Judicialis Rechtsprechung

Der Kläger ist ein gemeinnütziger, nicht-staatlicher und nicht-konfessioneller Verein und unterhält landesweit Beratungsstellen, die ärztliche, psychologische und soziale Beratung zu den Themen Partnerschaft, Sexualität, Schwangerschaft und Verhütung anbieten. Er beantragte ab 2001 zusätzlich zu der Landesförderung für Schwangerschaftsberatung eine kommunale Förderung durch den beklagten Kreis für eine im Gebiet des Kreises zu errichtende Schwangerschaftsberatungsstelle. Mit seiner Klage wendete sich der Kläger gegen die Nichtberücksichtigung bei der kommunalen Förderung durch den Beklagten, der seine Förderung auf christlich orientierte Beratungsträger beschränkt hat und daneben eine eigene Beratungsstelle unterhält. Die Klager war in zweiter Instanz erfolglos.

Gründe:

Die Klage ist zulässig. Das gilt unabhängig von der Frage, ob im Falle der hier gegebenen Erledigung des ursprünglichen Verpflichtungsbegehrens noch vor der Klageerhebung in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Fortsetzungsfeststellungsklage oder aber die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO die statthafte Klageart darstellt (wird ausgeführt).

Die Feststellungsklage ist aber unbegründet, weil sich die Versagung einer Förderung für eine Schwangerschaftsberatungsstelle des Klägers durch den Beklagten nicht als rechtswidrig erweist.

Die Ablehnung einer Förderung ist nicht deshalb rechtswidrig, weil der Kläger einen dahingehenden gesetzlichen Anspruch hätte.

Für die Zeit bis zum 31.12.2006 folgt das daraus, dass § 4 Abs. 2 SchKG keiner Auslegung zugänglich ist, die eine Verpflichtung (auch) kommunaler Gebietskörperschaften einschlösse. Wenngleich § 4 Abs. 2 SchKG eine "öffentliche" Förderung vorschreibt, ohne damit einen bestimmten Anspruchsgegner zu benennen, kann daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass von vornherein auch die Kommunen in die Förderpflicht einbezogen seien. Eine derartige Inpflichtnahme ist zwar durch entsprechende landesrechtliche Bestimmungen gemäß § 4 Abs. 3 SchKG möglich. Die Länder können in dem durch § 4 Abs. 3 SchKG gezogenen Rahmen festlegen, ob und mit welchem Anteil die kommunalen Gebietskörperschaften zumindest einen Teil der Förderung zu tragen haben, wovon etwa der bayerische Landesgesetzgeber Gebrauch gemacht hat (vgl. das Bayerische Schwangerenberatungsgesetz vom 9.8.1996 - GVBl. S. 320). In Ermangelung einer solchen landesrechtlichen Regelung richtet sich der Förderungsanspruch aber ausschließlich gegen das jeweilige Land, weil die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten auszuführen haben (Art. 83 GG) und deshalb auch zur Kostentragung verpflichtet sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3.7.2003 - 3 C 26.02 -, BVerwGE 118, 289; zur grundsätzlich fehlenden Befugnis, kommunale Selbstverwaltungskörperschaften durch Bundesgesetz direkt in Anspruch zu nehmen, vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 20.3.2008 - 16 A 1847/04 -, Juris.

Auch das nordrhein-westfälische Ausführungsgesetz zum Schwangerschaftskonfliktgesetz (AG SchKG NRW) enthält für die Zeit ab seinem Inkrafttreten am 1.1.2007 keine Verpflichtung der kommunalen Gebietskörperschaften, sich an der Förderung nach dem SchKG zu beteiligen. § 5 AG SchKG NRW verwendet wie auch § 4 Abs. 2 SchKG den Begriff der Landesförderung. Positive Hinweise auf eine Verpflichtung auch der Gemeinden und Kreise sind weder dem Ausführungsgesetz zum Schwangerschaftskonfliktgesetz noch der dazu ergangenen Verordnung über die Finanzierungsbeteiligung an den Kosten der allgemeinen Beratungsstellen gemäß § 3 SchKG sowie Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen gemäß § 8 SchKG (VO AGG SchKG NRW) zu entnehmen. Schon der Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drs. 14/1149, S. 2) legte vielmehr zugrunde, dass eine Beteiligung der Gemeinden an der Finanzierung der Schwangerenberatung auf freiwilliger Grundlage erfolge, dass die gesetzliche Finanzierungsverpflichtung (weiterhin) dem Land obliege und dass sich aus dem Gesetz eventuell ergebende Einsparungsmöglichkeiten zugunsten der Kommunen gingen. Dass der Gesetzgeber, wie vom Kläger vorgetragen, die Erwartung gehegt haben mag, die kommunalen Gebietskörperschaften würden sich an der finanziellen Förderung der Schwangerenberatung beteiligen, vermag - was keiner näheren Darlegung bedarf - eine ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung nicht zu ersetzen.

