Judicialis Rechtsprechung

2. Die überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG müssen nicht in expliziten öffentlich-rechtlichen Verbotsnormen niedergelegt sein.

3. Das öffentliche Interesse an einer Endlagersuche für wärmeentwickelnde radioaktive Abfälle überwiegt das privatnützige Interesse eines Bergbautreibenden an der Salzgewinnung in einem nach gegenwärtigem Erkenntnisstand als Endlager nicht ungeeigneten Salzstock.

Der Kläger begehrt die bergrechtliche Zulassung eines Rahmenbetriebsplans zur Salzgewinnung.

Er ist Eigentümer von Flächen über dem Salzstock Gorleben und Inhaber einer im Salzgrundbuch des Amtsgerichts Dannenberg eingetragenen Salzabbaugerechtigkeit. Am 18. Dezember 1996 beantragte er beim Bergamt Celle die Zulassung des gleichzeitig vorgelegten Rahmenbetriebsplans "Salzgewinnung Salzstock Gorleben". Das Vorhaben soll auf dem im Eigentum des Klägers stehenden Flurstück ... der Flur ... in der Gemarkung Gartow durchgeführt werden. Nach der Planbeschreibung soll zunächst eine Erkundungsbohrung bis in eine Tiefe von ca. 850 m führen. Bei genereller Eignung der angetroffenen Salzformationen soll das Salz abgebaut und wirtschaftlich verwertet werden.

Die Beigeladene betreibt zur Erfüllung der ihr nach § 9a Abs. 3 AtG obliegenden Verpflichtung zur Errichtung von Anlagen zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle die Erkundung des Salzstocks Gorleben. Der Salzstock ragt bis etwa 200 m unter der Erdoberfläche auf. Seine Basis wird bei etwa 3.000 m Tiefe vermutet. Zum Zweck der Erkundung sollen zwei etwa 400 m voneinander entfernte Schächte bis zu ca. 900 m abgeteuft und von den Schächten aus nach Nordosten und Südwesten Strecken bis zu 4.000 m Länge und parallel dazu Querschläge und weitere Richtstrecken aufgefahren werden. Von den Strecken, Querschlägen und Richtstrecken aus sollen horizontal, vertikal und diagonal Bohrungen sowie Hochfrequenzmessungen vorgenommen werden. Insgesamt soll sich die Erkundung auf einen Bereich von etwa 2.000 m Breite, 9.000 m Länge und 300 m Tiefe erstrecken. Die beiden Schächte sind mittlerweile abgeteuft und zahlreiche Strecken auf verschiedenen Höhen zwischen diesen Schächten und in nordöstlicher Richtung vorgetrieben worden. In südwestlicher Richtung sind bisher keine Streckenvortriebe erfolgt. Die Entfernung zwischen dem nächstgelegenen Schacht und dem vom Kläger beantragten Bohrpunkt beträgt ca. 1.500 m Luftlinie. Dem Erkundungsbergwerk liegt ein erstmalig 1983 zugelassener Rahmenbetriebsplan für die untertägige Erkundung des Salzstocks Gorleben zugrunde, der vorbehaltlich noch zu erwerbender Salzabbauberechtigungen erging und in der Folgezeit mehrfach verlängert worden ist, zuletzt mit Rücksicht auf das Erkundungs-Moratorium bis zum 30. September 2010. Für die Erkundung des Nordostfeldes sind zudem verschiedene Haupt- und Sonderbetriebspläne zugelassen worden.

Nachdem das Bergamt Celle im Rahmen des Beteiligungsverfahrens nach § 54 Abs. 2 BBergG u.a. bei der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe - BGR - und dem Niedersächsischen Landesamt für Bodenforschung - NLfB - Stellungnahmen zu der Frage eingeholt hatte, ob aus gebirgsmechanischer Sicht eine gegenseitige Beeinträchtigung zwischen dem beabsichtigten Kavernenbetrieb, dem bereits betriebenen Erkundungsbergwerk und dem geplanten Endlager gegeben sein könnte, ließ es mit Bescheid vom 15. April 1998 den "Rahmenbetriebsplan Salzgewinnung Salzstock Gorleben" befristet bis zum 31. März 2003 zu. Der Zulassung waren insgesamt sieben Nebenbestimmungen beigefügt. Die Nebenbestimmungen Nr. 5, 6 und 7 legten fest, dass der Kläger mit Vorlage des Hauptbetriebsplans

- die Auswirkungen des Vorhabens auf Natur und Landschaft beschreiben und Vorschläge für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen zu unterbreiten habe,

- Angaben zu einem um das Betriebsgelände herum anzulegenden und zu unterhaltenden Waldbrandschutzstreifen mit einer Gesamtbreite von mindestens 25 m zu machen habe und

- einen Antrag auf Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis zur Förderung von Grundwasser für Löschwasserzwecke vorzulegen habe.

Die Nebenbestimmung Nr. 2 lautete wie folgt:

"Dem noch vorzulegenden Hauptbetriebsplan (§ 52 Abs. 1 BBergG) ist eine gutachterliche Stellungnahme beizufügen, aus der hervorgeht, dass die geplante Einrichtung und der spätere Betrieb der Kavernenanlage einschließlich seiner erforderlichen Sicherheitsabstände das Erkundungsbergwerk des Bundesamtes für Strahlenschutz unter Berücksichtigung einer später vorgesehenen Nutzung des Salzstocks Gorleben als Endlagerbergwerk für radioaktive Abfälle nicht gefährdet. Die Fragestellung des Gutachtens ist mit dem Bergamt abzustimmen."

In der Begründung des Bescheides heißt es hierzu, dass ein Rahmenbetriebsplan nur allgemeine Angaben über das beabsichtigte Vorhaben und dessen technische Durchführbarkeit enthalten müsse. Konkrete Angaben müssten sich erst aus dem Hauptbetriebsplan ergeben. Die Nebenbestimmung Nr. 2 sei erforderlich, weil nicht auszuschließen sei, dass sich die vom Kläger beabsichtigte Nutzung und das von der Beigeladenen im gleichen Salzstock bereits durchgeführte Erkundungsvorhaben gegenseitig beeinflussen. Damit die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen erfüllt werden, habe der Kläger in einem Gutachten nachzuweisen, dass die erforderliche Vorsorge getroffen worden sei, um die Sicherheit eines zulässigerweise bereits geführten Betriebs nicht zu gefährden.

Gegen diesen Bescheid legten sowohl die Beigeladene als auch der Kläger Widerspruch ein, letzterer allerdings nur, soweit der Bescheid die Nebenbestimmungen 2, 5, 6 und 7 enthält. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 2 verkenne der Zulassungsbescheid, dass die Prüfung der beiden Vorhaben auf gegenseitige mögliche Gefährdung eine Aufgabe sei, die nicht er, sondern die Genehmigungsbehörde zu erfüllen habe. Das Vorhaben der Beigeladenen sei darüber hinaus gegenüber seinem Vorhaben auch nachrangig, da diese für das Südwestfeld lediglich über einen Rahmenbetriebsplan verfüge, der einen Vorbehalt hinsichtlich seiner Salzabbauberechtigung enthalte. Zudem sei es vollkommen offen, ob dieses Gebiet in der Zukunft überhaupt noch erkundet werde. Jedenfalls seien gegenwärtig Gefährdungen des Erkundungsbetriebs der Beigeladenen auszuschließen. Unabhängig davon hätten die Gutachten der BGR und des NLfB ergeben, dass beide Betriebe möglicherweise vereinbar sein können, wenn die Streckenführung des Erkundungsbergwerks seinem Vorhaben entsprechend angepasst werde. Seinem Vorhaben stünden auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Diese müssten einen Niederschlag in ausdrücklichen öffentlich-rechtlichen Verboten oder Beschränkungen finden, welche vorliegend aber nicht ersichtlich seien. Schließlich sei auch der von der Beigeladenen eingelegte Widerspruch unzulässig. Rahmenbetriebspläne seien ihrer Rechtsnatur nach grundsätzlich nicht dazu geeignet, Rechte Dritter zu beeinträchtigen.

