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Beginn der Entscheidung

Gericht: Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 13.03.2003
Aktenzeichen: 8 K 4496/99
Rechtsgebiete: MRVerbG, VwGO


Vorschriften:

MRVerbG § 6 1 I
VwGO § 47 II 1
1. Zweckentfremdungsverordnungen treten nicht schon dann außer Kraft, wenn der Ermächtigungstatbestand nachträglich wegfällt. Werden sie vom Verordnungsgeber nicht aufgehoben, verlieren sie ihre Gültigkeit vielmehr nur dann, wenn ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in Erscheinung tritt und das Zweckentfremdungsverbot daher offensichtlich entbehrlich geworden ist.

2. Eine Mangellage auf dem Wohnungsmarkt ist allenfalls dann deutlich erkennbar beseitigt, wenn mindestens 3 - 4 % aller Wohnungen leer stehen und der Wohnungsleerstand auf alle wesentlichen Marktsegmente annähernd gleichmäßig verteilt ist.

3. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann in den Fällen keine Geltung beanspruchen, in denen der Antragsteller geltend macht, dass eine rechtmäßig erlassene Norm wegen einer Änderung der Sachlage nach Ablauf der Frist nichtig geworden sei.


Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der Landeshauptstadt Hannover.

Die Antragsteller sind in ungeteilter Erbengemeinschaft Gesamtrechtsnachfolger von Frau Wilhelmine A.. Frau A. war Eigentümerin von zwei Mietwohnungen in Hannover. Da diese Wohnungen jahrelang leer standen, gab ihr die Landeshauptstadt Hannover durch Bescheid vom 28. April 1999 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgeldes auf, beide Wohnungen spätestens bis zum 31. Juli 1999 wieder wohnlich zu nutzen oder nutzen zu lassen. Zur Begründung gab sie an, dass der sachlich nicht gerechtfertigte Leerstand von Wohnungen gegen das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum verstoße. Dabei berief sie sich auf § 1 der von der Niedersächsischen Landesregierung erlassenen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 20. März 1991 in der Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 22. November 1993, der vorsah, dass Wohnraum in der Landeshauptstadt Hannover und 60 weiteren niedersächsischen Städten und Gemeinden nur mit Genehmigung der Stadt bzw. Gemeinde anderen als Wohnzwecken zugeführt werden darf. Gegen diesen Bescheid erhob Frau A. mit Schreiben vom 4. Juni 1999 Widerspruch, über den noch nicht entschieden ist. Außerdem stellte sie beim Verwaltungsgericht Hannover den Antrag, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid der Landeshauptstadt Hannover wiederherzustellen. Das Verwaltungsgericht stellte das Verfahren durch Beschluss vom 2. August 1999 (4 B 3037/99) ein, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit wegen der Vermietung einer der Wohnungen für erledigt erklärt hatten. Im Übrigen lehnte es den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit der Begründung ab, dass der angefochtene Bescheid offensichtlich rechtmäßig sei. Der Antrag von Frau A., die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts zuzulassen, blieb erfolglos (Senatsbeschl. v. 16.9.1999 - 8 M 3358/99 -).

Daraufhin hat Frau A. am 25. November 1999 einen Normenkontrollantrag gestellt, der sich zunächst gegen die Landeshauptstadt Hannover richtete. Auf den Hinweis der Landeshauptstadt, dass die Verordnung von der Niedersächsischen Landesregierung erlassen worden sei, hat Frau A. den Normenkontrollantrag am 3. Februar 2000 gegen das Land Niedersachsen gerichtet. Dieser Antragsänderung haben sowohl die Landeshauptstadt Hannover als auch das Land Niedersachsen zugestimmt.

Am 21. November 2000 hat die Niedersächsische Landesregierung die 3. Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum erlassen. Seit Inkrafttreten dieser Verordnung gilt das Zweckentfremdungsverbot nur noch in der Landeshauptstadt Hannover und fünf anderen Städten. § 1 der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum lautet seitdem wie folgt:

Wohnraum darf in

1. der Landeshauptstadt Hannover,

2. den Städten Braunschweig, Göttingen, Lüneburg, Norderney und Oldenburg (Oldenburg) nur mit Genehmigung der Gemeinde anderen als Wohnzwecken zugeführt werden.

Die Genehmigung kann befristet, bedingt oder unter Auflagen, insbesondere auch unter der Verpflichtung zu Ausgleichsleistungen in angemessener Höhe, erteilt werden.

Im Laufe des Normenkontrollverfahrens ist Frau A. verstorben. Daraufhin haben die Antragsteller das Verfahren fortgeführt.

