Judicialis Rechtsprechung

§ 194 Abs. 1 LBG NRW enthält in seinem ersten Halbsatz eine Legaldefinition der Polizeidienstunfähigkeit. Der nachträglich hinzugefügte zweite Halbsatz eröffnet dem Dienstherrn die Möglichkeit, einen polizeidienstunfähigen Beamten unter den dort genannten Voraussetzungen weiter im Polizeivollzugsdienst zu verwenden. Im Rahmen der dabei anzustellenden Verwendungsprognose steht dem Dienstherrn ein weites Organisationsermessen zu.

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Tatbestand:

Die am 24.7.1965 geborene Klägerin steht als Polizeiobermeisterin im Dienste des beklagten Landes. Sie versieht ihren Dienst beim Landrat als Kreispolizeibehörde G.

Ab Oktober 1997 war die Klägerin in der Folgezeit bis einschließlich Januar 1998 fast durchgehend dienstunfähig erkrankt. Im Auftrag des Dienstvorgesetzten erstellte der polizeiärztliche Dienst des Landeskriminalamtes NRW unter dem 10.8.1998 ein Gutachten zur Polizeidienstfähigkeit der Klägerin. Die begutachtende Polizeiärztin Dr. S. kam zu dem Ergebnis, dass die Klägerin dauerhaft nicht mehr im Wach- und Wechseldienst eingesetzt werden könne und somit den besonderen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr gerecht werde. Einschränkungen für eine Tätigkeit im allgemeinen Verwaltungsdienst sah die Polizeiärztin nicht.

Der Oberkreisdirektor (jetzt: Landrat) als Kreispolizeibehörde G. teilte der Klägerin daraufhin unter dem 11.9.1998 mit, dass er von ihrer Polizeidienstunfähigkeit ausgehe. Er beabsichtige, sie für einen Laufbahnwechsel in die allgemeine innere Verwaltung vorzuschlagen.

Nach erfolglosem Vorverfahren erhob die Klägerin gegen die im Schreiben vom 11.9.1998 enthaltene Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit Klage.

Das VG gab der Klage statt und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Der zum 1.3.1998 eingefügte 2. Halbsatz des § 194 Abs. 1 LBG NRW modifiziere den bis dahin geltenden Begriff der Polizeidienstunfähigkeit und finde in dieser modifizierten Form auch auf die Klägerin Anwendung. Die Vorschrift knüpfe an die Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit eine weitere Bedingung. Polizeidienstunfähigkeit liege nur vor, wenn die dort umschriebene dauerhafte Verwendung des Beamten im Polizeivollzugsdienst des Dienstherrn nicht mehr in Betracht komme. Nicht mehr uneingeschränkt einsetzbare Polizeivollzugsbeamte seien demnach nur dann in ein anderes Amt einer anderen Laufbahn oder in den Ruhestand zu versetzen, wenn sie auch nicht mehr in bestimmten Funktionen des Polizeivollzugsdienstes verwendet werden könnten, die nur geringere gesundheitliche Anforderungen stellten. Ob es derartige Funktionen im Polizeivollzugsdienst gebe, hänge von der Stellensituation im Lande NRW ab. Es komme darauf an, ob die mit dem abstrakt-funktionellen Amt einer Polizeiobermeisterin verbundene Aufgabe trotz der gesundheitlichen Einschränkungen noch wahrgenommen werden könne. Im Übrigen seien selbst bei der Dienstbehörde der Klägerin nach der Besoldungsgruppe A 8 bewertete Dienstposten der Laufbahn des mittleren Polizeidienstes vorhanden, die eine Wechseldiensttauglichkeit nicht erforderten.

Die (zugelassene) Berufung des Beklagten hatte Erfolg.

Gründe:

(...)

