 2004 begehrt hat, abgewiesen. Es hat zur Begründung ausgeführt: Der angefochtene Bescheid über den teilweisen Widerruf des Zuwendungsbescheides finde in § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 VwVfG seine rechtliche Grundlage und sei rechtmäßig. Es liege ein Widerrufsgrund vor. Der Kläger habe die für die genannte Fläche gewährte Zuwendung nicht mehr für den in dem Bewilligungsbescheid bestimmten Zweck verwendet und eine mit dem Verwaltungsakt verbundene Auflage nicht innerhalb der erforderlichen Frist erfüllt bzw. sei seinen Mitteilungspflichten nicht rechtzeitig nachgekommen. Die Einhaltung der Verpflichtung, die geförderten Flächen über einen Zeitraum von fünf Jahren entsprechend der beantragten Maßnahme zu bewirtschaften, sei wesentliche Voraussetzung zur Erreichung des Zuwendungszwecks gewesen. Der Widerruf sei auch nicht ermessensfehlerhaft, weil hier der Bewilligungsbescheid auf Grund einer Ermessensreduzierung zwingend zurückzunehmen sei. Dies folge aus dem Gebot, eine gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung nicht praktisch unmöglich zu machen und das Gemeinschaftsinteresse voll zu berücksichtigen. Hinzu trete das Interesse an einer sparsamen Haushaltsführung und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalles eine andere Entscheidung möglich erscheinen ließen, bedürfe es in einem solchen Fall keiner besonderen Ermessenserwägungen. Besondere Umstände, die ein Absehen vom Regelfall des Widerrufs begründen könnten, seien nicht ersichtlich.

Hiergegen wendet der Kläger ein, das Verwaltungsgericht sei bei seiner Entscheidung nicht auf den Änderungsbescheid des Amtes für Agrarstruktur Hannover vom 19. Juni 2002 über die Änderung der Sanktionsbestimmungen eingegangen. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei er nicht verpflichtet gewesen, den Wegfall einer Fläche gesondert anzuzeigen, weil er diese Fläche bereits im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis für das Antragsjahr 2004 nicht mehr aufgeführt habe. Damit habe er am 29. März 2004 darauf hingewiesen, dass er die betreffende Fläche nicht mehr bewirtschafte. Es sei daher nicht nachvollziehbar, dass die Nichtaufnahme der Fläche im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis nicht als eine derartige Meldung angesehen, sondern eine gesonderte Anzeige verlangt werde. Auch könne ihm nicht entgegengehalten werden, dass er insoweit eine Frist versäumt habe. Eine derartige Frist ergebe sich weder aus den Richtlinien noch aus dem Bewilligungsbescheid. Da allenfalls ein Fehler nach der Kategorie 1 der Sanktionsbestimmungen vorliege, komme hier ein Widerruf nicht in Betracht. Dem könne nicht entgegengehalten werden, die Sanktionsregelungen fänden nur Anwendung, wenn eine Abweichung zwischen der vereinbarten und der tatsächlich festgestellten Bewirtschaftung festgestellt worden sei. Eine Nichtbewirtschaftung sei ebenfalls eine Abweichung von der ursprünglich getroffenen Vereinbarung.

Aus diesem Vorbringen ergeben sich ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts nicht. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die Voraussetzungen für den teilweisen Widerruf des Bewilligungsbescheides vom 30. November 2000 nach § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG vorliegen. Nach dieser Bestimmung kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der Voraussetzung für die Gewährung einer einmaligen oder laufenden Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird (Zweckverfehlung) oder der Begünstigte eine Auflage, die mit dem Verwaltungsakt verbunden ist, nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

