Judicialis Rechtsprechung

Die Inanspruchnahme einer konzernzentral angesiedelten Rechtsabteilung durch einen konzernangehörigen öffentlichen Betreiber der Schienenwege stellt keinen Verstoß gegen § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AEG dar, soweit sie weder darauf abzielt noch objektiv dazu führt, dass die Konzernjuristen Entscheidungen treffen.

Anlass, den Begriff der Entscheidung in § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AEG über den Wortsinn hinaus auf Vorarbeiten zur Entscheidungsfindung oder auch nur auf jede wesentliche inhaltliche Beteiligung an der Entscheidungsfindung zu erstrecken, besteht auch in Ansehung der einschlägigen Europäischen Vorschriften nicht.

Auf § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 AEG lässt sich ein unbedingtes Verbot der Rechtsberatung und -vertretung durch Konzernjuristen in Netzzugangs- und Entgeltfragen nicht stützen. Den eröffneten Gefahren des Einfließens von Interessen konzernzugehöriger Eisenbahnverkehrsunternehmen ist entsprechend der Regelungssystematik des § 9a Abs. 1 Satz 2 AEG durch ein konzerninternes Regelwerk nebst Veröffentlichung und Kontrolle durch einen Unabhängigkeitsbeauftragten zu begegnen.

Auf die Zielvorgaben aus § 9a Abs. 1 Satz 1 AEG kann zur Begründung weiterer eisenbahnaufsichtsrechtlicher Vorgaben, als sie durch § 9a Abs. 1 Satz 2 AEG veranlasst sind, nicht zurückgegriffen werden .

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20 A 3609/07 20 A 3607/07

Tatbestand:

Die Klägerin zu 1. ist ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 AEG. Sie ist durch Ausgründung aus der Klägerin zu 2. entstanden (§ 2 Abs. 1, § 25 DBGrG), die weiterhin die Konzernholding bildet. Innerhalb des Konzerns ist die Klägerin zu 1. für die Schieneninfrastruktur, namentlich deren Betrieb und Vermarktung verantwortlich. In den Konzern sind auch Eisenbahnverkehrsunternehmen eingebunden. Für konzernangehörige Unternehmungen hält die Klägerin zu 2. verschiedene zentrale Gruppen- und Servicefunktionen vor, u.a. eine zentrale Rechtsabteilung. Diese berät und vertritt alle Gesellschaften des Konzerns, so auch die Klägerin zu 1., namentlich in diversen Regulierungsangelegenheiten. Die Beteiligten stritten über die Zulässigkeit der Inanspruchnahme dieses Services durch die Klägerin zu 1. in Angelegenheiten den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und die Wegeentgelte betreffend, und zwar vor dem Hintergrund der Vorgaben, die § 9a Abs. 1 AEG an die Unabhängigkeit von öffentlichen Betreibern der Schienenwege von Eisenbahnverkehrsunternehmen stellt. Mit Bescheid des Eisenbahn-Bundesamtes vom 24.11.2006 untersagte die Beklagte der Klägerin zu 1., bei Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und über die Wegeentgelte nebst der Vorbereitung dieser Entscheidungen Juristinnen oder Juristen der Klägerin zu 2. mit der Rechtsberatung oder Rechtsvertretung zu beauftragen. Ihr wurde aufgegeben, dem Eisenbahn-Bundesamt die angeordnete Umorganisation ihrer Beratung und Vertretung unverzüglich schriftlich anzuzeigen. Die dagegen nach erfolglosem Widerspruchsverfahren angestrengten Klagen der Klägerinnen blieben in erster Instanz erfolglos. Ihren Berufungen hat das Oberverwaltungsgericht stattgegeben und den angefochtenen Bescheid des Eisenbahn-Bundesamtes aufgehoben. Die Revision ist zugelassen worden.

Gründe:

Die zulässigen Berufungen der Klägerinnern haben Erfolg. Die angefochtenen Urteile sind zu ändern, und der angefochtene Bescheid des Eisenbahn-Bundesamtes nebst den jeweiligen Widerspruchsbescheiden ist aufzuheben.

Das an die Klägerin zu 1. ergangene Verbot, bei Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und über die Wegeentgelte nebst der Vorbereitung dieser Entscheidungen bei der Klägerin zu 2. beschäftigten Juristen mit Beratungs- oder Vertretungsaufgaben zu betrauen, nebst der Verpflichtung, die entsprechenden organisatorischen Veränderungen mitzuteilen, ist rechtswidrig (1.) und verletzt die Klägerinnern jeweils gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in eigenen Rechten (2.).

1. Das Verbot findet in den sachlich einschlägigen Vorschriften des § 5a Abs. 2 AEG i.V.m. § 9a Abs. 1 AEG keine ausreichende normative Grundlage.

Ein Verstoß gegen die Vorgaben an die Unabhängigkeit der Klägerin zu 1. als öffentliche Betreiberin der Schienenwege aus Satz 2 des § 9a Abs. 1 AEG, der das ausgesprochene umfassende Verbot begründen könnte, liegt nicht vor. Dabei sind entsprechend der Begründung des Bescheides und in Ansehung des Ausspruchs im Bescheidtenor zur Rechtsfolgenseite ernsthaft allein die Vorgaben aus Nr. 3 und Nr. 5 des Satzes 2 der genannten Bestimmung in den Blick zu nehmen, welche die Unabhängigkeit des Personals der Klägerin zu 1. betreffen, das mit der Fahrplanerstellung, der sonstigen Trassenzuweisung und Wegeentgelten befasst ist. Ein Sachverhalt, der hierauf bezogen ein Einschreiten in der verfügten Form rechtfertigen würde, ist nicht gegeben (1.1 und 1.2). Weitergehende, von der Klägerin zu 1. missachtete Verhaltensvorgaben ergeben sich auch nicht aus § 9a Abs. 1 Satz 1 AEG i.V.m. den in dieser Vorschrift aufgegriffenen Vorgaben der einschlägigen europäischen Richtlinien (1.3).

