Judicialis Rechtsprechung

§ 24a Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm - LEPro, i. d. F. des Änderungsgesetzes vom 19.6.2007, GV. NRW. S. 225), wonach ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit mehr als 5.000 qm Verkaufsfläche nur in einer Gemeinde mit mehr als 100.000 Einwohnern ausgewiesen werden darf, verstößt gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot und trägt dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung nicht angemessen Rechnung.

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Tatbestand:

Die Beschwerdeführerin, eine kreisangehörige Stadt im westlichen Münsterland mit ca. 20.000 Einwohnern, machte im Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren geltend, § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro verletze die Vorschriften der Landesverfassung (LV NRW) über das Recht der gemeindlichen Selbstverwaltung, weil die Regelung in verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Weise die kommunale Planungshoheit beschränke.

1. Mit Urteil vom 6.6.2005 (BauR 2005, 1577) entschied das OVG NRW, dass § 24 Abs. 3 LEPro i. d. F. des Gesetzes vom 5.4.2005 (GV. NRW. S. 306), die Vorgängerregelung zu § 24a LEPro, mangels ausreichender Bestimmtheit der Norm nicht als ein "Ziel der Raumordnung" im Sinne von § 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes (ROG a. F.) zu qualifizieren ist. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung brachte die Landesregierung im Januar 2007 den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm - LEPro) in den Landtag ein (LT NRW-Drs. 14/3451). Danach sollte die landesplanerische Vorschrift zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung in § 24 Abs. 3 LEPro a. F. durch eine Regelung ersetzt werden, die die Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung erfüllt und von den öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen als verbindliche Vorgabe zu beachten ist.

In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es dazu, es stelle ein wesentliches Anliegen der Landesplanung dar, funktionsfähige Zentren (Innenstädte bzw. Ortsmitten, Stadtteilzentren) und damit auch funktionsfähige Versorgungsstrukturen zu erhalten. Der Einzelhandel besitze als wichtiger Frequenzbringer für Zentren eine besondere Bedeutung. Der anhaltende Trend zu immer größeren Betriebseinheiten und neuartigen Betriebsformen verstärke jedoch die Nachfrage nach Standorten außerhalb der Zentren. Diese Entwicklung schwäche die Zentren erheblich, weil sie vor allem zu Lasten des klein- und mittelständischen Facheinzelhandels gehe und dadurch Qualität und Vielfalt des Angebots verloren gingen. Mit der neuen Regelung werde die bisherige Steuerung der Einzelhandelsentwicklung konsequenter auf die Stärkung der Zentren ausgerichtet. Kern- und Sondergebiete für großflächige Einzelhandelsvorhaben im Sinne von § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) dürften nur in zentralen Versorgungsbereichen ausgewiesen werden. Die Vorhaben seien zentrenverträglich, wenn sie weder die Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche in der Standortgemeinde oder in den Nachbargemeinden noch die wohnungsnahe Grundversorgung in ihrem Einzugsbereich beeinträchtigten (LT NRW-Drs. 14/3451, S. 9, 10).

Speziell zu § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro führt die Gesetzesbegründung aus, bei Hersteller-Direktverkaufszentren handele es sich um großflächige und zentrenrelevante Einzelhandelsvorhaben, in denen Hersteller ihre Produkte mit erheblichen Preisnachlässen direkt an den Endverbraucher absetzten. Durch diese Konzeption, das größere Einzugsgebiet und die höhere Umsatzleistung unterschieden sie sich von herkömmlichen Einkaufszentren. Auf Grund der raumordnerischen und städtebaulichen Auswirkungen dürften Hersteller-Direktverkaufszentren mit mehr als 5.000 qm Verkaufsfläche nur in Großstädten geplant werden (LT NRW-Drs. 14/3451, S. 10).

In Bezug auf die Selbstverwaltung der Gemeinden hält der Gesetzentwurf fest, die Neuregelung habe darauf keine Auswirkungen (LT NRW-Drs. 14/3451, S. 2).