Bezogen auf das Flurstück C. /D. der Flur E. in der Gemarkung F. zur Größe von 4,462 ha sind beide Widerrufsalternativen des § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG erfüllt: Zum einen liegt eine Zweckverfehlung im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG vor. Zweckbestimmung der dem Kläger mit Bescheid vom 30. November 2000 bewilligten Zuwendung nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Niedersächsische Agrar-Umweltprogramme (NAU), Runderlass des Nds. Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 2. Oktober 2000 (303.2-6017/03) - Zuwendungsrichtlinie - ist entsprechend der beantragten Maßnahme B die Einführung oder Beibehaltung extensiver, Ressourcen schonender und besonders umweltverträglicher Grünlandbewirtschaftungsverfahren (extensive Bewirtschaftung des Dauergrünlandes des Betriebes) für den festgesetzten Verpflichtungszeitraum. Voraussetzung der Zuwendung ist u.a., dass der Zuwendungsempfänger für die Dauer der Verpflichtung die geförderte Fläche selbst bewirtschaftet (vgl. I Nr. 1.1 und 3.1 sowie II B Nr. 12 und 15 Zuwendungsrichtlinie). Wird eine beantragte Fläche vor Ablauf des Verpflichtungszeitraums an eine andere Person abgegeben oder an den Verpächter zurückgegeben und ist sie deshalb nicht mehr Teil des landwirtschaftlichen Betriebs, kann der mit der Zuwendung verfolgte Zweck nicht mehr erreicht werden, sofern die Verpflichtungen von der anderen Person oder dem Verpächter nicht wirksam übernommen worden sind.

Entgegen der Ansicht des Klägers handelt es sich bei der Abgabe einer Fläche an eine andere Person oder die Rückgabe an den Verpächter nicht allein um eine negative Abweichung zwischen beantragter und tatsächlich festgestellter Fläche in Form einer unterlassenen Bewirtschaftung. Nr. 6.5 der Zuwendungsrichtlinie regelt die Ahndung von Verstößen. Werden negative Abweichungen zwischen beantragten und bei Kontrollen tatsächlich ermittelter Flächen festgestellt, so wird im Regelfall die Zuwendung anhand der tatsächlich ermittelten Fläche und unter Abzug eines näher beschriebenen Kürzungsbetrages berechnet. Ein Vergleich der Regelungen in Nr. 5.3 und 6.5 der Zuwendungsrichtlinie zeigt, dass die Abgabe von Flächen während des Verpflichtungszeitraums nicht als ein nach Nr. 6.5 der Zuwendungsrichtlinie zu ahndender Verstoß anzusehen ist, der eine Kürzung der dem Zuwendungsempfänger insgesamt zustehenden Zuwendung oder den vollständigen Ausschluss aus der Förderung (Aufhebung des gesamten Bewilligungsbescheides) rechtfertigen könnte. Sofern im Falle des Übergangs von Flächen die eingegangenen Verpflichtungen vom Übernehmer nicht eingehalten oder die Voraussetzungen für die Übernahme im Übrigen von der Bewilligungsbehörde nicht anerkannt werden, fallen - außer in Fällen höherer Gewalt - die betreffenden Flächen aus der Förderung heraus und der Zuwendungsempfänger hat die - für die betreffende Fläche - erhaltenen Zuwendungen vollständig zurückzuerstatten (Nr. 5.3 der Zuwendungsrichtlinie).

Da die Regelungen über die Ahndung von Verstößen nach Nr. 6.5 der Richtlinie hier nicht zur Anwendung kommen, ist es für die Entscheidung nicht erheblich, dass das Amt für Agrarstruktur Hannover durch Bescheid vom 19. Juni 2002 die in Nr. 6.5.3 der Richtlinie vorgesehenen Sanktionen geändert hat. Deshalb kann die Abgabe des Flurstücks C. /D. der Flur E. in der Gemarkung F. im März 2004 auch nicht als Verstoß der Kategorie 1 der Nr. 6.5.3 der Richtlinie angesehen werden, der bei erstmaliger Begehung lediglich mit einer schriftlichen Verwarnung geahndet werden könnte.