1.1 Nach § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AEG sind Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und die Entscheidungen über die Wegeentgelte nur von dem Personal des Betreibers der Schienenwege zu treffen, das keine Funktionen in Eisenbahnverkehrsunternehmen oder mit diesen verbundenen Unternehmen ausübt. Die beanstandete Beauftragung von Konzernjuristen steht dazu nicht in Widerspruch, da sie weder darauf abzielt noch auch nur objektiv darauf führt, dass Konzernjuristen einschlägige Entscheidungen treffen.

Schon dem Wortsinn nach beschreibt der Begriff der Entscheidung nur den Abschluss eines Willensbildungsprozesses mit Anspruch auf Verbindlichkeit und Umsetzung. Vorarbeiten, wie die Erarbeitung des Sachverhalts einschließlich gegebenenfalls auch der Aufbereitung des Abwägungsmaterials oder die Vorstellung von Handlungsalternativen, wie sie bei der Rechtsberatung einschließlich der Verfahrensvertretung typisch sind, stellen danach keine Entscheidungen dar. Die Beiträge im Rahmen einer Rechtsberatung zielen auf eine Entscheidungsfindung durch den Beratenen, weil sie ihre Überzeugskraft und Verbindlichkeit selbst dann, wenn sie auf eine einzige bestimmte Handlungsempfehlung hinauslaufen, gegenüber demjenigen erst erweisen müssen, der entscheidet. Davon geht im Kern auch die Beklagte aus, wenn sie im Bescheidtenor die Inanspruchnahme "bei" Entscheidungen verbietet. Anlass, den Begriff der Entscheidung im gegebenen Regelungszusammenhang anders als im Wortsinne zu verstehen, sieht der Senat nicht. Nach der Regelungssystematik des § 9a Abs. 1 Satz 2 AEG soll die europarechtlich geforderte persönliche Unabhängigkeit von Entscheidungsträgern zum einen durch eine entsprechende personale Entflechtung der Unternehmen auf Entscheidungsebene (Nr. 3) und zum anderen durch die Forderung nach einem unternehmensinternen Regelungssystem zur Unterbindung von Einflussnahmen nebst Kontrolle durch einen Unabhängigkeitsbeauftragten (Nr. 5) gesichert werden. Diese Unterscheidung zwischen gesetzlichen Anforderungen an die Entscheidungsträger und der Verpflichtung zu flankierenden Regelungen für die unbeeinflusste Entscheidung führt auch zu einer hinreichend klaren Abgrenzbarkeit. Wer die Entscheidung trifft, also mit Geltungsanspruch festlegt und verantwortlich zeichnet, lässt sich leicht ermitteln; Entsprechendes gilt für das weitere Tatbestandsmerkmal der (weiteren) Funktionen in Eisenbahnverkehrsunternehmen und/oder mit diesen verbundenen Unternehmen. Die Einflussnahmemöglichkeiten sind hingegen so vielgestaltig, dass es eines Regelungsnetzes bedarf, das dann auch vor Ort von einem (unternehmenskundigen) Beauftragten zu kontrollieren ist.

Der Gesetzesbegründung ist nichts Abweichendes zu entnehmen. Das dort (vgl. BT-Dr. 15/3280, S. 16) verlautbarte Ziel der Vermeidung von Einflussnahmen in der Vorbereitungsphase betrifft eindeutig die Regelung des § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 AEG. In Nr. 3 geht es erklärtermaßen um den Ausschluss der (Mit-)Entscheidung von Personen mit Doppelfunktionen. Das vorstehend zugrunde gelegte Verständnis des Begriffs der Entscheidung steht mit den europäischen Vorgaben in Einklang. Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 RL 2001/14/EG, auf deren Umsetzung § 9a Abs. 1 Satz 2 AEG zielt, fordern neben der rechtlichen und organisatorischen Unabhängigkeit auch für integrierte Unternehmen, (nur) die Unabhängigkeit "in den Entscheidungen". Anzeichen, dass der Begriff der Entscheidung dabei über den Wortsinn hinausgehend verwandt wird, erschließen sich nicht. Vielmehr kennen die einschlägigen europäischen Vorschriften durchaus selbst die Unterscheidung von Vorarbeiten und Entscheidungen. So sind Vorarbeiten in dem Verzeichnis (Anlage II) der wesentlichen Funktionen, die dem Trennungsgebot aus Art. 6 Abs. 3 RL 91/440/EWG in der Fassung RL 2001/12/EG unterliegen, also nur von Stellen oder Unternehmen wahrgenommen werden dürfen, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen, ausdrücklich nur unter dem 1. Spiegelstrich genannt. Dieser betrifft den hier nicht einschlägigen Bereich der Zulassung von Eisenbahnunternehmen. Für den Bereich des Netzzugangs und der Wegeentgelte stellt die Richtlinie nur auf Entscheidungen über die Trassenzuweisung und über die Wegeentgelte ab (2. und 3. Spiegelstrich). Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 RL 2001/14/EG fordern insoweit also auch nur die Trennung der Entscheidungsebenen von Eisenbahninfrastruktur- und Verkehrsunternehmen nebst effektiven Vorkehrungen gegen sonstige Abhängigkeiten bzw. interessen(fehl)geleitete Beeinflussung derselben.

