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Ein Verkehrsangebot, bei dem der Fahrgast nur auf Bestellung innerhalb eines vom Fahrgast bestimmten Zeitraums an einem von ihm vorgegebenen Punkt abgeholt oder zu einem solchen Punkt gebracht wird (hier Flufhafentransfer "Luftibus", Frauenmobil oder Anruf-Sammel-Mobil), ist auch dann nicht dem Linienverkehr zuzuordnen, wenn das Transportfahrzeug nicht im Ganzen angemietet wird.

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NIEDERSÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT LÜNEBURG URTEIL

Aktenz.: 7 LC 208/04

Datum: 19.09.2007

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt Personenbeförderung mit Mietwagen und begehrt die Feststellung, dass die von ihr angebotenen Verkehre "Luftibus", "Frauenmobil" und "Anruf-Sammel-Mobil (ASM)" Sonderformen des Linienverkehrs sind.

Der Luftibus, den die Klägerin seit 1993 anbietet, ist ein Zubringer zu den Flughäfen Bremen, Hannover, Hamburg und Münster/Osnabrück. Die Fahrgäste werden von einem von ihnen bestimmten Ort in Oldenburg oder der Umgebung der Stadt abgeholt. Die Klägerin plant die Sammelfahrten zum Flughafen am Vorabend der Reise und teilt den einzelnen Kunden die konkrete Abholzeit mit. Auf der Rückfahrt holt sie etwa 15 bis 30 Minuten nach der Landung des Flugzeuges die Kunden an Shuttlehaltestellen des Flughafens ab und bringt sie bis zu dem von ihnen angegebenen individuellen Fahrziel. Die Fahrpreise sind degressiv nach der Anzahl der Personen, die sich gemeinsam für eine Fahrt anmelden, gestaffelt.

Das Frauenmobil hat die Klägerin seit 1991 betrieben. Die Nutzerinnen konnten in der Zeit von 20.45 Uhr bis 3.30 Uhr telefonisch eine Fahrt bestellen. Innerhalb von 30 Minuten nach der Anforderung (abhängig von der Planung der Sammelfahrten durch die Klägerin) hat das Frauenmobil die Nutzerin an einem von ihr angegeben Ort innerhalb der Stadt Oldenburg abgeholt und zu einem beliebigen Fahrziel im Stadtgebiet zum Festpreis von 3,50 Euro befördert. Nachdem die Stadt Oldenburg dieses Angebot nicht mehr bezuschusste, hat es die Klägerin eingestellt, würde es aber wieder aufnehmen, wenn der Zuschussbedarf bei Geltung des reduzierten Mehrwertsteuersatzes sinkt.

Beim ASM war vorgesehen, Fahrgäste in Sammelfahrten vom Kulturzentrum Peter-Friedrich-Ludwig (PFL) in Oldenburg zu einem beliebigen Fahrziel innerhalb des Stadtgebietes zu befördern. Ein Veranstalter im PFL konnte telefonisch die Teilnahme an dem ASM beantragen. Vor der Veranstaltung lagen dann Listen für die Besucher aus. Entsprechend den dort eingetragenen Anmeldungen stellte die Klägerin die Sammelfahrten zusammen, für die jeder Fahrgast 6,- DM (bei Fahrtziel im Zentrum Oldenburgs) bzw. 8,- DM (Richtung der Außenbezirke) zu zahlen hatte. Für eine Weiterbeförderung über das Stadtgebiet hinaus berechnete die Klägerin ab Ortsschild 2,- DM/km. Dieses Angebot der Klägerin ruht derzeit mangels Nachfrage seitens der Veranstalter.

Der Klägerin besitzt derzeit eine Genehmigung vom 19. Dezember 2005, befristet bis 31. Dezember 2009, die Verkehre Luftibus, Frauenmobil und Anruf-Sammel-Mobil (ASM) als Sonderform des Mietwagenverkehrs nach §§ 49 Abs. 4, 2 Abs. 6 Personenbeförderungsgesetz - PBefG - zu betreiben.

Weil das Finanzamt Oldenburg im Rahmen einer Betriebsprüfung gegenüber der Klägerin deren Einstufung der oben genannten Verkehre als Sonderformen des Linienverkehrs nach § 43 PBefG bemängelt hatte, so dass der ermäßigte Steuersatz nach § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG nicht anzuwenden sei, bat die Klägerin mit Schreiben vom 15. August 2002 die damalige Bezirksregierung Weser-Ems um Mitteilung ihrer Rechtsauffassung.

Mit Schreiben der Bezirksregierung Weser-Ems vom 04. September 2002, das sie im Folgenden als Entscheidung nach § 10 PBefG bezeichnet hat, stellte diese fest, dass sich die genannten Verkehre keiner der im PBefG genannten Verkehrsformen eindeutig zuordnen ließen. Gemäß § 2 Abs. 6 PBefG seien in den drei Fällen die meisten Kriterien des Mietwagenverkehrs im Sinne des § 49 Abs. 4 PBefG erfüllt.