Da der Kläger vor Ablauf des Verpflichtungszeitraums am 2. Dezember 2005 das genannte Flurstück an eine andere Person abgegeben hat und der Übernehmer der Fläche die eingegangenen Verpflichtungen nicht wirksam übernommen hat, liegt eine Zweckverfehlung im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG vor. Eine wirksame Übernahme der Verpflichtungen aus dem Förderprogramm liegt hier deshalb nicht vor, weil der Kläger den Übergang der Fläche auf die andere Person bei der Bewilligungsbehörde nicht binnen zwei Wochen nach dem Übergang angezeigt und dieser Anzeige eine Bestätigung des Übernehmers nicht beigefügt hat, in der dieser sich zur Einhaltung der von ihm eingegangenen Bedingungen für die Restlaufzeit der Förderung verpflichtet. Nur unter diesen Voraussetzungen kann die Übernahme der Fläche von der Bewilligungsstelle anerkannt werden (vgl. Nr. 5.3 Zuwendungsrichtlinie). Es genügt daher nicht, wenn der Zuwendungsempfänger der Bewilligungsstelle allein mitteilt, dass er die betreffende Fläche nicht mehr bewirtschafte.

Zum anderen ist hier auch der Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG gegeben. Denn der Kläger ist als Begünstigter einer Auflage, die mit dem Bewilligungsbescheid vom 30. November 2000 verbunden war, nicht nachgekommen. Mit dem Bewilligungsbescheid vom 30. November 2000 ist u.a. die Auflage verbunden worden, jeden Wechsel des Nutzungsberechtigten sowie jede Änderung der für die Bewilligung der Zuwendung maßgeblichen Umstände unverzüglich der Bewilligungsbehörde mitzuteilen (Nr. 3 Buchst. b der Nebenbestimmungen des Bewilligungsbescheides sowie Nr. 1 dieser Nebenbestimmungen in Verbindung mit Nr. 5.3 der Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung - ANBest-P -, Anlage 2 des Bewilligungsbescheides). Zwar hat der Kläger mit seinem Antrag auf Agrarförderung am 29. März 2004 eine Zuwendung für die betreffende Fläche nicht beantragt, indem er diese Fläche im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis gestrichen hat. Hierin kann aber nicht die nach dem Bewilligungsbescheid erforderliche Mitteilung gesehen werden, dass der Kläger die betreffende Fläche an eine andere Person abgegeben hat. Unabhängig davon war die Erklärung des Klägers mit seinem Antrag auf Agrarförderung am 29. März 2004 in Bezug auf die Abgabe der Fläche Anfang März 2004 nicht unverzüglich.

Der Kläger macht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts weiter dahin geltend, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Beklagte in ihrem Bescheid im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen nicht berücksichtigt habe, dass hier nicht von einem Regelfall eines Subventionswiderrufs ausgegangen werden könne. Er sei nicht verpflichtet gewesen, den Wegfall der Fläche gesondert anzuzeigen. Selbst wenn man eine derartige Verpflichtung hätte annehmen wollen, handelte es sich um eine Pflichtverletzung von geringem Gewicht. Er habe auch sichergestellt, dass ihm für diese Fläche eine Zuwendung nicht mehr habe gewährt werden können.

Hiermit legt der Kläger ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht dar. Es unterliegt keinen Bedenken, dass aus den vom Verwaltungsgericht angeführten Gründen bei Verfehlung des Zuwendungszwecks im Regelfall der Zuwendungsbescheid zu widerrufen und die zu Unrecht gewährte Zuwendung zurückzufordern ist. Dies steht auch nicht in Widerspruch zu der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das in seinem Urteil vom 10. Dezember 2003 - BVerwG 3 C 22.02 - (Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 44) unter Bezugnahme auf frühere Entscheidungen (Urteil vom 16. Juni 1997 - BVerwG 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55 [57 f.] und Urteil vom 26. Juni 2002 - BVerwG 8 C 30.01 -, Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 2) entschieden hat, dass bereits die haushaltsrechtlichen Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Vorliegen von Widerrufsgründen im Regelfall zum Widerruf einer Subvention zwingen und es besonderer Ermessenserwägungen nicht bedarf, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalles eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen. Das Bundesverwaltungsgericht hat solche besonderen Umstände angenommen, wenn mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - namentlich bei Pflichtverletzungen von geringem Gewicht oder um eine Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz zu vermeiden - in Fällen, in denen ein Widerruf länger zurückliegende Zeiträume erfasst und damit entsprechend hohe Rückzahlungsverpflichtungen auslöst. In diese Fällen kommt in Betracht, den Widerruf im Einzelfall auf bestimmte Zeiträume oder in anderer Weise zu beschränken.

