Judicialis Rechtsprechung

Bei einem Taxiunternehmer, der in seinem Betrieb die Taxifahrten durchführt, ist einem unkorrekten Verhalten als Fahrer gegenüber Fahrgästen vorrangig mit Maßnahmen in Bezug auf die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zu begegnen. Die Versagung der Genehmigung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG wegen Unzuverlässigkeit als Unternehmer ist in einem solchen Fall nicht gerechtfertigt

Der Kläger, der in seinem Ein-Mann-Betrieb selbst die Taxifahrten durchführt(e) und im Besitz einer gültigen Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung ist, begehrt die (Wieder-)Erteilung der Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einer Taxe. Die Geltungsdauer der bisherigen Genehmigung wurde zunächst im Rahmen verwaltungsgerichtlicher Eilverfahren mehrfach verlängert. Der Beklagte lehnte den Antrag auf (Wieder-)Erteilung der Taxi-Genehmigung nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG ab, weil der Kläger unzuverlässig sei. Es seien zahlreiche Beschwerden seit April 2004 von Fahrgästen aktenkundig, die der Kläger als Taxifahrer beschimpft und bedroht habe. Maßnahmen in Bezug auf die geltende Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung des Klägers wurden nicht veranlasst. Der Kläger hält die Ablehnung der Taxigenehmigung für unzulässig, weil das ihm vorgeworfene Fehlverhalten ihn als Fahrer der Taxe betreffe, nicht aber seine Unzuverlässigkeit als Unternehmer begründe.

Das VG hat nach Vernehmung von Zeugen zu den Vorkommnissen bei mehreren Taxifahrten durch den Kläger die Klage auf Erteilung der Taxi-Genehmigung abgewiesen und die Zuverlässigkeit des Klägers als Unternehmer verneint. Das OVG hat das Urteil des VG geändert und den Beklagten zur Erteilung einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einer Taxe verpflichtet.

Gründe:

Die Berufung des Klägers ist begründet. Der Kläger hat nach der bei Verpflichtungsklagen grundsätzlich und auch hier maßgeblichen Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz, vgl. BVerwG, Urteile vom 15.4.1988 - 7 C 94.86 -, NJW 1988, 3221, und vom 7.9.1989 - 7 C 44, 45.88 -, NJW 1990, 1376, einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einer Taxe.

Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG i. d. F. der Bekanntmachung vom 8.8.1990 (BGBl. I S. 1690), zuletzt geändert durch Gesetz vom 7.9.2007 (BGBl. I S. 2246), darf die nach §§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, 46 Abs. 2 Nr. 1, 47 PBefG erforderliche Genehmigung für den Betrieb einer Taxe u. a. nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun.

Weitere konkretisierende Definitionen der Begriffe Unzuverlässigkeit bzw. Zuverlässigkeit i. S. d. Bestimmung finden sich im Personenbeförderungsgesetz selbst nicht, so dass der unbestimmte Begriff der Unzuverlässigkeit durch Heranziehung anderer Normen auszufüllen ist. Der Begriff der Zuverlässigkeit wird konkretisiert durch § 1 Abs. 1 der auf § 57 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG beruhenden Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr - PBZugV - vom 15.6.2000 (BGBl. I S. 851) in der letzten Änderung vom 8.11.2007 (BGBl. I S. 2569). Danach gelten das Unternehmen und die zur Führung der Geschäfte bestellten Personen als zuverlässig im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG, wenn keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet oder die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet werden. Nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 PBZugV sind Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit des Unternehmens oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Person u. a. gegeben insbesondere bei schweren Verstößen gegen die Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes oder der auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen und bei schweren Verstößen gegen im Interesse der Verkehrs- und Betriebssicherheit erlassene Vorschriften. Der den Widerruf einer Genehmigung betreffende § 25 PBefG bestimmt in Absatz 1 Satz 2 außerdem, dass die erforderliche Zuverlässigkeit des Unternehmers insbesondere nicht mehr gegeben ist, wenn in seinem Verkehrsunternehmen trotz schriftlicher Mahnung die der Verkehrssicherheit dienenden Vorschriften nicht befolgt werden oder den Verpflichtungen zuwider gehandelt wird, die dem Unternehmer nach diesem Gesetz oder nach den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften obliegen.