Den Widerspruch der Klägerin wies die Bezirksregierung Weser-Ems mit Widerspruchsbescheid vom 16. Januar 2003 zurück.

Am 13. Februar 2003 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat gemeint, die von ihr betriebenen Verkehre seien nicht als Mietwagenverkehr im Sinne des § 49 PBefG, sondern als Sonderformen des Linienverkehrs nach §§ 43, 2 Abs. 6 PBefG anzusehen, weil große Ähnlichkeiten mit dieser Art des Verkehrs bestünden. Es würden nur bestimmte Personengruppen befördert: der Luftibus sei ausschließlich für Flugreisende bestimmt, das Frauenmobil nur für Frauen und das ASM für Besucher bestimmter Veranstaltungen im PFL. Ihr Angebot ergänze den Linienverkehr und sei als öffentlicher Personennahverkehr einzustufen. Das Frauenmobil sei auf Initiative und im Auftrag der Stadt Oldenburg durchgeführt worden sei. Das ASM sei auf Betreiben des PFL eingerichtet worden, nachdem die VWG den Linienverkehr über die Peterstraße eingestellt habe. Der Luftibus sei als Linienverkehrsergänzung auf Initiative und zunächst auch im Auftrag der Weser-Ems-Busverkehr GmbH durchgeführt worden.

Hinsichtlich des ASM sei zudem zu berücksichtigen, dass kein wesentlicher Unterschied zur Gruppe der Theaterbesucher in § 43 Satz 1 Nr. 4 PBefG bestehe. Im Hinblick auf § 2 Abs. 6 PBefG sei keine vollständige Übereinstimmung mit § 43 PBefG erforderlich, sondern nur eine größtmögliche Entsprechung. Die Bestimmung in § 43 Satz 2 PBefG, wonach die Regelmäßigkeit nicht dadurch ausgeschlossen werde, dass der Ablauf der Fahrten den wechselnden Bedürfnissen der Beteiligten angepasst werden dürfe, entspreche den Eigenschaften ihrer Verkehre. Es handele sich nicht um Mietwagenverkehr i.S.d. § 49 Abs. 4 PBefG. Die Sammelfahrten würden nach den Wünschen aller Kunden koordiniert, aber nicht nach den Wünschen eines Kunden individuell durchgeführt. Von Bedeutung sei ferner, dass das Fahrzeug nicht im Ganzen angemietet werde. Sie nehme wie beim Linienverkehr in Kauf, dass Fahrten durchgeführt würden, die nicht voll ausgebucht seien. Der Verkehr mit Mietwagen liege nicht näher, weil die drei Verkehre keine von dessen Eigenschaften erfüllten.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 04. September 2002 und deren Widerspruchsbescheid vom 16. Januar 2003 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, festzustellen, dass es sich bei den Verkehren Luftibus, Frauenmobil und Anruf-Sammel-Mobil um Sonderformen des Linienverkehrs nach § 43 PBefG i.V.m. § 2 Abs. 6 PBefG handelt.

Die Bezirksregierung Weser-Ems hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat erwidert, dass Wesensmerkmal der Sonderformen des Linienverkehrs nach § 43 PBefG regelmäßige Fahrten seien, die in einer erkennbaren zeitlichen Ordnung wiederholt würden, so dass sich die Fahrgäste auf das Vorhandensein einer Verkehrsverbindung einrichten könnten. Die Orientierung des Angebots an einem konkreten Bedarf sei hingegen typisch für einen Gelegenheitsverkehr.

Mit Urteil vom 16. Juni 2004 hat Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es hat dies im Wesentlichen damit begründet, dass die Verkehre der Klägerin keine Sonderlinienverkehre im Sinne des § 43 PBefG seien, weil es an der Regelmäßigkeit sowie an einem jeweils feststehenden Ausgangs- und Endpunkt der Fahrten fehle. Auch eine Anwendung des § 43 PBefG in Verbindung mit § 2 Abs. 6 PBefG scheide nach einer wertenden Betrachtung aus, weil zwar einige Elemente der von der Klägerin konzipierten Verkehre denen des Linienverkehrs glichen, mehr aber noch für die Ähnlichkeit mit Mietwagenverkehr spreche.

Gegen das ihr am 24. Juni 2004 zugestellte Urteil hat Klägerin am 20. Juli 2004 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung meint sie, das Verwaltungsgericht habe die Auffangklausel des § 2 Abs. 6 PBefG und damit die Erweiterungsmöglichkeiten des § 43 PBefG zu eng ausgelegt. Die Merkmale des Luftibusses, des Frauenmobils und des Anruf-Sammel-Mobils entsprächen am meisten denen des besonderen Linienverkehrs.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 7. Kammer - vom 16. Juni 2004 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen,

hilfsweise,

festzustellen, dass es sich bei den Verkehren Luftibus, Frauenmobil und Anruf-Sammel-Mobil um Linienverkehr nach § 42 PBefG i.V.m. § 2 Abs. 6 PBefG handelt.