Zur Begründung des Normenkontrollantrags tragen die Antragsteller im Wesentlichen folgendes vor: Der Normenkontrollantrag sei zulässig, obwohl er erst nach Ablauf der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden sei. Diese Frist sei nämlich nicht maßgeblich, wenn eine rechtmäßig erlassene Norm - wie die Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum - aufgrund einer Änderung der Sachlage nichtig geworden sei. Ansonsten könne kein effektiver Rechtsschutz gewährt werden. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet, weil die Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, soweit sie sich auf die Landeshauptstadt Hannover erstrecke, nicht mehr gültig sei. Der Wohnungsmarkt in Hannover habe sich in den letzten Jahren grundlegend verändert und erheblich entspannt. Von einer Wohnungsnot könne nicht mehr gesprochen werden, weil die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum nicht mehr gefährdet sei. Mittlerweile gebe es in Hannover einen erheblichen Wohnungsleerstand. Selbst städtische Wohnungsbauunternehmen hätten Schwierigkeiten, ihre Wohnungen zu vermieten. Jeder, der eine Wohnung suche, finde eine solche. Das gelte auch, wenn er preiswerten Wohnraum benötige, sofern er gewisse Abstriche beim Standard der Wohnung hinnehme. Dass es in Hannover einen Überhang an Wohnungen gebe, zeige der Umstand, dass in der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung und der Neuen Presse seitenlang Wohnungen zur Vermietung angeboten würden. Dass der Bedarf an Wohnraum in Hannover abnehme, ergebe sich auch aus einem Artikel in der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung vom 17. März 2001. Zeitungsberichten sei ferner zu entnehmen, dass in Hannover-Vahrenheide Wohnblocks mit Sozialwohnungen abgerissen werden sollten, weil in diesen Gebäuden mehr als die Hälfte der Wohnungen nicht genutzt würden. Nach einem Bericht in der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung vom 14. Februar 2002 gehe auch der Oberbürgermeister der Landeshauptstadt von einem entspannten Wohnungsmarkt aus. Dass in Hannover ausreichend Wohnraum für breite Schichten der Bevölkerung zur Verfügung stehe, belege ferner die von ihnen eingeholte Stellungnahme des Vereins Haus und Grund Hannover vom 10. März 2003. Daher sei eine Reglementierung des hannoverschen Wohnungsmarkts nicht mehr notwendig.

Die Antragsteller beantragen,

festzustellen, dass § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 20. März 1991 in der Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 21. November 2000 nichtig ist.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen,

und erwidert: Die Verordnung sei nicht funktionslos geworden, weil die Mangellage auf dem Wohnungsmarkt in der Landeshauptstadt Hannover noch nicht nachhaltig beseitigt worden sei. Eine Überprüfung vor dem Erlass der Änderungsverordnung vom 21. November 2000 habe ergeben, dass der Wohnungsmarkt in Hannover weiterhin besonders belastet sei, die Einbeziehung der Landeshauptstadt in die Zweckentfremdungsverordnung daher nach wie vor sein müsse. Das bestätige die im Sommer 2002 vom Amt für Koordinierung, Controlling und Stadtentwicklung der Landeshauptstadt Hannover durchgeführte Untersuchung zur "Ermittlung der Wohnungsleerstandsquote am hannoverschen Wohnungsmarkt". Danach hätten am 31. Dezember 2001 zwar 2,88 % der Wohnungen in Hannover leer gestanden. Dieser Leerstand sei aber zu 19,2 % auf den Verkauf, Abriss und Rückbau der Wohnungen, zu 24,8 % auf die Instandsetzung bzw. Modernisierung der Wohnungen und nur zu 44,2 % auf Vermietungsprobleme zurückzuführen. Folglich könne von einer nachhaltigen Entspannung am Wohnungsmarkt keine Rede sein. Dass eine Mangellage auf dem Wohnungsmarkt in Hannover fortbestehe, werde auch durch den Jahresbericht 1999 des Amtes für Wohnungswesen der Landeshauptstadt belegt. Danach hätten dem Amt Ende 1998 2510 unerledigte Wohnungsvermittlungsanträge vorgelegen. Ende 1999 seien 1597 Vermittlungsanträge noch nicht erledigt gewesen. Außerdem habe eine von der Niedersächsischen Landestreuhandstelle 1999 durchgeführte Wohnungsmarktbeobachtung ergeben, dass die Landeshauptstadt Hannover zu den Städten mit der geringsten Haushaltskaufkraft gehöre. Gleichzeitig sei der Anteil derjenigen, die laufende Hilfe zum Lebensunterhalt, Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz und Arbeitslosenhilfe bezögen, höher als im Landesdurchschnitt. Diese Umstände beeinflussten den Wohnungsmarkt in der Landeshauptstadt Hannover für breitere Bevölkerungsschichten negativ, zumal die Einwohnerzahl wieder gestiegen sei und die Zahl der in Hannover errichteten Wohnungen weit unter dem Landesdurchschnitt liege. Abgesehen davon sei eine deutliche Verschärfung des Wohnungsmangels jedenfalls im unteren Preissegment zu erwarten. Schließlich stelle auch der geplante Abbruch von Wohnungen in Hannover-Vahrenheide kein Indiz für einen Wohnungsüberhang im Stadtgebiet dar. Bei diesen Wohnungen handele es sich um Wohnraum, der kaum nachgefragt werde. Außerdem befänden sich die Häuser in einem desolaten Zustand.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (Beiakte A bis D) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.

