Judicialis Rechtsprechung

Die auf der Grundlage des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus. Dem Antragsteller ist es zuzumuten, den Ausgang des Hauptsacheverfahrens abzuwarten und die angefochtene Abordnungsverfügung weiterhin gegen sich gelten zu lassen.

Der Widerspruch des Antragstellers gegen die Abordnung hat keine aufschiebende Wirkung (§ 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG). Deshalb bedarf es im Rahmen der für die Entscheidung maßgeblichen Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO besonders gewichtiger persönliche Belange auf Seiten des Antragstellers, damit das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Personalmaßnahme ausnahmsweise zurücktritt. Für Letzteres bietet die Beschwerdebegründung - auch unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens - keine durchgreifenden Argumente.

Entscheidendes Gewicht erlangt dabei, dass die Abordnung des Antragstellers nicht offensichtlich rechtswidrig ist, vielmehr auf der Grundlage der nach Aktenlage erkennbaren Umstände vieles für die Rechtmäßigkeit und für den Bestand der angefochtenen Verfügung im Hauptsacheverfahren spricht.

Die Verfügung weist in formeller Hinsicht keine durchgreifenden im Rahmen des Widerspruchsverfahrens nicht heilbare Mängel auf. ...

Auch in materieller Hinsicht erscheint die angefochtene Verfügung nicht offensichtlich rechtswidrig. Vielmehr spricht vieles dafür, dass sie im Hauptsacheverfahren auch Bestand haben wird.

Auf der Grundlage der nach Aktenlage erkennbaren Umstände stützt der Antragsgegner die angefochtene Verfügung zu Recht nunmehr ausdrücklich auf § 29 Abs. 1 LBG NRW, wonach ein Beamter vorübergehend ganz oder teilweise zu einer seinem Amt entsprechenden Tätigkeit an eine andere Dienststelle eines Dienstherrn im Geltungsbereich dieses Gesetzes abgeordnet werden kann, wenn ein dienstliches Bedürfnis besteht. Weitergehender besonderer "dienstlicher Gründe" bedurfte es, auch wenn der Antragsgegner sich noch in der Ausgangsverfügung auf solche berufen hat, nicht.

Der Antragsteller ist auf der Grundlage der nach Aktenlage erkennbaren Umstände mit der in Streit stehenden Verfügung zu einer seinem Amt entsprechenden Tätigkeit i.S.d. § 29 Abs. 1 LBG NRW abgeordnet worden. Bei der Abgrenzung, ob eine Abordnung (nur) den Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 LBG NRW (dienstliches Bedürfnis) oder denen des § 29 Abs. 2 LBG NRW (dienstliche Gründe) unterliegt, sind das Amt im konkret-funktionellen Sinne, zu dessen Wahrnehmung die Abordnung erfolgt, d.h. die dem Betreffenden bei der neuen Behörden obliegenden Aufgaben, und das statusrechtliche Amt des abgeordneten Beamten in Bezug zu setzen, das durch die Abordnung nicht berührt wird.

Die Abordnung des Antragstellers zur JVA X diente erklärtermaßen dazu, die endgültige Besetzung des dortigen Aufgabenbereichs eines Vollzugsabteilungsleiters durch den Antragsteller vorzubereiten. Der Antragsteller sollte vorläufig - mit dem Ziel der späteren Versetzung - mit der entsprechenden Tätigkeit betraut werden.

Das ist zwar in der Ausgangsverfügung nicht ausdrücklich ausgeführt, ergab sich aber auch für den Antragsteller ohne weiteres aus dem Gang des Verfahrens. Der Umstand, dass der Antragsteller erst mit Verfügung vom 3.3.2003 zum Vollzugsabteilungsleiter bestellt worden ist, wohingegen die Abordnung bereits ab dem 1.2.2003 wirksam wurde, ist unerheblich. Die konkrete Zuweisung des neuen Dienstpostens gehört im Regelfall des § 29 Abs. 1 LBG NRW grundsätzlich nicht zum Inhalt der Abordnungsverfügung, sondern erfolgt - wie auch sonst - durch die neue Dienststelle.