Die Beigeladene begründete ihren Widerspruch im Wesentlichen mit dem Argument, die Prüfung der beiden Vorhaben auf gegenseitige mögliche Gefährdung dürfe nicht erst im Hauptbetriebsplanverfahren erfolgen. Zwar habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass ein Rahmenbetriebsplan, der noch nicht alle Zulassungsvoraussetzungen erfülle, nicht ohne weiteres abgelehnt werden dürfe; die Bergbehörde müsse vielmehr die Zulassung mit Nebenbestimmungen versehen, wenn dadurch den Anforderungen des Bergrechts genügt werden könnte. Es dürfe aber nicht völlig offen gelassen werden, ob eine Zulassungsvoraussetzung erfüllt oder zumindest erfüllbar sei. Demgegenüber werde mit der Nebenbestimmung Nr. 2 aber nicht lediglich die Erfüllung der Zulassungsvoraussetzung sichergestellt, sondern es bleibe vollständig offen, ob diese Voraussetzung überhaupt erfüllt werden könne. So sei der Stellungnahme des NLfB nicht zu entnehmen, dass eine gebirgsmechanische Beeinflussung von Endlagerbergwerk (in seiner jetzigen Ausdehnung) und dem Aussolungsprojekt des Klägers definitiv ausgeschlossen sei. Darüber hinaus sei die als Option offen gehaltene Erkundung des südwestlichen Teils des Salzstocks zu berücksichtigen. Der mit § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG bezweckte Schutz des bereits geführten Betriebes sei nicht auf den bei Vorlage des konkurrierenden Betriebsplans gerade erst vorhandenen Ausbauzustand zu beschränken. Vielmehr sei der bereits geführte Betrieb auch in seinen Ausdehnungsmöglichkeiten geschützt. Da bergbauliche Betriebe sich dynamisch fortentwickelten, müsse die Bergbehörde bei der Prüfung einer Gefährdung auch die zukünftige Entwicklung des bereits vorhandenen Betriebs bewerten, wobei sie sich an einem zugelassenen Rahmenbetriebsplan orientieren könne. Hinsichtlich der Zulassungsvoraussetzung des § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG seien entgegenstehende öffentliche Interessen nicht nur relevant, wenn sie aus einer öffentlich-rechtlichen Verbotsnorm ergeben. Sie könnten auch aus anderen Bestimmungen ersichtlich sein. Insoweit könne sie sich auf § 126 Abs. 3 BBergG berufen. Schließlich sei es nicht zutreffend, dass sie ihr Interesse am Südwestteil des Salzstocks praktisch aufgegeben habe. Vielmehr behalte sie sich je nach dem Ergebnis der noch durchzuführenden Standortauswahl, in die auch der Standort Gorleben einzubeziehen sei, vor, die jetzt unterbrochene untertägige Erkundung fortzusetzen, ggf. auch den südwestlichen Teil des Salzstocks zu erkunden.

In der Folgezeit ruhte das Widerspruchsverfahren zunächst einvernehmlich im Hinblick auf das Gorleben-Moratorium vom Juni 2000 und die aufgrund der Novelle zum Atomgesetz beabsichtigte Veränderungssperre. Dann beantragte der Kläger mit Schreiben vom 13. November 2002 die Verlängerung des Rahmenbetriebsplans um weitere fünf Jahre und bat gleichzeitig, über die noch anhängigen Widersprüche gegen die Rahmenbetriebsplanzulassung vom 15. April 1998 zu entscheiden.

Mit Bescheid vom 21. November 2003 hob das Landesbergamt Clausthal-Zellerfeld in einem an den Kläger gerichteten Widerspruchsbescheid die Zulassung des Rahmenbetriebsplans vom 15. April 1998 "auf den Widerspruch des Bundesamtes für Strahlenschutz" hin auf. Zur Begründung verwies es auf den am gleichen Tag gegenüber der Beigeladenen ergangenen Abhilfebescheid, welcher ausführt, dass der Widerspruch der Beigeladenen zulässig und begründet sei. Einem Teil der Vorschriften über die Zulassung von Betriebsplänen komme drittschützende Wirkung zu. Dieses gelte auch für § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG, da diese Bestimmung dem Schutz des Unternehmers diene, der den bereits vorhandenen Betrieb führe und in der Regel erhebliche Investitionen getätigt habe. Schon aus dem klaren Wortlaut der Norm ergebe sich, dass in dem beantragten Rahmenbetriebsplan der Nachweis zu erbringen sei, dass eine Beeinträchtigung des Erkundungsbergbaus durch das streitbefangene Vorhaben ausgeschlossen sei. Diese Frage dürfe nicht faktisch in das Hauptbetriebsplanverfahren verlagert werden. Aus den Stellungnahmen der BGR und des NLfB ergebe sich, dass eine gegenseitige Beeinflussung von Erkundungsbergwerk und Solbetrieb bereits unter Berücksichtigung des gegenwärtigen Endlager-Erkundungsstandes nicht sicher ausgeschlossen werden könne. Die beiden gutachterlichen Stellungnahmen belegten darüber hinaus eine deutliche Zuspitzung der Konkurrenzsituation, wenn es zu der Ausdehnung der Erkundungsarbeiten in südwestlicher Richtung komme - eine Option, die die Beigeladene offenkundig nach wie vor aufrechterhalte und die immerhin Gegenstand eines bestandskräftigen Rahmenbetriebsplans sei. Ein zulässigerweise bereits geführter Betrieb werde auch in seinen potentiellen Ausdehnungsmöglichkeiten geschützt. Angesichts der Tatsache, dass Hauptbetriebspläne regelmäßig nur für einen Zeitraum von höchstens zwei Jahren aufzustellen seien, wäre es widersinnig, die Frage der Gefährdung eines bereits vorhandenen Bergbaubetriebs durch ein neues Vorhaben nur an dem Stand zu messen, den der bereits vorhandene Betrieb innerhalb der Laufzeit des aktuellen Hauptbetriebsplans erreicht habe. Nur Betriebe, die sich noch in der Planung befänden, seien außer Betracht zu lassen. Dabei sei es auch nicht von Belang, dass es derzeit in Teilen noch an der erforderlichen Abbauberechtigung fehle, denn das Bundesberggesetz sehe mehrere Möglichkeiten vor, das Erkundungsbergwerk in das Feld der dem Kläger zustehenden Salzrechte hinein zu erstrecken. Es sei eine eher fernliegende Annahme, dass der Gesetzgeber diese Rechte als unüberwindliche Hindernisse gegenüber jeglicher Möglichkeit der Inanspruchnahme für die Erforschung des Untergrunds im Hinblick auf Endlagervorhaben ansehe. Unabhängig davon scheitere das streitbefangene Vorhaben aber auch an den entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG. Für die Anwendung dieser Vorschrift genüge es, wenn sich die öffentlichen Interessen in entsprechenden Normen manifestierten, wie es hier in den einschlägigen Vorschriften des Atomgesetzes sowie in § 126 Abs. 3 BBergG der Fall sei. Diesen öffentlichen Interessen komme ein höheres Gewicht zu, denn die Suche nach einem sicheren Endlager habe deutlich Vorrang vor der Förderung von Salz, wofür angesichts der Marktlage ohnehin kein zwingendes Bedürfnis bestehe. Aus diesem Aspekt folge jedoch nicht das Verdikt einer unzulässigen Rechtsausübung. Eine grundsätzlich zu begrüßende bergbauliche Aktivität werde nicht dadurch ins rechtliche Abseits gestellt, dass dieses Vorhaben möglicherweise mit einer Motivation betrieben werde, die nicht nur auf Gewinnerzielung gerichtet sei, sondern auch von dem nachvollziehbaren Interesse getragen werde, die unmittelbare Nachbarschaft von hochproblematischen Abfällen freizuhalten.

Gegen diesen Widerspruchsbescheid hat der Kläger hat am 18. Dezember 2003 Klage erhoben und diese unter Wiederholung seines Vorbringens aus dem Rechtsbehelfsverfahren begründet.

Der Kläger hat beantragt,

den Widerspruchsbescheid des beklagten Amtes vom 21. November 2003 sowie den der Beigeladenen erteilten Abhilfebescheid vom 21. November 2003 und die Nebenbestimmungen Ziffern 2, 5, 6 und 7 in der ihm erteilten Rahmenbetriebsplanzulassung zur Salzgewinnung aus dem Salzstock Gorleben vom 15. April 1998 aufzuheben und das beklagte Amt zu verpflichten, die Zulassung des Rahmenbetriebsplans über den 31. März 2003 hinaus für fünf weitere Jahre zu verlängern.

hilfsweise,

das beklagte Amt zu verpflichten, den Rahmenbetriebsplan ohne die Nebenbestimmungen zuzulassen und die Zulassung für fünf weitere Jahre zu verlängern.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat zur Begründung seine Ausführungen aus dem Abhilfebescheid vertieft.

Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt,

die Klage abzuweisen.

Ergänzend zu ihren Stellungnahmen im vorausgegangenen Verwaltungsverfahren hat sie zum augenblicklichen Stand des Erkundungsbergwerks erläutert, dass dort seit dem 01. Oktober 2000 nur Maßnahmen und Arbeiten durchgeführt werden, die das Erkundungsbergwerk in einem betriebssicheren Zustand erhalten sollen. Darüber hinaus seien Restarbeiten aus der Erkundungsphase abzuschließen. Dadurch befinde sich das Bergwerk in einem Status quo, der es erlaube, die Erkundungsarbeiten nach Beendigung des Moratoriums ohne nennenswerte negative Auswirkungen wieder aufzunehmen.

Mit Urteil vom 07. Februar 2005 hat das Verwaltungsgericht der Klage teilweise stattgegeben. Es hat den Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003, den der Beigeladenen erteilten Abhilfebescheid vom 21. November 2003 und die Nebenbestimmung Nr. 2 im Bescheid über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans des Klägers vom 15. April 1998 aufgehoben sowie das beklagte Amt verpflichtet, die Gültigkeit des Rahmenbetriebsplans bis zum 31. März 2008 zu verlängern. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Es hat ausgeführt, der Kläger habe einen Anspruch auf bergrechtliche Zulassung des von ihm vorgelegten Rahmenbetriebsplans. Zwar sei auch das von der Beigeladenen betriebene Erkundungsbergwerk Gorleben ein zulässigerweise bereits geführter Betrieb im Sinne des § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG, doch werde die Sicherheit dieses Betriebes durch die im Rahmenbetriebsplan des Klägers vorgesehenen Maßnahmen nicht gefährdet. Die nicht durch Hauptbetriebspläne abgesicherte Option des Rahmenbetriebsplans, auch im Bereich des Südwest-Feldes nach Ablauf des Gorleben-Moratoriums Erkundungsmaßnahmen durchzuführen, könne sich nicht gegenüber der durch Art. 14 GG geschützten Salzabbaugerechtigkeit des Klägers durchsetzen, weil eine Gefährdung der Sicherheit des Erkundungsbergwerks durch den geplanten Salzabbau des Klägers ausweislich der Stellungnahmen des NLfB vom 01. Oktober 1997 sowie der GBR vom 07. Oktober 1997 nicht zu belegen sei. Darüber hinaus seien auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen ersichtlich, die dem Vorhaben des Klägers gemäß § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG entgegenstehen könnten. Als überwiegende öffentliche Interessen kämen nur solche in Betracht, die in öffentlich-rechtlichen Vorschriften konkretisiert worden seien, welche "Verbote oder Beschränkungen für das Vorhaben aussprechen", indem sie Tätigkeiten verbieten oder beschränken, die nach ihrer Art der Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen dienen können. Ein pauschaler Verweis auf Vorschriften des Atomrechts und § 126 Abs. 3 BBergG genüge diesen Anforderungen nicht. Darüber hinaus sei die Nebenbestimmung Nr. 2 im Zulassungsbescheid vom 15. April 1998 rechtswidrig. Die zentrale Zulassungsfrage, ob die Sicherheit eines bereits geführten Betriebes durch die im zu genehmigenden Betriebsplan vorgesehenen Maßnahmen gefährdet werde, dürfe bei der Betriebsplanzulassung nicht ausgeklammert bleiben. Sie sei von der zuständigen Fachbehörde selbst zu entscheiden und dürfe nicht im Wege einer Auflage auf den Antragsteller abgewälzt werden. Die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen seien demgegenüber rechtmäßig ergangen. Infolge der Aufhebung des Widerspruchs- und des Abhilfebescheides sei auch über die zeitliche Weitergeltung des Rahmenbetriebsplans zu entscheiden gewesen, wobei Gesichtspunkte, die der beantragten Verlängerung entgegenstehen könnten, nicht ersichtlich seien.

Gegen diese Entscheidung führt der Beklagte die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung, mit welcher er seine Auffassung bekräftigt, dass der Betriebsplan nicht zuzulassen sei. Bei der Beurteilung, ob die Sicherheit eines bereits geführten Betriebes durch die im zuzulassenden Betriebsplan vorgesehenen Maßnahmen gefährdet werde, müsse berücksichtigt werden, dass ein bereits genehmigter Rahmenbetriebsplan auch zukünftige Entwicklungsmöglichkeiten des bereits geführten Bergbaubetriebs aufzeige und insoweit über bereit zugelassene Hauptbetriebspläne hinaus Präjudizwirkung für künftige Haupt- und Sonderbetriebspläne habe. Zudem verkenne das Verwaltungsgericht die Aussagen der vorgelegten Gutachten, welche die Annahme bestätigten, dass eine Gefährdung des Erkundungsbergwerks durch die geplante Salzgewinnung nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden könne. Etwaige Zweifel gingen zu Lasten des Klägers, da der Nachweis, dass der Betriebsplan alle Zulassungsvoraussetzungen erfülle, vom Unternehmer zu erbringen sei, der eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung erstrebe. Des Weiteren gehe auch die Annahme fehl, es müssten die überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG ihren Ausdruck in Verbotsnormen des öffentlichen Rechts gefunden haben. Bei dem vom Verwaltungsgericht zur Stützung dieser Ansicht herangezogenen Zitat des Bundesverwaltungsgerichts handele es sich um ein obiter dictum, welches lediglich klarstellen solle, dass § 48 Abs. 2 BBergG die Bergbehörde nicht zu einer fachplanerischen Entscheidung ermächtige. Es genüge vielmehr, wenn die öffentlichen Interessen in öffentlich-rechtlichen Vorschriften zum Ausdruck kämen und diese ein Verbot rechtfertigten, wie es vorliegend bei dem durch §§ 9a Abs. 3 AtG, 126 Abs. 3 BBergG zum Ausdruck kommenden Gesetzesauftrag zur Errichtung eines Endlagers für radioaktive Abfälle der Fall sei. Spätestens aber seit dem Inkrafttreten der Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung im Juli 2005 sei ersichtlich, dass dem Vorhaben des Klägers überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Letztlich leide das Urteil des Verwaltungsgerichts auch unter dem logischen Widerspruch, dass darin einerseits die unzulässige Ausklammerung zen- traler Zulassungsfragen gerügt, andererseits aber das beklagte Amt verpflichtet werde, diese fehlerhafte Betriebsplanzulassung um weitere Jahre zu verlängern.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 11. Februar 2005 abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen,

die Beklagte zu verpflichten, die Zulassung des vom Kläger vorgelegten Rahmenbetriebsplans vom 15. April 1998 bis zum 31. März 2013 zu verlängern,

hilfsweise festzustellen, dass es rechtswidrig war, den Rahmenbetriebsplan mit Bescheid vom 15. April 1998 mit der Nebenbestimmung Nr. 2 zu versehen und mit Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003 seine Zulassung insgesamt wieder aufzuheben.

