Judicialis Rechtsprechung

Ein Ausländer, dessen Asylverfahren unanfechtbar negativ abgeschlossen ist und der wegen einer Krankheit in seiner Person, wegen der Krankheit eines nahen Angehörigen, wegen der Regelung wichtiger Angelegenheiten einschließlich der Führung eines Rechtsstreits oder wegen Passlosigkeit weiterhin in der Bundesrepublik Deutschland geduldet wird, gehört nicht mehr zu dem Personenkreis, für den die kommunalen Gebietskörperschaften Kostenerstattung nach den Niedersächsischen Aufnahmegesetzen aus den Jahren 1982 und 1997 verlangen können.

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Tatbestand:

Der Kläger, ein Landkreis, begehrt mit seinem Hauptantrag die Feststellung, dass das beklagte Land verpflichtet ist, in dem Zeitraum von 1993 bis 2003 an ihn Kostenerstattung nach dem Niedersächsischen Aufnahmegesetz - AufnG - für die Unterbringung von Ausländern zu leisten, deren Asylverfahren bestandskräftig abgeschlossen war und die aus asylverfahrensabhängigen Gründen geduldet wurden. Der Kläger vertritt die Auffassung, dass die vorgenannte Personengruppe unter den Begriff des "Asylbewerbers" im Sinne des Aufnahmerechts falle, während der Beklagte meint, dem Begehren stehe neben anderen Gründen entgegen, dass regelmäßig die Gründe für einen weiteren Aufenthalt der Ausländer nach dem rechtskräftigen Abschluss des Asylverfahrens asylverfahrensunabhängig seien.

Die Aufnahme von Asylbewerbern, die dem Land Niedersachsen zugewiesen sind, obliegt den Gemeinden seit Inkrafttreten des Aufnahmegesetzes vom 18. April 1978 (Nds.GVBl. S. 313) - AufnG 1978 - als Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises (§ 1 Abs. 1 AufnG 1978). Die notwendigen Kosten für die Aufnahme im Sinne des § 2 AufnG 1978 erstattete das Land zunächst in unbegrenzter Höhe (sog. Spitzabrechnung). Mit dem Aufnahmegesetz vom 12. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 264) - AufnG 1997 - wurde das bisherige System der Einzelabrechnung auf ein Pauschalsystem mit festen Pro-Kopf-Beträgen umgestellt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AufnG 1997 zahlte das Land den Landkreisen und kreisfreien Städten ab 1. Juli 1997 zur Abgeltung aller den kommunalen Gebietskörperschaften durch die Aufnahme entstehenden Kosten vierteljährlich eine Pauschale in Höhe von 1.900,-- DM je Asylbewerber im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1997.

Die Beteiligten sind seit Jahren uneins über die Abrechnungsmodalitäten für Asylbewerber nach dem AufnG. Der Beklagte führte in den Jahren 1996 und 1999 bei dem Kläger und seinen im Rahmen des Asylbewerberleistungsgesetzes herangezogenen Gemeinden Geschäftsprüfungen durch. Der Beklagte ermittelte eine Überzahlung von 645.015,97 Euro, die er gegenüber dem Kläger vergeblich geltend machte. Von einer Aufrechnung mit Erstattungsansprüchen des Klägers aus Folgejahren sah der Beklagte bisher ab.

Am 19. Oktober 2001 nahm der Kläger den Beklagten vor dem Verwaltungsgericht (10 A 4553/01) auf Kostenerstattung nach dem AufnG in Höhe von 382.661,36 DM für den Zeitraum Juli 1997 bis Juni 1998 in Anspruch. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 26. August 2002 ab. Im Tatbestand und in den Gründen des Urteils ging das erstinstanzliche Gericht davon aus, dass der Kläger Erstattung von Kosten für Ausländer begehre, die unabhängig von ihrem noch anhängigen Asylverfahren einen Aufenthaltstitel nach dem Ausländergesetz erhalten hätten, bzw. denen nach bestandskräftigem Abschluss ihres Asylverfahrens aus asylverfahrensunabhängigen Gründen vorübergehend oder dauerhaft der weitere Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland im Wege einer Duldung ermöglicht worden sei. Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung und im späteren Berufungsverfahren trug der Kläger vor, sein Leistungsbegehren beziehe sich entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht auf Personen, die nach bestandskräftiger Ablehnung ihres Asylantrages geduldet worden seien. Nach einer vergleichsweisen Regelung nahm der Kläger seine Berufung zurück.