Der Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie führte im April 2007 eine öffentliche Anhörung von Sachverständigen durch (Ausschussprotokoll 14/387). In der abschließenden Sitzung im Juni 2007 beschloss der Ausschuss, den Gesetzentwurf um eine Öffnungsklausel zu ergänzen. Danach sollte im Fall eines Regionalen Einzelhandelskonzepts eine Abweichung (u. a.) von der Regelung in § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro möglich sein (LT NRW-Drs. 14/4489; Ausschussprotokoll 14/436). Am 13.6.2007 verabschiedete der Landtag in zweiter Lesung das Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm - LEPro) in der Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft, Mittelstand und Energie vom 6.6.2007 (Plenarprotokoll 14/64). Das Gesetz ist am 4.7.2007 verkündet worden (GV. NRW. S. 225) und am 5.7.2007 in Kraft getreten.

§ 24a LEPro lautet:

§ 24a

Großflächiger Einzelhandel

(1) 1Kerngebiete sowie Sondergebiete für Vorhaben i. S. des § 11 Abs. 3 Baunutzungsverordnung - BauNVO - (Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe) dürfen nur in zentralen Versorgungsbereichen ausgewiesen werden; Absätze 3 bis 6 bleiben unberührt. 2Die in ihnen zulässigen Nutzungen richten sich in Art und Umfang nach der Funktion des zentralen Versorgungsbereichs, in dem ihr Standort liegt. 3Sie dürfen weder die Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in benachbarten Gemeinden noch die wohnungsnahe Versorgung der Bevölkerung in ihrem Einzugsbereich beeinträchtigen. 4Dabei dürfen Hersteller-Direktverkaufszentren mit mehr als 5.000 qm Verkaufsfläche nur ausgewiesen werden, wenn sich der Standort in einer Gemeinde mit mehr als 100.000 Einwohnern befindet.

...

(6) In Regionalen Einzelhandelskonzepten können Abweichungen von Absatz 1 Sätze 2 und 4, Absatz 2 Satz 2 und Absatz 3 Satz 1 vereinbart werden. Regionale Einzelhandelskonzepte müssen das Gebiet von mindestens drei benachbarten kommunalen Partnern (kreisfreie Städte oder Kreise) umfassen und enthalten mindestens Angaben über

-- städtebauliche Leitlinien und räumlich abgegrenzte Standorte für eine zentrenverträgliche Entwicklung des Einzelhandels sowie

-- für Abweichungen nach Satz 1 konkrete und begründete Festlegungen des Standorts und der Verkaufsfläche.

Abweichungen nach Satz 1 bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Zustimmung des Regionalrats. Liegt das Geltungsgebiet des Regionalen Einzelhandelskonzepts in zwei oder mehr Regierungsbezirken, ist die Zustimmung aller zuständigen Regionalräte erforderlich.

2. In Ochtrup besteht seit 2004 das "Euregio-Outlet-Center" (EOC) mit 3.500 qm Verkaufsfläche, dessen Erweiterung die Beschwerdeführerin seit 2005 plant. Anfang November 2006 beschloss der Gemeinderat eine entsprechende Änderung des Flächennutzungsplans. Dieser enthielt bislang für den Bereich des EOC die Darstellung einer Sonderbaufläche mit der Zweckbestimmung "Fabrikverkaufszentrum für Markenartikel (Factory-Outlet-Center) mit einer Verkaufsfläche von maximal 3.500 m2". Mit der Änderung wurde für die Fläche ein "Sondergebiet (SO 5) gemäß § 11 Abs. 2, 3 BauNVO: Großflächiger Einzelhandel mit der Zweckbestimmung Hersteller-Direktverkaufszentrum (Factory-Outlet-Center FOC) auf einer Verkaufsfläche von maximal 11.500 m2 und Büronutzung" dargestellt. Daneben beschloss der Rat die Anpassung des zugehörigen Bebauungsplans. Die Bezirksregierung Münster versagte die von der Beschwerdeführerin beantragte Genehmigung der Änderungsfassung des Flächennutzungsplans. Zur Begründung verwies sie (u. a.). auf § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro. Die dagegen von der Beschwerdeführerin erhobene verwaltungsgerichtliche Klage ist beim OVG NRW anhängig. Dasselbe gilt für ein von der Bezirksregierung gegen die Bebauungsplanänderung angestrengtes Normenkontrollverfahren.