Der Beklagte als nach Auflösung der Bezirksregierungen nunmehr zuständige Behörde beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und hält die Ausnahmeregelung des § 43 PBefG für abschließend. Zudem hätten die streitigen Verkehre keine Ähnlichkeit mit der Regelform des Linienverkehrs gemäß § 42 PBefG.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge verwiesen. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Verkehre Luftibus, Frauenmobil und Anruf-Sammel-Mobil - ASM - der Klägerin sind weder Linienverkehr gemäß § 42 PBefG oder Sonderformen des Linienverkehrs gemäß § 43 PBefG noch lassen sie sich nach § 2 Abs. 6 PBefG einer dieser beiden Beförderungsarten zuordnen. Das Verwaltungsgericht hat sie zutreffend als Gelegenheitsverkehr in der Form des Mietwagenverkehrs nach § 49 Abs. 4 PBefG angesehen.

Das PBefG unterscheidet hinsichtlich der Personenbeförderung mit Kraftfahrzeugen zwischen Linien- und Gelegenheitsverkehr, wobei gemäß § 46 Abs. 1 PBefG alles Gelegenheitsverkehr ist, was nicht Linienverkehr nach §§ 42 oder 43 PBefG ist.

Linienverkehr ist in § 42 Satz 1 PBefG definiert ("... ist ...") als eine zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten eingerichtete regelmäßige Verkehrsverbindung mit bestimmten Haltestellen, an denen Fahrgäste aus- und einsteigen können. Als Linienverkehr fingiert ("... gilt ... auch ...") § 43 PBefG die vier Sonderformen der regelmäßigen Beförderung von Berufstätigen zwischen Wohnung und Arbeitsstelle, Schülern zwischen Wohnung und Lehranstalt, Personen zum Besuch von Märkten und Theaterbesuchern, jeweils unter Ausschluss anderer Fahrgäste.

Die streitgegenständlichen Verkehre der Klägerin entsprechen diesen Formen des Linienverkehrs nicht. Räumlich fehlt es an bestimmten (festen) Ausgangs- und Endpunkten, denn bei den Verkehrsangeboten Luftibus und ASM steht jeweils nur der Ausgangs- oder Endpunkt der Fahrt vor der jeweils kurzfristig vorgenommenen Tourenplanung der Klägerin fest, während beim Angebot Frauenmobil beide Punkte variabel nach den Wünschen der Kundinnen festgelegt werden. In zeitlicher Hinsicht fehlt es an einer Regelmäßigkeit, weil die Klägerin Fahrten nur durchführt, nachdem sich Fahrgäste individuell bei ihr angemeldet haben.

Gelegenheitsverkehr ist gemäß § 46 Abs. 2 PBefG beschränkt auf die Formen des Verkehrs mit Taxen, der Ausflugsfahrten und Ferienzielreisen und des Verkehrs mit Mietomnibussen und Mietwagen. Die von der Klägerin angebotenen Verkehre entsprechen auch diesen Formen nicht. Vom Verkehr mit Taxen gemäß § 47 PBefG unterscheiden sich die Angebote, weil sie ausschließlich auf Bestellung fahren und Fahrgäste nicht spontan auf öffentlichen Straßen und Plätzen oder an behördlich genehmigten Plätzen aufnehmen. Von den Tatbestandsvoraussetzungen der Ausflugsfahrten gemäß § 48 Abs. 1 PBefG fehlt es an der für alle Teilnehmer zusammen unternommenen Hin- und Rückfahrt, weil auch die Passagiere des Luftibus mit gleicher Abflugzeit unterschiedliche Flugziele mit unterschiedlicher Reisedauer haben können. Hinsichtlich der Ferienzielreisen gemäß § 48 Abs. 2 PBefG fehlt es an einem Gesamtangebot für Unterkunft und Verpflegung. Vom Verkehr mit Mietomnibussen und Mietwagen fehlt (mit Ausnahme des Luftibus im Tarif "Maxigruppe") das Merkmal der Anmietung im Ganzen gemäß § 49 Abs. 1 bzw. Abs. 4 Satz 1 PBefG.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Feststellung gemäß § 10 PBefG, dass ihre Verkehre gemäß § 2 Abs. 6 PBefG als weitere oder ähnliche Sonderform im Sinne des § 43 PBefG dem Linienverkehr zugehören. Nach § 2 Abs. 6 PBefG können Beförderungen, die in besonders gelagerten Einzelfällen nicht alle Merkmale einer Verkehrsform erfüllen, nach denjenigen Vorschriften dieses Gesetzes genehmigt werden, denen diese Beförderungen am meisten entsprechen.