Allerdings verdeutlichen die europäischen Vorgaben, insbesondere die ausdrückliche Einbeziehung der Bestimmung und Beurteilung der Verfügbarkeit von Zugtrassen in die Funktionen aus Anhang II 2. Spiegelstrich RL 91/440/EWG in der Fassung der RL 2001/12/EG, dass im Rahmen des § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AEG nicht nur das Personal im Blick ist, welches die Endentscheidung über den Fahrplan, eine sonstige konkrete Trassenzuweisung oder die Wegeentgeltfestsetzung im Einzelfall trifft. Angesprochen ist auch das Personal, das für eine Mehrzahl von Anwendungsfällen relevante Fragestellungen mit Anspruch auf Verbindlichkeit abschichtet. Für verbindliche Festlegungen, die in Rahmenverträgen und Schienennetz-Nutzungsbedingungen ihren Ausdruck finden und die Trassenvergabe und Wegeentgelte verbindlich vorzeichnen, gelten deshalb keine Besonderheiten. Über sie hat das Personal der Klägerin zu 1. zu entscheiden, und dieses darf nicht zugleich eine Funktion in einem Eisenbahnverkehrsunternehmen oder mit diesem verbundenen Unternehmen ausüben. Der Umstand, dass nach Art. 3 RL 2001/14/EG die Schienennetz-Nutzungsbedingungen (stets) vom Infrastrukturunternehmen zu erstellen und zu veröffentlichen sind - also wohl unabhängig davon, ob die Aufgaben nach Kapitel II und Kapitel III eventuell wegen Fehlens der Unabhängigkeit des Schienennetzbetreibers nicht von diesem wahrgenommen werden dürfen - sagt nicht notwendig etwas über die Kompetenz aus, die einzelnen nach Anhang I RL 2001/14/EG in die Schienennetz-Nutzungsbedingungen aufzunehmenden Inhalte selbst festlegen zu dürfen. Das betrifft namentlich die Erarbeitung und Festlegung der Entgeltgrundsätze und Tarife nach Nr. 2 des Anhangs I. Zugleich liegt es nahe, auch in einer Entscheidung, nach erneutem Aufgreifen an einer in diesen Bereichen getroffenen Entscheidung festzuhalten, eine Entscheidung zu sehen, die vom Personal des Schienenwegebetreibers zu treffen ist, das keine Funktion in einem Eisenbahnverkehrsunternehmen oder mit diesem verbundenen Unternehmen ausübt.

Aber auch dies eingestellt lässt sich in der Inanspruchnahme der Konzernjuristen keine Entscheidungstätigkeit sehen, die von § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AEG erfasst wäre. Das gilt umso mehr, als die Rechtsberatung und -vertretung der Konzernjuristen nach der einschlägigen Organisationsstruktur auch in Bezug auf die angesprochenen Entscheidungen im Vorfeld der einzelnen Trassenzuweisung und Wegeentgeltfestsetzung erst einsetzt, wenn das nach ihrer internen Organisation ausschließlich zuständige eigene Personal der Klägerin zu 1. eine Entscheidung bereits getroffen hat. Die einschlägigen Richtlinien der Klägerinnen sind entsprechend veröffentlicht. Zudem ist durch konzerninterne Reglungen festgelegt, dass die Juristen in dieser Phase nicht selbständig über den Verfahrens- bzw. Beratungsgegenstand disponieren dürfen.

Soweit die Beklagte im Einzelfall eine Umgehung und/oder unzulängliche Beachtung der Richtlinien befürchtet, hilft auch das nicht weiter. Eine weitere Aufklärung, ob entsprechende Unzuträglichkeiten in der Vergangenheit bereits aufgetreten sind, ist nicht veranlasst. Der Vortrag der Beklagten bietet insoweit schon nichts wirklich Substantielles. Im Übrigen begründeten entsprechende Übertretungen der Konzernrichtlinien für sich nicht zuletzt unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten keinen Sachverhalt, der den verfügten umfassenden Ausschluss jeglicher Inanspruchnahme der Rechtsabteilung rechtfertigt. Entscheidend bleibt, dass die Juristen der Konzernrechtsabteilung GRK1 ihrer Funktion im Konzern nach gerade keine Entscheidungsfunktionen in den genannten Angelegenheiten wahrnehmen, vielmehr - abgesichert durch entsprechende Konzernrichtlinien - eine Bindung an die Klägerin zu 1. und deren Interessen als Auftraggeberin begründet ist. Zugleich nehmen sie mit Blick auf die Separierung der Bereiche innerhalb der Rechtsabteilung auch keine Funktionen für Eisenbahnverkehrsunternehmen wahr; ihre Funktion bei der Klägerin zu 2. beschränkt sich auf die Rechtsberatung und Interessenvertretung der Infrastrukturunternehmen.