3. Die Beschwerdeführerin machte geltend, die angegriffene Norm schränke sie konkret in ihrer Bauleitplanung ein, weil die kommunale Planung zur Erweiterung des EOC nicht verwirklicht werden könne. § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro sei bereits formell verfassungswidrig, weil dem Land die erforderliche Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Norm fehle. Die Regelung sei nicht dem Begriff der Raumordnung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GG a. F.) zuzuordnen, sondern unterfalle dem Bereich des Bodenrechts in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro verstoße zudem gegen das Willkürverbot. Willkürlich sei zunächst die Differenzierung zwischen Hersteller-Direktverkaufszentren und dem sonstigen großflächigen Einzelhandel. Weder unter dem Gesichtspunkt der Größe solcher Vorhaben noch mit Blick auf Sortiment und Einzugsbereich sei eine unterschiedliche Behandlung gerechtfertigt. Als willkürlich erweise sich des weiteren die Gleichbehandlung von Hersteller-Direktverkaufszentren mit und ohne zentrenrelevanten Sortimenten. Während mit § 24a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 3 LEPro für sonstige großflächige Einzelhandelsvorhaben eine Differenzierung in Bezug auf die Zentrenrelevanz des Sortiments vorgesehen sei, fehle eine vergleichbare Regelung für die Hersteller-Direktverkaufszentren. Eine sachliche Begründung gebe es dafür nicht. Willkürlich sei darüber hinaus, dass § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro keine Rücksicht darauf nehme, ob es sich bei der planenden Gemeinde um eine solche im ländlichen Raum handele oder um eine Gemeinde im städtischen Raum oder gar in einem Ballungsraum. Dieses Kriterium spiele jedoch eine erhebliche Rolle für die Auswirkungen eines Hersteller-Direktverkaufszentrums. Ländliche Räume seien regelmäßig durch eine dünne Siedlungsdichte und verbunden damit durch einen dünnen Einzelhandelsbesatz gekennzeichnet. In ländlichen Regionen seien in der Regel in weiten Teilen nur Grundzentren zu finden, in denen schwerpunktmäßig Waren des alltäglichen Bedarfs angeboten würden. Die Auswirkungen eines Hersteller-Direktverkaufszentrums auf das Umland seien daher viel geringer als bei einer Planung im urbanen Raum. Ländliche Gemeinden hätten bei Hersteller-Direktverkaufszentren bessere Planungschancen als beim sonstigen großflächigen Einzelhandel. Dies liege in der Vertriebsform begründet. Um ihren Hauptvertriebswegen keine Konkurrenz zu machen, könnten Markenhersteller ihre Direktverkaufszentren regelmäßig nicht in den Innenstadtlagen großer Städte ansiedeln. Diesem Vertriebskonzept widerspreche § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro. Sachgerecht sei eine Differenzierung, die an die zentralörtliche Funktion anknüpfe. Das in § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro gewählte Kriterium der Einwohnerzahl sei demgegenüber ungeeignet. Denn in ländlichen Regionen könnten auch Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern erhebliche funktionale Bedeutung erlangen.

§ 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro greife in verfassungswidriger Weise in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Der Landesgesetzgeber habe die Belange und Interessen der betroffenen Gemeinden nicht abgewogen. Der Eingriff in die Planungshoheit der Beschwerdeführerin sei unverhältnismäßig. Ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit 11.500 qm Verkaufsfläche planen zu können, sei für sie eine ihrer wesentlichsten Planungsentscheidungen und Entwicklungschancen im Bereich Einzelhandel. Zu berücksichtigen sei ferner, dass es in Nordrhein-Westfalen ca. 30 Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern gebe. Diese konzentrierten sich auf die Region Köln/Bonn/Leverkusen sowie das Ruhrgebiet. Gemeinden, die abseits dieser Ballungszentren in ländlichen Gebieten lägen, hätten deutlich schlechtere Entwicklungschancen. Ausnahmevorschriften, die eine abweichende Beurteilung rechtfertigen könnten, bestünden nicht. Ein Zielabweichungsverfahren sei gemäß § 24 des Landesplanungsgesetzes (LPlG) ausschließlich für den Landesentwicklungsplan und die Regionalpläne vorgesehen. Die Ausnahmeregelung in § 24a Abs. 6 LEPro sei nicht geeignet, die erforderliche Flexibilität der Gemeinden für die Planung von großflächigen Einzelhandelsvorhaben zu gewährleisten und den Eingriff in die Planungshoheit auf ein verhältnismäßiges Maß zu reduzieren.

Die Landesregierung hielt die Verfassungsbeschwerde für unzulässig und unbegründet.

Die Verfassungsbeschwerde hatte Erfolg.

Gründe:

A.