Ob gemäß § 2 Abs. 6 PBefG eine Erweiterung der in § 43 PBefG angeführten Formen überhaupt statthaft ist, begegnet Bedenken. Der Gesetzgeber hat in § 43 PBefG Verkehre aufgenommen, denen zwar bestimmte Merkmale des Linienverkehrs gemäß § 42 PBefG fehlen (vor allem dessen Öffentlichkeit, d.h. das Angebot an einen unbestimmten und unbeschränkten Personenkreis), die aber als Massenverkehr geeignet waren, vorhandenen Unternehmen des Linienverkehrs einen unbilligen Wettbewerb zu bereiten, und dem Linienverkehr abträglich waren (vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, § 43 PBefG Rnrn. 1 ff.; vgl. auch BT-Drs. IV/3472, S. 2 zu § 43: "Schutz des Linien- und Schienenverkehrs"). Diese Verkehre sollten den Genehmigungsvoraussetzungen des Linienverkehrs unterworfen werden. Für die Ansicht des Beklagten, dass die Aufzählung in § 43 PBefG abschließend sei (vgl. auch Fromm/Fey/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 3. Aufl., § 43 Rn. 1; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 43 PBefG Rnrn. 3, 5, § 2 PBefG Rn. 27), sprechen die Gesetzgebungsmotive. Im Regierungsentwurf dieser Vorschrift war zunächst eine beispielhafte Aufzählung (insbesondere) vorgesehen, dieses Wort ist aber im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens gestrichen worden. Als mit dem PBefG-Änderungsgesetz vom 24. August 1965 - zurückgehend auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 07. April 1964 (- 1 BvL 12/63 -, BVerfGE 17, 313) - der wortgleiche, mit Einführung des § 2 Abs. 6 PBefG aufgehobene Auffangtatbestand des § 59 a PBefG geschaffen wurde, hat der Gesetzgeber auch § 46 PBefG ergänzt und eine bisher dort geregelte Sonderform denen des Gelegenheitsverkehrs zugeordnet (vgl. zur Historie: Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Einf. IV, S. 7). Dies spricht dafür, dass § 43 PBefG eine im Ansatz abschließende Regelung enthält, die nur in besonderen Fällen durch eine Analogie erweiterbar ist.

Ob über § 2 Abs. 6 PBefG Linienverkehr nur gemäß § 42 PBefG oder auch gemäß § 43 PBefG genehmigt werden kann, kann im Ergebnis jedoch dahinstehen, weil die verschiedenen Formen des Linienverkehrs - anders als die des Gelegenheitsverkehrs - dem gleichen Rechtsregime unterliegen (so hält auch Fielitz/Grätz eine Genehmigungsfähigkeit von Linienverkehr gemäß § 42 PBefG i.V.m. § 2 Abs. 6 PBefG für möglich, vgl. zu Flughafentransferanbietern a.a.O., § 49 PBefG Rn. 16). Jedenfalls können die in § 43 PBefG genannten Verkehre als Anhaltspunkte für eine im Rahmen des § 2 Abs. 6 PBefG vorzunehmende Bewertung als möglicher Linienverkehr herangezogen werden. Der von der Klägerin insoweit hilfsweise geltend gemachte Anspruch auf die Feststellung, dass es sich bei den Verkehren Luftibus, Frauenmobil und Anruf-Sammel-Mobil um Linienverkehr nach § 42 PBefG i.V.m. § 2 Abs. 6 PBefG handelt, besteht jedoch nicht.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht für die nach § 2 Abs. 6 PBefG vorzunehmende Bewertung davon ausgegangen, dass dabei keine rein mathematische Zuordnung nach der Anzahl der für die eine oder andere Verkehrsart sprechenden Merkmale vorzunehmen ist, sondern eine wertende Betrachtung erforderlich ist, weil den verschiedenen Merkmalen, die sich für die Ähnlichkeit mit der einen oder anderen Verkehrsart anführen lassen, ein unterschiedliches Gewicht zukommt.

Eine Unterscheidung und Zuordnung nach exakten Kriterien ist notwendig, weil sich der Wettbewerb innerhalb der jeweiligen Verkehrsart unter unterschiedlichen rechtlichen Bedingungen vollzieht. Da sich die Verkehrsbedienung beim Linienverkehr innerhalb der durch die Genehmigung festgelegten Grenzen abspielt und sich der Wettbewerb demzufolge im Einzugsbereich der in dieser Verkehrsart tätigen Unternehmen häuft, ist es das Ziel des PBefG, diesen Wettbewerb durch objektive Zulassungsbeschränkung gemäß § 13 Abs.2 Nr. 2 PBefG soweit einzuschränken, dass die Leistungsfähigkeit der Unternehmen bei gleichzeitiger Berücksichtigung der Verkehrsinteressen gewährleistet werden kann. Der Gelegenheitsverkehr ist hingegen räumlich und zeitlich variabel, unterscheidet sich mehr nach der Qualität denn der Quantität, so dass auch im Hinblick auf die geringere Bedeutung dieser Verkehrsart für die Allgemeinheit eine Kontrolle durch objektive Zulassungsbeschränkungen entbehrlich ist (vgl. Fielitz/Grätz a.a.O., § 43 PBefG Rn. 7). Nicht zuletzt die bestehenden Privilegierungstatbestände, die an den Begriff des Linienverkehrs anknüpfen (neben dem hier streitauslösenden § 12 Abs. 2 Nr. 10 a.F. UStG z.B. auch der Anspruch Schwerbehinderter auf kostenfreie Beförderung gemäß § 147 Abs. 1 Nr. 2 SGB IX oder die Mineralölsteuererstattung nach § 25 Abs. 1 Nr. 4 a lit. b MinöStG), erfordern es, diese Verkehrsarten möglichst eindeutig voneinander zu trennen.