Der Antrag ist statthaft, weil die Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 20. März 1991 in der Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 21. November 2000 - VO - nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 7 Nds. VwGG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

Die Antragsteller sind außerdem antragsbefugt, weil sie als Eigentümer von Wohnungen in Hannover durch § 1 Abs. 1 Nr. 1 VO beschwert werden und daher geltend machen können, durch diese Bestimmung oder deren Anwendung in ihrem Eigentumsrecht verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

Der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags steht schließlich auch nicht entgegen, dass der Antrag nicht innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden ist. Nach dieser Bestimmung sind Normenkontrollanträge innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe der Rechtsvorschrift zu stellen. Diese Frist begann nach der Überleitungsvorschrift des Art. 10 Abs. 4 des 6. Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze - 6. VwGOÄndG - vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626) jedoch erst am 1. Januar 1997 zu laufen, sofern sie nicht schon nach anderen Gesetzen abgelaufen war. Daher endete die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für die Stellung eines Normenkontrollantrags gegen die Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum am 31. Dezember 1998. Dass die 3. Änderungsverordnung erst am 21. November 2000 erlassen worden ist, dürfte daran nichts ändern, weil diese Änderungsverordnung lediglich den räumlichen Geltungsbereich der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum bezogen auf andere Kommunen eingeschränkt und daher keine neue Antragsfrist in Bezug auf Hannover eröffnet hat.

Die Überschreitung der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO führt jedoch nicht zur Unzulässigkeit des hier zu beurteilenden Normenkontrollantrags, weil die Antragsfrist in den Fällen, in denen die Antragsteller - wie hier - geltend machen, dass eine rechtmäßig erlassene Norm wegen einer Änderung der Sachlage nach Fristablauf nichtig geworden sei, keine Geltung beanspruchen kann (vgl. OVG Berlin, Urt. v. 6.9.2002 - OVG 2 A 13.99 -; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.3.1999 - 8 S 2854/98 - VBlBW 1999 S. 423; Kopp/Schenke, VwGO, Komm., 13. Aufl., § 47 Rn. 85; Eyermann, VwGO, Komm., 11. Aufl., § 47 Rn. 74). Denn ansonsten wäre es nicht möglich, eine nach Ablauf der Antragsfrist eingetretene Nichtigkeit einer Norm in einem Normenkontrollverfahren festzustellen. Eine derartige Beschränkung des Normenkontrollverfahrens wäre mit dem Zweck dieses Verfahrens unvereinbar (OVG Berlin, Urt. v. 6.9.2002, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.3.1999, a.a.O.; Kopp/Schenke, § 47 Rn. 85), weil das Normenkontrollverfahren dazu dient, die Rechtswirksamkeit von Normen nicht nur auf die anfängliche Gültigkeit beschränkt, sondern umfassend zu überprüfen (BVerwG, Beschl. v. 3.11.1993 - 4 NB 33/93 - NVwZ-RR 1994 S. 236; Schoch/Schmidt-Assmann/Pietzner, VwGO, Komm., § 47 Rn. 111). Außerdem bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit der Einführung der Antragsfrist durch das 6. Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze die Feststellung der nachträglich eingetretenen Nichtigkeit von Normen aufgrund einer Änderung der Sachlage ausschließen oder auf den Zeitraum der Antragsfrist begrenzen wollte (OVG Berlin, Urt. v. 6.9.2002, a.a.O.). Die Antragsfrist kann in diesen Fällen auch nicht von einem exakten Zeitpunkt an bemessen werden, von dem an die Norm nichtig geworden ist, weil es regelmäßig nicht möglich ist, einen solchen Zeitpunkt präzise zu bestimmen (Kopp/Schenke, § 47 Rn. 85). Daher ist eine teleologische Reduktion des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in den Fällen geboten, in denen die Antragsteller - wie im vorliegenden Fall - geltend machen, dass eine rechtmäßig erlassene Norm wegen einer Änderung der Sachlage erst nach Ablauf der Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nichtig geworden sei.

