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Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Beschluss verkündet am 19.03.2009
Aktenzeichen: 13 A 476/08
Rechtsgebiete: GG, VwGO, PostG, TKG 1996


Vorschriften:

GG Art. 2 Abs. 1
GG Art. 19 Abs. 4
VwGO § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO § 124 Abs. 2 Nr. 1
PostG § 20
PostG § 21
PostG § 46 Abs. 3 Satz 1
TKG 1996 § 73 Abs. 1 Satz 2
Die erfolgreiche Drittanfechtung eines Verwaltungsakts setzt die Verletzung in eigenen subjektiven Rechten voraus.

Die Frage der materiellen Rechtswidrigkeit einer behördlichen Maßnahme bedarf keiner Prüfung, wenn eine Verletzung des Drittanfechtenden in eigenen Rechten verneint wird.


Tatbestand:

Im Juli 2002 entschied die (frühere) Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post - RegTP - (heute: Bundesnetzagentur) im sog. Price-Cap-Verfahren (§ 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG) über die Zusammenfassung von Dienstleistungen und die Vorgabe von Maßgrößen für Briefsendungen bis 1000 Gramm für den Zeitraum 2003 bis 2007; der Zeitraum wurde in Price-Cap-Perioden von jeweils einem Jahr unterteilt. Auf der Grundlage dieses Beschlusses erteilte die RegTP der Beigeladenen (Deutsche Post AG) Genehmigungen für die Entgelte für die Price-Cap-Perioden 2003 bis 2005. Der Kläger (Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste e. V.), dessen Rechtsmittel gegen die Price-Cap-Entscheidung der RegTP von 2002 erfolglos waren, erhob gegen die Entgeltgenehmigungen Klage. Das VG wies die Klagen ab. Die zulässigen Klagen seien nicht begründet. Die Entgeltgenehmigungen verletzten den Kläger nicht in eigenen Rechten. Ob sie im Übrigen rechtmäßig seien, könne dahinstehen. Die Anträge des Klägers auf Zulassung der Berufung hatten ebenfalls keinen Erfolg.

Gründe:

Die geltend gemachten Zulassungsgründe, die gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO nur im Rahmen der Darlegungen des Klägers zu prüfen sind, liegen nicht vor.

Die Berufungen sind nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Urteile des VG (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.

Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidungen des VG, die Anfechtungsklagen des Klägers gegen die Entgeltgenehmigungen der RegTP wegen fehlender Verletzung in eigenen Rechten abzuweisen. Die Ausführungen des Klägers in den Anträgen auf Zulassung der Berufung sind nicht geeignet, die Richtigkeit dieser Entscheidungen in Zweifel zu ziehen. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf das Vorbringen, es sei widersprüchlich, die Klagen als zulässig anzusehen, sie aber wegen fehlender Verletzung in eigenen Rechten als unbegründet abzuweisen. Die vom VG nicht durchgeführte Prüfung der materiellen Rechtswidrigkeit der Genehmigungsbeschlüsse der RegTP bewirke eine unzureichende Rechtsschutzgewährung; dies gelte vor allem in Zusammenhang mit der Erwägung, dass er keinen Rechtsschutz gegen die Price-Cap-Entscheidung der RegTP von erlangen könne und sich ein Fehler in jener Entscheidung zwangsläufig auf die in diesen Verfahren angefochtenen Entgeltgenehmigungen auswirke.

Das Verwaltungsprozessrecht geht auf der Grundlage von Art. 19 Abs. 4 GG und einer entsprechenden generellen Systementscheidung des Gesetzgebers von der Beschränkung auf den Schutz subjektiver Rechte aus und gewährt ein Klagerecht (nur) zum effektiven Schutz eigener Rechte, nicht aber zum Zwecke der Veranlassung einer gerichtlichen Prüfung, ob die Rechtsordnung objektiv gewahrt ist und der Verwaltungsakt mit der Rechtsordnung schlechthin in Einklang steht oder nicht.