Die Ansiedlung eines FOC ist wegen deren übergemeindlicher Ausstrahlungswirkung nach übereinstimmender Auffassung der Ministerkonferenz für Raumordnung nur im Rahmen von Zielen der Raumordnung und Landesplanung zu genehmigen. Soweit solche Zielfestlegungen Gegenstand gerichtlicher Kontrolle gewesen sind, ist der Zweck, ein FOC nur nach Maßgabe zulässiger Ziele der Raumordnung und Landesplanung zuzulassen, nicht bezweifelt worden (BVerwG, NVwZ 2006, 932). Gegenstand gerichtlicher Kontrolle sind bisher Exekutivplanungen in Raumordnungsplänen der Länder gewesen, die für den Standort eines FOC an das zentralörtliche Gliederungsprinzip anknüpfen und ein FOC nur in Oberzentren für ansiedlungsfähig halten. Allerdings sind für diese landesplanerischen Ziele jeweils Ausnahmebestimmungen vorgesehen. Mit dieser Maßgabe billigen auch bisher ergangene gerichtliche Entscheidungen im Rahmen verfassungsrechtlicher Prüfung solche Ziele.

Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber will mit der hier angegriffenen Vorschrift des § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro die Ansiedlung von FOC landesplanerisch durch ein Ziel der Raumordnung und Landesplanung regeln, um den überörtlichen Belangen solcher Ansiedlungen Rechnung zu tragen.

Das nordrhein-westfälische Landesplanungsrecht kennt für die Festlegung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung den Weg, Ziele in (exekutiven) Landesentwicklungsplänen zu fixieren (§§ 14 Abs. 2, 17 LPlG) oder allgemeine Ziele (legislativ) im Landesentwicklungsprogramm festzulegen (§ 16 Satz 2 LPlG). Die Wege führen zu unterschiedlichen Konsequenzen: Nach § 14 Abs. 2 LPlG ist eine umfassende Beteiligung der Gemeinden an der Festlegung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung zu gewährleisten. Für das Landesentwicklungsprogramm sind Gemeinden und Gemeindeverbände, für die eine Anpassungspflicht begründet werden soll, im Erarbeitungsverfahren zu beteiligen, § 16 Satz 3 LPlG. Wenn ein Ziel in einem Landesentwicklungsplan normiert ist, gilt dafür das Zielabweichungsverfahren des § 24 LPlG, so dass Ausnahmen von der Regel möglich bleiben. Dieses Zielabweichungsverfahren gilt nicht für die Legalplanung des Landesentwicklungsprogramms.

Mit § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro ist der Gesetzgeber den Weg einer allgemeinen Zielformulierung gegangen. Er knüpft an den Schwellenwert von 100.000 Einwohnern und an die Größe des FOC mit mehr als 5.000 qm Verkaufsfläche an. Ein Zielabweichungsverfahren im Sinne von § 24 LPlG ist dafür nicht vorgesehen.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist gemäß Art. 75 Nr. 4 LV, § 52 Abs. 1 des Verfassungsgerichtshofgesetzes (VerfGHG) zulässig. Die angegriffene Norm kann als Landesrecht auf ihre Vereinbarkeit mit dem Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin geprüft werden. Die Beschwerdeführerin ist auch beschwerdebefugt. Sie kann geltend machen, durch § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro in ihrem Selbstverwaltungsrecht (Art. 78 Abs. 1 und 2 LV) verletzt zu sein. Sie hat schlüssig die Möglichkeit dargetan, dass die gesetzliche Bestimmung in ihre örtliche Bauleitplanung eingreift. Dagegen lässt sich nicht anführen, ihre Planung sei mit raumordnerischen und städtebaulichen Auswirkungen verbunden, die weit über das Gemeindegebiet hinausreichten und das Vorhaben daher zu einer überörtlichen Angelegenheit machten. Ungeachtet dessen handelt es sich bei der Ansiedlung oder Erweiterung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums im Wege der Bauleitplanung um eine Angelegenheit des örtlichen Wirkungskreises. Denn durch die von der Landesregierung angeführten landes- bzw. regionalweiten Wirkungen des Vorhabens wird die Zuordnung zur Planungsebene der gemeindlichen Standortplanung (vgl. § 11 Abs. 3 BauNVO) und damit die Verortung im örtlichen Wirkungskreis nicht aufgelöst. Der danach betroffene Bereich der kommunalen Planungshoheit (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 8.3.2006 - 4 BN 56.05 - BRS 70, Nr. 3) wird vom Schutzbereich der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie umfasst (VerfGH NRW, OVGE 46, 295, 303; NWVBl. 2002, 376, 377).