Diese notwendige Unterscheidung wird entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht dadurch entbehrlich, dass nach § 8 Abs. 2 PBefG öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) auch Verkehr mit Taxen und Mietwagen ist, der die in § 8 Abs. 1 PBefG genannten Linienverkehre ersetzt, ergänzt oder verdichtet. Aus den Begriffen des "linienverkehrsersetzenden oder -ergänzenden Angebots" lässt sich ein Unterscheidungskriterium zum Gelegenheitsverkehr nicht ableiten. Jeder Gelegenheitsverkehr wie auch der Individualverkehr ist linienverkehrsergänzend, wenn das Angebot öffentlichen Nah- wie Fernverkehrs die jeweiligen Bedürfnisse nach Fahrtziel, Fahrtzeit, Fahrtdauer oder Fahrkomfort nicht decken kann. So hat es das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Erwägungen abgelehnt, die von § 8 Abs. 2 PBefG erfassten Verkehre als Linienverkehr im Sinne der §§ 42, 43 PBefG ggf. in Verbindung mit § 2 Abs. 6 PBefG zu behandeln, indem es hierzu ausgeführt hat:

"§ 8 Abs. 1 PBefG bestimmt einzelne Formen des Linienverkehrs zum ÖPNV. Die Erweiterung in § 8 Abs. 2 PBefG war gerade deswegen notwendig, weil auch bestimmte Verkehre einbezogen werden sollen, die Gelegenheitsverkehr sind. Anderenfalls wäre § 8 Abs. 2 PBefG entbehrlich. Hätte der Gesetzgeber insoweit daraus weitergehende personenbeförderungsrechtliche Konsequenzen ziehen wollen, hätte eine Anpassung der §§ 42, 43 PBefG nahegelegen. Die Einbeziehung von bestimmten Gelegenheitsfahrten in den ÖPNV hat zudem in erster Linie planungs- und subventionsrechtliche Konsequenzen, die im Regionalisierungsgesetz (Art. 4 des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993, BGBl. I S. 2378) und im Niedersächsischen Nahverkehrsgesetz vom 28. Juni 1995 (Nds. GVBI. S. 180), geändert durch Gesetz vom 20. November 2001 (Nds GVBI. S. 701), im Einzelnen geregelt sind."

Dem schließt sich der Senat an. Obwohl die Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage betreffend "Rahmenbedingungen für das deutsche Taxi- und Mietwagengewerbe" (BT-Drs. 15/2238, S. 2 und 6) ÖPNV und Linienverkehr weitgehend gleichsetzt, bleibt es bei dem Befund, dass auch nach Änderung des § 8 Abs. 2 PBefG nicht nur §§ 42, 43 PBefG, sondern die gesamte Unterscheidung des PBefG zwischen den verschiedenen Verkehrsarten und die daran jeweils anknüpfenden Regelungen und Privilegierungen unverändert geblieben sind. So bedarf eine im ÖPNV eingesetzte Taxe nicht einer Linienverkehrsgenehmigung. Ein weiteres Indiz ist, dass § 56 EnergieStG, der mit "Steuerentlastung für den Öffentlichen Personennahverkehr" überschrieben ist, die Möglichkeit einer Entlastung gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EnergieStG nur für den genehmigten Linienverkehr nach den §§ 42 und 43 des Personenbeförderungsgesetzes gewährt, jedoch nicht für den Verkehr mit Taxen und Mietwagen. Für eine differenzierte Betrachtung der einzelnen Formen und Arten der Personenbeförderung spricht auch, dass § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG in der Fassung des Art. 7 Jahressteuergesetz 2007 (JStG 2007) vom 13. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2878) bis zum 31. Dezember 2007 den Verkehr mit Taxen steuerbegünstigt, nicht hingegen den mit Mietwagen, und daneben den genehmigten Linienverkehr ausdrücklich nennt (§ 28 Abs. 4 UStG).