Etwas anderes könnte allenfalls dann in Betracht gezogen werden, wenn die angeführten Entscheidungsstrukturen und Abläufe bei der Klägerin zu 1. schon im Ansatz nur vorgeschoben oder die Konzernjuristen in den in Rede stehenden Angelegenheiten sonst tatsächlich mit originärer Entscheidungsmacht ausgestattet wären. Der Frage, ob ein solcher Sachverhalt den Anwendungsbereich von Nr. 3 beträfe, ist aber ebenso wenig nachzugehen, wie der Frage, ob in einem solchen Fall nicht vorrangig vor einer Untersagung der Inanspruchnahme der Konzernjuristen andere Forderungen aufzustellen wären. Denn für eine nur vorgeschobene Entscheidungsstruktur oder eine sonst faktische Entscheidungsmacht der Juristen ist hier nichts ersichtlich. Die Personalausstattung der Entscheidungsebene bei der Klägerin zu 1. bietet hierfür keinen tragfähigen Anhalt. Dies gilt erst recht, wenn man die Angaben in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung und die weiteren Ausführungen der Klägerinnen über die Zahlen streitiger, eine Beratung erfordernder Fälle einbezieht. Anlass, an den diesbezüglichen Angaben der Klägerinnen zu zweifeln, besteht nicht. Die Beklagte hat dem nichts an Substanz entgegengesetzt. Der Hinweis auf die mangelnde Transparenz des Beratungsbedarfs nach außen hilft insoweit nicht weiter; Erfahrungen aus Regulierungsverfahren, die auf eine objektiv verschobene Entscheidungsstruktur deuten würden, erschließen sich ebenfalls nicht.

1.2 In § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 AEG findet die angefochtene Verfügung ebenfalls keine hinreichende Grundlage. Die Vorschrift fordert die Schaffung, Aufrechterhaltung und Veröffentlichung von Regelungen, welche die Einflussnahme Dritter, außerhalb des Betreibers der Schienenwege stehender Personen, auf die Entscheidungen über den Netzfahrplan, die sonstige Zuweisung von Zugtrassen und Entscheidungen über die Wegeentgelte unterbinden. Entsprechend ist die regelmäßige Rechtsfolge bei festzustellenden Unzulänglichkeiten des geschaffenen Reglungswerks die Verpflichtung, dieses weiter auszubauen. Solches hat die Beklagte aber nicht verfügt, sondern im Grunde überschießend selbst eine verbindliche Verhaltensregelung aufgestellt. Zu vernachlässigen wäre dies allenfalls dann, wenn der unterbreitete Sachverhalt zwingend die Forderung nach einer dem Bescheidausspruch entsprechenden internen Richtlinie begründen würde, nämlich die, die Rechtsabteilung in den verfügten Angelegenheiten nicht mehr einzuschalten. Ein solcher Schluss rechtfertigt sich indes bei der gegebenen Sachlage nicht.

Der Begriff der Einflussnahme enthält, gerade auch unter Einbeziehung der Zielvorgabe des § 9a Abs. 1 Satz 1 AEG, die Unabhängigkeit der Entscheidung über den Netzzugang und über Wegeentgelte von Interessen einzelner (konzernzugehöriger) Eisenbahnverkehrsunternehmen zu erreichen, ein manipulatives Element. Es geht um die Verhinderung der Steuerung der Willensbildung des Entscheidungsträgers jenseits von rechtlichen Weisungsmöglichkeiten, die bereits nach § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AEG unzulässig sind. Zudem sind der Zielsetzung des Gesetzes entsprechend Dritte - im Konzernverbund - nur solche Personen, die selbst nicht mit den originären Tätigkeiten des Betreibers der Schienenwege betraut sind, und auch nur, soweit sie potenziell auf Entscheidungen des Schienenwegebetreibers Einfluss haben und so die Unabhängigkeit gefährden können. Eine Weiterung wird man allenfalls unter dem Gesichtspunkt der mit den geforderten Regelwerken verfolgten Transparenz ableiten können, und zwar dahin, dass bereits solche Sachverhalte regelnd unterbunden werden sollen, aus denen konkurrierende Eisenbahnverkehrsunternehmen die begründete Besorgnis entstehender Befangenheiten durch fremde Einflussnahme ableiten könnten.

Davon ausgehend lässt sich aus der beanstandeten Beauftragung der Konzernjuristen kein Sachverhalt ableiten, der dieserart Einflussnahmemöglichkeiten Dritter eröffnet, jedenfalls keine, denen allein durch eine interne, die Rechtsberatung insgesamt ausschließende Regelung zu begegnen wäre.

Der Arbeit der Juristen, wie sie durch die konzerninternen Regelungen vorgezeichnet ist, wohnt - der Aufgabenstellung entsprechend ausgeübt - nicht schon für sich ein besonderes, auf die Durchsetzung der Interessen konzernzugehöriger Eisenbahnverkehrsdienstleister ausgerichtetes manipulatives Element inne. Dies gilt im Besonderen, weil die Rechtsberatung in der konkreten Ausgestaltung durch das bestehende konzerninterne Regelwerk darauf angelegt ist, dass die gewonnenen Arbeitsergebnisse durch die bei der Klägerin zu 1. verantwortlichen Beschäftigten selbst nachvollzogen und durchdrungen werden und die Juristen gegenüber der Klägerin zu 1. weisungsgebunden sind.

Aus dem Umstand allein, dass die Juristen bei der Klägerin zu 2. beschäftigt sind, lässt sich eine insgesamt zu unterbindende konkrete Gefährdungslage nicht ableiten. Das Beschäftigungsverhältnis begründet nicht schon für sich eine einschlägige eisenbahnaufsichtsrechtliche Maßnahme rechtfertigende Befürchtung, der Betreffende werde die Rechtsberatung nicht - wie auftragsgemäß von ihm zu verlangen - unbefangen, also vor allem unter Außerachtlassen bekannter Interessen der konzernzugehörigen Eisenbahnverkehrsunternehmen, wahrnehmen und/oder es könne sonst entsprechende Befangenheiten auf Seiten des Entscheidungsträgers auslösen. Ein allein darauf bezogenes, nicht weiter substantiiertes Misstrauen konkurrierender Eisenbahnverkehrsunternehmen ist - solange die Rechtslage Konzernlösungen erlaubt - nicht schutzwürdig.