Der daher zulässige Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet, weil § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum nach wie vor gültig ist.

Die von den Antragstellern beanstandete Verordnung ist aufgrund der Ermächtigung in Art. 6 § 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen vom 4. November 1971 - MRVerbG - (BGBl. I S. 1745) erlassen worden. Nach dieser Bestimmung, die verfassungskonform ist (BVerfG, Beschl. v. 4.2.1975 - 2 BvL 5/74 - BVerfGE 38, 348; BVerwG, Urt. v. 11.3.1983 - 8 C 102/81 - NJW 1983 S. 2893), dürfen die Landesregierungen Zweckentfremdungsverbote für Gemeinden verhängen, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. Da die Landeshauptstadt Hannover zu den Städten gehört hat, in denen diese Voraussetzungen 1991 vorlagen, ist die Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum rechtmäßig erlassen worden, soweit sie Hannover betrifft. Das stellen auch die Antragsteller nicht in Frage.

Entgegen der Annahme der Antragsteller ist die Verordnung in der Landeshauptstadt Hannover auch gegenwärtig gültig.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, treten Zweckentfremdungsverordnungen nicht schon dann außer Kraft, wenn der Ermächtigungstatbestand nachträglich entfällt. Werden sie vom Verordnungsgeber nicht aufgehoben, verlieren sie ihre Gültigkeit vielmehr nur dann, wenn ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in Erscheinung tritt und das Zweckentfremdungsverbot daher offensichtlich entbehrlich geworden ist (BVerwG, Beschl. v. 17.12.2001 - 5 B 15/01 -; Beschl. v. 22.11.1996 - 8 B 206/96 -; Urt. v. 11.3.1983, a.a.O.; Urt. v. 25.6.1982 - 8 C 80.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 8; Urt. v. 12.12.1979 - 8 C 2/79 - BVerwGE 59, 195; Senatsbeschl. v. 17.7.2000 - 8 L 2977/98 -; ebenso Senatsbeschl. v. 17.7.2000 - 8 L 2977/98 -; Hess. VGH, Urt. v. 4.11.1986 - 5 N 2140/85 - ZMR 1987 S. 75; OVG Berlin, Urt. v. 13.6.2002 - OVG 5 B 22.01 -).

Diese Voraussetzungen sind in der Landeshauptstadt Hannover bislang nicht erfüllt.

Dem Abschlussbericht der Untersuchung zur "Ermittlung der Wohnungsleerstandsquote am hannoverschen Wohnungsmarkt", den das Amt für Koordinierung, Controlling und Stadtentwicklung der Landeshauptstadt Hannover im Auftrag des Vereins Haus und Grund Hannover, des Mietervereins Hannover und Umgebung und der ARGEWO Hannover im Sommer 2002 erstellt hat, ist zu entnehmen, dass zum Jahreswechsel 2001/2002 281.002 Wohneinheiten in Hannover vorhanden waren. Eine Überprüfung von 26.034 Wohneinheiten durch Beauftragte des Amtes für Koordinierung, Controlling und Stadtentwicklung hat ergeben, dass 703 Wohneinheiten, d.h. 2,70 % der Wohnungen, zum Jahreswechsel 2001/2002 nicht vermietet gewesen sind. Außerdem wurde bei einer Befragung von 90 Vermietern, die über 83.083 Wohneinheiten im Stadtgebiet verfügen, festgestellt, dass am 31. Dezember 2001 2.908 Wohneinheiten, d. h. 3,5 % der Wohnungen, nicht vermietet waren. Überträgt man das Ergebnis der Vermieterbefragung auf den gesamten Wohnungsbestand in Hannover, der nach dem o. g. Abschlussbericht auch ca. 50.000 von den Eigentümern selbst bewohnte Wohnungen umfasst, errechnet sich eine Wohnungsleerstandsquote von 2,88 %. Diese Quote liegt nur geringfügig über der Leerstandsquote, die das Amt für Koordinierung, Controlling und Stadtentwicklung aufgrund der Überprüfung von 26.034 Wohneinheiten ermittelt hat.