Auch der von der Klägerin angeführte Gesichtspunkt der Gleichbehandlung ist zur Einordnung der Verkehrsangebote der Klägerin nicht geeignet. So hat das Bundesverfassungsgericht zu § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG entschieden, dass sich eine unterschiedliche Besteuerung von Taxen- und Mietwagenverkehr aus objektiven Gründen rechtfertigen lässt, deswegen nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstößt und dies auch dann gilt, wenn der Gesetzgeber an anderer Stelle den Grundsatz aufgestellt habe, dass alle Beförderungsleistungen im öffentlichen Nahverkehr privilegiert werden müssen (vgl. BVerfG, B. v. 11.02.1992 - 1 BvL 29/87 -, BVerfGE 85, 238 (245 ff.)).

Wie die Definition des Linienverkehrs in § 42 Satz 1 PBefG zeigt, ist bei der Einordnung eines Verkehrsangebots gemäß § 2 Abs. 6 PBefG vor allem die räumliche und zeitliche Abwicklung des Verkehrs zu betrachten, sie bilden die wesentlichen Abgrenzungsmerkmale des Linien- vom Gelegenheitsverkehr.

In räumlicher Hinsicht ist kennzeichnend für den Linienverkehr, dass er gemäß § 42 Satz 1 PBefG bestimmte Ausgangs- und Endpunkte hat. Dieses Erfordernis besteht auch für die Sonderformen des Linienverkehrs (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.09.1972 - VII C 6.71 - BVerwGE 40, 331 (333); für Anruf-Sammel-Mobil vgl. Nds.OVG, Urt. v. 08.10.2003 - 4 LB 365/03 -, NdsVBl 2004, 129). Die Klägerin kann dem nicht entgegenhalten, dass § 43 Satz 1 Nrn. 1 und 2 PBefG auch die Wohnung als einen festen Punkt des Sonderlinienverkehrs ansieht und dies vergleichbar sei mit ihren Angeboten, die ebenfalls an der Wohnung beginnen oder enden. Mit dieser Argumentation löst sie sich von dem Merkmal des "bestimmten" oder "festen" Punktes und von dem Zusammenhang, den dieses Merkmal wiederum mit dem zeitlichen Merkmal "regelmäßig" verknüpft. Auch dann, wenn Berufstätige oder Schüler an ihren Wohnungen aufgenommen werden, bedeutet die werk- oder schultägliche Wiederholung, dass dieser Punkt zu einem festen Punkt wird. Weder die Berufstätigen noch die Schüler können von Fall zu Fall bestimmen, dass sie manchmal an einer anderen Wohnung abgeholt werden möchten, weil sie sich vorübergehend (beispielsweise besuchshalber) dort aufhalten. Im Theaterverkehr, der nicht notwendig an ein Abonnement geknüpft ist (vgl. Fielitz/Grätz, a.a.O., § 43 PBefG Rn. 13; Fromm/Fey/ Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, § 43 PBefG Rn. 9) werden die Theaterbesucher sowohl zu wie von der Veranstaltung weg befördert, und zwar üblicherweise nicht von der Haustür, sondern von bestimmten Sammelpunkten aus.

Dem Argument der Klägerin, ein fester Punkt wie bei den Fahrten des Luftibus oder des ASM genüge für eine Vergleichbarkeit mit dem Linienverkehr, ist entgegenzuhalten, dass der Ausflugs- und Fernreiseverkehr ebenfalls einen festen Zielpunkt hat, der möglicherweise sogar regelmäßig vom Unternehmer angesteuert wird, der Gesetzgeber ihn gemäß § 48 PBefG aber gleichwohl als Gelegenheitsverkehr einstuft.

Die Einhaltung einer bestimmten Fahrtstrecke zwischen den Ausgangs- und Endpunkten der Verkehrsverbindung ist zwar nicht bestimmendes Begriffsmerkmal für den Linienverkehr, hat aber im Zusammenhang mit der Genehmigung nach § 13 PBefG zweierlei Bedeutung. Gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 PBefG ist die konkrete Fahrtstrecke Gegenstand der behördlichen Prüfung, auch ist die Linienführung auf bestimmten Strecken für die Begrenzung des von dem Linienverkehrsunternehmen bedienten Verkehrsgebietes maßgebend, auf das sich die gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG zu beachtenden öffentlichen Verkehrsinteressen und damit auch der Konkurrentenschutz beziehen (vgl. zu den vorstehenden Punkten Fielitz/Grätz, a.a.O., § 42 PBefG, Rn. 2). Insoweit strebt die Klägerin nicht eine Linien-, sondern - gerade bei den Angeboten Frauenmobil und ASM - gleichsam eine Flächenverkehrsgenehmigung an. Die Streckenfreiheit ist aber ein Merkmal des Gelegenheitsverkehrs (vgl. Fielitz/Grätz, a.a.O.).