Vielmehr erscheinen die aus dem Beschäftigungsverhältnis resultierenden Gefahren einer interessen(fehl)geleiteten Arbeit der Juristen, sei es als Folge eigener Befangenheit, sei es aufgrund von Manipulationen Dritter, durch flankierende Maßnahmen, wie sie die Klägerinnen ergriffen haben, hinreichend regelbar und zwar in einer das Vertrauen in eine unabhängige Entscheidung rechtfertigenden Weise. Die in den hier in Rede stehenden Angelegenheiten beauftragten Konzernjuristen sind allein für die Klägerin zu 1. und andere Infrastrukturunternehmen tätig. Das Verbot der Wahrnehmung widerstreitender Interessen ist ausgesprochen; die Juristen unterliegen, was die Inhalte ihrer Arbeit angeht - soweit sie mit Angelegenheiten der Trassenvergabe und der Wegeentgelte befasst sind -, allein dem Weisungsrecht der Klägerin zu 1.; sie sind unmittelbar deren Interessen verpflichtet, zu denen selbstredend das Interesse an einer gesetzmäßigen, d.h. unabhängigen, Entscheidung zählt. Die der Sicherung einer unabhängigen Entscheidung dienenden Verhaltensregeln sind in Richtlinien fixiert und beanspruchen solchermaßen gegenüber den Beschäftigten der Klägerinnen unmittelbare Geltung. Sie gehören unmittelbar zu den arbeitsvertraglichen Pflichten der beauftragen Juristen, sind also arbeitsvertraglich abgesichert. Einer ausdrücklichen Bestimmung in den jeweiligen Anstellungsverträgen bedarf es dazu nicht.

Das in den Anstellungsverträgen gründende Weisungsrecht des Konzernvorstandes gegenüber den Juristen stellt ebenfalls keinen unüberwindbaren Hinderungsgrund für die Inanspruchnahme von Konzernjuristen durch die Klägerin zu 1. dar. Die daraus resultierende Möglichkeit der Bestimmung der Arbeitsinhalte wird durch konzerninterne Bestimmungen beschränkt. Die vom VG geäußerten aktienrechtlichen Bedenken gegen die Wirksamkeit solcherart Beschränkungen teilt der Senat nicht. Die internen Regelungen, die in Konkretisierung der Verpflichtung aus § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 AEG ergriffen worden sind, binden entsprechend den Vorstand auch der Klägerin zu 2. Rechtliche Grundlagen, die davon abweichend eine Einflussnahme auf die Arbeitsinhalte der Konzernjuristen in den streitigen Angelegenheiten mit dem Ziel der Bewahrung der Interessen von Eisenbahnverkehrsunternehmen rechtfertigen oder gar - unabdingbar - gebieten, fehlen. Die aktienrechtlichen Bestimmungen, soweit ihnen überhaupt die vom VG vorgestellte mögliche Forderung nach einem einseitig interessengeleiteten Vorgehen zugunsten einzelner Tochterunternehmen entnommen werden kann, sind insoweit durch die Vorgaben aus § 9a AEG überlagert. Das betrifft in erster Linie das Weisungsrecht gegenüber der Tochtergesellschaft. Hier greift § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AEG. Die Regelung erfasst zugleich den Weg indirekter Weisungen gegenüber den eigenen Beschäftigten mit der Zielrichtung, entsprechende Weisungen weiterzugeben. Des weiteren enthält § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 AEG für konzernverbundene Unternehmen jedenfalls indirekt das strikte Verbot der Einflussnahme. Insoweit regelt § 9a Abs. 1 Satz 2 AEG gesellschaftsrechtliche Besonderheiten bei Eisenbahnkonzernen. Dass in § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 AEG direkt nur der Betreiber der Schienenwege angesprochen wird, weil die Vorschrift an Unternehmen i.S.d. § 9 Abs. 1 Nr. 2 bzw. Nr. 3 AEG anknüpft, dass die Regelung also nicht direkt verbundene Mutter- und Tochtergesellschaften, sondern Unternehmen im Blick hat, welche die Eisenbahninfrastruktur selbständig betreiben, steht der Schlussfolgerung nicht entgegen. Interne Regelungen sind zwar in erster Linie von jenen Unternehmen gefordert. Im Ergebnis ändert das aber nichts daran, dass die in § 9a Abs. 1 und 2 AEG verbindlich festgeschriebene Unabhängigkeitsgarantie eine Unterordnung der Klägerin zu 1. unter die Weisungsmacht der Klägerin zu 2. in dem hier einschlägigen Zusammenhang verbietet und zugleich jede fremdinteressengeleitete Einflussnahme; dies korrespondiert notwendig mit der entsprechenden Einschränkung der Herrschaftsbefugnisse der im Übrigen konzernmäßig verbundenen Unternehmen. § 9a Abs. 6 AEG stellt passend zum Weisungsausschluss klar, dass die zivilrechtliche Haftung von Organmitgliedern des Mutterunternehmens aus ihrer Organstellung in diesen Bereichen nicht greift. Davon, dass es sich hierbei allein um eine Klarstellung handelt, ist auch der Gesetzgeber ausgegangen. Zutreffend ist in der Bundestagsdrucksache (BT-Dr. 15/3280, S. 17) ausgeführt, dass eine Haftung nicht in Betracht kommt, wenn eine Einflussnahme Kraft besonderer gesetzlicher Anordnung untersagt ist; Entsprechendes gilt für indirekte Weisungen und sonstige Einflussnahmen.

