Judicialis Rechtsprechung

Die Antragstellerin betreibt in der Bundesrepublik Deutschland Mühlen zur Gewinnung von Getreideerzeugnissen und bezieht hierzu Rohgetreide von verschiedenen Agrarbetrieben. Am 4.2.2004 erließ das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL) die Verordnung zur Änderung der Mykotoxin-Höchstmengenverordnung und der Diätverordnung, in der erstmals eine Höchstmenge für Deoxynivalenol in Getreideerzeugnissen festgesetzt wurde. Getreideerzeugnisse ausgenommen Hartweizenerzeugnisse u. a., die eine Höchstmenge von 500 µg/kg, sowie Brot, Kleingebäck und Feine Backwaren, die eine Höchstmenge von 350 µg/kg Deoxynivalenol überschreiten, dürfen danach weder unvermischt noch nach Vermischung als Lebensmittel in den Verkehr gebracht oder zur Herstellung von Lebensmitteln verwendet werden. Zur Herstellung diätischer Lebensmittel für Säuglinge oder Kleinkinder legt die Verordnung den Höchstwert auf 100 µg/kg fest. Die Antragstellerin wies das BMVEL auf Bedenken hinsichtlich der Einhaltung der Grenzwerte bei der Getreideernte 2004 hin und forderte die Aussetzung der Mykotoxin-Höchstmengenverordnung.

Die Antragstellerin erhob beim VG Klage mit dem Begehren festzustellen, dass sie zur Einhaltung der festgesetzten Höchstmengen für Deoxynivalenol nicht verpflichtet sei, und beantragte zugleich den Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Dieser Antrag hatte weder im erstinstanzlichen noch im Beschwerdeverfahren Erfolg.

Gründe:

Die zulässige Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründen befindet, hat keinen Erfolg. Das VG hat den Antrag der Antragstellerin, im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass sie bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren zur Einhaltung der Verordnung zur Änderung der Mykotoxin-Höchstmengenverordnung und der Diätverordnung vom 4.2.2004 insoweit nicht verpflichtet ist, als darin Höchstmengen für Deoxynivalenol in Getreideerzeugnissen festgesetzt werden, im Ergebnis zu Recht abgelehnt.

Anders als das VG hält der Senat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes für zulässig.

Bei dem Erlass einer einstweiligen Anordnung ist das Gericht an die Entscheidungsmöglichkeiten im Hauptsacheverfahren gebunden. Eine einstweilige Anordnung kann im vorliegenden Fall nur auf einen rechtlichen Erfolg gerichtet sein, der auch im Rahmen einer Feststellungsklage erreicht werden könnte. Zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin besteht ein von einem Antrag auf vorläufige Feststellung nach § 123 Abs. 1 VwGO vorausgesetztes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO.

Als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO werden gemeinhin die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben.

Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 23.1.1992 - 3 C 50.89 -, BVerwGE 89, 327, und vom 13.1.1969 - 1 C 86.64 -, Buchholz 310 § 43 Nr. 31, m.w.N.; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO [Stand: September 2004], § 43 Rdnr. 5; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 43 Rdnr. 11.

Zwischen den Beteiligten des Rechtsverhältnisses muss ein Meinungsstreit bestehen, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23.1.1992 - 3 C 50.89 - a.a.O.

Die streitige Beziehung muss sich zudem durch ein dem öffentlichen Recht zuzurechnendes Verhalten zu einer konkreten Rechtsbeziehung verdichtet haben. Dies setzt voraus, dass die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Das Erfordernis einer Verdichtung der Rechtsbeziehung zu einem konkreten Rechtsverhältnis rechtfertigt sich aus dem Anliegen, den Verwaltungsgerichten nicht die Beantwortung abstrakter Rechtsfragen aufzubürden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 13.1.1969 - 1 C 86.64 -, a.a.O., vom 7.5.1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207, und vom 30.9.1999 - 3 C 39.98 -, DVBl. 2000, 636 m.w.N.