Am 22. Dezember 2004 hat der Kläger mit einem Haupt- und einem Hilfsantrag Feststellungsklage erhoben, zu deren Begründung er vorgetragen hat: Ihm stehe ein Kostenerstattungsanspruch dem Grunde nach auch für diejenigen Asylbewerber zu, deren Asylverfahren zwar bestandskräftig negativ abgeschlossen sei, die aber aus asylverfahrensabhängigen Gründen eine Duldung nach dem Ausländerrecht erhalten hätten bzw. faktisch aus asylverfahrensabhängigen Gründen geduldet worden seien. Unter Rückgriff auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Reichweite der Wirkungen einer asylverfahrensrechtlichen Zuweisungsentscheidung und zur Dauer der staatlichen Unterbringungsverpflichtung sei unter einem Asylbewerber im Sinne des Aufnahmerechts auch derjenige Ausländer zu verstehen, der ungeachtet der nicht mehr angreifbaren Ablehnung seines Asylantrages weiterhin im Bundesgebiet aus Gründen geduldet werde, die im Zusammenhang mit dem Abschluss des Asylverfahrens stünden. Als solche Gründe kämen in Abgrenzung zu den asylverfahrensunabhängigen Gründen in Betracht eine Krankheit des Ausländers oder eines nahen Angehörigen, die Regelung wichtiger Angelegenheiten einschließlich der Führung eines Rechtsstreits und Passlosigkeit. Werde die Duldung für einen längeren, nicht nur der Abwicklung des abgeschlossenen Asylverfahrens dienenden Zeitraum erteilt, sei diese Maßnahme unabhängig vom Asylverfahren. Für den Fall, dass der Begriff des Asylbewerbers enger zu fassen sei, verfolge er mit dem Hilfsantrag die Feststellung, dass ihm ein Anspruch auf Aufwendungsersatz nach den Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag bzw. ein Erstattungsanspruch zustehe. Er hätte dann mit der Erfüllung der Unterbringungsverpflichtung gegenüber dem Beklagten ein objektiv fremdes Geschäft wahrgenommen.

Der Kläger hat beantragt,

festzustellen, dass der Beklagte von 1993 bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Aufnahme von ausländischen Flüchtlingen und zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes vom 11. März 2004 verpflichtet ist, an ihn eine Kostenerstattung gemäß § 3 i. V. m. § 1 AufnahmeG in der bis zum 31. Dezember 2003 jeweils gültigen Fassung auch für diejenigen Asylbewerber zu leisten, die nach negativ bestandskräftigem Abschluss ihres Asylverfahrens im Besitz einer aus asylverfahrensabhängigen Gründen erteilten Duldung gemäß § 55 AuslG sind bzw. faktisch aus asylverfahrensabhängigen Gründen geduldet werden;