Vgl. zum Ganzen auch schon OVG NRW, Beschluss vom 17.1.2007 - 16 A 1936/05 -.

Die Nichtberücksichtigung des Klägers im Rahmen der seit 2002 erfolgenden freiwilligen zusätzlichen Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen bzw. deren Trägern ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil ein Anspruch des Klägers aus Art. 3 Abs. 1 GG iVm mit der entsprechenden Mittelausweisung in den jeweiligen Haushaltsbeschlüssen des Beklagten in ermessensfehlerhafter Weise nicht berücksichtigt worden wäre.

Dabei trifft es entgegen der auf Kommentarliteratur gestützten Auffassung des Beklagten allerdings nicht zu, dass die vom Kreistag getroffene Förderentscheidung wegen ihres verwaltungspolitischen Gehalts in Gänze einer gerichtlichen Prüfung entzogen wäre.

Vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Auflage, § 40 Rn. 78.

Der öffentlichen Hand ist im Bereich der gesetzesfreien leistenden Verwaltung ein besonders weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt. Das ihr bei der Entscheidung über einen Förderantrag zustehende Ermessen, dessen Ausübung nach Maßgabe des § 114 VwGO nur eingeschränkt gerichtlich überprüft werden kann, wird lediglich vom Willkürverbot begrenzt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.4.1988 - 1 BvL 84/86 -, BVerfGE 78, 104 (121), mwN.

Ein solcher gesetzesfreier Raum ist den Kommunen in Nordrhein-Westfalen bei der zusätzlichen Förderung der Schwangerschaftsberatung eröffnet. Die Kommune ist nicht an die enge Normierung der Schwangerenberatungsförderung nach dem Schwangerschaftskonfliktgesetz bzw. nunmehr auch nach dem nordrhein-westfälischen Landesrecht gebunden. Insbesondere lässt sich keine Bindung an den für den Umfang der Landesförderung maßgeblichen Stellenschlüssel gemäß § 4 Abs. 1 SchKG herleiten, da das Gesetz insoweit ausdrücklich (nur) die Länder in die Pflicht nimmt. Der Entscheidungsspielraum der Kreise und Gemeinden bei der Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen wird auch nicht durch grundgesetzliche Anforderungen an die Gewährleistung eines hinreichenden Schutzes des ungeborenen Lebens nach Maßgabe der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - vgl. BVerfG, Urteil vom 28.5.1993 - 2 BvF 2/90 und 4, 5/92 -, BVerfGE 88, 203 = NJW 1993, 1751 = FamRZ 1993, 899 - eingeschränkt. Das verfassungsrechtlich Notwendige wird bereits durch die im Land Nordrhein-Westfalen zunächst ohne landesgesetzliche Festschreibung und seit dem 1.1.2007 auf der Grundlage des Gesetzes zur Neuordnung der Finanzierungsbeteiligung zum Schwangerschaftskonfliktgesetz garantierte Förderung in Höhe von - nunmehr - 80% der angemessenen Personal- und Sachkosten sichergestellt. Insoweit ist herauszustellen, dass schon begrifflich eine Förderung keine vollständige Kostenübernahme darstellt. Dem Sicherstellungsauftrag des Schwangerschaftskonfliktgesetzes und den dahinterstehenden verfassungsrechtlichen Erfordernissen wird bereits mit einer Förderung entsprochen, die nicht alle Kosten einer Schwangerschaftsberatungsstelle abdeckt, sondern deren Träger auf eigene Mittel oder auf zu erzielende Benutzerentgelte - deren Erhebung zwar nicht für die Schwangerschaftskonfliktberatung (§ 6 Abs. 4 SchKG), wohl aber für die allgemeine Schwangerschaftsberatung iSv § 2 SchKG in Betracht kommt - verweist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3.7. 2003 - 3 C 26.02 -, BVerwGE 118, 289 (294).

Ergibt sich somit, dass schon die Landesförderung von Schwangerschaftsberatungsstellen den einfach-gesetzlichen und auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht, kann eine darüber hinausgehende freiwillige Förderung auf kommunaler Ebene - oder deren Versagung im Einzelfall - zumindest in aller Regel auch dann nicht als ermessenswidrig angesehen werden, wenn diese Förderung nicht im selben Maße auf eine möglichst breit gestreute plurale Beratungsstruktur hin ausgerichtet ist wie die gesetzlich geregelte Landesförderung. Ein Ermessensfehlgebrauch im Rahmen der zusätzlichen kommunalen Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen kann nach alledem nur angenommen werden, wenn die Bewilligungspraxis willkürlich ist, insbesondere die den Ländern aufgegebenen Förderziele - das Erfordernis einer unterschiedlichen weltanschaulichen Ausrichtung (§ 3 Satz 3 SchKG) bzw. der Pluralität des Beratungsangebots (§ 8 Satz 1 SchKG) - durch eine ergänzende kommunale Bezuschussung nicht lediglich unterschritten, sondern nachgerade unterlaufen und konterkariert würden. Für beides besteht vorliegend kein Anhaltspunkt.