Soweit die Beklagte darauf abstellt, die vorhandenen Konzern-Richtlinien griffen inhaltlich nicht weit genug, ist dem nicht weiter nachzugehen. Ob die von den Klägerinnen ergriffenen Regelungen sich in einzelnen Bereichen effektiver gestalten ließen, insbesondere die erfassten Vorgänge präziser benannt werden könnten, und/oder Anlass bestehen könnte, weitere Ausschlusssachverhalte aufzunehmen, mag dahin stehen. Denn es kann sich letztlich nur um die Klärung von Randunschärfen handeln. Warum diese nicht regelbar sein sollten, hat die Beklagte nicht verdeutlicht und ist auch sonst nicht ersichtlich. Entsprechend wäre als gebotene aufsichtsrechtliche Maßnahme auf der Grundlage des § 5a Abs. 2 AEG allenfalls in Betracht zu ziehen, dass die Beklagte unter konkreter Benennung etwa gesehener Regelungslücken von der Klägerin zu 1. die Präzisierung oder Ergänzung des Regelwerkes verlangen kann.

Soweit die Beklagte die Effektivität von Regelungen in Bezug auf die Inanspruchnahme einer konzernzentralen Rechtsabteilung insgesamt anzweifelt und auf einen "bösen Schein" verweist, den sie allein aus dem Anstellungsverhältnis der Juristen zur Klägerin zu 2. ableitet, ist sie auf die Regelungssystematik des § 9a Abs. 1 Satz 2 AEG zu verweisen. Danach wird jenseits der hier nicht gegebenen Funktionshäufung von Entscheidungsträgern zur Abwendung der Gefahr, dass trotz des Weisungsverbotes in Entscheidungen wettbewerbswidrige Interessen einfließen, die Implementierung entsprechender Regelungswerke unter flankierender Kontrolle durch einen Unabhängigkeitsbeauftragten als ausreichend erachtet. Hier sollen - wie bereits erläutert - namentlich Sachverhalte vermieden werden, die Grund für Befangenheiten bieten. Erwägungen zu einem verbleibenden "bösen Schein" würden auf Verallgemeinerungen fußen und nichts betreffen, was bei der vorgegebenen Gesetzeslage rechtlich wirklich fassbar wäre. Die Rechtsordnung einschließlich verbindlicher (arbeits-)vertraglicher Verhaltensregelungen, wie sie bei den in § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 AEG ins Auge gefassten Verhaltensvorgaben in Rede stehen, lassen sich mit dem bloßen Verweis auf die verbleibende Möglichkeit rechtsmissbräuchlichen Verhaltens immer in Frage stellen. Solcherart spekulative Erwägungen reichen bei Fehlen einer speziellen, ausdrücklichen gesetzlichen Eingriffsgrundlage für Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nicht aus. Denn es ist einzustellen, dass dem Gesetzgeber ebenso wie dem europäischen Richtliniengeber nicht nur bei der Bewertung, ob bestimmte Sachverhalte bei pauschalierender Betrachtung eine besondere Gefahrenlage aufweisen, hier betreffend ein besonderes Diskriminierungspotential, eine Einschätzungsprärogative zukommt. Entsprechend verbleibt ihm auch bei der Auswahl der Mittel, mit welchen der Gefahr begegnet werden soll, ein Spielraum. Nur wenn greifbare Anknüpfungspunkte blieben, dass Regeln über die Unabhängigkeit, etwa zur Verschwiegenheit, nur zum Schein aufgestellt sind oder sich - ggf. strukturbedingt - Fälle ergeben, in denen regelmäßig eine durch Verhaltensregeln nicht auszuschließende echte Interessenkollision eröffnet sein und auf Seiten konkurrierender konzernfremder Unternehmen tragfähig die Besorgnis begründen könnte, der Betreffende werde in seiner Tätigkeit die notwendige Distanz zur Sache trotz der für ihn geltenden arbeitsrechtlichen Vorgaben nicht wahren, bestünde Anlass zur Beanstandung. Das steht bei den gegenüber der Klägerin zu 1. weisungsgebundenen Juristen, die ausschließlich für Infrastrukturunternehmen tätig sind, aber nicht konkret in Rede. Die verbleibenden Möglichkeiten der Juristen - etwa auf übergeordneten Besprechungen Informationen über Eisenbahnverkehrsunternehmen und deren Interessen zu erhalten - reichen für das hier verfügte umfassende Verbot jedenfalls nicht aus.

1.3 Ein Rückgriff auf § 9a Abs. 1 Satz 1 AEG i.V.m. den durch diese Vorschrift aufgegriffenen europarechtlichen Vorgaben aus Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 RL 2001/14/EG führt auf keine andere Bewertung. Ein unbedingtes Verbot der Inanspruchnahme einer Rechtsberatung und -vertretung durch Konzernjuristen in netzzugangs- und wegeentgeltrelevanten Angelegenheiten lässt sich auf jene Regelungen nicht stützen.