hilfsweise,

festzustellen, dass der Beklagte von 1993 bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Aufnahme von ausländischen Flüchtlingen und zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes vom 11. März 2004 verpflichtet ist, ihm die Aufwendungen für diejenigen Ausländer zu erstatten, die nach negativ bestandskräftigem Abschluss ihres Asylverfahrens im Besitz einer Duldung gemäß § 55 AuslG sind, welche aus asylverfahrensabhängigen Gründen erteilt worden ist bzw. die aus diesen Gründen faktisch geduldet werden.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat erwidert: Die Feststellungsklage sei unzulässig. Das Begehren ziele auf die Beantwortung einer abstrakten Rechtsfrage. Gegenstand der Klage sei die Klärung einer Vorfrage, nämlich, was unter dem Begriff des Asylbewerbers zu verstehen sei. Das Feststellungsbegehren beziehe sich damit in unzulässiger Weise auf ein einzelnes Element eines nicht weiter konkretisierten Rechtsverhältnisses. Der Streit könne nur im Rahmen einer Leistungsklage beendet werden. In der Sache sei die Klage unbegründet. Nach dem AufnG in allen hier anzuwendenden Fassungen könne dem Wortsinn nach ein Ausländer, dessen Asylverfahren beendet sei, nicht mehr Asylbewerber sein. Werde er im Asylverfahren anerkannt, sei er Asylberechtigter, falle die Entscheidung zu seinen Lasten aus, sei er abgelehnter Asylbewerber. Sinn und Zweck des AufnG verdeutlichten ebenfalls, dass der aus Sicht des Klägers dem Begriff des Asylbewerbers zuzurechnende Personenkreis tatsächlich nicht darunter falle. Mit dem Wegfall des nach dem Asylverfahrensgesetz gestatteten Aufenthalts im Bundesgebiet zur Durchführung des Asylverfahrens ende die Unterbringungsverpflichtung des Landes gegenüber dem Bund, mithin denknotwendig auch die Berechtigung des Landes, die kommunalen Gebietskörperschaften unter Berufung auf das AufnG zur Aufnahme und Unterbringung von Ausländern für die Dauer des staatlich garantierten Asylverfahrens heranzuziehen. Werde dem Ausländer ungeachtet der Ablehnung seines Asylantrages der Aufenthalt im Bundesgebiet ermöglicht, sei dieser Aufenthalt asylverfahrensunabhängig und richte sich nach den Vorschriften des allgemeinen Ausländerrechts. Bei den von dem Kläger beispielhaft genannten Gründen für die Erteilung einer asylverfahrensabhängigen Duldung handele es sich in Wahrheit um Gründe, die nicht in Zusammenhang mit dem Asylverfahren stünden, sondern in der Person des Ausländers oder in den Zuständen des Heimatlandes begründet seien. Die Entscheidung treffe die Ausländerbehörde nach allgemeinem Ausländerrecht. Zu berücksichtigen sei ferner, dass die kommunalen Gebietskörperschaften nach Beendigung der Unterbringungsverpflichtung zum Ausgleich der finanziellen Lasten Leistungen nach anderen Vorschriften erhalten hätten. Der Hilfsantrag sei unbegründet, weil eine staatliche Unterbringungsverpflichtung nach der nicht mehr anfechtbaren Ablehnung des Asylantrages nicht mehr bestehe. Die kommunalen Gebietskörperschaften hätten im Übrigen in dem fraglichen Zeitraum ein eigenes Geschäft wahrgenommen.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 25. Juni 2007 die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Feststellungsklage sei zulässig. Es gehe hier um die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, bereits übersehbaren Sachverhalt. Der Kläger wolle klären lassen, ob er für die Zeit von 1993 bis 2003 nach dem AufnG in seiner jeweils anzuwendenden Fassung Anspruch auf Kostenerstattung für einen bestimmten Personenkreis von Ausländern habe. Das Vorliegen eines Feststellungsinteresses sei nicht zweifelhaft, weil der Kläger die Feststellung von gegenwärtigen Leistungsansprüchen gegenüber dem Beklagten begehre. Die Feststellungsklage sei gegenüber der Leistungsklage nicht subsidiär. Es sei zu erwarten, dass der Beklagte ein zu seinen Lasten ergehendes rechtskräftiges Feststellungsurteil beachten werde. Zweifelhaft sei allerdings, ob für den Zeitraum von Juli 1997 bis Juni 1998 die Rechtskraft des auf denselben Streitgegenstand bezogenen, klagabweisenden Urteils vom 26. August 2002 in dem Verfahren 10 A 4553/01 dem Anspruch entgegenstehe. Einer abschließenden Klärung bedürfe diese Frage nicht, weil das Klagebegehren unbegründet sei. Dem Verständnis des Klägers folgend, was unter asylverfahrensabhängigen Gründen zu verstehen sei, bestehe für den so näher präzisierten Personenkreis keine Erstattungspflicht nach dem AufnG aus den Jahren 1982 und 1997. Asylbewerber im Sinne der vorgenannten Gesetze seien dem Wortlaut nach nicht Ausländer, denen nach bestandskräftig abgeschlossenem Asylverfahren der weitere Aufenthalt im Bundesgebiet vorübergehend oder dauerhaft ermöglicht werde. Solche Personen seien ehemalige Asylbewerber. Einer erweiternden Auslegung stehe die Entstehungsgeschichte des AufnG 1997 entgegen. Aus den Gesetzesmaterialien sei abzuleiten, dass dem Begriff des Asylbewerbers im AufnG ein enges Verständnis zugrunde liege, und zwar in dem Sinne, dass für bestandskräftig abgelehnte Asylbewerber die Kostenlast nicht beim Land liege. Diese Auffassung stehe in Einklang mit der auch von dem Kläger zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 24.2.1993 - 7 B 155.92 -, NVwZ 1993, 786) und des Nds. Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 26.1.1994 - 4 L 2575/93 -, OVGE MüLü 44, 422), der zufolge keine Verpflichtung des Landes bestehe, den kommunalen Gebietskörperschaften nach dem AufnG Kosten für erfolglose Asylbewerber zu erstatten, denen aus asylverfahrensunabhängigen Gründen der weitere Aufenthalt im Bundesgebiet gestattet werde. Die vom Kläger angeführten Beispiele beträfen ausnahmslos Fallgestaltungen, in denen ein Zusammenhang mit dem bestandskräftig beendeten Asylverfahren nicht bestehe. Solche Fallgestaltungen könnten auch bei Ausländern auftreten, die kein Asylverfahren durchgeführt hätten. Zudem sei zu berücksichtigen, dass für den streitbefangenen Personenkreis in den hier streitigen Jahren Ausgleichsleistungen des Landes geflossen seien, vor dem 1. November 1993 im Wege des Finanzausgleichs, danach durch Ausgleichsleistungen aufgrund einer Verordnung und ab 1. Januar 2000 auf der Grundlage eines Gesetzes in Gestalt einer jährlichen Pauschale von 6.885,-- DM pro Person. Der Hilfsantrag habe ebenfalls keinen Erfolg. Für den Zeitraum 2000 bis 2003 sei das Feststellungsinteresse zweifelhaft, weil der Kläger in diesem Zeitraum für die Unterbringung von bestandskräftig abgelehnten Asylbewerbern mit Duldung eine Pauschale von 6.885,-- DM jährlich erhalten habe. Abgesehen davon stehe dem Kläger eine Kostenerstattung weder aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag noch im Hinblick auf einen öffentlich-rechtlichen Bereicherungsanspruch zu. Die erstgenannte Anspruchsgrundlage scheide aus, weil der Kläger mit den Aufwendungen nach dem Bundessozialhilfegesetz und dem Asylbewerberleistungsgesetz ein eigenes Geschäft wahrgenommen habe. Der Beklagte könne deshalb auch nicht unberechtigt Leistungen im Sinne von § 812 BGB "erlangt" haben.