Von einer willkürgeprägten Ermessensbetätigung des Beklagten könnte nur dann gesprochen werden, wenn sich für die seit 2002 praktizierte Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen durch den Beklagten keinerlei sachgerechter Grund auffinden ließe oder sachwidrige Erwägungen maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung hatten. Davon kann indessen nicht die Rede sein. Der Beklagte ist - was der Kläger nicht in Frage stellt - im Ausgangspunkt davon ausgegangen, dass die bis zum Rückzug katholischer Beratungsträger, vorliegend des Sozialdienstes katholischer Frauen (SKF), aus der im Kreisgebiet angebotenen Schwangerschaftskonfliktberatung - einschließlich der Ausstellung von Beratungsbescheinigungen iSd §§ 218a Abs. 1 Nr. 1 und 219 Abs. 2 Satz 2 StGB - den seinerzeitigen Erfordernissen genügt hat. Von daher vermag auch die Einlassung des Beklagten einzuleuchten, dass es ihm bei der Aufnahme der Förderleistungen vor allem darum ging, den "Ausfall" des SKF aus der Schwangerschaftskonfliktberatung durch eine Förderung anderer christlich ausgerichteter Beratungsangebote aufzufangen, wobei sich die seit 2002 praktizierte Förderung des von katholischen Laien getragenen Vereins Donum Vitae und der Diakonie sogar als ein Mehr an weltanschaulicher Vielfalt darstellt. Es kann des Weiteren als Ausdruck einer sachgerechten Ermessensausübung anerkannt werden, dass sich der Beklagte bei seiner Förderentscheidung an der - unstreitigen - Bevölkerungsstruktur des Landkreises orientiert hat. Wenngleich in der heutigen Zeit allein aus der Zugehörigkeit zur katholischen oder evangelischen Konfession nicht mehr unbesehen auf eine strikte und ausschließliche Orientierung an den Lehr- und Glaubensvorstellungen der (jeweiligen) Kirche geschlossen werden kann, ist doch der vom Beklagten dargelegte hohe Anteil kirchlich gebundener Bürger im Kreisgebiet ein sachgerechter Grund, von einem signifikant hohen Bedarf an einer spezifisch christlich fundierten Schwangerschaftsberatung auszugehen. Demjenigen Teil der Bevölkerung, der keine Bindung an das christliche Bekenntnis aufweist oder der trotz formaler Kirchenzugehörigkeit eine christlich geprägte Schwangerschaftskonfliktberatung nicht in Anspruch nehmen möchte, steht die neutrale - und somit auch kirchenferne - Beratung durch die Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle des Beklagten zur Verfügung. Dem Kläger kann nicht darin zugestimmt werden, dass die in kommunaler Trägerschaft erbrachte Beratungsleistung bei der Gesamtbetrachtung der Beratungsstruktur unter dem Aspekt der weltanschaulichen Vielfalt bzw. Pluralität rundweg außer Betrachtung zu bleiben habe. Die hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - vgl. BVerwG, Urteil vom 15.3.2007 - 3 C 35.06 -, NJW 2007, 2713 - betrifft zum einen lediglich die den Ländern obliegende "Pflichtförderung", nicht aber die freiwillig erbrachte zusätzliche Förderung durch Gemeinden und Kreise. Zum anderen kann auch dieser Rechtsprechung nicht entnommen werden, dass kommunale Beratungsangebote generell ungeeignet seien, zu einer pluralen Beratungsstruktur beizutragen. Die den staatlichen Beratungsstellen aufgegebene weltanschauliche Neutralität ist zwar nicht identisch mit der in den §§ 3 und 8 SchKG geforderten weltanschaulichen Vielfalt bzw. Pluralität. Daraus folgt aber lediglich, dass die staatlichen - hier: kommunalen - Beratungsstellen wegen ihrer rechtlich gebotenen weltanschaulichen Neutralität für sich allein das Gebot der Pluralität nicht erfüllen können. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass sich das Vorhandensein einer weltanschaulich ungebundenen kommunalen Beratungsstelle als eines von mehreren Beratungsangeboten erweist, die insgesamt zu einer ausgewogenen Beratungsstruktur beitragen. Das Vorhandensein einer kommunalen Beratungsstelle gewährleistet in diesem Sinne, dass auch der "kirchenferne" Teil der kreisansässigen Bevölkerung von dem Gesamtangebot der Schwangerschaftsberatung erreicht wird.