Die Beschwerde ist rechtzeitig innerhalb der in § 52 Abs. 2 VerfGHG bestimmten Jahresfrist eingelegt worden.

Die Frage der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gegenüber fachgerichtlichem Rechtsschutz stellt sich bereits im Ansatz nicht. Ein fachgerichtlicher Rechtsweg ist bei Rechtssatzbeschwerden gegen förmliche Gesetze nicht eröffnet. Für diese Normenkontrolle sind ausschließlich die Verfassungsgerichte zuständig (vgl. BVerfGE 76, 107, 115).

C.

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet.

§ 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro verletzt das Recht der Beschwerdeführerin auf Selbstverwaltung aus Art. 78 Abs. 1 und 2 LV.

I.

1. Art. 78 Abs. 1 LV gewährleistet ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung. Dieses Recht erstreckt sich grundsätzlich auf alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und umfasst die Befugnis zur grundsätzlich eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte. Dazu gehört auch das Recht der Gemeinde, im Rahmen ihrer Bauleitplanung die künftige Entwicklung des Gemeindegebiets grundsätzlich nach eigenen Vorstellungen zu steuern und zu gestalten (VerfGH NRW, OVGE 46, 295, 303; NWVBl. 2002, 376, 377). In diese gemeindliche Planungshoheit greift die Landes- oder Regionalplanung jedenfalls ein, wenn sie eine konkrete örtliche Planung nachhaltig stört.

2. a) Vor Beeinträchtigungen der Planungshoheit im genannten Sinn schützt die Landesverfassung nicht absolut. Art. 78 Abs. 2 LV garantiert ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG das Recht der Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze.

Gesetzliche Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht unterliegen ihrerseits Grenzen. Sie dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten. Außerhalb des Kernbereichs hat der Gesetzgeber das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sowie das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot zu beachten (VerfGH NRW, OVGE 46, 295, 304; NWVBl. 2002, 376, 377, jeweils m. w. N.).

b) Daraus folgt, dass landes- oder regionalplanerische Rechtsnormen, die außerhalb des unantastbaren Kernbereichs die gemeindliche Planungshoheit beschränken, nur dann mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie vereinbar sind, wenn überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen (VerfGH NRW, OVGE 46, 295, 306 m. w. N.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 8.3.2006 - 4 B 75.05 - NVwZ 2006, 932, Rn. 16). Dies verlangt, dass die überörtliche Planung der Bedeutung der gemeindlichen Planungshoheit angemessen Rechnung trägt. Dazu muss nachvollziehbar sein, welche Erwägungen den Erlass der Rechtsnorm rechtfertigen. Stützt der Gesetzgeber sich dabei auf Einschätzungen und Prognosen, darf er sich nicht mit einer schematischen und abstrakten Beurteilung begnügen. Die Einschätzungen und Prognosen müssen vielmehr unter Heranziehung des jeweils gebotenen empirischen Materials plausibel sein.

II.

1. § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro greift in die Planungshoheit der Beschwerdeführerin ein, weil sie deren Befugnis, im Rahmen der Bauleitplanung die künftige Entwicklung des Gemeindegebiets zu steuern und zu gestalten, nachhaltig stört. Die angegriffene Rechtsnorm wirkt gegenüber Gemeinden mit nicht mehr als 100.000 Einwohnern als unbedingtes Verbot, ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit mehr als 5.000 qm Verkaufsfläche eigenverantwortlich auszuweisen. Der Beschwerdeführerin wird dadurch die Umsetzung ihrer im Wege der Bauleitplanung konkretisierten Erweiterungsplanung für das "Euregio-Outlet-Center" unmöglich gemacht.