Nach der Rechtsprechung, die zum Teil aus der Zeit vor der Geltung der jetzigen Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr bzw. der davor geltenden Berufszugangs-Verordnung PBefG stammt, im Grundsatz aber auch heute noch zutreffend ist, ist ein Verkehrsunternehmer zuverlässig, wenn er in der Ausübung seines Gewerbes die Gewähr dafür bietet, dass die Allgemeinheit vor Schäden und Gefahren bewahrt bleibt, bzw. dann unzuverlässig, wenn er sich des Vertrauens, er werde sein Gewerbe ordentlich ausüben, insbesondere das zur Sicherheit und zum Schutz der Allgemeinheit Erforderliche tun und die gesetzlichen Vorschriften darüber beachten, nicht würdig gezeigt hat. Maßgebend ist dabei für die Frage der Zuverlässigkeit das Gesamtverhalten und die Gesamtpersönlichkeit des Unternehmers. Allgemein muss die Zuverlässigkeit auch jeweils in Bezug auf die mit der Genehmigung/Erlaubnis bzw. der entsprechenden Verlängerung auszuübende Tätigkeit gesehen werden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20.1.1961 - VII C 48.59 -, DVBl. 1961, 631, vom 26.1.1962 - VII C 37.60 -, BVerwGE 13, 326, und vom 20.11.1970 - VII C 73.69 -, BVerwGE 36, 288, Beschluss vom 1.9.1970, - VII B 60.70 -, VerkMitt 1970, Nr. 113; VG München, Beschluss vom 25.6.2007 - M 6a E 07.1782 -, juris, und Urteil vom 23.6.1999 - M 6 K 99.1392 -, juris; VG Frankfurt, Urteil vom 29.9.2005 - 12 E 2524/05 -, juris; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: Dezember 2007, § 13 Rdn. 5; Bidinger, PBefG, Stand: Dezember 2007, B § 13 Rdnrn. 15 ff.

Nach diesen Kriterien und unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck sowie der Zielrichtung der einschlägigen Bestimmungen ist die prognostische Einschätzung, der Kläger sei als Unternehmer unzuverlässig i. S. d. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. PBefG, nach Auffassung des Senats nicht gerechtfertigt. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Versagung einer Genehmigung (hier für den Betrieb einer Taxe) ebenso wie ein Berufsverbot tief in das Recht der freien Berufswahl und zu-gleich in die private und familiäre Existenz eingreift und solche Einschränkungen verfassungsrechtlich nur zulässig sind, wenn und solange sie zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter notwendig sind.

Mit dem allgemeinen Erfordernis, die Beurteilung der Zuverlässigkeit einer Person konkret an der jeweils in Frage stehenden Tätigkeit zu orientieren, korrespondiert andererseits im Rahmen des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG die Notwendigkeit, den gesamten einem Verkehrsunternehmer zukommenden Pflichtenkreis in den Blick zu nehmen. Dieser definiert sich unter Berücksichtigung des § 25 Abs. 1 PBefG dahin, dass der Unternehmer in seinem Unternehmen die der Verkehrssicherheit dienenden Vorschriften befolgen muss und nicht den Verpflichtungen zuwider handeln darf, die ihm nach dem Personenbeförderungsgesetz oder nach den auf Grund des Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften obliegen. Darin dokumentiert sich die Zielrichtung des Kriteriums der Zuverlässigkeit bzw. Unzuverlässigkeit eines Beförderungsunternehmers, nämlich solche Unternehmer von dieser gewerblichen Tätigkeit auszuschließen, bei denen zu erwarten ist, dass sie den genannten Verpflichtungen nicht nachkommen werden oder bei denen beim Betrieb des Unternehmens Schäden und Gefahren für die Allgemeinheit zu befürchten sind. Zudem wird im Rahmen der enumerativen Aufzählung der gesetzlichen Unzuverlässigkeitstatbestände des § 1 Abs. 2 PBZugV mit einer entsprechenden Maßstabsbildung darauf hingewiesen, dass insbesondere schwere Verstöße gegen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes oder darauf beruhender Rechtsverordnungen oder gegen im Interesse der Verkehrs- und Betriebssicherheit erlassene Vorschriften Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit des Unternehmens oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Person liefern. Abzustellen ist dabei auf die individuelle und konkrete Vorwerfbarkeit des Verhaltens einschließlich deren Bezug zur unternehmerischen Tätigkeit im Straßenpersonenverkehr; eine isolierte Bewertung der jeweils einschlägigen Verbotsnorm ohne diesen Bezug ist hingegen nicht angezeigt.