Anhaltspunkte dafür, dass die o. g. Feststellungen des Amts für Koordinierung, Controlling und Stadtentwicklung der Landeshauptstadt Hannover zur Leerstandsquote unzutreffend sind, bestehen nicht. Das gilt umso mehr, als die Untersuchung zur Ermittlung der Leerstandsquote im Auftrag des Vereins Haus und Grund Hannover, des Mietervereins Hannover und Umgebung und der ARGEWO Hannover, die unterschiedliche Interessengruppen vertreten, durchgeführt worden ist. Außerdem hat sich der Verein Haus und Grund Hannover in der von den Antragstellern überreichten Stellungnahme vom 10. März 2003 selbst auf diese Untersuchung berufen und darauf hingewiesen, dass sie durchgeführt worden sei, um "wissenschaftlich .... nachgewiesene Zahlen zum Wohnungsleerstand in der Landeshauptstadt" zu erhalten. Daher ist davon auszugehen, dass zum Jahreswechsel 2001/2002 ca. 8.000 Wohnungen in der Landeshauptstadt Hannover leer gestanden haben.

Ein erheblicher Teil dieser Wohnungen stand dem Wohnungsmarkt indessen nicht uneingeschränkt zur Verfügung. Dem Abschlussbericht der Untersuchung zur "Ermittlung der Wohnungsleerstandsquote am hannoverschen Wohnungsmarkt" ist zu entnehmen, dass der Wohnungsleerstand nach Angaben der befragten Vermieter zu 24,8 % auf die Modernisierung bzw. Instandsetzung von Wohnungen und zu 19,2 % auf den Verkauf, den Abriss und den Rückbau von Wohnungen zurückzuführen ist. Demzufolge konnten 44 % der leerstehenden Wohnungen in der Landeshauptstadt Hannover am Erhebungsstichtag endgültig oder vorübergehend nicht genutzt werden. Daraus folgt, dass die Leerstandquote der Wohnungen, die dem hannoverschen Wohnungsmarkt im Jahre 2002 uneingeschränkt zur Verfügung standen, 1,61 % betrug. Diese Quote liegt etwas höher als die Leerstandsquote von 1,32 %, die die Niedersächsische Landestreuhandstelle aufgrund einer nicht repräsentativen Befragung von gemeinnützigen und freien Wohnungsunternehmen sowie Hausverwaltern 1999 ermittelt hat (vgl. Informationsdrucksache Nr. 2779/2000 der Landeshauptstadt Hannover, S. 2).

Von einem Wohnungsleerstand in dieser Größenordnung ist auch gegenwärtig auszugehen, weil keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Leerstand seit dem Jahreswechsel 2001/2002 nennenswert zugenommen hat. Auch die von den Antragstellern vorgelegte Stellungnahme des Vereins Haus und Grund Hannover bietet keine Hinweise auf eine signifikante Veränderung der Verhältnisse auf dem Wohnungsmarkt seit dem Abschluss der o. g. Untersuchung.

Bei einem Wohnungsleerstand in der vom Amt für Koordinierung, Controlling und Stadtentwicklung der Landeshauptstadt Hannover ermittelten Größenordnung kann von einem deutlich erkennbaren Ende der Mangellage auf dem gesamten Wohnungsmarkt in der Landeshauptstadt Hannover keine Rede sein. Denn eine Beseitigung der Mangellage, die durch ein Zweckentfremdungsverbot gemildert werden soll, ist erst bei einem deutlich höheren Wohnungsleerstand anzunehmen (vgl. Hess. VGH, Urt. v. 4.11.1986, a.a.O.). Zum einen gehören zu den leerstehenden, aber nutzbaren Wohnungen auch solche, deren Leerstand nicht auf mangelnde Nachfrage am Wohnungsmarkt, sondern auf zu hohe Mietzinsforderungen oder nicht marktgängige Ausstattungen oder Lagen zurückzuführen ist (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 46). Zum anderen ist ein nicht unerheblicher Leerstand durch normale Wohnungswechsel bedingt, die in einer Großstadt wie Hannover besonders zahlreich sind. Nach der im Jahr 2000 erstellten Studie "Der Wohnungsmarkt im Großraum Hannover bis zum Jahr 2010" des Pestel Instituts für Systemforschung ist eine Mobilitätsreserve von 2 % notwendig, um reibungslose Umzüge zu ermöglichen. Daher ist eine Mangellage auf dem Wohnungsmarkt allenfalls dann deutlich erkennbar beseitigt, wenn mindestens 3 bis 4 % aller Wohnungen leer stehen und der Wohnungsleerstand auf alle wesentlichen Marktsegmente annähernd gleichmäßig verteilt ist. Davon geht auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof aus, der in seinem die Hessische Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum betreffenden Urteil vom 4. November 1986 (a.a.O.) festgestellt hat, dass eine Beseitigung der Mangellage nur angenommen werden könne, wenn das Wohnungsangebot die Nachfrage um mindestens 3 bis 4 % übersteige. Der Wohnungsleerstand in Hannover von 2,88 % erreicht die genannte Größenordnung nicht. Daher kann nicht festgestellt werden, dass die Mangellage auf dem Wohnungsmarkt in der Landeshauptstadt Hannover insgesamt deutlich erkennbar beseitigt ist.