§ 9a Abs. 1 Satz 1 AEG statuiert die Unabhängigkeit der Infrastrukturunternehmen in rechtlicher und organisatorischer Hinsicht sowie in der Entscheidung ausdrücklich nur als Zielvorgabe. Diese Vorgabe wird mit den in § 9a Abs. 1 Satz 2 AEG aufgeführten Schritten und Maßgaben verfolgt. Die letztgenannte Regelung enthält nicht nur einen Katalog von Vorschlägen oder Regelbeispielen. Sie umreißt unter Ausnutzung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums vielmehr abschließend die Sachverhalte, deren Einhaltung nach der Vorstellung des Gesetzgebers zur Erreichung der europäischen Zielvorgaben an die Unabhängigkeit der Betreiber der Schienenwege von Eisenbahnverkehrsunternehmen erforderlich ist, und zwar in Anerkennung einerseits einer zulässigen Konzernstruktur und andererseits einer größtmöglichen Unabhängigkeit. Daraus folgt, dass zur Begründung weiterer Vorgaben, als sie durch § 9a Abs. 1 Satz 2 AEG veranlasst sind, nicht auf § 9a Abs. 1 Satz 1 AEG zurückgegriffen werden kann. Was das Gefährdungspotential weiterer, in Satz 2 nicht geregelter Sachverhalte angeht, gilt es vielmehr grundsätzlich die Bewertung des Gesetzgebers zu achten.

Etwas anderes könnte nur bei Sachverhalten gelten, hinsichtlich deren der Gesetzgeber die Grenzen seines Gestaltungsspielraums nicht eingehalten hätte, wofür vorliegend indes nichts spricht. Vielmehr erhellen die europäischen Regeln, dass weiterhin integrierte Eisenbahnkonzerne zulässig sind, namentlich die Integration über eine Holding, wie im Falle der Klägerinnen, erlaubt ist. Gefordert ist insoweit allein eine Ausgestaltung, bei der die gebotene Unabhängigkeit des Schienenwegebetreibers von Eisenbahnverkehrsunternehmen gewährleistet bleibt. Das bedeutet, dass dann, wenn die Mitgliedstaaten bei konzernintegrierten Unternehmen keine unabhängigen (staatlichen) Stellen einsetzen, sie deren gesellschaftsrechtliche Entflechtung anordnen müssen. Dabei verbleiben ihnen Gestaltungsfreiräume, was die Umsetzung im Einzelnen angeht. Für eine Konzernstruktur typische geschäftsübergreifende Dienstleistungen, wie sie hier mit der streitigen Rechtsabteilung bzw. Unterrechtsabteilung in Rede stehen, sind nicht von vornherein ausgeschlossen. Das gilt im Grundsatz auch, soweit diese von Personal in Anspruch genommen werden, das mit der Wahrnehmung der wesentlichen Funktionen nach Anhang II 2. und 3. Spiegelstrich RL 91/440/EWG in der Fassung RL 2001/12/EG betraut ist. Greifbare Anknüpfungspunkte fehlen, dass Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 RL 2001/14/EG, was die Sicherung der Unabhängigkeit der Entscheidungen angeht - nur diese Frage ist vorliegend aufgeworfen -, weiteres fordert als die Trennung der Entscheidungsebenen und flankierende Maßnahmen, um eine interessen(fehl)geleitete Einflussnahme auch unterhalb von Weisungen auszuschließen. Solche Anknüpfungen erschließen sich auch nicht aus dem Schreiben der Europäischen Kommission an den Bundesminister des Auswärtigen vom 26.06.2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2008/2094 - K (2008) 2864 -. Die dort aufscheinenden Forderungen, dass die wesentlichen Funktionen (nur) vom eigenen Personal des Betreibers der Schienenwege wahrgenommen werden dürfen und durch interne Regelungen sowie Mitarbeiterverträge zugleich auf eindeutige Weise der Kontakt dieses Personenkreises mit der Holdinggesellschaft auf offizielle Mitteilungen beschränkt sein muss, greifen deshalb nach Auffassung des Senats zu weit. Denn sie führen in der Konsequenz zum gänzlichen Ausschluss der Inanspruchnahme jedweder konzernzentral angesiedelten Querschnittsabteilungen durch Personal der Klägerin zu 1., das mit der Wahrnehmung der wesentlichen Funktionen, d.h. mit Entscheidungen über den Netzzugang und die Wegeentgelte, beauftragt ist. Als Begründung für die Forderungen der Kommission verbleibt im Kern nur die Verhinderung jeden "bösen Scheins", was - wie ausgeführt - auch im gegebenen Regelungskontext der europäischen Richtlinien keine hinreichende Grundlage hat, insbesondere nicht in den einschlägigen Regelungen vorgezeichnet ist. Vielmehr hat sich der Richtliniengeber eindeutig dafür entschieden, die Möglichkeit der Wahrnehmung der wesentlichen Funktionen durch den Betreiber der Schienenwege auch in Konzernstrukturen bei entsprechender Entflechtung zu eröffnen. Das schließt die grundsätzliche Zulässigkeit typischer Konzernmerkmale wie zentraler Dienstleistungen ein. Davon ausgehend ist aber nichts dagegen zu erinnern, wenn - wie vorliegend - nach der - im gegebenen Zusammenhang lückenlosen - gesetzlichen Umsetzung der Richtlinien die Wettbewerbsinteressen, die auf eine möglichst weitgehende Lösung der Klägerin zu 1. aus dem Konzernverbund mit Eisenbahnverkehrsdienstleistern gerichtet sind, darauf verwiesen bleiben, dass aufsichtsrechtlich im Einzelfall differenzierend die konkrete Ausgestaltung der Aufgabenstellung der jeweiligen Querschnittsabteilung - hier der Rechtsabteilung - in den Blick genommen und die Effizienz der zur Absicherung einer unerwünschten Einflussnahme im Konkreten aufgestellten Verhaltensregeln für die Beschäftigten in den - überlappenden - Arbeitsbereichen geprüft werden muss.