Dagegen hat der Kläger am 26. Juli 2007 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, zu dessen Begründung er sein erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft. Ergänzend trägt er vor: Der Hauptantrag sei begründet. Die nähere Bestimmung des Begriffs des Asylbewerbers anhand des Wortlautes sei nicht möglich. Es handele sich bei dem Begriff um eine Art Sammelbezeichnung. Darunter fielen sowohl erfolglose Asylbewerber als auch erfolgreiche Asylbewerber. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei unvereinbar mit der zitierten Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 26. Januar 1994. Aus den Urteilsgründen sei abzuleiten, dass bei einer Duldung aus asylverfahrensabhängigen Gründen die Unterbringungs- und damit auch die Kostenerstattungspflicht fortbestehe. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erstrecke sich die Unterbringungsverpflichtung und damit die Kostenerstattungspflicht auf die Dauer des Asylverfahrens. Darunter sei auch das Vollstreckungsverfahren bis zur Abschiebung oder bis zur Ermöglichung eines Anschlussaufenthalts aus asylverfahrensunabhängigen Gründen zu verstehen. Ferner sei die Geltungsdauer der Zuweisungsentscheidung ein maßgebliches Abgrenzungskriterium. Das Verwaltungsgericht setze sich auch nicht hinreichend damit auseinander, dass in der Rechtsprechung zwischen asylverfahrensunabhängigen und asylverfahrensabhängigen Gründen unterschieden werde. Auf die Entstehungsgeschichte des AufnG 1997 könne das Verwaltungsgericht seine klagabweisende Entscheidung nicht stützen. Bedenken gegen die Zulässigkeit des Hilfsantrages für den Zeitraum 2000 bis 2003 bestünden nicht. Eine Unterbringung nach dem AufnG verursache höhere Kosten als die gewährte Pauschale für den betroffenen Personenkreis nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. In der Sache sei der Anspruch begründet, weil für den streitigen Personenkreis die Aufgabe der Unterbringung beim Land gelegen habe und nicht bei den kommunalen Gebietskörperschaften.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach dem erstinstanzlichen Klagantrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen und erwidert auf die Berufungsbegründung: Die Feststellungsklage sei unzulässig. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei der Sachverhalt nicht übersehbar. Der Kläger sei nicht in der Lage gewesen, den von ihm als streitig angesehenen Personenkreis der bestandskräftig abgelehnten Asylbewerber mit einer asylverfahrensabhängigen Duldung näher zu konkretisieren. Mit der Beantwortung der Frage, wer Asylbewerber im Sinne des AufnG sei, werde zudem lediglich eine Vorfrage geklärt. Außerdem sei absehbar, dass es bei einem feststellenden Urteil zu weiterem Streit über die konkret in die Kostenerstattung fallenden Personen käme. In der Sache sei die Klage unbegründet. Die Unterbringungsverpflichtung gelte für die Dauer des Asylverfahrens. Sie ende, sobald der Aufenthalt des Ausländers zur Durchführung des Asylverfahrens nicht mehr gestattet sei. Daran habe sich auch die Pflicht zur Kostenerstattung nach dem AufnG zu orientieren. Entgegen der Ansicht des Klägers sei die Dauer der staatlichen Unterbringungsverpflichtung nicht zwangsläufig deckungsgleich mit der Geltungsdauer der im Asylverfahren ergangenen Zuweisungsentscheidung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Klägers und des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung des Klägers ist unbegründet.

Die Feststellungsklage des Klägers hat keinen Erfolg. Dies gilt sowohl für den Hauptantrag (hierzu 1.) als auch für den Hilfsantrag (hierzu 2.).