Er sieht seine Rechtsauffassung durch die Erwägungen des Verwaltungsgerichts bestätigt und trägt vertiefend vor, im Kontext des § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG könne der Rahmenbetriebsplan für das Endlager Gorleben bereits nicht maßgeblich sein, da seine Zulassung ausdrücklich unter dem Vorbehalt der fehlenden Rechte im Südwestfeld der Erkundungsstrecke ergangen ist. Andernfalls würde der Rahmenbetriebsplan die Wahrnehmung von Eigentumsbefugnissen blockieren, auf die sich seine Zulassung gerade nicht erstrecke. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass eine weitere Erkundung im Südwestfeld des Salzstocks nach Ende des Gorleben-Moratoriums von der Beigeladenen weder angestrebt werde, noch erforderlich sei: Eine Abkehr vom Ein-Endlager-Konzept, wie sie in einer Rede des niedersächsischen Umweltministers angekündigt worden sei, habe zur Folge, dass sich der Erkundungsbedarf auf 1/10 der ursprünglich beplanten Fläche reduziere. Unklarheiten bei der Beurteilung der gegenseitigen Beeinflussung von Erkundungsbergwerk und Salzgewinnung dürften nicht zu seinen Lasten gehen, da sich insoweit sein Eigentumsrecht gegenüber einem Rahmenbetriebsplan durchsetze, der seine Rechte an dem zur Gewinnung anstehenden Salz gerade ausspare. Seinem Vorhaben entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen könnten nicht aus dem Atomrecht abgeleitet werden, weil das Bundesberggesetz kein rechtliches Instrumentarium für die Sicherung der Endlagerung atomarer Abfälle bereithalte. Zudem sei es dem Erkundungsbetrieb technisch möglich, diejenigen Teile des Salzstocks, die in des Klägers Eigentum stünden, einfach zu umfahren, wie es bei weitaus größeren Feldern im Nordostfeld des Salzstocks bereits geplant sei. Darüber hinaus erfasse die zwischenzeitlich in Kraft getretene Veränderungssperre die von ihm beantragte Rahmenbetriebsplanzulassung bereits deshalb nicht, weil die Veränderungssperre nur die Vornahme von "Veränderungen" des Untergrunds untersage, ein Rahmenbetriebsplan aber keine den Salzstock tatsächlich verändernden Tätigkeiten gestatte, sondern nur rechtliche Wirkungen entfalte. Zumindest aber werde die Standorterkundung nicht "wesentlich" erschwert, wie es die Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung erfordere, da die beabsichtigten Bohrungen ohne Einfluss auf die Erkundungsmaßnahmen blieben. Darüber hinaus sei § 2 Abs. 1 S. 2 der Veränderungssperrenverordnung nichtig. Die gesetzliche Vermutung, dass Veränderungen des Untergrundes unterhalb der in Satz 1 genannten Tiefen die Standorterkundung erheblich erschwerten, bewirke eine Beweislastverlagerung, die gegen Art. 20 Abs. 3 GG, die Wesentlichkeitstheorie und Art. 14 Abs. 1 GG verstoße. Für den Fall fehlender Nichtigkeit der Verordnung habe er aus den Gesichtspunkten des Schadensersatzpräjudizes und der Wiederholungsgefahr ein Feststellungsinteresse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Maßnahmen.

Die Beigeladene stellt keinen eigenen Antrag, trägt aber zur Sache vor: Nach dem letzten Stand der Planungen vor Wirksamwerden des Moratoriums im Oktober 2000 sollten im südwestlichen Bereich des Salzstocks, für den sie bislang keine Abbauberechtigungen besitze, Erkundungsstrecken nur dann aufgefahren werden, wenn die Erkundung des nordöstlichen Teil des Salzstocks ergebe, dass es dort keine hinreichend großen, insbesondere für die Endlagerung wärmeentwickelnder Abfälle geeigneten Salzpartien gebe. Gleichwohl sei das gesamte Erkundungsvorhaben durch die Veränderungssperren-Verordnung rechtlich abgesichert. Das Veränderungsverbot der Verordnung gelte auch mit Blick auf die Zulassung von Rahmenbetriebsplänen, denen zwar keine unmittelbare Gestattungswirkung, aber doch eine Feststellungswirkung für die Zulassung der nachfolgenden Hauptbetriebspläne zukomme. Eine erhebliche Erschwerung der Erkundung liege vor, da der Kläger nicht nur Bohrungen vornehmen, sondern die Salze auch gewinnen und eine Kaverne anlegen wolle. Die Verordnung sei auch nicht nichtig; sie enthalte keine Beweislastumkehr, sondern lediglich eine gesetzliche Vermutung, wie es sie auch in anderen Vorschriften des Wirtschaftsverwaltungsrechts gebe. Zudem treffe jeden Bergbautreibenden bereits nach allgemeinem Bergrecht eine umfassende Nachweispflicht im Betriebsplanverfahren, die dem allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Amtsermittlungsgrundsatz vorgehe. Unabhängig von der Veränderungssperre sei die Klage aber auch unbegründet, weil dem Vorhaben überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG entgegenstünden. Hierfür genügten andere öffentlich-rechtliche Belange außerhalb betrieblicher Gefahren. Solche seien hier in Ansehung der Endlagernotwendigkeit gegeben, die rechtlich im Atomgesetz, insbesondere in der Möglichkeit, zur Sicherung dieses Zwecks eine Veränderungssperre zu erlassen, zum Ausdruck kämen. Dieses Interesse überwiege das bergbauliche Interesse des Klägers bereits deshalb, weil es nach der aktuellen Marktlage kein Bedarf für die Gewinnung von Salz gebe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig (A) und teilweise begründet (B).

A. Die Berufung ist zulässig.

Soweit die Aufgaben des ursprünglichen Beklagten, des Landesbergamtes Clausthal-Zellerfeld, mit dessen Auflösung auf das gleichzeitig errichtete Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie übergegangen sind - vgl. den Beschluss der Landesregierung über die "Errichtung des Landesamtes für Bergbau, Energie und Geologie und Auflösung des Landesbergamtes Clausthal-Zellerfeld sowie des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung" vom 20.12.2005 - MW-Z1.3-01556 - (Nds. MBl. 2006, S. 56) - ist ein Parteiwechsel eingetreten, dem der Senat unabhängig von den Voraussetzungen des § 91 von Amts wegen durch schlichte Rubrumsberichtigung Rechnung tragen konnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.11.1973 - IV C 55.70 -, BVerwGE 44, 148 <150>; Porz, in: Fehling u.a., Handkommentar VerwR, 2006, § 63 VwGO Rn. 12; Meissner, in: Schmidt-Aßmann/ Pietzner/Schoch, VwGO, Stand: 3/2008, § 78 Rn. 61).

B. Die Berufung ist teilweise begründet.

I. Soweit der Kläger mit seiner Klage die Aufhebung des Widerspruchbescheides vom 21. November 2003 sowie des der Beigeladenen erteilten Abhilfebescheides vom 21. November 2003 begehrt, ist die Berufung unbegründet, denn die Klage ist zulässig und begründet.

1. Obwohl die Betriebsplanzulassung vom 15. April 1998 im Zeitpunkt ihrer Aufhebung durch den Widerspruchsbescheid bereits durch Zeitablauf erledigt gewesen ist, ist der Kläger durch den Widerspruchsbescheid beschwert.

Das Bergamt Celle hatte in seinem Bescheid vom 15. April 1998 den "Rahmenbetriebsplan Salzgewinnung Salzstock Gorleben" befristet bis zum 31. März 2003 zugelassen. Den mit Schreiben vom 13. November 2002 rechtzeitig gestellten Verlängerungsantrag des Klägers hat das Landesbergamt Clausthal-Zellerfeld nicht beschieden. Infolge dessen war die Betriebsplanzulassung im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids, im November 2003, gem. §§ 5 BBergG, 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. 43 Abs. 2 VwVfG bereits durch Zeitablauf erledigt. Gleichwohl enthält der Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003 eine Beschwer für den Kläger, da er unter Ziffer 2 eine dem Kläger nachteilige Kostenentscheidung trifft. Ebenfalls beschwert ist der Kläger, soweit der Widerspruchsbescheid unter Ziffer 1 darüber hinaus eine Aufhebung der Rahmenbetriebsplanzulassung verfügt. Denn dadurch entsteht der Rechtsschein, als sei die ursprünglich befristet erteilte Betriebsplanzulassung rückwirkend beseitigt worden. Der im November 2003 noch nicht beschiedene Verlängerungsantrag hätte demnach keinen Anknüpfungspunkt mehr und ginge ins Leere.

2. Die Klage ist begründet, denn der Widerspruch der Beigeladenen, aufgrund dessen das Landesbergamt Clausthal-Zellerfeld die Zulassung des Rahmenbetriebsplans vom 15. April 1998 aufgehoben hat, war unzulässig. Die Beigeladene ist zwar grundsätzlich analog § 42 Abs. 2 VwGO widerspruchsbefugt, doch ist ihr Rechtsschutzbedürfnis mit Ablauf der zeitlich befristeten Betriebsplanzulassung entfallen.