Der Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden rechtsfehlerfrei festgestellt, dass die Klägerin "polizeidienstunfähig im Sinne des § 194 Abs. 1 LBG" ist; damit zugleich hat er die nicht zu beanstandende Entscheidung getroffen, dass bei der Klägerin die Voraussetzungen des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG nicht erfüllt sind.

a) Die Klägerin ist polizeidienstunfähig im Sinne des § 194 Abs. 1 Halbsatz 1 LBG. Diese Bewertung ist aufgrund des polizeiärztlichen Gutachtens vom 10.8.1998 gerechtfertigt. Die Polizeidienstfähigkeit stellt im Vergleich zur allgemeinen Dienstfähigkeit erhöhte Anforderungen an die körperliche Leistungsfähigkeit. Sie setzt die Verwendbarkeit des Beamten zu jeder Zeit, an jedem Ort und in jeder seiner Amtsbezeichnung entsprechenden Stellung voraus. Das schließt die gesundheitliche Eignung für die Ableistung von Wechselschichtdienst ein. Diese Anforderungen gelten für alle Polizeivollzugsbeamten grundsätzlich gleichmäßig.

Vgl. Brockhaus, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Loseblattkommentar Stand Juni 2003, Band 2, § 194 Rdnrn. 18, 19 m.w.N. aus der Rechtsprechung.

Die beschriebenen Voraussetzungen liegen bei der Klägerin nicht vor. (wird ausgeführt)

b) § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW stellt die Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit durch den Beklagten nicht in Frage. Seine Weigerung, die Vorschrift zu Gunsten der Klägerin anzuwenden, ist nicht zu beanstanden. Die Prüfung, ob bei einem Beamten, der gemäß § 194 Abs. 1 Halbsatz 1 LBG NRW polizeidienstunfähig ist, die Voraussetzungen des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW für eine Weiterverwendung im Polizeidienst vorliegen, - zu der diesbezüglichen Rechtsfolge vgl. Brockhaus, a.a.O., § 194 Rdnr. 18 - erfordert eine Prognose über dessen dienstliche Verwendung bis zu seiner Versetzung in den Ruhestand. Entscheidend ist dabei, ob die von dem Beamten auszuübende Funktion dessen Polizeidienstfähigkeit auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt erfordert. Der Dienstherr darf in die Prognose weitreichende organisatorische und personalpolitische Erwägungen einstellen. Prüfungsmaßstab für die Fähigkeit eines Polizeibeamten, seine Dienstpflichten zu erfüllen, ist dabei nur im Ausgangspunkt sein abstrakt-funktionelles Amt; ergänzend treten dienstliche Gegebenheiten und Erfordernissen der jeweiligen Dienstbehörde, die einzelfallbezogene Einschätzung der Verwendungsbreite des Beamten im polizeilichen Innendienst, grundsätzliche Erwägungen personalwirtschaftlicher Art für den gesamten Polizeidienst sowie personalpolitische Prioritäten hinzu, die der Dienstherr im Rahmen seines Organisationsermessens setzen kann. Dieses Rechtsverständnis ergibt sich aus Wortlaut (aa) und Entstehungsgeschichte (bb) der Vorschrift und fügt sich rechtssystematisch in die Besonderheiten des Polizeibeamtenrechts nahtlos ein (cc). Im Einzelnen gilt Folgendes:

aa) § 194 Abs. 1 LBG NRW enthält seinem Wortlaut nach eine Legaldefinition der Polizeidienstunfähigkeit: "Der Polizeivollzugsbeamte ist dienstunfähig, wenn er den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für den Polizeivollzugsdienst nicht mehr genügt und nicht zu erwarten ist, dass er seine volle Verwendungsfähigkeit innerhalb von zwei Jahren wiedererlangt". Der anschließende Klammerzusatz "(Polizeidienstunfähigkeit)" steht auch nach der 1998 erfolgten Ergänzung der Vorschrift am Ende dieser Aussage des unverändert gebliebenen ersten Halbsatzes und nicht am Ende des um den zweiten Halbsatz ergänzten Gesamtsatzes. In diesem zweiten Halbsatz wird darauf abgehoben, ob "die auszuübende Funktion" die im ersten Halbsatz genannten besonderen gesundheitlichen Anforderungen an einen Polizeivollzugsbeamten "auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt" erfordert. Der Begriff "auszuübende Funktion" zeigt, dass es auf die künftige, konkrete Verwendung des Beamten ankommen soll, über die allein der Dienstherr befinden kann. Ihm soll also ein Einsatz des Beamten ermöglicht werden, der diesen trotz Polizeidienstunfähigkeit ausnahmsweise im Polizeidienst belässt; in Betracht kommt dafür in aller Regel allein der polizeiliche Innendienst vor allem in der Verwaltung. Damit unvereinbar ist die Annahme, der zweite Halbsatz ziele auf eine Einschränkung der mit dem ersten Halbsatz festgelegten Definition der Polizeidienstunfähigkeit. Die einleitende Wendung "es sei denn" in § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW ist insofern allerdings missverständlich. Nichts anderes gilt für die hieran anknüpfende, nicht selten anzutreffende Unterscheidung zwischen uneingeschränkter und eingeschränkter Polizeidienstfähigkeit.

bb) Der durch Gesetz vom 10.2.1998 (GV NW 1998, S. 134) dem § 194 Abs. 1 LBG NRW hinzugefügte Halbsatz 2 beruht auf einer zuvor erfolgten wortgleichen Änderung des § 101 Abs. 1 BRRG. In der Begründung zur Änderung des § 101 Abs. 1 BRRG heißt es unter anderem (vgl. BT-Drs. 13/5057, S. 64):

"Die vorgesehene Ergänzung belässt den Ländern die Möglichkeit, Einzelheiten entsprechend den besonderen organisatorischen, stellenplanabhängigen und einsatzmäßigen Gegebenheiten der einzelnen Polizeibereiche zu regeln."

Diese Erwägungen des Bundesgesetzgebers zeigen, dass er den Ländern als Dienstherren einen organisatorischen Spielraum bei der Entscheidung im Einzelfall über die Weiterverwendung eines polizeidienstunfähigen Beamten belassen wollte. Der Dienstherr sollte stellenplanmäßige und einsatzmäßige Belange bei der Prognose darüber, wo bzw. in welcher Funktion er einen polizeidienstunfähigen Beamten auf Dauer noch im Polizeivollzugsdienst einsetzen kann, mitberücksichtigen dürfen. Auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber ging von der Einräumung eines derartigen Organisationsermessens aus. In der Begründung des Gesetzentwurfes (Achtes Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften) der Landesregierung vom 18.6.1997 heißt es (LT-Drs. 12/2124, S. 49):

"Die Änderung berücksichtigt die gewandelten Aufgaben des Polizeidienstes, die nicht mehr jeder Zeit und in allen Bereichen eine besondere Gesundheit verlangen. Sie ermöglicht es, nicht mehr voll polizeidiensttaugliche Beamte mit Funktionen zu betrauen, in denen die allgemeine Dienstfähigkeit ausreicht. Vorzeitige Zurruhesetzungen wegen Polizeidienstunfähigkeit sollen vermindert werden." (Hervorhebungen durch den Senat)

Der Landesgesetzgeber sah den Sinn der Vorschrift in erster Linie also darin, dem Dienstherrn eine zusätzliche Möglichkeit für die weitere Verwendung bzw. den weiteren Einsatz von polizeidienstunfähigen Beamten zu schaffen. Dass dem Dienstherrn bei der Entscheidung über die konkrete Wahrnehmung dieser Möglichkeit im Einzelfall Organisationsermessen eröffnet sein sollte, zeigt sich an der Verwendung des Begriffes "betrauen". Sie verdeutlicht, dass der Dienstherr bei seiner Verwendungsprognose einen dauerhaften Einsatz des (konkreten) Beamten in nur einem kleinen Ausschnitt vollzugspolizeilicher Tätigkeit für gerechtfertigt halten muss. Insgesamt zeigen die Motive des Gesetzgebers, dass mit der Änderung des § 194 Abs. 1 LBG NRW lediglich eine - in das weitgefasste Ermessen des Dienstherrn gestellte - Möglichkeit geschaffen werden sollte, polizeidienstunfähige Beamte auf Lebenszeit in bestimmten Funktionen des Polizeivollzugsdienstes weiter zu beschäftigen.