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Antragstellerin hat dem Gericht mit dem Antrag auf vorläufige Feststellung einen konkreten Sachverhalt zur Beurteilung unterbreitet. Die Antragstellerin begehrt nicht die abstrakte Klärung der Vereinbarkeit der angegriffenen Verordnung mit höherrangigem Recht aufgrund eines noch ungewissen Sachverhalts. Vielmehr bezieht sich die begehrte Feststellung auf die Bindung der Klägerin an die Höchstmengenregelungen für Deoxynivalenol bei dem Inverkehrbringen der aus dem ihr bereits angelieferten Rohgetreide gewonnenen Getreideerzeugnisse. Die Pflicht zur Einhaltung der Grenzwerte bei der bereits in Gang gesetzten Verarbeitung des Rohgetreides ergibt sich unmittelbar aus der angegriffenen Verordnung. Die Regelungen bedürfen keines gesonderten Vollzugsaktes mehr und entfalten eine unmittelbar grundrechtsrelevante Wirkung gegenüber der Antragstellerin. Einer von dem VG angenommenen weiteren Konkretisierung des Rechtsverhältnisses durch Verwaltungsmaßnahmen oder die Androhung eines Bußgeldverfahrens oder die Einleitung eines Strafverfahrens bedarf es in dem hier gegebenen Falle einer selbstvollziehenden Norm nicht.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 3.7.2001 - 1 BvR 1472/99 -, DVBl. 2001, 1429, und vom 25.2.2004 - 1 BvR 2016/01 -, m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 3.9.2002 - 17 K 1907/02 -, NVwZ 2002, 1269.

Mit Blick auf das aus Art. 19 Abs. 4 GG folgende Gebot effektiven Rechtsschutzes und den Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde dürfen an die Verdichtung der Rechtsbeziehung im Fall einer grundrechtsrelevanten selbstvollziehenden Norm keine überhöhten Anforderungen gestellt werden.

Anders als das VG geht der Senat davon aus, dass ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis der Antragstellerin insoweit nicht nur zu den für den Vollzug der angegriffenen Verordnung jeweils zuständigen Landesbehörden, sondern auch zu der Antragsgegnerin besteht. Aus der Regelung des § 40 Abs. 3 Nr. 3 LMBG ergibt sich eine im Sinne eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses hinreichende Befugnis der Antragsgegnerin zum Einschreiten gegenüber der Antragstellerin. Zuvor ist ausgehend von Art. 83 GG die Lebensmittelüberwachung grundsätzlich Ländersache.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.11.1992 - 13 A 98/91 -.

Dieser Grundsatz wird aber in Teilbereichen von der Zuständigkeitsregelung des § 40 LMBG durchbrochen. Nach § 40 Abs. 3 Nr. 2 LMBG muss die Antragsgegnerin schon bei dem Verdacht auf Zuwiderhandlungen gegen Vorschriften des Lebensmittelrechts die zuständigen Stellen und Behörden unterrichten. Die Antragsgegnerin ist hiernach aufgrund der aus § 51 Abs. 1 Nr. 1 LMBG folgenden Strafbewehrtheit eines Verstoßes gegen die Deoxynivalenolgrenzwerte auch ohne vorherige Androhung gegenüber der Antragstellerin zur Unterrichtung der Strafverfolgungsbehörden berechtigt.

Vgl. so auch zur parallelen Regelung des § 68 Abs. 1 AMG BVerwG, Urteil vom 30.9.1999 - 3 C 39.98 -, a.a.O.

Keiner Entscheidung bedarf somit die Frage, inwieweit sich ein Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten auch aus dem vom BVerfG, vgl. Urteil vom 26.6.2002 - 1 BvR 558/91 -, LRE 44, 18, bestätigten Recht der Antragsgegnerin zu marktbezogenen Informationen und Warnung der Öffentlichkeit bei Verstößen gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften ergeben kann.

Das Rechtsverhältnis ist zwischen den Parteien auch streitig. Hinreichend für das Vorliegen eines Meinungsstreits sind Meinungsverschiedenheiten über eine Pflicht oder Befugnis aufgrund derer der Kläger mit der nicht fern liegenden Möglichkeit rechtlicher Maßnahmen rechnen muss.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.9.1999 - 3 C 39.98 -, a.a.O.; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rdnr. 19, m.w.N.