a) Ob die eine behördliche Genehmigung oder Zulassung tragende Norm Dritten, die durch die Entscheidung betroffen werden, Schutz gewährt und Abwehrrechte einräumt, hängt vom Inhalt der jeweiligen Norm sowie davon ab, ob der Drittbetroffene in den mit der behördlichen Entscheidung gestalteten Interessenausgleich eine eigene schutzfähige Rechtsposition einbringen kann. Drittschutz vermitteln nur solche Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm für die Behörde auch der Rücksichtnahme auf Interessen eines individualisierbaren, d. h. sich von der Allgemeinheit unterscheidenden Personenkreises dienen (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.1981 - 4 C 1.78 -, Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 44; BVerwG, Urt. v. 19.09.1986 - 4 C 8.84 -, DVBl. 1987, 476 zum Baurecht; BVerwG, Urt. v. 15.07.1987 - 4 C 56.83 -, BVerwGE 78, 40 < 41 f. > zum Wasserrecht). Eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung ist, soweit die zuständige Behörde ihrer Entscheidung auch Normen mit nachbarschützender Wirkung - seien es solche des Bundesberggesetzes, seien es solche aus anderen Regelungsmaterien - zugrunde zu legen hat, verwaltungsgerichtlicher Drittanfechtung gleichfalls nicht von vornherein entzogen (BVerwG, Urt. v. 16.03.1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329 <334> m.w.N.). Vor diesem Hintergrund ist die in Anlehnung an Traditionen des Allgemeinen Berggesetzes bisweilen geäußerte Auffassung, das bergrechtliche Betriebsplanverfahren diene nur der Wahrung öffentlicher Belange und § 55 Abs. 1 des Bundesberggesetz (BBergG) vom 13. August 1980 (BGBl. I S. 1310), zul. geänd. d. Gesetz vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) komme daher eine nachbarschützende Funktion nicht zu (vgl. etwa VG Lüneburg, Beschl. v. 17.07.2007 - 2 B 34/07 -, ZfB 2007, 302 in Anlehnung an G. Boldt/H. Weller, BBergG, 1984, § 55 Rn. 57) abzulehnen. In diesem Sinne hat auch das Bundesverwaltungsgericht bereits näher diskutiert, ob ein drittschützender Charakter der Zulassungsvoraussetzungen des § 55 Abs. 1 S. 1 Nrn. 3, 5, 7 und 9 BBergG in Betracht zu ziehen ist (BVerwG, Urt. v. 16.03.1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329 <336 ff.>; vgl. auch Saarl. OVG, Urt. v. 22.11.2007 - 2 B 176/07 -, juris Rn. 19 ff. zu § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 und 9). Später hat es eine solche drittschützende Wirkung in Ansehung des § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BBergG sogar ausdrücklich bejaht, jedenfalls soweit es darin um die Schutzgüter Leben und Gesundheit geht (BVerwG, Urt. vom 13.12.1991 - 7 C 25.90 -, BVerwGE 89, 246 <248 f.>).

Entsprechend kommt auch der Zulassungsvoraussetzung des § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG eine drittschützende Wirkung zu, auf die sich die Beigeladene zur Begründung ihrer Widerspruchsbefugnis berufen kann. Soweit nach dieser Vorschrift die Zulassung eines Betriebsplans davon abhängt, ob "die erforderliche Vorsorge getroffen ist, dass die Sicherheit eines nach den §§ 50 und 51 zulässigerweise bereits geführten Betriebes nicht gefährdet wird", lassen bereits Wortlaut und Kontext der Norm erkennen, dass es sich hierbei nur um einen benachbarten und damit von der Allgemeinheit abgrenzbaren, individualisierbaren Betrieb handeln kann. In diesem Sinne spricht auch die amtliche Begründung davon, dass durch diese Bestimmung "das Verhältnis benachbarter Betriebe zueinander" bestimmten Mindestanforderungen unterworfen werde (vgl. Amtl. Begr. des Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 8/1315, S. 111 - damals noch § 54 Nr. 7 des Entwurfs). Mit § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG wurde somit der früher allein in § 196 des Allgemeinen Berggesetzes durch die Worte "Sicherheit der Baue" mittelbar enthaltene Nachbarschutzgedanke verselbständigt und moderner formuliert (näher R. Piens/H.-W. Schulte/St. Graf Vitzthum, BBergG, 1983, § 55 Rn. 96). Er ist nicht mehr nur eine Reflexwirkung objektiven Rechts, sondern wird durch § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG, der die Behörde in nachbarschützender Funktion zum Tätigwerden im Interesse der Sicherheit der bereits in der Nachbarschaft vorhandenen bergbaulichen Betriebe verpflichtet, intendiert (so bereits zum Regierungsentwurf H. Pfadt, Rechtsfragen zum Betriebsplan im Bergrecht, 1981, S. 155 f.).

b) Nach Auslaufen der befristeten Betriebsplanzulassung hatte die Beigeladene jedoch kein Rechtsschutzbedürfnis mehr, den erledigten Verwaltungsakt im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens überprüfen zu lassen. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans ist mit Zeitablauf unwirksam geworden (§ 5 BBergG, § 43 Abs. 2 VwVfG) und entfaltete damit keine die Beigeladene belastenden Wirkungen mehr. Deren Rechtsschutzbegehren ging ab diesem Zeitpunkt ins Leere. Ein Antrag im Sinne eines "Fortsetzungsfeststellungswiderspruchs", dessen grundsätzliche Zulässigkeit hier dahingestellt bleiben kann (ablehnend BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 -, BVerwGE 26, 161 <165 ff.>), wurde nicht gestellt.

II. Soweit der Kläger mit seiner Klage die Aufhebung der Nebenbestimmungen Ziffern 2, 5, 6 und 7 der Betriebsplanzulassung vom 15. April 1998 erstrebt, hat die Berufung Erfolg, denn die Klage ist unzulässig.

Der Kläger hat nach Ablauf der zeitlichen Geltungsdauer der Betriebsplanzulassung kein Rechtsschutzbedürfnis mehr, die Aufhebung von Nebenbestimmungen eines nicht mehr wirksamen Verwaltungsakts zu verlangen. Anders als bei seiner Klage gegen den Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003, durch den der Kläger, wie gezeigt, noch beschwert gewesen ist, geht von den Nebenbestimmungen eines erledigten Verwaltungsakts keine Beschwer mehr aus.

III. Soweit der Kläger mit einem weiteren Antrag begehrt, die Zulassung seines Rahmenbetriebsplans über den 31. März 2003 hinaus für fünf weitere Jahre bis zum 31. März 2008 zu verlängern, hat die Berufung Erfolg.

1. Die Klage ist zwar als Verpflichtungsklage zulässig, insbesondere ist der Kläger klagebefugt. Er kann geltend machen, durch die Unterlassung der beantragten Verlängerung in seinen Rechten verletzt zu sein. Denn es besteht die Möglichkeit, dass er gemäß §§ 52 Abs. 4 S. 2, 55 Abs. 1 BBergG einen Anspruch auf weitere Zulassung seines Rahmenbetriebsplans hat. Dem steht nicht entgegen, dass der mit Bescheid vom 19. April 1998 befristet zugelassene Rahmenbetriebsplan zwischenzeitlich durch Zeitablauf unwirksam geworden ist. So lange die ursprüngliche Betriebsplanzulassung nicht mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, kann eine Verlängerung des Rahmenbetriebsplans als begünstigender Verwaltungsakt auch rückwirkend auf den Zeitpunkt erteilt werden, zu dem die ursprüngliche Betriebsplanzulassung durch Erreichen der Befristung auslief (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.05.1995 - 1 C 7.94 -, BVerwGE 98, 313 <321>; R. Stober, in: H.J. Wolff/O. Bachof/R. Stober/W. Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl. 2007, § 48 Rn. 46; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 10 Rn. 24).

2. Die Klage ist aber nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verlängerung der Betriebsplanzulassung, da deren gesetzliche Voraussetzungen nicht vorliegen.

a) Rechtsgrundlage für die Zulassung bergrechtlicher Rahmenbetriebspläne sind die §§ 55 Abs. 1, 48 Abs. 2 BBergG. § 55 Abs. 1 BBergG gewährt dem Unternehmer einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Betriebsplanzulassung, wenn die dort in den Nrn. 1 bis 13 - bei Rahmenbetriebsplänen unter Ausklammerung von Nr. 2 (§ 55 Abs. 1 S. 2 BBergG) - genannten Voraussetzungen erfüllt sind und § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG dem Vorhaben nicht entgegensteht (E. Kremer/P.U. Neuhaus gen. Wever, Bergrecht, 2001, Rn. 270).