Die Entscheidung des Beklagten, lediglich den Verein Donum Vitae und die Diakonie, nicht aber den Kläger - und bislang auch nicht die seit 2005 im Kreis tätige Beratungsstelle des freien Beratungszentrums e.V. - finanziell zu unterstützen, stellt auch kein Unterlaufen der möglicherweise weitergehenden Anforderungen dar, denen die Länder im Hinblick auf die Gewährleistung weltanschaulicher Vielfalt bei der Schwangerschaftsberatung zu genügen haben und die seit dem 1.1.2007 durch das Gesetz zur Neuordnung der Finanzierungsbeteiligung zum Schwangerschaftskonfliktgesetz vom 23. Mai 2006 für die Landesförderung in Nordrhein-Westfalen gesetzlich konkretisiert worden sind. Insoweit ist erneut bedeutsam, dass weder das Schwangerschaftskonfliktgesetz noch das aufgrund der Ermächtigung in § 4 Abs. 3 SchKG geschaffene nordrhein-westfälische Landesrecht Verpflichtungen der Kommunen im Hinblick auf die Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen enthält. Schon daraus folgt, dass die Gemeinden und Kreise bei der Ausgestaltung der freiwilligen zusätzlichen Förderung der Schwangerschaftsberatung freier gestellt sind als die Länder bei der letztlich verfassungsrechtlich vorgegebenen Grundförderung nach § 4 Abs. 2 SchKG. Die Kommunen sind insbesondere in Ausübung des ihnen verfassungsrechtlich verbürgten Rechts, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG, Art. 78 LV NRW), befugt, den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, was die Möglichkeit einschließt, mit Rücksicht auf besondere örtliche Verhältnisse die Schwerpunkte der zusätzlichen Förderung anders als das Land zu setzen. Die Grenzen einer solchen Bezugnahme auf lokale Besonderheiten sind erst dann erreicht, wenn die Förderung ohne nachvollziehbare Anknüpfung an reale und belegbare örtliche Gegebenheiten einseitig praktiziert und dadurch die Ermöglichung eines pluralen Beratungsangebots eindeutig verhindert wird. Eine derartige Situation liegt im Kreis nicht annähernd vor. Wenngleich die seit 2002 - im Wesentlichen bis heute unveränderte - Förderpraxis des Beklagten nicht alle anerkannten bzw. vom Land Nordrhein-Westfalen geförderten oder mit einer Förderzusage ausgestatteten Träger der Schwangerschaftsberatung berücksichtigt, bieten derzeit im Kreis mit dem SKF, dem freien Beratungszentrum e. V. und seit 2007 dem Kläger drei Träger Schwangerschaftsberatungen an, ohne vom Beklagten gefördert zu sein. Insgesamt sind im Kreisgebiet demnach sechs Träger tätig. Die bisherige Förderpraxis des Beklagten hat die Vielfalt des Beratungsangebots also nicht merklich berührt. Daran würde sich auch dann nichts Grundlegendes ändern, wenn sich der Kläger nicht in der Lage sehen sollte, ohne eine zusätzliche kommunale Förderung sein Beratungsangebot aufrechtzuerhalten. Im Übrigen kann das Gebot der Schaffung eines weltanschaulich vielfältigen bzw. pluralen Beratungsangebots angesichts der Vielfalt religiöser und weltlicher Anschauungen auch nicht so verstanden werden, dass jeder Beratungsträger Anspruch auf einen Anteil an den - begrenzten - kommunalen Fördermitteln besitzt. Vielmehr fällt den Gemeinden und Kreisen bei der freiwilligen Bezuschussung von Schwangerschaftsberatungsstellen im Rahmen des ihnen eröffneten weiten Ermessens die Entscheidungskompetenz zu, wo angesichts nicht unbeschränkt zur Verfügung stehender finanzieller Mittel nach den besonderen örtlichen Verhältnissen die Grenze zwischen den zu fördernden und den nicht zu fördernden Trägern zu ziehen ist.

In diesem Zusammenhang ist dem Beklagten - abschließend - auch nicht anzulasten, dass er mit seiner kreiseigenen Beratungsstelle gleichsam den "Markt verstopfe" und so eine denkbare noch größere weltanschauliche Vielfalt der freien Träger der Schwangerschaftsberatung unterbinde.

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15.3.2007 - 3 C 35.06 -, aaO.

Gegen diese Annahme spricht bereits durchgreifend, dass die Beratungsstelle des Beklagten mit lediglich 1,5 Stellen Fachberatungsstellen besetzt ist und damit innerhalb des Gesamtangebotes im Kreis keine dominierende Position einnimmt. Dass die Beratungsstelle des Kreises in den vergangenen Jahren bis zu 90% der statistisch erfassten Schwangerschaftsberatungen durchgeführt hat, beruht mithin jedenfalls nicht auf einer entsprechend hohen personellen Besetzung dieser Stelle.

Ende der Entscheidung