2. Dieser Eingriff in die Planungshoheit der Beschwerdeführerin hält einer Überprüfung am dargelegten Maßstab des Art. 78 Abs. 1 und 2 LV nicht Stand. Die mit der strikten Verbotsregelung in § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro verbundene Einschränkung der Planungsbefugnis der Beschwerdeführerin verstößt gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot. Sie ist nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt. Die Einschätzung des Gesetzgebers, es bedürfe zugunsten landesplanerischer Interessen der angegriffenen Verbotsnorm mit ihren ausnahmslos wirkenden Schwellenwerten, ist im Ergebnis nicht nachvollziehbar. Darüber hinaus ist das Recht auf kommunale Selbstverwaltung nicht angemessen berücksichtigt worden.

a) § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro untersagt einer Gemeinde die Ansiedlung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums mit einer Verkaufsfläche von über 5.000 qm ausnahmslos, wenn diese nicht mehr als 100.000 Einwohner hat. Mit Rücksicht darauf, dass die Verbotsregelung sich als erhebliche Beschränkung der Planungshoheit auswirkt, unterliegen die Schwellenwerte einem besonderen Rechtfertigungsbedürfnis. Nachvollziehbare Erwägungen für deren ausnahmslose Festlegung sind jedoch nicht ersichtlich.

aa) Der Landesgesetzgeber verfolgt mit § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro das grundsätzlich legitime Ziel, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren auf landesplanerischer Ebene zu steuern. Die Versorgungszentren sollen als Wohn-, Arbeits- und Handelsstandorte gestärkt werden, damit funktionsfähige Versorgungsstrukturen erhalten bleiben. Die Gesetzesbegründung stellt darauf ab, dass der anhaltende Trend zu immer größeren Betriebseinheiten und neuartigen Betriebsformen im Einzelhandel die Entwicklung der Zentren erheblich schwächt. In den Blick genommen hat der Gesetzgeber weiter die Gesichtspunkte demografischer Wandel, Begrenzung der Inanspruchnahme von Freiflächen, effektive Auslastung öffentlicher Infrastruktur sowie Vermeidung von Verkehr. Ferner heben die Gesetzesmaterialien hervor, dass sich Hersteller-Direktverkaufszentren vom herkömmlichen Einzelhandel durch die Konzeption, ein größeres Einzugsgebiet und eine höhere Umsatzleistung derart unterscheiden, dass es einer gesonderten Steuerungsnorm bedarf (vgl. LT NRW-Drs. 14/3451, S. 9 f.). Aus diesen Erwägungen erschließt sich für sich genommen nicht, welcher sachliche Grund gerade für eine Festlegung von Schwellenwerten von 5.000 qm Verkaufsfläche und 100.000 Einwohnern streitet. Zwar entspricht es geläufiger Praxis des Gesetzgebers, insbesondere im Bereich der Raumordnung und Landesplanung über Schwellenwerte zu steuern. Dafür ist dem Gesetzgeber auch eine Einschätzungsprärogative zuzubilligen. Die Einschätzungsprärogative ist größer, wenn der Gesetzgeber Ausnahmen von den festgesetzten Schwellenwerten zulässt. Je strikter aber Schwellenwerte wirken, desto höher ist die Begründungslast des Gesetzgebers für den festgelegten Wert.

bb) Für die hier strikt wirkenden Schwellenwerte ergeben sich aus den Gesetzesmaterialien auch im Übrigen keine hinreichenden Gründe. Es heißt darin lediglich, damit werde eine Empfehlung der Ministerkonferenz für Raumordnung umgesetzt. Nach Auffassung der Ministerkonferenz seien Hersteller-Direktverkaufszentren nur in Großstädten bzw. in Oberzentren an integrierten Standorten und in einer stadtverträglichen Größenordnung zulässig. Großstädte würden statistisch als Gemeinden mit mindestens 100.000 Einwohnern definiert. In Nordrhein-Westfalen gebe es auch Mittelzentren mit mehr als 100.000 Einwohnern. Es erscheine daher vertretbar, auch große Mittelzentren als Standorte für Hersteller-Direktverkaufszentren in Betracht zu ziehen (LT NRW, Plenarprotokoll 14/64, S. 7238; Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie, Ausschussprotokoll 14/436, S. 13; Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3.6.1997). Danach bleibt offen, worauf sich die Einschätzung des Gesetzgebers gründet, bei einer Verkaufsfläche für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum von mehr als 5.000 qm handele es sich (im Fall einer Standortgemeinde mit nicht mehr als 100.000 Einwohnern) generell um eine "stadtunverträgliche" Größenordnung. Aber auch für den Einwohner-Schwellenwert fehlt es an tragfähigen Erwägungen. Es wird nicht deutlich, auf Grund welcher Gesichtspunkte die Prognose gerechtfertigt ist, dass ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit beispielsweise 5.500 qm Verkaufsfläche in einer Gemeinde unterhalb von 100.000 Einwohnern ausnahmslos unverträglich ist, dies bei einer Gemeinde mit mehr als 100.000 Einwohnern jedoch anders zu bewerten ist. Empirische Daten, die die gesetzgeberische Prognose stützen könnten, sind in den Gesetzesmaterialien nicht dokumentiert. Dies gilt auch in Ansehung der dort in Bezug genommenen Empfehlung der Ministerkonferenz für Raumordnung. Der Text liefert ebenfalls keine nachvollziehbare Erklärung dafür, Hersteller-Direktverkaufszentren mit mehr als 5.000 qm Verkaufsflächen nur in "Großstädten" bzw. in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern zuzulassen. Auf das Begründungsdefizit ist der Gesetzgeber im Rahmen der Sachverständigen-Anhörung wiederholt hingewiesen worden (vgl. LT NRW, Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie, Ausschussprotokoll 14/387, S. 16, 17; Stellungnahmen 14/969, S. 7; 14/975, S. 4; 14/986, S. 2), ohne dass er die geäußerten Bedenken aufgegriffen hat.