Fakultative Rahmenbetriebspläne sind freiwillig oder auf Verlangen der zuständigen Behörde für einen bestimmten längeren, nach den jeweiligen Umständen bemessenen Zeitraum aufzustellen und müssen allgemeine Angaben über das beabsichtigte Vorhaben, dessen technische Durchführung und voraussichtlichen zeitlichen Ablauf enthalten (§ 52 Abs. 2 S. 1 BBergG). Sie sind vom Unternehmer aufzustellen (§ 51 Abs. 1 BBergG) und müssen eine Darstellung des Umfanges, der technischen Durchführung und der Dauer des beabsichtigten Vorhabens sowie den Nachweis enthalten, dass die in § 55 Abs. 1 S.1 Nrn. 1 und 3 bis 13 BBergG bezeichneten Voraussetzungen erfüllt sind (§ 52 Abs. 4 S. 1 BBergG). Darüber hinaus ist die Betriebsplanzulassung zu versagen, soweit einer Aufsuchung oder Gewinnung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (§ 48 Abs. 2 S. 1 BBergG).

b) Es kann dahingestellt bleiben, ob die Verlängerung des Rahmenbetriebsplans des Klägers deshalb zu versagen ist, weil die zwischen den Beteiligten streitige Zulassungsvoraussetzung des § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG nicht erfüllt ist, die verlangt, dass "die erforderliche Vorsorge getroffen ist, dass die Sicherheit eines nach den §§ 50 und 51 zulässigerweise bereits geführten Betriebes nicht gefährdet wird." Denn der Zulassung des Rahmenbetriebsplans stehen jedenfalls überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG entgegen.

Nach § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG kann die für die Zulassung von Betriebsplänen zuständige Behörde eine Aufsuchung oder eine Gewinnung beschränken oder untersagen, soweit ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Die Vorschrift begründet nicht nur die Befugnis der Bergbehörde, neben dem Betriebsplan oder ihm nachfolgend Anordnungen zu treffen. § 48 Abs. 2 BBergG erweitert vielmehr die Befugnisse der Bergbehörde bereits im Verfahren der Betriebsplanzulassung. Das Nichtentgegenstehen überwiegender öffentlicher Interessen ist eine zusätzliche Zulassungsvoraussetzung neben den Zulassungsvoraussetzungen des § 55 Abs. 1 BBergG. Liegen bereits bei der Entscheidung der Bergbehörde über die Zulassung eines eingereichten oder zu verlängernden Betriebsplans Umstände vor, die der Bergbehörde Anlass geben, die Aufsuchung oder Gewinnung gemäß § 48 Abs. 2 BBergG zu beschränken oder zu untersagen, so hat sie dies bei ihrer Entscheidung durch Beschränkung oder Versagung der Zulassung zu berücksichtigen. Es widerspräche einer sinnvollen Gesetzesanwendung, die Bergbehörde zu verpflichten, einen Betriebsplan ohne Einschränkung zuzulassen oder zu verlängern, wenn sie gemäß § 48 Abs. 2 BBergG im Anschluss daran die Aufsuchung oder Gewinnung zu beschränken oder zu untersagen hätte (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.07.1986 - 4 C 31.84 -, BVerwGE 74, 315 <323>; Urt. v. 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 <16>; Urt. v. 29.06.2006 - 7 C 11.05 -, BVerwGE 126, 205 <208 f.>).

aa) Der Begriff der entgegenstehenden öffentlichen Interessen ist weit gefasst. Er bezieht sich in Abgrenzung zu § 55 Abs. 1 BBergG gerade auf andere Belange als den Schutz vor betrieblichen Gefahren im engeren Sinne. § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG stellt einen Auffangtatbestand dar. Nach ihm sind die Belange zu prüfen und abzuarbeiten, die nicht bereits im Rahmen von § 55 BBergG oder in Verfahren geprüft werden, die mangels einer Konzentrationswirkung der Zulassungsentscheidung nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erforderlich sind (§ 48 Abs. 1 BBergG). Dies entspricht der Funktion des Rahmenbetriebsplans, die Zulassungsfähigkeit des Gesamtvorhabens oder zumindest größerer zeitlicher oder räumlicher Abschnitte zu prüfen (BVerwG, Urt. v. 29.06.2006 - 7 C 11.05 -, BVerwGE 126, 205 <209>).

bb) Diese überwiegenden öffentlichen Interessen müssen sich nicht in expliziten öffentlich-rechtlichen Verbotsnormen manifestieren.

Anlass zur gegenteiligen Annahme sind Formulierungen, die das Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit im Kontext seiner Ausführungen zu § 48 Abs. 2 BBergG getroffen hat. So ist in einem frühen Garzweiler-Urteil die Rede davon, die Vorschrift erweitere die Befugnisse der Bergbehörden auf die Anwendung außerbergrechtlicher Vorschriften "aber nur insoweit, als sie Verbote oder Beschränkungen für das Vorhaben aussprechen" (BVerwG, Urt. v. 14.12.1990 - 7 C 18.90 -, NVwZ 1991, 992 <993>). Im Gorleben-Urteil heißt es, als überwiegende öffentliche Interessen kämen solche in Betracht, "die in öffentlich-rechtlichen Vorschriften konkretisiert sind, indem sie Tätigkeiten verbieten oder beschränken, die ihrer Art nach der Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen dienen könnten" (BVerwG, Urt. v. 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 <16>). Vieles spricht dafür, dass durch diese Wendungen nur verdeutlicht werden sollte, dass die nach § 48 Abs. 2 BBergG gebotene Abwägung nicht den Grundsätzen der planerischen Gestaltungsfreiheit unterliegt, sondern der gerichtlich voll überprüfbaren Abwägung im Rahmen eines unbestimmten Tatbestandsmerkmals entspricht. Jedenfalls wird dieser Aspekt immer im unmittelbaren Zusammenhang mit den vorstehend zitierten Wendungen des Bundesverwaltungsgerichts hervorgehoben. Darüber hinaus hat es in jüngeren Entscheidungen zu § 48 Abs. 2 BBergG selbst mehrfach öffentliche Interessen berücksichtigt, die nicht in ausdrücklichen Verbotsnormen verankert sind: In seinem zweiten Tongrubenurteil hat der 7. Senat "die abfallrechtlichen Grundpflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen" und "die Anforderungen des Bodenschutzrechts" als öffentliche Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG bezeichnet (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 - 7 C 26.03 -, BVerwGE 123, 247 <254>) und in seiner Entscheidung zum Rahmenbetriebsplan Garzweiler I/II sieht das Bundesverwaltungsgericht im Kontext dieser Vorschrift "auch Raum dafür, gesteuert durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer mit den berechtigten Belangen des Bergbaus abzuwägen". Zudem sei § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG die Norm, "über welche Ziele der Raumordnung für das Zulassungsverfahren verbindlich gemacht werden" (BVerwG, Urt. v. 29.06.2006 - 7 C 11.05 -, BVerwGE 126, 205 <210, 211>). Im Walsum-Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht darüber hinaus die durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Selbstverwaltung zu den Rechtsgütern gezählt, deren Schutz zu den öffentlichen Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG zählt (BVerwG, Urt. v. 15.12.2006 - 7 C 1.06 -, NVwZ 2007, 700 <702> = BVerwGE 127, 259 ff., Tz. 30). Der Umstand, dass es dieses weite Verständnis der öffentlichen Interessen nicht als Abweichung von seiner bisherigen Rechtsprechung kennzeichnet, spricht für die Annahme, dass auch die eingangs zitierten Wendungen aus der älteren Rechtsprechung nicht im Sinne einer Forderung nach der Notwendigkeit expliziter Verbotsnormen zu verstehen gewesen sind (in diesem Sinne auch G. Kühne, in: G. Kühne/U. Ehricke, Entwicklungslinien des Bergrechts, 2008, S. 51 <58 f.>).

Deshalb hat der Senat das öffentliche Interesse an der Findung eines Standortes zur Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle im Rahmen des § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG zu berücksichtigen. Dieses öffentliche Interesse manifestiert sich in öffentlich-rechtlichen Vorschriften, denn es findet seinen Ausdruck in der Schutzpflicht des § 1 Nr. 2 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz - AtG) i.d. Fassung vom 15. Juli 1985 (BGBl. I S. 1565), zul. geänd. d. Gesetz v. 26.02.2008 (BGBl. I S. 215), die es zum Zweck des Atomgesetzes erhebt, Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen zu schützen, sowie in dem durch § 9a Abs. 3 S. 1 AtG statuierten Auftrag an den Bund, Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle zu errichten. Es wird flankiert von der in § 9g AtG gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit, zur Sicherung oder Fortsetzung einer Standorterkundung für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle Veränderungssperren zu verhängen. Darüber hinaus berücksichtigt auch das Bergrecht in § 126 Abs. 3 BBergG das öffentliche Interesse an der Suche und dem Betrieb eines Endlagers, indem es bestimmte Vorschriften des BBergG auf atomrechtliche Endlager für entsprechend anwendbar erklärt. Damit wird das öffentliche Interesse an der Errichtung und dem Betrieb eines Endlagers ausdrücklich anerkannt (so bereits Nds.OVG, Urt. v. 30.10.2003 - 7 L 3421/00 -, OVGE 49, 473 = NdsVBl. 2004, 180 <184>).

cc) Dieses solchermaßen bestehende öffentliche Interesse an der Endlagersuche überwiegt auch das Interesse des Klägers an der Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen.