Vgl. VG München, Urteil vom 23.6.1999 - 6 M 99.1392 -; Fielitz/Grätz, a. a. O., PBefG A2 § 1 Rdn. 5.

Das dem Kläger vorgeworfene Fehlverhalten, aus dem der Beklagte die Unzuverlässigkeit als Unternehmer herleitet, hat sich ausschließlich im Tätigkeitsbereich des Klägers als Fahrer der Taxe abgespielt, während Verstöße des Klägers gegen arbeits-, sozial- und/oder abgabenrechtliche Verpflichtungen als Unternehmer nicht in Frage standen und offenbar auch derzeit nicht relevant sind. Das beanstandete Verhalten betrifft somit nur einen Teil des gesamten Pflichtenkreises eines Beförderungsunternehmers und ist deshalb einer entsprechenden Gewichtung zu unterziehen. Dabei ist auch der Umstand zu berücksichtigen, dass der Kläger im Besitz einer geltenden Erlaubnis zur Fahrgastbeförderung (§ 48 Fahrerlaubnis-Verordnung) ist und insoweit wegen des ihm vorgeworfenen Fehlverhaltens eine größere Sachnähe zu dieser Erlaubnis als zu der Unternehmer-Genehmigung für den Betrieb einer Taxe besteht. In diesem Zusammenhang ist u. a. der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit behördlicher Maßnahmen insofern von Bedeutung, als anstelle der Versagung der Genehmigung für den Betrieb einer Taxe der Widerruf der (sachnäheren) Erlaubnis zur Fahrgastbeförderung in Betracht kam/kommt.

Bei der gebotenen Würdigung der Persönlichkeit des Klägers und der Berücksichtigung aller Umstände, die - wie dargelegt - notwendigerweise die Beziehung zu seiner Tätigkeit als Beförderungsunternehmer nicht vernachlässigen darf, ist nach Auffassung des Senats (noch) nicht die Annahme gerechtfertigt, der Kläger werde künftig als Unternehmer die Interessen der Allgemeinheit im beschriebenen Sinne verletzende Rechtsverstöße begehen. Das dem Kläger für die Vergangenheit vorgeworfene Fehlverhalten betrifft ausschließlich den Bereich seiner Tätigkeit als Fahrer der Taxe. Die vom Beklagten insoweit herangezogene Bestimmung des § 8 Abs. 1 BOKraft, wonach sich das im Fahrdienst oder zur Bedienung von Fahrgästen eingesetzte Personal rücksichtsvoll und besonnen zu verhalten hat, richtet sich unmittelbar und direkt an das Fahrerpersonal. Zwar entfaltet die Norm damit auch Wirkung gegenüber einem Unternehmer, der zugleich als Fahrer tätig ist, sie begründet aber keine unmittelbare Verpflichtung des Unternehmers und berührt - auch wenn der Beförderungsunternehmer als Arbeitgeber gehalten ist, sein Fahrpersonal zur Einhaltung fahrerbezogener Vorschriften anzuhalten - dessen Pflichtenkreis nicht direkt, sondern lediglich mittelbar. Dies gilt auch bei - wie hier - einem Ein-Mann-Unternehmen, in dem die anstehenden Fahrten durch den Unternehmer als Fahrer durchgeführt werden. Aus einem Fehlverhalten, das eine Unzuverlässigkeit als Fahrer begründet, zugleich die Unzuverlässigkeit als Unternehmer herzuleiten, würde bedeuten, dass einem Ein-Mann-Unternehmen diesbezüglich eine höhere und intensivere Pflichtenverantwortlichkeit und -verantwortung zugeschrieben würde als einem Beförderungsbetrieb, in dem der Unternehmer nicht auch als Fahrer tätig wird. Bei Letzteren würde das Fehlverhalten von Fahrern nicht die Unzuverlässigkeit des Unternehmers begründen; diese könnte aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auch nicht angenommen werden unter dem Gesichtspunkt der Pflicht als Arbeitgeber, auf die Einhaltung von Fahrerpflichten hinzuwirken. Es erscheint daher nicht gerechtfertigt, bei einem Ein-Mann-Betrieb insoweit andere Maßstäbe anzulegen, auch wenn sich in einem solchen Betrieb Unternehmertätigkeit und Fahrertätigkeit überschneiden.