Vgl. Plog/Wiedow/Beck/Bayer, BBG/BeamtV, Stand: Juli 2003, § 27 BBG Rn. 6a.

Allerdings muss eine amtsangemessene Tätigkeit bei der neuen Dienststelle überhaupt zu erwarten stehen. Davon ist vorliegend auszugehen.

Insbesondere spricht nichts dafür, dass die für den Antragsteller ins Auge gefasste Bestellung zum Vollzugsabteilungsleiter nicht seinem statusrechtlichen Amt entsprechen würde. Der Dienstposten ist nach BesGr. A 13 BBesO bewertet und entspricht damit dem Amt eines Regierungsoberamtsrates. Anders ist das Vorbringen des Antragsgegners im vorliegenden Verfahren nicht zu verstehen. Dem entspricht es auch, dass der Antragsgegner beabsichtigt, den Antragsteller - ohne Statusveränderung - zu versetzen und ihm die Stelle des Vollzugsabteilungsleiters dauerhaft zu übertragen. Auch der Antragsteller hat dem nichts erhebliches entgegengesetzt. Zur Begründung seines befürchteten Abstiegs belässt er es dabei hervorzuheben, dass sich der Aufgabenbereich eines Verwaltungsleiters einer JVA völlig anders darstelle als der Aufgabenbereich eines Vollzugsabteilungsleiters. Unterschiede im Aufgabenbereich zweier Dienstposten allein rechtfertigen indes nicht die Schlussfolgerung, dass die Dienstposten unterschiedlichen statusrechtlichen Ämtern entsprechen. Nichts anderes gilt, wenn der Antragsteller im Rahmen der ihm bisher übertragen Aufgaben in ausgeprägterem Umfang mit der Wahrnehmung von Personalangelegenheiten betraut gewesen sein sollte. Solche Besonderheiten eines Aufgabenbereichs beeinflussen ebenso wenig wie besondere mit einem Dienstposten verbundene Perspektiven für einen Aufstieg oder ein mit einem Dienstposten verbundenes besonderes gesellschaftliches Ansehen die Wertigkeit des statusrechtlichen Amtes.

Vgl. hierzu auch: BVerwG, Urteil vom 24.1.1991 - 2 C 16.88 -, BVerwGE 87, 310.

Es spricht bei gegebenem Sachstand auch vieles dafür, dass ein nach § 29 Abs. 1 LBG NRW für eine Abordnung tatbestandlich gefordertes dienstliches Bedürfnis vorliegt.

Der Begriff des dienstlichen Bedürfnisses i.S.d. § 29 Abs. 1 LBG NRW umfasst - vergleichbar dem im Rahmen der Versetzungsvorschrift des § 28 Abs. 1 LBG NRW verwendeten Begriff - die personellen Erfordernisse, die aus dem generellen Organisationsziel der öffentlichen Verwaltung und dem besonderen Organisationszweck des konkreten Verwaltungsbereichs folgen. Solche können namentlich in erheblichen Spannungen zwischen Bediensteten begründet liegen, die auf andere Weise als durch Herauslösen einer an dem Spannungsverhältnis beteiligten Person nicht gelöst werden kann.

Vgl. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, a.a.O., § 26 Rn. 30 f.; Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Gesamtausgabe B, Stand: September 2003, § 28 Rn. 94, jeweils m.w.N.