Die Notwendigkeit, Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle einzurichten, liegt auf der Hand und ist durch § 9a Abs. 3 S. 1 AtG zu einem gesetzlichen Handlungsauftrag verdichtet worden. Alternativen zum vorgesehenen Standort dieser Endlagerung im Salzstock Gorleben sind derzeit nicht ersichtlich. Dazu hat die Bundesregierung bereits im Jahr 2000 ausgeführt: "Als potenzielle Wirtsgesteine für Endlager kommen sowohl Salz als auch andere Gesteinsformationen wie Granit und Ton in Betracht. 1979 wurde entschieden, für eine mögliche Endlagerung den Salzstock Gorleben zu erkunden. Die dabei bisher gewonnenen geologischen Erkenntnisse stellen sich im Wesentlichen wie folgt dar: Die Ausdehnung des für die Einlagerung von hochradioaktiven Abfällen vorgesehenen Älteren Steinsalzes hat sich im Rahmen der Erkundung des Erkundungsbereich 1 (EB 1) als größer erwiesen, als ursprünglich angenommen. Der EB 1 reicht allerdings für die prognostizierte Abfallmenge nicht aus. Die analytisch bestimmten Hebungsraten des Salzstockes lassen erwarten, dass im Hinblick auf mögliche Hebungen auch in sehr langen Zeithorizonten (größenordnungsmäßig 1 Mio. Jahre) nicht mit hierdurch verursachten Gefährdungen zu rechnen ist. Es wurden keine nennenswerten Lösungs-, Gas- und Kondensateinschlüsse im Älteren Steinsalz gefunden. Die bisherigen Erkenntnisse über ein dichtes Gebirge und damit die Barrierefunktion des Salzes wurden positiv bestätigt. Somit stehen die bisher gewonnenen geologischen Befunde einer Eignungshöffigkeit des Salzstockes Gorleben zwar nicht entgegen. Allerdings sieht die Bundesregierung im Zusammenhang mit der laufenden internationalen Diskussion die Notwendigkeit, die Eignungskriterien für ein Endlager fortzuentwickeln und die Konzeption für die Endlagerung radioaktiver Abfälle zu überarbeiten ... Eine weitere Erkundung des Salzstockes Gorleben kann zur Klärung der genannten Fragen nichts beitragen. Deshalb wird die Erkundung des Salzstockes in Gorleben für mindestens 3 Jahre, längstens jedoch für 10 Jahre unterbrochen. ... Das Moratorium bedeutet keine Aufgabe von Gorleben als Standort für ein Endlager. Vielmehr geht es darum, während der Prüfung der konzeptionellen und sicherheitstechnischen Fragen keine Investitionen zu tätigen, die nicht zur Klärung dieser Fragen beitragen können." (Anhang IV der am 14. Juni 2000 paraphierten und am 11. Juni 2001 unterzeichneten Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen, sog. Konsensvereinbarung, abgedruckt u.a. in der NVwZ-Beilage Nr. IV/2000 zu Heft 10/2000, und in H. Posser/M. Schmans/Chr. Müller-Dehn, Atomgesetz, 2003, S. 285 ff.). Im aktuellen, vom Bundesumweltministerium im Juli 2008 im Rahmen seiner Bundesaufsicht erarbeiteten Entwurf für "Sicherheitsanforderungen an die Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle" (unter http://www.bmu.de/atomenergie_ver_und_entsorgung/downloads/doc/42047.php im Internet abrufbar), der die Sicherheitskriterien von 1983 ablösen soll, wird zudem attestiert, dass die deutschen Granitlagerstätten nur bedingt für den Bau eines Endlagers in Frage kommen. Im Anhang 2 "Prüfwerte für die Integrität des einschlusswirksamen Gebirgsbereichs" heißt es dazu, dass der Nachweis der Integrität und des Einschlusses der Abfälle "in Deutschland voraussichtlich nur für geeignete Salinar- oder Tongesteine geführt werden" könne.

Ist die Standortfindung für die atomare Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle also eine weiterhin zu erfüllende gesetzliche Pflicht, überwiegt sie das privatnützige Interesse des Klägers an der Gewinnung der Salze, weil nach derzeitigem Erkenntnisstand der Salzstock Gorleben hierfür nicht ungeeignet ist. Die im Verwaltungsverfahren eingeholten Gutachten haben bestätigt, dass bei Realisierung der im Rahmenbetriebsplan des Klägers bezeichneten Vorhaben "eine umfassende Erkundung der Zechstein 2-Formation in diesem Bereich ... nicht zielgerecht durchgeführt werden" kann (Gutachten der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe - BGR - vom 07.10.1997, S. 2) bzw. insoweit eine "Einschränkung der Endlager-Optionen zur Folge" hätte, als dadurch "eine von dem bestehenden Erkundungsbergwerk ausgehende untertägige Erkundung und insbesondere eine Nutzung westlicher Salzstrukturteile des Salzstocks Gorleben für ein geplantes Endlager sehr stark eingeschränkt sind und eine Nutzung weiter Bereiche für die geplante Endlagerung radioaktiver Abfallstoffe praktisch wohl nicht mehr möglich" sei (Gutachten des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung - NLfB - vom 01.10.1997, S. 2 f.). Zumindest so lange, wie nicht endgültig feststeht, dass das Südwestfeld des Salzstocks für eine Endlagerung nicht benötigt wird, ist daher von einem überwiegenden öffentlichen Interesse an der Endlagererkundung auszugehen. Dieses Wertigkeitsverhältnis findet seinen sinnfälligen Ausdruck in der Verordnung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben (Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung - GorlebenVSpV)" vom 25. Juli 2005 (Bundesanzeiger 2005 Nr. 153a), durch die der Verordnungsgeber die Priorität der Standorterkundung sichern will.

dd) Selbst wenn man dessen ungeachtet die Forderung erheben wollte, die öffentlichen Interessen müssten einen Ausdruck in öffentlich-rechtlichen Verbotsnormen finden, kann vorliegend mit § 2 Abs. 1 GorlebenVSpV eine solche Verbotsnorm benannt werden, aus der sich ergibt, dass ein öffentliches Interesse an einer Erkundung von Lagerstätten für eine geordneten Endlagerung besteht.

Nach dieser Bestimmung dürfen in den durch § 2 Abs. 2 GorlebenVSpV näher festgelegten Gebieten, in die auch das Vorhaben des Klägers fällt, die Standorterkundung erheblich erschwerende Veränderungen unterhalb einer Tiefe von 50 Metern und im übrigen Planungsgebiet von 100 Metern nicht vorgenommen werden. Nach der gesetzlichen Vermutung in § 2 Abs. 1 S. 2 GorlebenVSpV ist anzunehmen, dass Veränderungen des Untergrunds unterhalb der in Satz 1 festgelegten Tiefen die Standorterkundung erheblich erschweren.