cc) Das zuvor beschriebene Verständnis des § 194 Abs. 1 LBG NRW fügt sich bei rechtssytematischer Betrachtung in die besondere normative Ausgestaltung des Polizeibeamtenverhältnisses nahtlos ein:

Die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten ist als Einheitslaufbahn konzipiert, die aus drei untereinander offenen Abschnitten besteht (vgl. § 187 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW, § 2 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten des Landes NRW - LVOPol -). Darin unterscheidet sie sich von anderen Verwaltungszweigen, in denen eine Vielzahl von Laufbahnen, gegliedert in nur ausnahmsweise offene Laufbahngruppen, vorgesehen sind. Die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes hingegen ist auf einen einheitlichen Werdegang ausgerichtet, in dem die polizeiliche Einsatztätigkeit einen gewichtigen Schwerpunkt bildet. Einsatzlehre und Kriminalistik sind beispielsweise bei der II. Fachprüfung die zuerst genannten Pflichtfächer (vgl. Anlage 5 zu den §§ 14, 23 Abs. 1, 26 Abs. 1 der Verordnung über die Ausbildung und die II. Fachprüfung für den Laufbahnabschnitt II der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten des Landes NRW). Vor diesem Hintergrund muss der Dienstherr anlässlich der Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit bei einer Verwendungsprognose die etwaige weitere laufbahnrechtliche Entwicklung insbesondere eines jüngeren Polizeivollzugsbeamten im I. Laufbahnabschnitt sorgfältig in den Blick nehmen. Denn die Entwicklung eines solchen Beamten würde regelmäßig auf ein "Aufsteigen" in den II. Laufbahnabschnitt ausgerichtet sein.

Vgl. zum fortbestehenden Anspruch eines polizeidienstunfähigen Beamten auf Berücksichtigung bei der Beförderungsauswahl: OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8.5.2002 - 2 A 11657/01 -, NVwZ-RR 2003, 134, 135; zu der anderslautenden Rechtslage nach § 42 Abs. 3 Satz 1 BBG in Bezug auf einen dienstunfähigen Postbeamten vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21.7.2003 -1 B 413/02 -.

Dem Dienstherrn muss angesichts dessen eine weitgehend freie Entscheidung darüber erlaubt sein, ob er die Ausbildung und Förderung eines jüngeren Beamten in der Einheitslaufbahn mit der Ausrichtung auf vollzugspolizeiliche Zwecke für gerechtfertigt hält, obwohl dieser dauerhaft die damit regelmäßig verbundenen Funktionen nicht wird wahrnehmen können.

Vergleichbare Schlüsse lassen sich in Bezug auf die für den Polizeivollzugsdienst gemäß § 192 Satz 1 LBG NRW geltende besondere Altersgrenze ziehen. Danach treten Polizeivollzugsbeamte mit Ende des Monats, in dem sie das sechzigste Lebensjahr vollenden, in den Ruhestand. Die im Vergleich zu den übrigen Beamten vorgezogene Altersgrenze beruht auf den besonderen Belastungen, die der Polizeivollzugsdienst insbesondere auch durch die Einsatztätigkeit im Schichtdienst mit sich bringt. Mit Blick darauf muss der Dienstherr organisatorische Belange mit berücksichtigen dürfen, wenn es darum geht, einen jüngeren Beamten nach Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit dauerhaft im Tagdienst, ohne vollzugspolizeiliche Einsatztätigkeit zu beschäftigen, obwohl dieser mit 60 Jahren in den Ruhestand gehen kann.