Worauf die Spannungen letztlich zurückzuführen sind, ist regelmäßig nicht entscheidend. Selbst im Rahmen der Ermessensentscheidung, welche insbesondere die Auswahl betrifft, wer von mehreren an dem Spannungsverhältnis beteiligten Personen aus der Dienststelle gelöst werden soll, bedarf es regelmäßig keiner ins Einzelnen gehenden, abschließenden Klärung der Schuldfrage, die zu weiteren Misshelligkeiten führen könnte. Vielmehr ist die Wegsetzung eines Beamten im Wege der Abordnung ebenso wie im Wege der Versetzung ohne Prüfung der Verantwortlichkeit für einen Konflikt nur ausnahmsweise dann ermessensfehlerhaft, wenn die Unstimmigkeiten, die das Vertrauensverhältnis in einer den Dienstbetrieb beeinträchtigenden Weise zerstört oder gestört haben, im wesentlichen allein von dem oder den Vorgesetzten verschuldet worden sind oder auf einem komplottähnlichen Zusammenwirken der anderen Beteiligten beruhen. In einer solchen Situation wäre die Wegsetzung des "Opfers" in der Regel ermessensfehlerhaft.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.12.1997 - 12 A 7367/95 -; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 5. Auflage, 2001, Rn. 105.

Das zugrundegelegt, stützt sich der Antragsgegner voraussichtlich zu Recht auf eine ein dienstliches Bedürfnis begründende Spannungslage in der bisherigen Dienststelle des Antragstellers, bei der zugleich sein Auswahlermessen nicht bereits dahin eingeschränkt ist, dass von vornherein nur die Entscheidung, statt den Antragsteller, den an der Spannungslage in der Dienststelle ebenfalls beteiligten Anstaltsleiter aus der Dienststelle wegzusetzen, rechtmäßig gewesen wäre.

Sowohl der Antragsteller als auch der Antragsgegner haben konkrete Vorgänge benannt, aus denen hervorgeht, dass es zwischen dem Antragsteller und der Anstaltsleitung der JVA Y seit Januar 2002 zu erheblichen Spannungen gekommen ist. Die Darstellungen sowohl des Antragstellers als auch des Antragsgegners lassen - ohne dass es im Rahmen des vorliegenden Verfahrens einer weiteren Aufklärung bedürfte - auf eine deutliche Konfliktsituation schließen, die eine besondere Eskalation in Zusammenhang mit der Bearbeitung eines Einstellungsverfahrens erfahren hat. (wird ausgeführt).

Da also das Vertrauensverhältnis zwischen Verwaltungs- und Anstaltsleitung zumindest gestört ist und damit typischerweise eine Bedrohung der Funktionstüchtigkeit der Behördenspitze einher geht, spricht auch alles dafür, dass ein dienstliches Bedürfnis für die Abordnung vorliegt. Dass die Spannungen anders als durch Herauslösen des Antragstellers oder des Anstaltsleiters aus der Dienststelle gelöst werden könnten, ist aufgrund der Aktenlage nicht ersichtlich. (wird ausgeführt).

Zugleich erscheint auch die Schuldfrage offen, so dass nichts dafür spricht, dass der Antragsgegner in seiner Auswahl, wen er von den am Konflikt Beteiligten aus der Dienststelle wegsetzt, eingeschränkt gewesen wäre. Angesichts der gegenseitigen Vorwürfe des Antragstellers einerseits und des Anstaltsleiters andererseits, auf die sich der Antragsgegner stützt, lässt sich im Rahmen des vorliegenden Verfahrens eine reine "Opferrolle" des Antragstellers nicht feststellen. (wird ausgeführt).

Auch sonst sind keine die offensichtliche Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung begründenden Ermessensfehler erkennbar. Dies gilt auch soweit der Antragsgegner seine Entscheidung bisher wesentlich darauf stützt, dass der Antragsteller sich mit der Abordnung einverstanden erklärt haben soll.

Insoweit lässt sich nicht etwa feststellen, dass der Antragsgegner seiner Entscheidung ursprünglich einen unzutreffenden Sachverhalt bzw. eine unzutreffende Bewertung des Aussagegehalts der Erklärungen des Antragstellers in dem streitigen Telefongespräch zugrundegelegt hätte. Dies mag letztlich nicht auszuschließen sein. Der Antragsteller hat insoweit ausgeführt, er habe in jenem Telefongespräch allein zum Ausdruck gebracht, sich einen Weggang aus der bisherigen Dienststelle vorstellen zu können. Er habe aber den Weggang aus der Dienststelle davon abhängig gemacht, dass ihm ein Dienstposten mit einer entsprechenden Perspektive angeboten werde. Dieser Vortrag ist auch erheblich. Denn ein Einverständnis, das eine weitere Auswahlentscheidung entbehrlich machen konnte, wer von den an der Konfliktsituation in der Dienststelle Beteiligten aus der Dienststelle weggesetzt werden sollte, setzt ein uneingeschränktes Einverständnis mit der Abordnung voraus; d.h. das Einverständnis muss auch die neue Dienststelle erfassen.