In zeitlicher Hinsicht kennzeichnend für den Linienverkehr ist die Regelmäßigkeit der Verkehrsbedienung. Unzutreffend ist die Ansicht der Klägerin, dass dieses Kriterium durch die Anfügung von § 43 Satz 2 PBefG aufgegeben worden sei. Vielmehr ist mit dem Beklagten daran festzuhalten, dass der Verkehr in einer erkennbaren zeitlichen Ordnung zu wiederholen ist, so dass sich die Fahrgäste auf das Vorhandensein einer Verkehrsverbindung einrichten können (Fielitz/Grätz, a.a.O., unter Hinweis auf BT-Drs. III/2450). So ist eine Verbindung immer noch regelmäßig, wenn sie in den Werks-, Schul- oder Theaterferien eingestellt wird oder sich die Abfahrtszeiten im Berufsverkehr wegen angeordneter Kurzarbeit oder Überstunden verschieben. Das Merkmal der Regelmäßigkeit gilt auch für Theaterfahrten (vgl. Fromm/Fey/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, § 43 PBefG Rn. 9), bei dem ASM-Verkehr der Klägerin hängt das Angebot hingegen von der vorherigen Anmeldung durch den Veranstalter ab.

Für eine Nähe der Verkehre der Klägerin zu einem Linienverkehr hat das Verwaltungsgericht angeführt, dass im Regelfall nicht eine Person ein Fahrzeug im Ganzen anmietet wie beim Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen (§§ 46 Abs. 2 Nr. 3, 49 Abs. 4 PBefG), sondern die Verkehre als Sammelfahrten durchgeführt werden. Auch bestimmt die Klägerin Zweck, Ziel und Ablauf der Fahrten beim Luftibus und beim ASM insoweit mit, als feste Abfahrts- oder Endhaltestellen bestehen. Außerdem koordiniert sie die Fahrtwünsche der Mieter und legt dadurch den genauen Verlauf einer Fahrt fest. Die festen Fahrpreise, die jedoch nur innerhalb des Stadtgebiets gelten, sind zwar ein Element des Linienverkehrs, aber die Abrechnung der im ASM-Verkehr über die Stadtgrenze hinaus gefahrenen Kilometer entspricht eher der Gepflogenheit des Gelegenheitsverkehrs.

Dem stehen jedoch gewichtige Gesichtspunkte gegenüber, die für eine Zuordnung zum Gelegenheitsverkehr sprechen. Es fehlt bei allen Verkehren der Klägerin entweder eine Abfahrts- oder eine Zielhaltestelle, beim Frauenmobil ist weder ein fester Ausgangs- noch ein bestimmter Endpunkt vorgesehen. Die Mitbestimmung der Fahrgäste hinsichtlich Zweck, Ziel und Ablauf der Fahrten (vgl. § 49 Abs. 4 Satz 1 PBefG) ist stärker als der Einfluss der Klägerin. Nicht nur, dass ohne Initiative zumindest eines Fahrgastes die Fahrten gar nicht durchgeführt werden, sondern die Fahrgäste bestimmen auch den zeitlichen Rahmen, in dem die Fahrt durchgeführt werden muss. Die Fahrgäste des Luftibus geben an, zu welchem der von der Klägerin als Ziel angebotenen vier Flughäfen sie zu bringen sind, d.h., dass die Fahrgäste und nicht die Klägerin das Ziel der konkreten Fahrt vorgeben. Der Umstand, dass das Angebot nicht für die Fahrt zu anderen Flughäfen gilt, steht dem nicht entgegen. Mit Angabe des Linien- oder Charterfluges, den sie erreichen möchten, legen sie auch die spätestmögliche Ankunftszeit am Flughafen fest, ähnliches gilt für die Abholung, bei der der Klägerin auch nur ein begrenzter zeitlicher Spielraum zur Disposition steht. So wirbt die Klägerin beim Luftibus mit der individuellen Abholzeit, mit der der gebuchte Flug "just in time" erreicht werde, ebenso wie damit, dass der Luftibus 15 bis 30 Minuten nach der Landung bereitstehe (BA "A" Bl. 13). Dass der sog. Flughafentransfer teilweise auch dem Linienverkehr zugeordnet wird (vgl. Fielitz/Grätz, § 49 PBefG Rn. 16), hat keine Aussagekraft für den vorliegenden Fall. Solcher Flughafenverkehr kann nämlich ganz unterschiedlich ausgestaltet sein. Bietet beispielsweise eine Fluggesellschaft abgestimmt auf die von ihr angebotenen Flüge eine Busverbindung von einem Regionalflughafen zu einem zentral gelegenen Punkt einer nahen Großstadt an, die die Passagiere ohne vorherige Anmeldung nutzen können, dürfte ein solches Angebot eher dem Linienverkehr zuzuordnen sein. Auch beim Frauenmobil oder ASM werden die Fahrgäste zu individuell von ihnen bestimmten Zielen gebracht, und zwar beim Frauenmobil mit Fahrtbeginn innerhalb einer halben Stunde nach der jeweiligen Anforderung. Daraus ergibt sich, dass die Verkehre der Klägerin erheblich von individuellem Bedarf abhängen. Die von der Klägerin bestimmte konkrete Fahrtroute ist demgegenüber kein Unterscheidungsmerkmal, denn auch im Gelegenheitsverkehr bestimmt in der Regel der Fahrer, welchen Weg zum angegebenen Ziel er für zweckmäßig hält. Auch das Fehlen des Merkmals "Anmietung im Ganzen" ist nicht geeignet, die Ähnlichkeit mit dem Gelegenheitsverkehr zu verdecken. Wenn sich zu bestimmten Zeiten mehrere Fahrgäste finden, deren Abfahrt (beim Luftibus) oder Ziel (beim Frauen- oder Anruf-Sammel-Mobil) sich zu Touren zusammenfassen lassen, handelt es sich in allen Fällen um von der Klägerin organisierte Fahrgemeinschaften, wie es sie im Individualverkehr als "Mitfahrgelegenheit" mit dem Ziel der Kostenersparnis auch gibt. Bei dem Luftibus wird sogar im Tarif "Maxigruppe" ein Fahrzeug im Ganzen angemietet.