2. Nach alledem ist der angefochtene Bescheid rechtswidrig, weil er durch die einschlägigen Rechtsgrundlagen (§ 5a Abs. 2 i.V.m. § 9a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und Nr. 5 AEG) nicht gedeckt ist. Dies verletzt die Klägerin zu 1. in ihrem Recht darauf, nur solchen Belastungen Folge leisten zu müssen, die ihre Grundlage in einem Gesetz haben. Auch die Klägerin zu 2. ist durch die streitige Maßnahme in eigenen Rechten i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt; dies gilt unbeschadet des Umstandes, dass der Bescheid nicht zugleich an sie gerichtet worden ist.

Ob ein Kläger in eigenen, subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt ist, hängt davon ab, ob der Rechtsverstoß zugleich eine Rechtsposition betrifft, die diesem kraft öffentlichen Rechts derart zugeordnet ist, dass er die Einhaltung derselben durch die Verwaltung ihm gegenüber verlangen kann. Bei Anfechtung durch den Adressaten - wie hier die Klägerin zu 1. - führt ein materieller Mangel eines Verwaltungsaktes auf die Verletzung einer solchen Rechtsposition. Es greift das allgemeine Abwehrrecht, wonach jeder staatliche Eingriffsakt einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage bedarf. Das lässt sich namentlich aus Art 2 Abs. 1 GG und dem Vorbehalt des Gesetzes ableiten.

Vgl. dazu Wolff in: Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006 , § 113 Rdnr. 35f; Bader, VwGO, 4. Aufl. 2007, § 42 Rdnr. 68 ff., jeweils m.w.N. aus der Rechtsprechung.

Im Falle bloßer Drittbetroffenheit - wie hier hinsichtlich der Klägerin zu 2. - kommt es darauf an, ob der Rechtsverstoß sich auf Vorschriften oder allgemeine Rechtsgrundsätze bezieht, die zumindest auch den Schutz der Interessen des Drittbetroffenen zum Ziel haben. Andernfalls kann ein Abwehrrecht allein daraus abgeleitet werden, dass die angegriffene Regelung zu einer relevanten - also entsprechend gewichtigen - Betroffenheit in einer grundrechtlich geschützten Rechtsposition führt (sog. normexterne Wirkung der Grundrechte). Weiter ist vorausgesetzt, dass die Rechtsverletzung in einem adäquaten Ursachenzusammenhang mit dem angefochtenen Verwaltungsakt steht.

Vgl. dazu Sodan, in: Ziekow, a.a.O., § 42 Rdnr. 386, 395 ff; Bader, a.a.O., § 42 Rdnr. 73 ff, 90, jeweils m.w.N. aus der Rechtsprechung.

Das zugrundegelegt ist auch die Klägerin zu 2. in ihren Rechten verletzt. Die Verfügung wendet sich zwar nicht unmittelbar imperativ an sie. Sie führte indes, müsste sie befolgt werden, bei der Klägerin zu 2. notwendig zur teilweisen Aushöhlung der zentralen Rechtsabteilung und - was entscheidend ist - zu einer Beschränkung ihrer Möglichkeiten, auf der Grundlage des in gesellschaftsrechtlich zulässiger Weise begründeten Beherrschungsverhältnisses gegenüber der Klägerin zu 1. dieser Vorgaben in der Ablaufgestaltung zu machen. Denn ohne das Verbot könnte die Klägerin zu 2. gegenüber der Klägerin zu 1. gesellschaftsrechtlich abgesichert eine Fortsetzung der Inanspruchnahme der Konzernjuristen beanspruchen. Der zwischen den Klägerinnen vereinbarte Weisungsausschluss in Angelegenheiten nach § 9a Abs. 1 AEG reicht nur soweit, wie es die Vorgaben in Absatz 1 Satz 2 fordern. .. (wird ausgeführt).

Darin liegt zugleich eine Rechtsverletzung der Klägerin zu 2. Schon mit Blick auf das in Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG verfassungsrechtlich vorgegebene Handeln als Wirtschaftsunternehmen in privatrechtlicher Organisationsform ist es der Klägerin zu 2. zuzugestehen, dass sie sich in diesem Zusammenhang auf ihre Privatautonomie berufen kann. Nach Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG werden die Eisenbahnen des Bundes als eigenständige Rechtsträger geführt; es ist darin jedenfalls dem Grunde nach eine rechtliche Unabhängigkeit gerade auch gegenüber der hoheitlichen Eisenbahnverwaltung angelegt. Der Umstand, dass die Beklagte 100 % der Anteile an der Klägerin zu 2. hält, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Eine Pflicht der Klägerin zu 2., einen rechtswidrigen Eingriff der Beklagten in ihre, der Klägerin zu 2., organisatorischen und vertraglichen Gestaltungsrechte als privates Wirtschaftsunternehmen zu dulden, lässt sich daraus nicht ableiten. Ob die Klägerin zu 2. sich in anderen Zusammenhängen auf Grundrechte berufen kann, mag dahin stehen.

Ende der Entscheidung