Das dem Kläger vorgeworfene Fehlverhalten als Fahrer seiner Taxe begründet nach Auffassung des Senats weder in der vom VG zu Grunde gelegten Form mit der Wertung der Umstände bei mehreren Beförderungen angehörter Zeugen noch unter Berücksichtigung aller aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlichen Vorfälle bei Beförderungen von Personen mit der Taxe die Annahme seiner Unzuverlässigkeit als Beförderungsunternehmer. Die aktenkundigen Vorfälle mit Beschimpfungen und Bedrohungen von Fahrgästen deuten zwar massiv darauf hin, dass es - wie die angefochtenen Bescheide und das VG zutreffend ausgeführt haben - dem Kläger an der gebotenen Selbstbeherrschung, Besonnenheit und Rücksichtnahme im Umgang mit anderen Menschen, insbesondere seinen Fahrgästen, mangelt. Dieser persönliche Charaktermangel ist auch schwerwiegend, zumal der Kläger mehrfach von der Beklagten und in den gerichtlichen Verfahren beim VG dazu ermahnt wurde, die Pflichten eines Taxifahrers zu beachten. Das Fehlverhalten des Klägers kann auch nicht mit der offenbar harten Konkurrenzsituation im Taxengewerbe in B. mit allen damit einhergehenden Begleiterscheinungen oder mit einem weniger höflichen Auftreten der Fahrgäste ihm gegenüber entschuldigt werden, auch wenn diese Umstände zu einer gereizten Atmosphäre zwischen Taxifahrern untereinander und Taxifahrern und Fahrgästen beitragen können. Es kann auch dahinstehen, ob angesichts dessen, dass sich die dem Kläger vorgeworfenen Vorfälle auf einen Zeitraum in der Vergangenheit bezogen, und der Kläger, der auf Grund der noch geltenden Erlaubnis für die Fahrgastbeförderung als Taxifahrer tätig sein dürfte, offenbar seitdem nicht mehr auffällig geworden ist, für den bei Verpflichtungsklagen maßgebenden Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung eine Besserung im Verhalten des Klägers angenommen werden kann. Gemessen an den maßstabsbildenden Vorgaben in § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBZugV für die persönliche Zuverlässigkeit i. S. d. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG erscheinen die dem Kläger vorgeworfenen Vorfälle aber nicht als schwere Verstöße gegen Bestimmungen des Personenbeförderungsrechts. Dies gilt unabhängig davon, dass - auch hier in Frage stehende - Verstöße gegen § 8 BO-Kraft nicht (mehr) bußgeldbewehrt sind nach § 45 PBZugV i. V. m. § 61 Abs. 1 Nr. 4 PBefG. Das Fehlverhalten des Klägers betrifft, ohne es zu verniedlichen, im weiteren Sinne den Bereich der Höflichkeit im menschlichen Umgang miteinander. Der Wertbegriff der "Höflichkeit" unterliegt aber unterschiedlichen subjektiven Empfindungen und Wertungen in Abhängigkeit vom Auftreten des Gegenübers und ist daher objektiv kaum fassbar. vgl. Bay. ObLG, Beschluss vom 14.9.1962 - BwReg. 4 St 41/62 -, NJW 1962, 2215; Fielitz/Grätz, a. a. O., PBefG A 7, § 8 Rdn. 6.

Zwar können auch weniger schwerwiegende Verstöße gegen Bestimmungen des Personenbeförderungsrechts, wenn sich diesbezüglich eine Häufung ergibt, die Unzuverlässigkeit der betreffenden Person begründen, weil § 1 Abs. 2 PBZugV insoweit keine abschließende Regelung beinhaltet und den Rückgriff auf die allgemeine Regelung in § 1 Abs. 1 PBZugV für die persönliche Zuverlässigkeit nicht hindert.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7.8.1996 - 13 A 1250/96 -, NZV 1997, 198; VG München, Beschluss vom 21.10.2002 - M 23 E 02.3828 -.