Eine Streitigkeit in diesem Sinne ergibt sich aus der Korrespondenz der Antragstellerin mit dem BMVEL. Die schriftlichen Äußerungen des BMVEL vom 30.7.2004 und 3.8.2004 auf die schriftliche Forderung der Antragstellerin und einer ihrer Tochtergesellschaften nach gesetzlichen Maßnahmen zur Aussetzung der Mykotoxin-Höchstmengenverordnung lässt keine Zweifel daran, dass die Antragsgegnerin die Deoxynivalenolgrenzwerte für verfassungsmäßig und rechtswirksam hält und auf ihre Einhaltung besteht. Die Antragstellerin muss somit davon ausgehen, dass sich die Antragsgegnerin bei Überschreitung der Grenzwerte für berechtigt hält, gegen sie einzuschreiten.

Der Antrag hat indes in der Sache keinen Erfolg. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der Antragsteller sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, denn es fehlt jedenfalls an einem Anordnungsgrund.

Der Senat hat keine Zweifel an der Zweckdienlichkeit der begehrten vorläufigen Feststellung. Die begehrte einstweilige Anordnung rechtfertigt schon der Einfluss, den eine der Antragstellerin günstige Entscheidung auf die Beurteilung der Verkehrsfähigkeit ihrer Produkte in einem möglichen strafrechtlichen Verfahren auszuüben vermag. Ebenso teilt der Senat nicht die Auffassung des VG, die Deoxynivalenolgrenzwerte dürften angesichts der Übergangsregelung der Verordnung und des voraussichtlichen Inkrafttretens der Verordnung der Europäischen Union zur Festsetzung von Höchstmengen für Fusariumtoxine in Lebensmitteln kaum praktische Auswirkungen haben. Das VG verkennt insoweit den Anwendungsbereich der Übergangsvorschriften der Verordnung zur Änderung der Mykotoxin-Höchstmengenverordnung und Diätverordnung. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 6a Mykotoxin-Höchstmengenverordnung und des § 29 Abs. 3 Diätverordnung sind die Deoxynivalenolgrenzwerte seit dem Inkrafttreten der Änderungsverordnung am 13.2.2004 bindend. Nur solche Lebensmittel, die vor dem 13.2.2004 hergestellt wurden, dürfen noch bis zum 1.9.2005 auch bei Überschreitung der Grenzwerte in Verkehr gebracht werden.

Die von der Antragstellerin begehrte vorläufige Feststellung führt zumindest zeitweise zu einer Vorwegnahme der Hauptsache, da die Antragstellerin mit dem Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung ihrer Klage bereits das erhalten würde, was sie im Hauptsacheverfahren erstreben kann. Somit sind an die Glaubhaftmachung des Anordnungsgrundes erhöhte Anforderungen zu stellen. Ein Anordnungsgrund ist nur glaubhaft gemacht, wenn der Antragstellerin ohne den Erlass der beantragten Anordnung schlechthin unzumutbare Nachteile drohen.