BVerfG, Beschlüsse vom 23.6.1981 - 2 BvR 1107/77 u. a.-, NJW 1982, 507, und vom 1.10.2008 - 1 BvR 2466/08 -, NVwZ 2009, 240; Maunz/Dürig, GG, Stand: Oktober 2008, Art. 19 Anm. 8; Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 113 Rdn. 4 ff., 15ff, 33 ff.; Posser/ Wolff, VwGO, § 113 Rdn. 2, 16 ff.; Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 4. Aufl., § 113 Rdn. 13.

Die Aufhebung eines Verwaltungsakts im Rahmen einer - auch hier anstehenden - Anfechtungsklage ist nicht schon dann geboten, wenn der Verwaltungsakt objektiv ganz oder teilweise rechtswidrig ist, sondern erst und nur dann, wenn ein Kläger dadurch in seinen subjektiven Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ein (rechtswidriger) Verwaltungsakt, der einen Kläger nicht in seinen Rechten verletzt, unterliegt folglich nicht der Aufhebung.

Die Frage der Verletzung in eigenen subjektiven Rechten ist dabei namentlich bei sog. Drittklagen von Bedeutung, die auch hier gegeben sind. Der Kläger ist nicht Adressat der angefochtenen Entgeltgenehmigungen, sondern ficht diese Verwaltungsakte (vgl. § 46 Abs. 3 Satz 1 PostG i. V. m. § 73 Abs. 1 Satz 2 TKG 1996, § 132 Abs. 1 Satz 2 TKG 2004) als nicht unmittelbar beteiligter Dritter an. In einem solchen Fall liegt eine die Aufhebung des Verwaltungsakts rechtfertigende Rechtsverletzung nur vor, wenn die verletzte materielle Norm zumindest auch dem Schutz des Dritten dient (Schutznormtheorie). Bei Drittklagen ist es daher unverzichtbar, durch Auslegung die Frage nach der drittschützenden Wirkung der Norm zu klären, denn die Rechtsverletzung des Drittanfechtenden muss, soll seine Anfechtungsklage Erfolg haben, gerade auf der Verletzung der konkreten drittschützenden Norm beruhen. Nach der Schutznormtheorie liegt eine drittschützende Norm vor, wenn diese nicht ausschließlich dem öffentlichen Interesse, sondern zumindest auch dem Schutz des Individualinteresses zu dienen bestimmt ist und zwar derart, dass die Geschützten die Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können. Dazu muss der Drittkläger unter den geschützten Personenkreis fallen und die Norm muss das von ihm geltend gemachte Interesse vor Verletzungen der geltend gemachten Art schützen. Diese prozessualen Konsequenzen lassen es aus Gründen der prozessökonomischen Vorgehensweise auch gerechtfertigt erscheinen - wie es das VG gehandhabt hat -, die Frage der Verletzung des Drittklägers in eigenen Rechten in den Vordergrund der gerichtlichen Prüfung eines Anfechtungsbegehrens zu stellen und die Frage der materiellen Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts zu vernachlässigen, wenn eine subjektive Rechtsverletzung durch ihn nicht erkennbar ist.

Vgl. Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: März 2008, Vorb § 113 Rdn. 4, § 113 Rdn. 6 f.;

Ein Verstoß gegen die "Rechtsschutzgarantie" des Art. 19 Abs. 4 GG und das darin u. a. zum Ausdruck kommende Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes liegt in einem vorrangigen gerichtlichen Prüfungsansatz, ob eine behördliche Maßnahme subjektive Rechte des Klägers verletzt, und einer Sekundärbetrachtung der möglichen materiellen Rechtswidrigkeit der Maßnahme nicht. Weder Art. 19 Abs. 4 GG noch die in Art. 2 Abs. 1 GG normierte allgemeine Handlungsfreiheit begründen einen allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch, auf den die Notwendigkeit einer Prüfung der Rechtmäßigkeit der Maßnahme in jedem Fall - unabhängig von der Frage einer Verletzung in eigenen Rechten - hinauslaufen würde. Art. 19 Abs. 4 GG begründet auch nicht (subjektive) Rechte, sondern setzt solche voraus.