Diese Feststellung verbietet sich im übrigen aber auch deshalb, weil verschiedene Umstände dafür sprechen, dass der Wohnungsmarkt in Hannover im unteren Preissegment noch immer angespannt ist

Nach Angaben des Antragsgegners, die von den Antragstellern nicht bestritten worden sind, haben dem Amt für Wohnungswesen der Landeshauptstadt Hannover Ende 1999 1.597 unerledigte Vermittlungsanträge vorgelegen haben. Ende 2000 waren noch 1382 Wohnungsvermittlungsanträge, von denen immerhin 1.165 als dringlich eingestuft worden sind, nicht erledigt (vgl. Jahresbericht 2000 des Amtes für Wohnungswesen der Landeshauptstadt Hannover, S. 27). Die Zahl der unerledigten Wohnungsvermittlungsanträge ist auch in den Folgejahren nicht wesentlich zurückgegangen. Nach Angaben der Landeshauptstadt Hannover lagen Ende 2001 1130 und Ende 2002 1377 unerledigte Anträge vor. Dieser Umstand lässt darauf schließen, dass der Wohnungsmarkt in Hannover im unteren Preissegment nach wie vor schwierig und eine Wohnraumversorgung aller Bevölkerungsschichten zu angemessenen Bedingungen noch nicht gewährleistet ist.

Dass am Wohnungsmarkt in Hannover gerade im unteren Preissegment eine erhebliche Nachfrage besteht, ergibt sich überdies daraus, dass die durchschnittliche Kaufkraft je Haushalt in der Landeshauptstadt weit unter dem Landesdurchschnitt liegt (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 63, 86; Informationsdrucksache Nr. 2779/2000 der Landeshauptstadt Hannover, S. 10) und der Anteil derjenigen, die Sozialhilfe, Arbeitslosenhilfe oder Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz enthalten, in Hannover deutlich höher als im Landesdurchschnitt ist (vgl. Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 72 f., 87; Informationsdrucksache Nr. 2779/2000, S. 11). 2000 bezogen von ca. 518.000 Einwohnern der Landeshauptstadt Hannover 37.162 Personen Hilfe zum Lebensunterhalt (vgl. Statistischer Vierteljahresbericht Hannover, Jahresübersicht 2000, S. 13 und 35). Damit ist ein erheblicher Anteil der Bevölkerung in Hannover auf preisgünstige Wohnungen angewiesen. Dies erschwert eine Versorgung aller Einwohner mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen. Das gilt umso mehr, als der Anteil der Sozialwohnungen am Wohnungsbestand in Hannover 2001 gegenüber den Vorjahren gesunken ist und ein weiterer Rückgang des Bestandes der Sozialwohnungen bis zum Jahr 2015 um ca. 24 % erwartet wird (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 84). Außerdem wird das Angebot an preisgünstigen Wohnungen durch Modernisierungen und auslaufende Belegungsbindungen zusehends knapper (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 16; Amt für Wohnungswesen der Landeshauptstadt Hannover, Jahresbericht 2000, S. 5). Dementsprechend hat die Landeshauptstadt Hannover den Wohnungsmarkt im unteren Preissegment als angespannt bezeichnet (Vermerk des Amtes 64.13 der Landeshauptstadt Hannover zu den "Fakten und Einschätzungen zur Versorgungslage bei Wohnraum in der LHH" vom 16. Oktober 2000, S. 4). Außerdem hat die Niedersächsische Landestreuhandstelle darauf hingewiesen, dass ein geringes Durchschnittseinkommen bei gleichzeitig schwacher wirtschaftlicher Dynamik die Versorgung aller Einwohner in der Landeshauptstadt Hannover mit angemessenem Wohnraum erschwert (Wohnraumbeobachtung 2002, S. 74 f.).