Derartige besondere Umstände, die eine Beschränkung des Widerrufs oder der Rückforderung rechtfertigen könnten, hat das Verwaltungsgericht zu Recht verneint. So beschränkt sich die Rückforderung für das Flurstück C. /D. der Flur E. in der Gemarkung F. auf einen vergleichsweise geringen Betrag in Höhe von 1.368,87 EUR, der lediglich die Förderjahre 2000 bis 2003 erfasst. Angesichts der Höhe der Rückforderung kommt der Verletzung der Mitteilungspflicht des Klägers nicht ein derart geringes Gewicht zu, das eine Beschränkung der Rückforderung geboten erscheinen lässt. Zudem liegt hier ein Fall der Zweckverfehlung der Zuwendung vor. Auch musste dem Kläger auf Grund der wiederholten Hinweise in dem Bewilligungsbescheid und seinen Erklärungen in dem Antrag auf Gewährung der Zuwendung klar sein, dass die Förderung widerrufen und zu Unrecht erbrachte Leistungen vollständig zurückgefordert werden, wenn die mit der Zuwendung geförderte Maßnahme während des Verpflichtungszeitraums ganz oder teilweise abgebrochen wird, indem eine geförderte Fläche an eine andere Person abgegeben wird und die vom ihm eingegangenen Verpflichtungen nicht entsprechend den Vorgaben der Zuwendungsrichtlinie von dem Übernehmer für den verbleibenden Verpflichtungszeitraum übernommen werden. Auf Grund dieser Gesichtspunkte kann von einem Ausnahmefall, der eine Beschränkung des Widerrufs und der Rückforderung rechtfertigen könnte, nicht ausgegangen werden.

2.

Die Berufung kann auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO wegen eines Verfahrensmangels zugelassen werden. Nach dieser Bestimmung kann die Berufung nur zugelassen werden, wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und tatsächlich vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Dies setzt voraus, dass mindestens die Möglichkeit besteht, dass das Verwaltungsgericht ohne den Verfahrensverstoß zu einem für den Kläger sachlich günstigeren Ergebnis gelangt wäre.

Der Kläger hat einen Verfahrensmangel, auf dem das angefochtene Urteil beruhen könnte, nicht dargelegt. Er führt insoweit aus, das Verwaltungsgericht habe die Wirkungen des Änderungsbescheides des Amtes für Agrarstruktur Hannover vom 19. Juni 2002 nicht berücksichtigt. Hätte das Verwaltungsgericht diesen Umstand seiner Entscheidung zugrunde gelegt, hätte die Entscheidung nicht in der vorliegenden Form ergehen können.

Dieser Einwand rechtfertigt nicht die Zulassung der Berufung, denn der genannte Änderungsbescheid ist - wie bereits unter 1. aufgezeigt - für die Entscheidung über den teilweisen Widerruf des Bewilligungsbescheides und die Rückforderung der zu Unrecht erbrachten Zuwendungen nicht erheblich.

3.

Die Berufung kann auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zugelassen werden. Wie bereits unter 1. dargelegt, weicht die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2003 - BVerwG 3 C 22.02 - ab. In Übereinstimmung mit dieser Entscheidung liegen hier besondere Umstände nicht vor, die es rechtfertigen könnten, von dem im Regelfall zwingenden Widerruf des Zuwendungsbescheides und der vollständigen Rückforderung zu Unrecht erbrachter Zuwendungen abzusehen.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Ende der Entscheidung