Vgl. Maunz/Dürig, a. a. O., Art. 19 Anm. 119, 122, 143; Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: Februar 2009, Art. 2 Abs. 1 GG Rdn. 60.

Darüber hinaus bietet das Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes auch keinen Ansatz dafür, die der Rechtssicherheit dienenden Wirkungen der Bestandskraft von Verwaltungsakten und der Rechtskraft gerichtlicher Entscheidungen nicht zu beachten. Diese Erwägung gilt gerade auch in diesen Verfahren im Hinblick auf die den angefochtenen Entgeltgenehmigungen vorgeschaltete Price-Cap-Entscheidung der RegTP von 2002. Diese ist, nachdem die Anträge des Klägers und eines weiteren Klägers auf Zulassung der Berufung gegen die entsprechenden Entscheidungen des VG eines anderen Klägers zurückgewiesen wurden, nicht mehr Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung und unterliegt deshalb auch angesichts des Gebots der Gewährung effektiven Rechtsschutzes nicht mehr der Überprüfung im Rahmen dieser die Entgeltgenehmigungen betreffenden Verfahren. Dies gilt auch im Hinblick auf die in § 21 Abs. 2 Satz 2 PostG vorgesehene Verbindung zwischen der Price-Cap-Entscheidung und einer nachfolgenden Entgeltgenehmigung. Letzterer kommt hinsichtlich der Rechtsgrundlagen und der Wirkung eine eigenständige Bedeutung zu; es besteht keine Veranlassung, die für alle Beteiligten relevante Bestandskraft der ersteren Entscheidung der RegTP zu missachten und diese erneut einer gerichtlichen Prüfung in diesen Verfahren wegen der Entgeltgenehmigungen zu unterziehen.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Urteile des VG ergeben sich auch nicht daraus, dass dieses zwar die Klagebefugnis des Klägers aus der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) in Verbindung mit einer fehlenden Überprüfbarkeit behördlich genehmigter Entgelte durch die Zivilgerichte angenommen, eine tatsächliche Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG aber nicht bejaht hat. Dabei kann dahinstehen, welche Bedeutung dem Umstand zukommt, dass der Kläger die jetzt im Zulassungsantrag in den Vordergrund gestellte Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit und somit des Art. 2 Abs. 1 GG im erstinstanzlichen Verfahren ausdrücklich nicht geltend gemacht hatte.

Zwar kann ein Verwaltungsakt, der ein privatrechtliches Vertragsverhältnis unmittelbar gestaltet, das vom Schutz der allgemeinen Handlungsfreiheit auch umfasste Recht verletzen, den Inhalt vertraglicher Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatlichen Bindungen auszuhandeln.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 10.10.2002 - 6 C 8.01 -, NVwZ 2003, 605 und vom 21.12.1995 - 3 C 34.94 -, BVerwGE 100, 230.

Eine Verletzung des entsprechenden Rechts des Klägers hat das VG aber zu Recht verneint. Der Ansatz des VG, die verfassungsmäßige Rechtsordnung als Grenze der allgemeinen Handlungsfreiheit und Art. 87f GG als verfassungsgemäße Beschränkung anzusehen, entspricht dabei der Formulierung in der Grundrechtsnorm, wonach das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit u. a. nur besteht, soweit nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstoßen wird. Dabei muss der Senat nicht der Frage nachgehen, ob alleiniger Prüfungsmaßstab Art. 87f GG ist und Art. 2 Abs. 1 GG nicht zur Anwendung gelangt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.10.2003 - 1 BvR 1712/01 -, NVwZ 2004, 329.