Einer diesbezüglichen umfassenden (Be-)Wertung aller aktenkundigen, den Kläger als Fahrer der Taxe betreffenden Vorfälle im Einzelnen bedarf es aber nicht. Auch bei Berücksichtigung aller Vorfälle in ihrer Gesamtheit ist der bereits dargelegte Umstand relevant, dass das Fehlverhalten als Fahrer (nur) einen Teil des gesamten für einen Beförderungsunternehmer bestehenden Pflichtenkreises betrifft. Die Unzuverlässigkeit als Unternehmer, dem ansonsten keine weiteren Pflichtverletzungen vorzuwerfen sind, nur aus diesem Teilbereich herzuleiten und mit Verstößen gegen Bestimmungen, die sich vorrangig an das Fahrerpersonal wenden und den Unternehmer nur sekundär betreffen, zu begründen, würde eine Übergewichtung dieses Pflichtenbereichs im Verhältnis zu seinen anderen gesetzlichen Verpflichtungen bedeuten. Dafür ist nach dem Pflichtenkatalog der §§ 25 PBefG, 1 PBZugV und vor dem Hintergrund des die Berufsfreiheit schützenden Art. 12 Abs. 1 GG keine Veranlassung und kein rechtfertigender Grund erkennbar. Insoweit ist im Rahmen des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG unter Berücksichtigung des gesamten Pflichtenpakets eines Beförderungsunternehmers der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit tangiert, wenn die Unzuverlässigkeit als Unternehmer aus - wenn auch nicht unerheblichem - Fehlverhalten im Fahrerbereich hergeleitet wird, der Unternehmer aber ansonsten, wie hier, seinen gesetzlichen Verpflichtungen beanstandungsfrei nachkommt und ein anderes Mittel, nämlich die Entziehung bzw. Nichtwiedererteilung der Erlaubnis zur Fahrgastbeförderung, in Betracht kommt, um dem Fehlverhalten zu begegnen und einen ausreichenden Schutz der Fahrgäste zu gewährleisten.

Da das Fehlverhalten des Klägers als Fahrer somit nicht die Versagung der Genehmigung für den Betrieb einer Taxe trägt, hätte an Stelle der Versagung der Genehmigung für den Betrieb einer Taxe die Erlaubnis des Klägers zur Fahrgastbeförderung überprüft und ggf. widerrufen werden müssen. Bei dieser Maßnahme hätte der Kläger zwar seine Berechtigung für das Fahren einer Taxe verloren, die gravierendere und im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG einschneidendere Maßnahme der Untersagung der beabsichtigten gewerblichen Tätigkeit wäre aber unterblieben. Der Erlaubnis zur Fahrgastbeförderung kommt im Hinblick auf die Vorwürfe gegen den Kläger wegen seines Fehlverhaltens als Fahrer eine deutlich größere Sachnähe zu als der unternehmerbezogenen Genehmigung für den Betrieb einer Taxe. Dementsprechend wäre der Widerruf der Erlaubnis zur Fahrgastbeförderung auch in gleicher bzw. sogar in wirkungsvollerer Weise zur Erreichung des Ziels, den Kontakt des Klägers mit Fahrgästen und eine Beförderung von Fahrgästen durch ihn weitgehend zu unterbinden, geeignet gewesen. Dass insoweit der Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts in Frage steht, der nach § 49 VwVfG NRW an besondere Voraussetzungen gebunden ist, steht dem nicht entscheidend entgegen. Ob der Kläger, u. a. als Folge dieser Entscheidung, nunmehr eine Maßnahme des Beklagten in Bezug auf die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zu erwarten hat und sich eine solche Maßnahme als rechtmäßig oder rechtswidrig erweisen wird, ist hingegen nicht Gegenstand dieses Verfahrens.

Da somit ein Grund für die Versagung der vom Kläger beantragten Genehmigung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG nicht gegeben ist und sich vor dem Hintergrund, dass der Kläger bis zum Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens eine Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen hatte, während des gesamten Verfahrens keine Anhaltspunkte - auch nicht durch entsprechende Äußerungen des Beklagten - dafür ergeben haben, dass es an den übrigen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG fehlt, ist dem Kläger antragsgemäß eine Genehmigung für den Betrieb einer Taxe zuzusprechen und der Beklagte zu einer entsprechenden Erteilung zu verpflichten.

Ende der Entscheidung