1. Der Hauptantrag bleibt erfolglos. Zweifel an der Zulässigkeit des Begehrens (hierzu unter a.) stellt der Senat zurück, weil die Klage jedenfalls materiell-rechtlich unbegründet ist (hierzu unter b.).

a) Es ist zweifelhaft, ob die Feststellungsklage mit ihrem Hauptantrag zulässig ist. Mit der Feststellungsklage kann nach § 43 Abs. 1 VwGO die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Als Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen anzusehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen oder einer Person zu einer Sache ergeben. Solche rechtlichen Beziehungen haben sich dann zu einem bestimmten Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen überschaubaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Beschl. v. 12.11.1987 - 3 B 20.87 -, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 97). Gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage des Klägers spricht die mangelnde Überschaubarkeit des Elements "Sachverhalt".

Dem Kläger ist es nicht gelungen, näher einzugrenzen, für welchen Kreis von Ausländern er die Anwendung der Kostenerstattungsregelungen des hier maßgeblichen Aufnahmegesetzes des Landes Niedersachsen (Gesetz vom 9. März 1982, Nds. GVBl. S. 63, geändert durch Gesetz v. 10. Januar 1994, Nds. GVBl. S. 9 - AufnG 1982 -, Gesetz v. 12. Juni 1997, Nds. GVBl. S. 264 - AufnG 1997 -) als streitig ansieht. Er möchte zwar geklärt wissen, ob Kosten für von ihm als Asylbewerber bezeichnete Personen zu erstatten sind, die nach negativ bestandskräftigem oder rechtskräftigem Abschluss ihres Asylverfahrens im Besitz einer aus asylverfahrensabhängigen Gründen erteilten Duldung gemäß § 55 AuslG waren bzw. faktisch aus asylverfahrensabhängigen Gründen geduldet wurden. Der Begriff der Duldung aus asylverfahrensabhängigen Gründen ist jedoch vielschichtig und kaum einzugrenzen. Angesichts der Vielzahl der denkbaren Fallgestaltungen und der Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen asylverfahrensabhängigen und -unabhängigen Gründen ist die Klärung der vom Kläger aufgeworfenen Frage nach dem aufnahmerechtlichen Verständnis des Begriffes der Asylbewerberin bzw. des Asylbewerbers (im Folgenden nur noch Asylbewerbers) nicht zu erwarten. Die Klage verfehlt deshalb möglicherweise ihren maßgeblichen Zweck, Sicherheit für künftige vergleichbare Sachverhalte zu geben (Pietzner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung, Stand: März 2008, § 43 Rdnr. 2).

Der Kläger und der Beklagte sind unterschiedlicher Auffassung, in welchen Fällen eine Duldung aus asylverfahrensabhängigen Gründen erteilt wird. Der Kläger hat im Laufe des Verfahrens verschiedene Beispielsfälle erwähnt, in denen aus seiner Sicht eine Duldung in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Asylverfahren erteilt wird (Krankheit des Ausländers oder eines nahen Angehörigen, Regelung wichtiger Angelegenheiten einschließlich der Führung eines Rechtsstreits und Passlosigkeit). Der Beklagte hat dem entgegengehalten, dass in den genannten Beispielsfällen ausnahmslos eine Duldung nach dem allgemeinen Ausländerrecht und mithin aus asylverfahrensunabhängigen Gründen zu erteilen sei. Denn die Gründe für die weitere Duldung lägen in der Person des Ausländers oder in den Verhältnissen des Heimatlandes. Angesichts dieser Meinungsunterschiede wäre ein feststellendes Urteil voraussichtlich ohne Nutzen für die Beteiligten. Denn es wäre in jedem Einzelfall zu klären, aus welchen Gründen (womöglich für welche Zeiträume) der betreffende Ausländer nach dem nicht mehr angreifbaren Abschluss seines Asylverfahrens geduldet wird bzw. wurde. Es liegt auf der Hand, dass dieser Streit nur in einem weiteren (gerichtlichen) Verfahren entschieden werden könnte. Bei dieser Fallkonstellation dürften es Gründe der Prozessökonomie und damit auch des Rechtsschutzbedürfnisses rechtfertigen, den Kläger auf die allgemeine Leistungsklage zu verweisen, mit der er besseren Rechtsschutz erlangen kann. Insoweit steht der Zulässigkeit des Begehrens auch die Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen.