Einer Klärung, ob der Antragsgegner also seiner Entscheidung einen fehlerhaften Sachverhalt - Einverständnis des Antragstellers zugleich auch mit der Abordnung zur JVA X - zugrunde gelegt hat, bedarf es indes nicht. Es reicht vielmehr aus, dass der Sachverhalt insoweit angesichts der ausdrücklichen Ausführungen des Antragsgegners, dass sich der Antragsteller gerade auch mit der Abordnung zur JVA X einverstanden erklärt habe, offen erscheint.

Der Umstand, dass der Antragsteller bereits mit Einlegung des Widerspruchs und damit zu einem Zeitpunkt, in dem die Abordnung noch keine Wirkung entfaltete, zum Ausdruck gebracht hat, dass er mit seiner Abordnung zur JVA X auf keinen Fall einverstanden sei, rechtfertigt keine andere Bewertung. Dabei mag dahinstehen, ob sich der Antragsteller zu diesem Zeitpunkt - weil die Abordnungsverfügung ihre Rechtswirksamkeit bereits mit der Bekanntgabe der Verfügung erlangt - überhaupt noch durch einseitige Erklärung von seinem - nach dem Vortrag des Antragsgegners vorauszusetzenden - Einverständnis mit der Abordnung lösen konnte.

Vgl. einerseits in Bezug auf die tatbestandlich geforderte Zustimmung eines Personalratsmitglieds nach § 51 Abs. 3 SGB i.V.m. § 47 Abs. 2 Satz 1 BPersVG: BVerwG, Beschluss vom 12.4.2000 - 1 WB 7.00 -; andererseits für eine Zustimmung im Gegensatz zum Antrag: Schütz/Maiwald, BeamtR, Teil C, § 28 Rn. 73.

Der Antragsgegner wird jedenfalls die Entwicklung in seine Widerspruchsentscheidung einzubeziehen haben. Dies gilt spätestens im Hinblick auf die Erwägungen, auf die die mit der Abordnung vorbereitete Versetzung gestützt werden soll. Denn diesbezüglich kann der Antragsgegner nicht mehr zugrunde legen, dass diese mit Zustimmung des Antragstellers erfolgen wird.

Hieraus ergibt sich aber kein Anlass, den Antragsteller nunmehr von der Vollziehung der Verfügung vorläufig freizustellen. Denn es fehlt jeder Anhalt, dass der Antragsgegner mit Blick auf diese Entwicklung nunmehr gehalten wäre, von der Abordnung des Antragstellers Abstand zu nehmen; im Gegenteil spricht vieles dafür, dass der Antragsgegner die Entwicklung ermessensfehlerfrei wird nachzeichnen können. Dies gilt umso mehr, als sich - wie bereits ausgeführt - im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht feststellen lässt, dass der Antragsgegner in Bezug auf die Auswahl, welcher der Beteiligten die Dienststelle verlassen soll, im Hinblick auf den Aspekt der Schuldfrage gebunden wäre. Die Vakanz des Dienstpostens in der JVA X ist als weiterer abwägungsrelevanter Umstand für eine Entscheidung zu Lasten des Antragstellers nicht von vornherein auszuschließen; zuletzt fehlt auch jeder Anhalt für eine vergleichbare Vakanz eines amtsangemessenen Dienstpostens für den Anstaltsleiter bei einer anderen Dienststelle, so dass dieser vorrangig versetzt werden könnte.