Andere von der Klägerin angeführte Merkmale des allgemeinen Linienverkehrs oder seiner Sonderformen liegen nicht vor. So ist der Ausschluss anderer Fahrgäste das Merkmal, das trotz seines Vorliegens Linienverkehr fingiert, weil der Linienverkehr grundsätzlich einem unbestimmten und unbeschränkten Personenverkehr offenstehen muss, während die Fahrgastbindung ein Merkmal des Gelegenheitsverkehrs ist (vgl. Fielitz/ Grätz, a.a.O., § 42 PBefG Rn. 3). Aus diesem Grund kann von der in § 43 PBefG gerade geschaffenen Ausnahme nicht auf ein konstitutives Element des Linienverkehrs geschlossen werden. Das Merkmal "Verlässlichkeit", das die Klägerin mit den Verkehrsangeboten Luftibus, Frauenmobil und ASM einhält, ist hinsichtlich der Einordnung zu Linien- oder Gelegenheitsverkehr wertneutral, denn auch Taxen unterliegen einer Beförderungspflicht und sind gleichwohl dem Gelegenheitsverkehr zugeordnet.

Lediglich ergänzend merkt der Senat an: Wenn die Verkehre der Klägerin als Linienverkehre gemäß § 2 Abs.6 i.V.m. § 42 oder § 43 PBefG anzusehen wären, würden sie auch vom Linienverkehrs-Genehmigungsvorbehalt gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3, § 3 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Nr. 3 PBefG erfasst (vgl. Heinze, PBefG, § 42 Anm. 2). Eine solche Genehmigung hat die Klägerin bislang nicht, so dass eine Umdeutung der in der Vergangenheit in diesen Verkehren erbrachten Leistungen auch durch die hier begehrte Entscheidung nach § 10 PBefG nicht in Betracht käme. Bei den Genehmigungen nach dem PBefG handelt es sich um rechtsgestaltende Verwaltungsakte, die für den nach Maßgabe der Genehmigung betriebenen Verkehr eine Rechtslage schaffen, an die alle Verwaltungsbehörden, auch Finanzbehörden, und Gerichte gebunden sind (vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsrecht, § 2 PBefG Rn. 3). Auch der hier begehrte feststellende Verwaltungsakt gemäß § 10 PBefG würde rechtsgestaltende Wirkung entfalten, denn mit der verbindlichen Festlegung der Verkehrsart werden gleichzeitig alle rechtlichen Sachverhalte, die sich auf den Begriff des Linienverkehrs beziehen, geregelt (neben dem hier streitauslösenden § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG z.B. auch der Anspruch Schwerbehinderter auf kostenfreie Beförderung gemäß § 147 Abs. 1 Nr. 2 SGB IX oder die Mineralölsteuererstattung nach § 25 Abs. 1 Nr. 4 a lit. b MinöStG). Dies gilt auch für die anzuwendenden Vorschriften des PBefG. Selbst wenn über § 2 Abs. 6 PBefG auf die zum Gegenstand des Genehmigungsvorbehalts gehörende Linienfestlegung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 PBefG verzichtet würde, weil es nach dem Konzept der Klägerin in keinem der drei streitgegenständlichen Verkehre eine "Linie" gibt, könnte vor einer Genehmigung eines Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen die Genehmigungsbehörde aber nicht von der Einhaltung des Prüfprogramms des § 13 Abs. 2 PBefG und die Anhörungen gemäß § 14 PBefG, unter anderem der im Einzugsbereich des beantragten Verkehrs Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen betreibenden Unternehmen, absehen. Linienverkehrsunternehmer können durch ähnliche Verkehrsarten und -formen ebenso stark betroffen sein wie durch neuen Linienverkehr nach dem PBefG (vgl. Senat, Beschl. v. 02.10.1992 - 7 M 2606/92 -, BA S. 8). Das Ergebnis einer solchen Prüfung wäre offen.

Ende der Entscheidung