Dass der Wohnungsmarkt im unteren Preissegment auch landesweit nicht nachhaltig entspannt ist, belegen zudem die Ergebnisse einer Befragung der auf dem Wohnungsmarkt tätigen Akteure durch die Niedersächsische Landestreuhandstelle im Rahmen der Wohnungsmarktbeobachtung 2002. Danach haben 39 % der Befragten die Lage am Mietwohnungsmarkt im Preissegment bis 3,50 EUR/m² im Frühjahr 2002 als sehr angespannt oder angespannt und nur 26 % als entspannt oder sehr entspannt beurteilt (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 67). Ein Fünftel der Befragten rechnete zudem mit einer starken Anspannung in diesem Preissegment bis Ende 2003, während die Mehrheit der Befragten von einer unveränderten Marktlage ausging (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 67). Da gerade in Hannover ein erheblicher Anteil der Bevölkerung auf preisgünstige Wohnungen angewiesen ist, stehen auch die Ergebnisse dieser Befragung der Annahme entgegen, ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt sei auch im unteren Preissegment deutlich zu erkennen.

Darüber hinaus spricht der Umstand, dass in Hannover im vergangenen Jahrzehnt erheblich weniger Wohnraum als im Landesdurchschnitt geschaffen worden ist (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 39 ff., 50) und die Baufertigstellungsdichte und Baugenehmigungsdichte in den letzten Jahren noch weiter gesunken ist (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 82 f.), gegen eine evidente und nachhaltige Beseitigung der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt der Landeshauptstadt. Das gilt umso mehr, als die Belegungsdichte der Wohnungen (Einwohner je Wohnung) seit 1994 kontinuierlich abgenommen hat (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 74; Informationsdrucksache Nr. 2779/2000, S. 5), der Wohnflächenverbrauch pro Person gestiegen ist (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 62; Informationsdrucksache Nr. 2779/2000, S. 10) und ein Ende des Trends zu immer kleiner werdenden Haushalten nicht absehbar ist. Außerdem hat die Bevölkerung Hannovers nach Jahren des Rückgangs (Informationsdrucksache Nr. 2779/2000, S. 9: 1994: 525.736 Einwohner, 1999: 514.718 Einwohner) in letzter Zeit wieder deutlich zugenommen (Niedersächsische Landestreuhandstelle, Wohnungsmarktbeobachtung 2002, S. 85). Ausweislich des Statistischen Vierteljahresberichts Hannover (Januar bis März 2002, S. 8) hat die Einwohnerzahl im 1. Quartal 2001 518.031 und im 1. Quartal des Folgejahres 521.432 betragen. Diese Entwicklung belastet den Wohnungsmarkt in Hannover nicht unerheblich.

Die Feststellung, dass die Mangellage auf dem gesamten Wohnungsmarkt in der Landeshauptstadt Hannover noch nicht deutlich erkennbar beseitigt worden ist und das Zweckentfremdungsverbot daher noch nicht offensichtlich entbehrlich geworden ist, wird auch durch das Vorbringen der Antragsteller nicht widerlegt.

Mit dem Hinweis darauf, dass in den in Hannover erscheinenden Zeitungen seitenlang Wohnungen zur Vermietung angeboten werden, lässt sich ein deutlich erkennbares Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt in der Landeshauptstadt nicht belegen. Da in einer Großstadt wie Hannover die Fluktuation der Mieter erheblich ist, ist der Umstand, dass seitenlang Wohnungen zur Vermietung angeboten werden, wenig aussagekräftig. Dem von den Antragstellern vorgelegten Artikel in der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung vom 17. März 2001 können ebenfalls keine Anhaltspunkte für eine evidente Beseitigung der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt in Hannover entnommen werden, weil er keine konkreten Angaben zur Situation auf dem Wohnungsmarkt in der Landeshauptstadt enthält.

Dass ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt in Hannover insgesamt deutlich in Erscheinung tritt und das Zweckentfremdungsverbot offensichtlich entbehrlich geworden ist, ergibt sich auch nicht daraus, dass der Oberbürgermeister der Landeshauptstadt Hannover einem Bericht in der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung vom 14. Februar 2002 zufolge von einem entspannten Wohnungsmarkt in Hannover ausgehen soll. Eine Entspannung auf dem Wohnungsmarkt bedeutet noch nicht, dass die Voraussetzungen, unter denen eine Zweckentfremdungsverbotsverordnung unwirksam wird, vorliegen. Außerdem zeigen die o. g. Feststellungen, dass der Wohnungsleerstand noch keine evidente Beseitigung der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt der Landeshauptstadt signalisiert und der Markt jedenfalls im unteren Preissegment weiterhin angespannt ist.