Derartige Nachteile hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht. Die Antragstellerin hat zunächst nicht hinreichend dargelegt, dass die Getreideernte 2004 flächendeckend eine derart hohe Deoxynivalenolbelastung erwarten ließ, die es ihr unmöglich mache, die festgesetzten Deoxynivalenolgrenzwerte in den von ihr herzustellenden Getreideprodukten einzuhalten. Auf Grundlage des von der Antragsgegnerin vorgelegten Berichts vom 31.7.2004 sowie des vorgelegten Zwischenberichts des vom BMVEL geförderten Forschungsprojekts zum Vorkommen bestimmter Fusariumtoxine in Lebensmitteln aus dem Jahre 2003 und den Ergebnissen der jährlichen Untersuchungen im Rahmen der besonderen Ernteermittlungen nach dem Agrarstatistikgesetz im Zeitraum 2001 bis 2003 hält der Senat es vielmehr für überwiegend wahrscheinlich, dass die Deoxynivalenolbelastung der Getreideernte 2004 keine Höhe erreicht hat, die die Verkehrsfähigkeit der herzustellenden Getreideprodukte gefährden konnte. Zwar kann eine die Grenzwerte überschreitende Belastung einzelner Getreidelieferungen nicht ausgeschlossen werden. Die Antragstellerin hat insoweit aber nicht hinreichend glaubhaft gemacht, inwieweit die aus einer Überschreitung der Grenzwerte resultierende fehlende Verkehrsfähigkeit einzelner Produkte sie nachhaltig in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet. So hat sie weder dargelegt, in welchem Umfang ihre wirtschaftliche Existenz durch die für den deutschen Markt bestimmte Lebensmittelproduktion bestimmt ist, noch hat sie hinreichend glaubhaft gemacht, inwieweit ihr der Rückgriff auf gering belastetes Getreide zur Deckung ihres Bedarfs unmöglich ist. Soweit die Antragstellerin vorträgt, stichprobenartige Untersuchungen angelieferten Getreides im Zeitraum von 2001 bis 2003 hätten gezeigt, dass 57 vom Hundert der Lieferungen einen Deoxynivalenolgehalt von über 500 µ/kg aufwiesen, lässt dies erkennen, dass keinesfalls von einer flächendeckenden Deoxynivalenolbelastung des Rohgetreides auszugehen ist. Zudem ist zu berücksichtigen, dass nach § 50 Abs. 1 LMBG Lebensmittel, die den rechtlichen Bestimmungen der Antragsgegnerin nicht entsprechen, in andere Länder ausgeführt werden können, soweit die Anforderungen des Bestimmungslandes erfüllt sind. Eine fehlende Verkehrsfähigkeit einzelner Getreideprodukte aufgrund einer Überschreitung der Deoxynivalenolgrenzwerte führt somit nicht zwingend zu einem massiven wirtschaftlichen Verlust. Die Antragstellerin hat auch nicht hinreichend glaubhaft gemacht, ohne den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung der ihr unzumutbaren Gefahr von Vertriebsverboten oder einer strafrechtlichen Verfolgung ausgesetzt zu sein. Im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit obliegt es grundsätzlich der Antragsstellerin, die erforderlichen Vorkehrungen zur Sicherstellung der Verkehrsfähigkeit ihrer Produkte zu treffen. Sie hat insoweit nicht hinreichend glaubhaft gemacht, dass es ihr auf Grundlage der existenten Analysemethoden nicht möglich ist, den Deoxynivalenolgehalt in ihren für den menschlichen Verzehr bestimmten Produkten hinreichend genau zu bestimmen. Vielmehr hat sie selbst vorgetragen, dass am Markt verschiedene Verfahren angeboten werden. Wie die von ihr vorgelegten Ergebnisse der in einer ihrer Betriebe durchgeführten Untersuchung zeigen, hat die Antragstellerin selbst bereits Erfahrungen mit einzelnen Analysemethoden sammeln können. Auf Grundlage des bisherigen Sach- und Streitstandes ist es der Antragsstellerin somit zumutbar, aus dem vorhandenen Angebot ein geeignetes und anerkanntes Verfahren auszuwählen, um die Verkehrsfähigkeit ihrer Produkte sicherzustellen und so ein Vertriebsverbot oder eine strafrechtliche Verfolgung auszuschließen. Schlechthin unzumutbare Nachteile vermag schließlich auch die von der Antragstellerin vorgetragene Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der deutschen Mühlenwirtschaft aufgrund der Abweichung der nationalen Deoxynivalenolgrenzwerten von den in der Verordnung der Europäischen Union zur Festsetzung von Höchstmengen für Fusariumtoxine in Lebensmitteln vorgesehenen Grenzwerten nicht zu begründen. Greifbare Anhaltspunkte für eine Wettbewerbsverzerrung und hieraus resultierende unzumutbare Wettbewerbsnachteile hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Mit Blick auf die aus den §§ 47 und 47a LMBG folgende beschränkte Einfuhrmöglichkeit von nicht den lebensmittelrechtlichen Bestimmungen der Antragsgegnerin entsprechenden Produkten aus Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und die der Antragstellerin gemäß § 50 Abs. 1 LMBG gewährleisteten Ausfuhrmöglichkeiten vermag der Senat eine Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen nicht zu erkennen.

Nach dem Vorstehenden bedarf es nicht mehr der Entscheidung, ob für das Begehren der Antragstellerin auch ein Anordnungsanspruch zu bejahen wäre.

Ende der Entscheidung