Schließlich sprechen für das dargelegte Verständnis des § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW fiskalische Gründe. Nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) erhalten Polizeivollzugsbeamte eine Polizeivollzugszulage. Sie beträgt nach zwei Dienstjahren derzeit 127,38 € monatlich (vgl. Anlage IX zum Bundesbesoldungsgesetz). Die Zulage rechtfertigt sich aus den besonderen Belastungen, die der Polizeivollzugsdienst - insbesondere der Streifen- und Nachtdienst - mit sich bringt (vgl. Nr. 9 Abs. 3 der Vorbemerkungen). Auch diesen Gesichtspunkt muss der Dienstherr im Rahmen seines Organisationsermessens mit in seine Entscheidung einfließen lassen dürfen. Er muss es im Einzelfall für geboten halten, einen Beamten dauerhaft zulagenberechtigt im Polizeivollzugsdienst zu beschäftigen, obwohl keine besonderen Belastungen vorliegen, etwa weil der Beamte nur Tag- bzw. Innendienst versehen wird.

Die vorstehenden Erwägungen bedeuten allerdings nicht, dass § 194 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW zwingend nur auf Polizeivollzugsbeamte ab einem bestimmten Alter Anwendung findet. Faktisch mag das Organisationsermessen vor dem dargestellten Regelungshintergrund regelmäßig zwar dahin gehen, nur lebensältere Beamte dauerhaft für eine Funktion in Sinne der Vorschrift vorzusehen. Im Einzelfall kann es der Dienstherr aber für sachgerecht erachten, auch einen lebensjüngeren Beamten trotz Polizeidienstunfähigkeit dauerhaft in einer ihm zuträglichen Funktion des Polizeidienstes zu verwenden. Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn sich der Beamte durch spezielle Kenntnisse, Fähigkeiten oder Erfahrungen für eine bestimmte Stelle besonders qualifiziert.

c) Der Beklagte hat sich unter Ausübung des ihm eingeräumten Organi-sationsermessens rechtsfehlerfrei dagegen entschieden, die Klägerin auf Dauer in einer Funktion zu verwenden, die eine uneingeschränkte gesundheitliche Eignung für den Polizeivollzugsdienst nicht erfordert. Er hat überdies im gerichtlichen Verfahren seine Erwägungen zulässigerweise ergänzt und erläutert (vgl. § 114 Satz 2 VwGO). Dabei hat er - ebenso wie schon im Widerspruchsbescheid - auch auf den konkreten Einzelfall der Klägerin abgehoben und dargelegt, dass die zum Zeitpunkt der Verwendungsprognose 33 Jahre alte Klägerin noch 27 Jahre im Polizeidienst zu verbringen habe. Angesichts dieses Zeitraumes lasse sich bei ihr nicht die Prognose rechtfertigen, sie werde auf Dauer eine Funktion im Innendienst ausüben können. Vielmehr würde sie wie nahezu alle vergleichbaren Beamten noch mehrere Funktionen wahrzunehmen haben.

Auch sonst lässt die Entscheidung des Beklagten keinen Rechtsfehler erkennen. Insbesondere hat die Klägerin keine besonderen fachlichen Qualifikationen oder persönlichen Belange aufgezeigt, die der Beklagte in seine Überlegungen hätte einstellen müssen. Er konnte deshalb seine Entscheidung vor allem auf generalisierende Erwägungen stützen. So hat er angegeben, bei der Verwendungsprognose habe er den vom Gesetz eröffneten "Spielraum" genutzt und den dienstlichen Interessen ordnungsgemäßer polizeilicher Aufgabenerfüllung gegenüber dem Individualinteresse der Klägerin den Vorrang eingeräumt. Zudem müsse entgegen der Ansicht des VG berücksichtigt werden, dass die Innendienststellen knapp bemessen seien und regelmäßig lebensälteren Beamten, die für einen Laufbahnwechsel nicht in Betracht kämen, vorbehalten bleiben müssten. Schließlich sprächen oft auch die Gesichtspunkte der Aufgabenwahrnehmungskontinuität und der Fachkompetenz gegen einen Sachbearbeiterwechsel auf Innendienststellen. All das ist nach dem oben Gesagten rechtlich bedenkenfrei und nicht zu beanstanden.

Ende der Entscheidung