Der Hinweis auf den geplanten Abriss von Sozialwohnungen in Hannover-Vahrenheide stellt ebenfalls kein Indiz für eine Beseitigung der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt dar. Der Antragsgegner hat unter Bezugnahme auf Angaben der Landeshauptstadt Hannover vom 25. Juni 2001 darauf hingewiesen, dass diese Wohnungen kaum und nur von sozial schwachen Bürgern nachgefragt werden und dass eine Sanierung der Häuser angesichts des desolaten Zustandes nur mit einem finanziell kaum zu rechtfertigenden Aufwand möglich wäre.

Schließlich belegt auch der Hinweis der Antragsteller darauf, dass in Niedersachsen nach der von der Niedersächsischen Landestreuhandstelle durchgeführten Wohnungsmarktbeobachtung 2002 4,5 % der Wohnungen und damit deutlich mehr Wohnungen als in den Vorjahren leer standen, eine Beseitigung der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt in Hannover nicht, weil die Verhältnisse in Niedersachsen mit denen in der Landeshauptstadt, auf die es im vorliegenden Fall ankommt, nicht gleichgesetzt werden können.

Die von den Antragstellern vorgelegte Stellungnahme des Vereins Haus und Grund Hannover vom 10. März 2003 ist ebenfalls nicht geeignet, die hier getroffene Feststellung in Frage zu stellen. Die Darstellung des Vereins, dass sich die Lage auf dem Wohnungsmarkt seit Mitte der 90er Jahre dramatisch geändert habe, der Vermietermarkt zu einem reinen Mietermarkt geworden sei und ausreichend Wohnraum für breite Schichten der Bevölkerung zur Verfügung stünden, bezieht sich nicht auf die Landeshauptstadt, sondern die Region Hannover. Diese umfasst neben der Landeshauptstadt aber auch das Gebiet des ehemaligen Landkreises Hannover, in dem mehr als 600.000 Bewohner leben und das ausweislich der Wohnungsmarktbeobachtung 2002 der Niedersächsischen Landestreuhandstelle eine günstigere Sozialstruktur und eine andere Wohnungsmarktsituation als die Landeshauptstadt aufweist. Daher kann aus den Verhältnissen in der Region Hannover nicht auf die Situation auf dem Wohnungsmarkt der Landeshauptstadt geschlossen werden. Der Hinweis in der Stellungnahme des Vereins Haus und Grund Hannover auf die große Zahl der leerstehenden Wohnungen der stadteigenen Wohnungsgesellschaft GBH rechtfertigt ebenfalls keine andere Beurteilung, weil dieser Leerstand durch das Amt für Koordinierung, Controlling und Stadtentwicklung der Landeshauptstadt Hannover bei der Ermittlung der Wohnungsleerstandsquote berücksichtigt worden ist.

Die Antragsteller können sich schließlich auch nicht auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 13. Juni 2002 (OVG 5 B 22.01) berufen. Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat zwar festgestellt, dass die vom Berliner Senat erlassene 2. Zweckentfremdungsverbot-Verordnung vom 24. März 1998 ungültig geworden ist, weil ein Ende der Mangellage auf dem Berliner Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in Erscheinung getreten und das Zweckentfremdungsverbot daher offensichtlich entbehrlich geworden sei. Diese Feststellung hat das Oberverwaltungsgericht aber aus Umständen hergeleitet, die in Hannover nicht anzutreffen sind. So hat das Oberverwaltungsgericht Berlin seiner Bewertung einen Leerstand von mindestens 7,1 % zugrunde gelegt, der sich relativ gleichmäßig auf alle Teilmärkte verteilt. Darüber hinaus hat es die nachhaltige Beendigung der Mangellage am Berliner Wohnungsmarkt daraus hergeleitet, dass der Berliner Senat die Förderung des Neubaus von Miet- und Eigentumswohnungen wegen des Überangebots an Wohnraum völlig eingestellt und auf die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe verzichtet hat. Außerdem hat das Oberverwaltungsgericht Berlin festgestellt, dass bis zum Jahre 2013 bis zu 27.000 Wohnungen in Berlin unter Inanspruchnahme von Mitteln aus dem von der Bundesregierung aufgelegten Bund-Länder-Kreditprogramm "Stadtumbau Ost" abgerissen werden sollen. Vergleichbare Feststellungen lassen sich für den Wohnungsmarkt in Hannover nicht treffen. Dies verdeutlicht, dass die Situation auf dem Berliner Wohnungsmarkt mit den Verhältnissen auf dem Wohnungsmarkt der Landeshauptstadt Hannover in keiner Weise vergleichbar ist.

Nach alledem liegen die Voraussetzungen, unter denen eine Zweckentfremdungsverbotsverordnung außer Kraft tritt, in der Landeshauptstadt Hannover nicht vor. Mithin ist § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum nach wie vor gültig.

Ende der Entscheidung


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