Es spricht auch Überwiegendes für die Annahme, dass die Feststellungsklage in unzulässiger Weise der Klärung einer Vorfrage, nämlich nach der Reichweite des Begriffs des Asylbewerbers im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1982/1987 dienen soll. Bloße Elemente oder Vorfragen eines Rechtsverhältnisses sind nicht feststellungsfähig (BVerwG, Urt. v. 26.8.1966 - VII C 113.65 -, BVerwGE 24, 355). Bloße Elemente eines Rechtsverhältnisses sind alle diejenigen Umstände, die für das Entstehen eines Rechts (oder einer diesem korrespondierenden Pflicht) Voraussetzung sind und für sich allein keine Rechte oder Pflichte begründen (Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 43 Rdnr. 28). Daran gemessen soll mit der vorliegenden Feststellungsklage untersucht werden, ob bei den aus der Sicht des Klägers abgrenzbaren Fallgruppen einer Duldung aus asylverfahrensabhängigen Gründen die betreffenden Ausländer noch dem Tatbestandsmerkmal Asylbewerber zuzurechnen sind. Hierbei handelt es sich um eine Vorfrage, an die sich erst die Frage nach der Erstattungspflicht von Kosten dem Grunde nach anschließt.

Der Senat stellt jedoch aus Gründen der Prozessökonomie seine vorstehend näher dargelegten Bedenken gegen die Zulässigkeit zurück.

b) Die Feststellungsklage ist mit ihrem Hauptantrag unbegründet. Der Beklagte ist nicht dem Grunde nach verpflichtet, dem Kläger in der Zeit von 1993 bis 2003 Kostenerstattung nach dem AufnG 1982/1997 für diejenigen Ausländer zu leisten, die nach negativ bestandskräftigem Abschluss ihres Asylverfahrens im Besitz einer aus asylverfahrensabhängigen Gründen erteilten Duldung gemäß § 55 AuslG waren bzw. faktisch aus asylverfahrensabhängigen Gründen geduldet wurden. Der Anspruch scheitert daran, dass die genannte Personengruppe entgegen der Ansicht des Klägers nicht (mehr) Asylbewerber im Sinne der aufnahmerechtlichen Regelungen war.

Der Kläger versteht unter Ausländern, die nach dem unanfechtbar negativen Abschluss ihres Asylverfahrens aus asylverfahrensabhängigen Gründen geduldet werden, diejenigen Ausländer, die wegen einer Krankheit in ihrer Person, wegen der Krankheit eines nahen Angehörigen, wegen der Regelung wichtiger Angelegenheiten einschließlich der Führung eines Rechtsstreits oder wegen Passlosigkeit geduldet werden. Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, dass für diesen, von dem Kläger näher umrissenen Personenkreis eine Pflicht zur Kostenerstattung nach den hier maßgeblichen Vorschriften des AufnG 1982/1997 nicht besteht.

Bei den vorstehend bezeichneten Personen handelt es sich nicht um Asylbewerber im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1, § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1982 und § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1997. Danach erstattet das Land den kommunalen Gebietskörperschaften Kosten für die Aufnahme von Asylbewerberinnen und Asylbewerbern in näher bezeichneter Höhe.

Gegen die Ansicht des Klägers, der von ihm bezeichnete Personenkreis sei dem Begriff des Asylbewerbers zuzurechnen, spricht zunächst der Wortlaut des § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1982/1997, der den Kreis derjenigen Ausländer bestimmt, für die eine Erstattungspflicht besteht. Asylbewerber sind nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nur die Ausländer, die sich um Asyl bewerben, nicht hingegen Ausländer, deren Bewerbung erfolgreich war oder deren Bewerbung erfolglos blieb. Asylberechtigte und ehemalige Asylbewerber werden deshalb nicht vom Anwendungsbereich der zitierten Vorschrift erfasst.

Die Systematik des AufnG 1982/1997 unterstützt die Wortlautauslegung. Für Asylberechtigte sieht das Gesetz in § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 3 Abs. 1 Satz 1 AufnG 1982 bzw. § 1 Abs. 1 Nr. 3, § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AufnG 1997 eine eigenständige Kostenregelung vor, die nicht erforderlich gewesen wäre, wenn dem Gesetz ein weites Verständnis des Begriffes des Asylbewerbers zugrunde läge. Dass Asylbewerber, deren Asylantrag erfolglos geblieben ist, als ehemalige Asylbewerber nicht mehr zu dem Personenkreis gehören, für den Aufwendungen erstattet werden, ergibt sich mittelbar auch aus der in das AufnG 1997 aufgenommenen Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 2 AufnG, wonach eine Unterbringungsverpflichtung der kommunalen Gebietskörperschaften für Asylbewerberinnen und Asylbewerber besteht, die nach Ablehnung ihres Asylantrages noch in einer Aufnahmeeinrichtung des Landes im Sinne des § 44 AsylVfG oder in einer Gemeinschaftsunterkunft gewohnt haben, die einer Aufnahmeeinrichtung angegliedert ist. Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber die Aufnahmepflicht der kommunalen Gebietskörperschaften um die rechtsbeständig abgelehnten Asylbewerber erweitert (vgl. LT-Drs. 13/2640 S. 7), ohne allerdings eine Kostenerstattungspflicht zu begründen. Die Vorschrift sollte eine Zuweisung auch noch nach Abschluss des Asylverfahrens ermöglichen. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass die bisherige Fassung des § 1 Abs. 1 Nr. 1 AufnG 1982 eine Zuweisung nur hinsichtlich der Ausländer erlaubt, die den Status des Asylbewerbers besitzen, "deren Verfahren also noch nicht rechtskräftig abgeschlossen ist" (vgl. LT-Drs. 13/2640 S. 7).