Der Umstand, dass die Abordnungsverfügung keine zeitliche Begrenzung enthält, begründet schließlich ebenfalls nicht ihre Rechtswidrigkeit. Eine genaue Zeitspanne im Sinne einer Terminierung braucht nicht von vornherein bestimmt zu sein. Der vorübergehende Charakter der Maßnahme muss sich dann jedoch unzweifelhaft aus den Umständen des Einzelfalles ergeben. Dabei wird der Charakter eines nicht auf Dauer angelegten Akts auch gewahrt, wenn die Abordnung in eine Versetzung einmünden soll.

Fürst, GKÖD, Kommentar, Loseblatt, Band I, Teil 2 a, Ergänzungslieferung 8/03, Stand September 2003, § 27 BBG, Rn. 11; Schnellenbach, a.a.O., Rn. 126; Schütz/Maiwald, a.a.O., § 29 LBG NW, Rn. 48.

Das ist vorliegend ersichtlich der Fall. Es spricht auch nichts dafür, dass die angestrebte Versetzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht verwirklicht werden könnte, wodurch sich bereits die Abordnung als ermessensfehlerhaft erweisen würde. Insbesondere ist die beabsichtige Versetzung auf der Grundlage der nach Aktenlage erkennbaren Umstände nicht davon abhängig, dass der Antragsteller ihr (weiterhin) zustimmt.

Nach alledem mag die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung noch nicht in Gänze geklärt sein und ihr voraussichtlicher Bestand im Hauptsacheverfahren noch offen erscheinen. Insbesondere verbleiben Unklarheiten über den Umfang und Ausgangspunkt des Spannungsverhältnisses zwischen dem Antragsteller und dem Anstaltsleiter der JVA Y, über den Erklärungswert der Aussagen des Antragstellers vor Erlass der angefochtenen Abordnung und über die Auswirkungen, die sich daraus ergeben, dass der Antragsteller mit der Fortdauer der Abordnung und der anschließenden Versetzung nicht (mehr) einverstanden ist. In diesem Zusammenhang wird der Antragsgegner im Rahmen des weiteren Widerspruchsverfahrens zu prüfen haben, ob er zu Ursachen und Hintergründen des Konflikts in der Dienststelle weitergehende Feststellungen trifft und ob und ggf. welche (weitergehenden) von dem streitigen Einverständnis des Antragstellers unabhängigen Erwägungen er in seine Ermessensentscheidung über den Fortbestand der Abordnungsverfügung einbezieht.

Indes fällt die auf der Grundlage des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende weitere allgemeine Abwägung der Interessen zu Lasten des Antragstellers aus. Ihm ist es zuzumuten, die Hauptsachenentscheidung abzuwarten.

Entscheidendes Gewicht erlangt dabei schon die Wertung des § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG, wonach u.a. der Widerspruch gegen eine Abordnung keine aufschiebende Wirkung hat. Zudem hat der Antragsteller keine eigenen überwiegenden persönlichen Belange vorgebracht, die das vom Gesetzgeber grundsätzlich als vorzugswürdig erachtete öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehung zurücktreten ließe. Wie bereits oben ausgeführt, zielt die streitige Abordnung auf die Übertragung einer amtsangemessenen Tätigkeit. Anhalt, dass die Bestellung als Vollzugsabteilungsleiter dem nicht entspricht, fehlen. Sie stellt objektiv auch keinen "Abstieg" dar. Die diesbezügliche Empfindlichkeit des Antragsteller mag nachvollziehbar sein, wenn sich auf dem neuen Dienstposten die Perspektiven für einen weiteren Aufstieg verändert haben. Sie sind aber für die Zumutbarkeit nicht relevant, soweit - wofür hier alles spricht - eine amtsangemessene Tätigkeiten gewährleistet bleibt. Anhaltpunkte dafür, dass die Abordnung in ihrer Wirkung sich aus anderen Gründen, etwa des Ansehens, im Ergebnis für den Antragsteller objektiv - zweckwidrig - als Maßnahme der Disziplinierung auswirkt, fehlen ebenfalls.

Ende der Entscheidung