Hierauf kommt es angesichts der vorstehenden Ausführungen nicht an. In jedem Fall stellt Art. 87f GG eine verfassungsrechtlich beachtliche Begrenzung grundrechtlicher Freiheiten dar. Der Ansatz des VG deckt sich zudem mit der obergerichtlichen Bewertung, dass für eine Berufung auf die grundgesetzlich gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit kein Raum ist, soweit diese Freiheit durch ein ordnungsgemäß zustande gekommenes und inhaltlich mit der Verfassung in Einklang stehendes Gesetz eingeschränkt ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.12.1995 - 3 C 34/94 -, a. a. O.

Diese Aussage gilt allgemein und lässt die dargelegte, für den Erfolg einer Anfechtungsklage relevante Verbindung zwischen materieller Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts und der Verletzung eines (Dritt-)Klägers in eigenen subjektiven Rechten nicht entfallen, so dass der Ansatz des VG - anders als der Kläger meint - nicht deshalb fehlerhaft ist, weil im Fall des vorgenannten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts die gerichtliche Prüfung wegen der Unwirksamkeit der normativen Ermächtigungsgrundlage vorzeitig beendet wurde.

Ein verfassungsrechtlich relevantes Schutzdefizit hat der Kläger im Hinblick auf die Entgeltregulierung nicht schlüssig dargetan und ist auch nicht ersichtlich. Eine aus einem Grundrecht folgende Schutzpflicht ist erst dann verletzt, wenn Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen oder die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzniveau zu erreichen, oder erheblich dahinter zurückbleiben.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 10.1.1995 - 1 BvF 1/90 -, BVerfGE 92, 26; BVerwG, Urteil vom 10.10.2002 - 6 C 8.01 -, a. a. O.

Das ist hier nicht der Fall. Der für das Telekommunikationsrecht geltende Gedanke, die staatliche Kontrolle und Genehmigungspflicht für Entgelte für Leistungen in diesem Bereich gewährleisteten, dass die Nutzer der Leistungen nicht ungerechtfertigt (hohen) Entgelten ausgesetzt seien, gilt - wie das VG zutreffend angenommen hat - gleichermaßen bei der Inanspruchnahme lizenzpflichtiger Postdienstleistungen, für die gemäß § 19 ff. PostG eine Genehmigungspflicht besteht. Der Kläger, der eine Betroffenheit und Rechtsverletzung als Kunde der Beigeladenen geltend macht, ist insoweit nicht anders betroffen als jeder andere Postkunde auch, der Postdienstleistungen durch die Beigeladene in Anspruch nimmt und für den die genehmigten Entgelte ebenfalls gelten. Dass der Kläger wegen seiner Tätigkeit im Bereich der Kurier-, Express- und Paketdienste tatsächlich in höherem Maße von den genehmigten Entgelten betroffen ist als ein Postkunde, der mehr oder weniger gelegentlich Postdienstleistungen der Beigeladenen nachfragt, rechtfertigt es nicht, ihm durch Annahme eines aus der allgemeinen Handlungsfreiheit abgeleiteten subjektiven Rechts eine bessere Schutzposition als anderen zu gewähren; ein sachlicher Grund, der eine derartige ungleiche Behandlung rechtfertigen oder gebieten würde, ist insoweit nicht erkennbar. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund der aus einer ähnlichen Regelung des TKG 1996 zutreffend abgeleiteten Annahme des VG, dass dem Kläger subjektive Rechte und eine entsprechende Schutzposition aus dem einfachen Recht des § 20 PostG nicht zustehen. Diese Auslegung des einfachen Rechts, das die grundlegende normative Basis der subjektiven Rechte darstellt, ist aber auch bei der Feststellung der Beeinträchtigung des Schutzbereichs einer Grundrechtsnorm, hier aus Art. 2 Abs. 1 GG, in den Blick zu nehmen.

Vgl. Maunz/Dürig, a. a. O., Art. 19 Anm. 121 f, 127.

Die übrigen geltend gemachten Zulassungsgründe rechtfertigen ebenfalls nicht die Zulassung der Berufung (wird ausgeführt).

Ende der Entscheidung


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