Das Verwaltungsgericht leitet deshalb auch zu Recht aus der Entstehungsgeschichte der zuletzt genannten Vorschrift ab, dass nach der Vorstellung des Gesetzgebers weder vor noch nach Inkrafttreten des AufnG 1997 die Unterbringung bestandskräftig abgelehnter Asylbewerber, die sich noch im Bundesgebiet aufhalten, einen Kostenerstattungsanspruch der aufnehmenden kommunalen Gebietskörperschaften begründen sollte. Nach der Interpretation des Gesetzgebers fielen abgelehnte Asylbewerber, deren Aufenthalt zu dulden ist, schon bisher in die Kostenlast der kommunalen Gebietskörperschaften (vgl. LT-Drs. 13/2640 S. 8). Ob dieser Wille auf einem Rechtsirrtum des Gesetzgebers in Bezug auf die gesetzlichen Grundlagen und die Reichweite einer Zuweisungsentscheidung beruht, wie der Kläger meint, kann dahinstehen. Bei der historischen Auslegung ist der Wille des Gesetzgebers zu erforschen. Ob den Motiven eine fehlerhafte Analyse der Rechtslage zugrunde liegt, ist nicht maßgeblich. Abgesehen davon liegen keine durchgreifenden Anhaltspunkte für eine Fehleinschätzung des Gesetzgebers vor, wie sich aus den nachstehenden Ausführungen zu Sinn und Zweck der hier streitigen Rechtsgrundlagen ergibt.

Eine Auslegung nach Sinn und Zweck der aufnahmerechtlichen Regelungen führt zu keinem dem Kläger günstigeren Ergebnis. Mit Hilfe der Vorschrift des § 1 AufnG 1982/1997 wird der Kreis von Ausländern bestimmt, dessen Aufnahme den kommunalen Gebietskörperschaften als Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises obliegt, soweit und solange das Land diese Aufgaben nicht selbst wahrnimmt. Eine solche Regelung war bei Erlass des ersten AufnG im Jahr 1978 erforderlich, weil das Land wegen mangelnder Kapazitäten nicht in der Lage war, seiner ihm gegenüber dem Bund bestehenden Pflicht vollständig nachzukommen, die ihm zugewiesenen Ausländer, die einen Asylantrag gestellt haben, aufzunehmen (vgl. § 22 Abs. 9 AsylVfG 1982, § 50 AsylVfG 1992/93). Da nicht davon auszugehen ist, dass sich das Land "freiwillig" gegenüber den kommunalen Gebietskörperschaften zur Erstattung von Kosten für solche Ausländer gesetzlich verpflichten wollte, für deren Unterbringung es gegenüber dem Bund nicht verpflichtet war, bestimmen sich Beginn, Dauer und Ende der Aufnahmeverpflichtung und damit auch die Erstattungsverpflichtung in der Folgeregelung des § 3 AufnG 1982/1997 danach, welchem Zweck die Aufnahme diente. Sie sollte es dem asylsuchenden Ausländer ermöglichen, im Rahmen der asylverfahrensrechtlichen Vorschriften sein Asylverfahren im Bundesgebiet zu betreiben. Die Unterbringungsverpflichtung des Landes bestand deshalb für einen asylsuchenden Ausländer nur so lange, wie sich das Aufenthaltsrecht aus dem Asylgrundrecht herleitete. War dieses nicht oder nicht mehr der Fall, endete die Unterbringungsverpflichtung des Landes gegenüber dem Bund und damit auch die Pflicht zur Kostenerstattung des Landes gegenüber den kommunalen Gebietskörperschaften. Ein Ausländer, dessen Asylverfahren unanfechtbar negativ abgeschlossen war und der aus den von dem Kläger beispielhaft aufgeführten Gründen weiterhin im Bundesgebiet geduldet wurde, gehörte danach nicht mehr zu dem Personenkreis, für den die kommunalen Gebietskörperschaften Kostenerstattung verlangen konnten.