Zweifel, ob von der Veränderungssperre in § 2 Abs. 1 GorlebenVSpV auch die Zulassung eines Rahmenbetriebsplanes betroffen ist, bestehen insoweit, als einerseits ein Rahmenbetriebsplan noch keine Gestattungswirkung entfaltet, aufgrund eines zugelassenen Rahmenbetriebsplanes also noch nicht mit der tatsächlichen Ausführung von Arbeiten begonnen werden darf (BVerwG, Urt. v. 13.12.1991 - 7 C 25.90 -, BVerwGE 89, 246 <253 f.>; BVerwG, Urt. v. 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 <16>; BVerwG, Urt. v. 9.11.1995 - 4 C 25.94 -, BVerwGE 100, 31 <34>; Nds.OVG, Urt. v. 30.10.2003 - 7 L 3421/00 -, OVGE 49, 473 = NdsVBl. 2004, 180 <185>), während andererseits § 2 Abs. 1 GorlebenVSpV tatbestandlich nur untersagt, dass ab einer bestimmten Tiefe unterhalb der Erdoberfläche "Veränderungen ... vorgenommen" werden. Darauf kommt es jedoch nicht an, denn wenn man unter Zugrundelegung eines engen Verständnisses aus Formulierungen in der älteren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgert, dass das im Rahmen des § 48 Abs. 2 BBergG maßgebliche öffentliche Interesse in einem Verbotsgesetz niedergelegt sein muss, wird man diese Formulierungen des Bundesverwaltungsgerichts in ihrem gesamten Wortlaut ernst nehmen müssen. Die Aussage, § 48 Abs. 2 BBergG erlaube die Anwendung außerbergrechtlicher Vorschriften "nur insoweit, als sie Verbote oder Beschränkungen für das Vorhaben aussprechen" (BVerwG, Urt. v. 14.12.1990 - 7 C 18.90 -, NVwZ 1991, 992 <993>), stellt ebenso wie die Wendung, als überwiegende öffentliche Interessen kämen solche in Betracht, "die in öffentlich-rechtlichen Vorschriften konkretisiert sind, indem sie Tätigkeiten verbieten oder beschränken, die ihrer Art nach der Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen dienen könnten" (BVerwG, Urt. v. 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 <16>), auf einen weiteren Blickwinkel ab. Das "Vorhaben" und die "Tätigkeiten" sind die beabsichtigte Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen. Diese bergbaulichen Handlungen müssen durch Verbotsgesetz untersagt sein, nicht hingegen die zu ihrer Vornahme erforderlichen Betriebspläne. Nur ein solches Verständnis deckt sich im Übrigen mit dem Wortlaut des § 48 Abs. 2 BBergG, der mit der rückbezüglichen Wendung "ihr" sprachlich ebenfalls darauf abstellt, dass der "Aufsuchung oder Gewinnung" die öffentlichen Interessen entgegenstehen. In diesem Sinne kann es keinem Zweifel unterliegen, dass § 2 Abs. 1 GorlebenVSpV die vom Kläger beabsichtigte Salzgewinnung, deren Vorbereitung der Rahmenbetriebsplan dienen soll, erfasst.

Die GorlebenVSpV ist entgegen der Ansicht des Klägers auch verfassungsgemäß. Veränderungssperren sind keine Besonderheit des Atomrechts. Als Instrumente zur Sicherung der Verwirklichung von Planungen sind sie in diversen Fachgesetzen vorgesehen, so etwa in § 14 BauGB, § 36a WHG, § 15 WaStrG, § 8a LuftVG, § 19 AEG, § 28a PBefG oder § 9a FStrG. Das Bergrecht kennt mit den Baubeschränkungsgebieten nach den §§ 107 ff. BBergG ein ähnliches Rechtsinstitut für die Sicherung der Inanspruchnahme von Grundstücken zur Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen. Solche Veränderungssperren konkretisieren die Sozialgebundenheit des Eigentums der betroffenen Grundstückseigentümer und stellen damit zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar (vgl. zu § 14 BauGB: BVerwG, Urt. v. 10.09.1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 <135 f.>; BVerwG, Beschl. v. 30.09.1992 - 4 NB 35.92 -, NVwZ 1993, 473; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2007 - 4 BN 11.07 -, NVwZ 2007, 954 (955); BGH, Urt. v. 14.12.1978 - III ZR 77/76 -, BGHZ 73, 161 (174); Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 14 Rn. 2; Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl. 2003, Rn. 675; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 14 Rn. 1; zu § 36a WHG Sieder/Zeitler/Dahme, WHG/AbwAbgG, Stand: Sept. 2007, § 36a Rn. 3; Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 36a Rn. 31, 32; zu § 15 WaStrG Friesecke, Bundeswasserstraßengesetz, 3. Aufl. 1994, § 15 Rn. 8; zu § 28a PBefG Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: Dez. 2007, § 28a; zu § 9a FStrG Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, 5. Aufl. 1998, § 9a Rn. 8; Rinke, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kap. 33 Rn. 30 f.) Sie genügen dem grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt, wenn, wie hier in Gestalt des § 9g AtG, die Ermächtigung zum Erlass einer Veränderungssperre in einem Parlamentsgesetz enthalten ist und durch die Verordnung die räumliche Ausdehnung des Gebietes, in dem die Veränderungssperre gelten soll, festgelegt wird (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 36a Rn. 31; Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl. 1998, § 9a Rn. 14, 17). Soweit sich die verfassungsrechtlichen Bedenken des Klägers speziell gegen die gesetzliche Vermutung in § 2 Abs. 1 S. 2 GorlebenVSpV richten, sind diese innerhalb der hier angestellten Hilfserwägung nicht entscheidungserheblich. Auf diese Regelung, derzufolge vermutet wird, dass Veränderungen des Untergrunds unterhalb der in Satz 1 festgelegten Tiefen die Standorterkundung erheblich erschweren, muss nicht zurückgegriffen werden, da die in den Gutachten der BGR und des NLfB geschilderte Notwendigkeit, beim Vortrieb der Erkundungsstrecken die durch die beabsichtigte Salzgewinnung entstehenden Bereiche umfahren zu müssen, sich auch ohne Inanspruchnahme der gesetzlichen Vermutung in § 2 Abs. 1 S. 2 GorlebenVSpV als eine "die Standorterkundung erhebliche erschwerende Veränderung" im Sinne des Satzes 1 erweisen. So führt die BGR aus, dass die im Rahmenbetriebsplan des Klägers vorgesehene Solbohrung und der Solbetrieb in der Zechstein 2-Formation "eine erhebliche Einschränkung in der Auswahl der Streckenführung bedeuten, da die betroffenen Bereiche mit einem Sicherheitspfeiler versehen werden müssten. Dies würde insbesondere für die in ihrem Ausmaß wesentlich größere Solkaverne zutreffen. Eine umfassende Erkundung der Zechstein 2-Formation in diesem Bereich kann somit nicht zielgerecht durchgeführt werden" (Gutachten der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe - BGR - vom 07.10.1997, S. 2). Auch für das NLfB folgt daraus, dass "Strecken um den zu erwartenden, die Solkaverne einhüllenden Sicherheitspfeiler nur äußerst randlich herumgeführt werden" können, dass "nach gegenwärtigem Kenntnisstand eine von dem bestehenden Erkundungsbergwerk ausgehende untertägige Erkundung und insbesondere die Nutzung westlicher Salzstrukturteile des Salzstocks Gorleben für ein geplantes Endlager sehr stark eingeschränkt" wäre. (Gutachten des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung - NLfB - vom 01.10.1997, S. 2 f.).

IV. Nach alledem hat die Berufung auch Erfolg, soweit der Kläger mit seinem Hilfsantrag begehrt hat, den Beklagten zu verpflichten, den Rahmenbetriebsplan ohne die Nebenbestimmungen 2,5,6 und 7 zuzulassen und die Zulassung für fünf weitere Jahre zu verlängern. Die Klage ist unbegründet, da der Kläger, wie unter III. ausgeführt, bereits keinen Anspruch auf Zulassung eines Rahmenbetriebsplans zur Salzgewinnung aus dem Salzstock Gorleben hat.

V. Auch der im Berufungsverfahren durch den Kläger gestellte weitere Antrag, die Zulassung des von ihm vorgelegten Rahmenbetriebsplans vom 15. April 1998 bis zum 31. März 2013 zu verlängern ist unbegründet. Der Kläger hat aus den unter III. dargelegten Gründen keinen Verlängerungsanspruch.

VI. Ebenfalls ohne Erfolg bleibt der im Berufungsverfahren hilfsweise gestellte Antrag des Klägers, mit dem er die Feststellung begehrt, dass es rechtswidrig war, die Zulassung des Rahmenbetriebsplans mit Bescheid vom 15. April 1998 mit der Nebenbestimmung Nr. 2 zu versehen und mit Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003 seine Zulassung insgesamt wieder aufzuheben. Soweit er sich auf den Bescheid vom 15. April 1998 bezieht, ist eine Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO unzulässig, da sich der Verwaltungsakt zwar durch Zeitablauf erledigt hat, dem Kläger mangels Wiederholungsgefahr aber kein Feststellungsinteresse zukommt. Gesichtspunkte des Schadensersatzpräjudizes kommen ebenfalls nicht in Betracht, da der Kläger unabhängig von der Nebenbestimmung bereits keinen Anspruch auf Betriebsplanzulassung hatte. Soweit sich der Antrag auf den Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003 bezieht, liegt keine Erledigung vor, weshalb der Kläger bereits mit seinem Anfechtungsbegehren (oben unter I.) durchdringt. Einem davon gesonderten Feststellungsantrag, als den man das Klagebegehren auch verstehen könnte, steht der Vorrang der Gestaltungsklage gemäß § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO entgegen.

Ende der Entscheidung