Zwar wäre es dem niedersächsischen Gesetzgeber möglich gewesen, ausdrücklich auch einen Zeitraum nach der endgültigen Ablehnung des Asylgesuchs in die Kostenerstattungsregelung mit einzubeziehen. Eine Verpflichtung hierzu bestand aber nicht. Die Beschränkung der Erstattung verfolgt das legitime Ziel, auf eine zügige Abschiebung der abgelehnten Asylbewerber hinzuwirken, um öffentliche Mittel zu sparen. Dieses Ziel rechtfertigt es, die Kostenerstattung auf einen bestimmten Zeitraum zu begrenzen. Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, Fallgestaltungen in die Kostenerstattungsregelung mit aufzunehmen, in denen eine Verzögerung oder Unmöglichkeit der Abschiebung nicht in der Macht oder dem Einflussbereich der jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft liegt (z. B. Krankheit des betreffenden Ausländers, unzureichende Mitwirkung an der Passbeschaffung u. a.). Die Frage, aus welchen Gründen eine Abschiebung nur verspätet möglich ist, kann nämlich im Einzelfall nur schwer und mit nicht unerheblichem Aufklärungsaufwand beantwortet werden und würde der mit der pauschalierenden Abrechnungsweise angestrebten zügigen kostenrechtlichen Abwicklung der großen Anzahl von Abrechnungsfällen entgegenstehen (vgl. VerfGH NRW, Urt. v. 9. 12. 1996 - 38/95 - veröff. in juris, Rdn. 48).

Die vom Kläger genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 24.2.1993 - 7 B 155/92 -, NVwZ 1993, 786) und des Nds. Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 26.1.1994 - 4 L 2575/93 -, OVG MüLü 44, 422) führt zu keinem anderen Ergebnis. Danach besteht die mit dem vorläufigen Bleiberecht korrespondierende staatliche Unterbringungsverpflichtung (nur) während des Laufs eines Asylverfahrens. Dieses Asylverfahren wiederum endet, wenn der Ausländer im Anschluss an die endgültige Ablehnung seines Asylbegehrens nach der sog. "aufenthaltsrechtlichen Abwicklung" aus dem Bundesgebiet ausreist oder wenn ihm ungeachtet der Ablehnung seines Asylbegehrens aus asylverfahrensunabhängigen Gründen der Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland ermöglicht wird. In der Rechtsprechung ist allerdings ebenfalls geklärt, dass der Begriff "Asylverfahren" je nach dem Kontext unterschiedliche Bedeutung haben kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.3.1992 - 9 C 155.90 - NVwZ 1993, 276). Da die vom Kläger genannte Rechtsprechung im Zusammenhang mit der Fortwirkung von Zuweisungsentscheidungen (§ 22 AsylVfG 1982 bzw. § 50 Abs. 4 AsylVfG) und der daraus abzuleitenden Behördenzuständigkeit bzw. zu Fragen der Erstattung von Sozialhilfezahlungen ergangen ist, nicht jedoch zu kostenerstattungsrechtlichen Streitigkeiten im Sinne des Aufnahmerechts, steht schon dieses einer entsprechenden Anwendung entgegen. Hinzu kommt, dass das AufnG 1982/1997 die Kostenerstattung nicht an die "Dauer des Asylverfahrens" knüpft, sondern an den Begriff des "Asylbewerbers". Zudem wurde bereits oben darauf hingewiesen, dass die Kostenerstattungsregelungen des AufnG 1982/1997 notwendigerweise pauschalierende Abrechnungszeiträume erfordern.

Den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu der Berücksichtigung des hier streitbefangenen Personenkreises im System staatlicher Ausgleichsleistungen ist zuzustimmen. Eine Erstattung nach dem AufnG 1982/1997 schied zwar aus. Die Belastungen der kommunalen Gebietskörperschaften wurden aber während des hier streitigen Zeitraumes durch verschiedene Regelungen aufgefangen. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat auf die umfassende Darstellung der Rechtslage in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Bezug.

2. Der Hilfsantrag hat ebenfalls keinen Erfolg.

a) Den vom Verwaltungsgericht geäußerten Zulässigkeitsbedenken hinsichtlich des Zeitraumes von 2000 bis 2003 geht der Senat nicht weiter nach. Das erstinstanzliche Gericht meint, der Kläger habe in diesem Zeitraum für die Unterbringung von bestandskräftig abgelehnten Asylbewerbern mit Duldung eine Pauschale in Höhe von 6.885,-- DM jährlich erhalten, es sei nicht erkennbar, dass die tatsächlichen Aufwendungen für Angehörige des streitbefangenen Personenkreises höher gewesen seien. Es kann auf sich beruhen, ob diese Annahme richtig ist.

b) Der Hilfsantrag ist jedenfalls unbegründet. Ein Anspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag oder ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch ist nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass der Kläger in dem Zeitraum von 1993 bis 2003 kraft normativer Regelungen eine ihm obliegende Aufgabe wahrgenommen hat. Er hat somit weder ein objektiv fremdes Geschäft wahrgenommen noch sonst selbst etwas im Sinne von § 812 BGB "erlangt".

Ende der Entscheidung