cc) Die Festlegung der in § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro genannten Schwellenwerte unterliegt insbesondere deshalb einem besonderen Rechtfertigungserfordernis, weil die Regelung die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren landesweit generell untersagt, ohne die jeweiligen regionalen Gegebenheiten in den Blick zu nehmen. Indes lassen die unterschiedlichen im Landesgebiet anzutreffenden Raumstrukturen (Ballungskerne, Ballungsrandzonen, solitäre Verdichtungsgebiete, Gebiete mit überwiegend ländlicher Raumstruktur, vgl. § 21 LEPro) einschließlich der unterschiedlichen Verkehrsinfrastruktur sowie die Verschiedenartigkeit der Versorgungszentren (Ober-, Mittel- und Grundzentren, vgl. § 22 LEPro; Entwicklungsschwerpunkte nach § 23 LEPro) nicht ohne Weiteres erwarten, dass die Ansiedlung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums an jedwedem Standort in Nordrhein-Westfalen mit denselben Auswirkungen einhergeht. Dies wird besonders augenfällig, wenn man die regionale Verteilung der Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern im Land in den Blick nimmt. Während in diesen - im Wesentlichen im Ruhrgebiet und in der Region Düsseldorf/Wuppertal/Köln konzentrierten - Städten die Planung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums möglich ist, bleiben weite Regionen des Landes von der Möglichkeit einer solchen Planung ausgeschlossen. Dies hätte nahe gelegt, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob wegen der ländlichen Struktur dieser Regionen des Landes andere Abgrenzungskriterien, Schwellenwerte oder Ausnahmeregelungen gefunden werden müssen, um der Planungshoheit und den überörtlichen Interessen gerecht zu werden. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass nicht allein der Standort eines Hersteller-Direktverkaufszentrums und das regionale Umfeld von Fall zu Fall relevante Unterschiede aufweisen können, sondern ebenso das Verkaufszentrum selbst im Hinblick auf die jeweilige Sortimentsstruktur.

dd) Die objektiv erforderliche Rechtfertigung der Schwellenwerte ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer typisierenden Betrachtung entbehrlich. Die Voraussetzungen für eine auf diese strikten Schwellenwerte bezogene Typisierung liegen schon deshalb nicht vor, weil es sich bei der Ansiedlung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums nicht um einen gehäuft vorkommenden Sachverhalt handelt. Im Gegenteil tritt er in einer sehr überschaubaren Größenordnung auf (vgl. die von der Beschwerdeführerin vorgelegte Übersicht "Factory Outlet Center in Deutschland", Stand: September 2008, Anlage B 9 zum Schriftsatz vom 6.4.2009).

b) Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber beim Erlass der Regelung in § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro den Belang der gemeindlichen Planungshoheit angemessen berücksichtigt hat. Auf Grund der Ausgestaltung als strikte Verbotsnorm greift die Bestimmung nachhaltig in die gemeindliche Planungshoheit nicht nur der Beschwerdeführerin ein. Sie beschränkt darüber hinaus potentielle Planungen vergleichbarer Art in anderen Gemeinden des Landes. Der Landesgesetzgeber war gehalten, diesen Aspekt in seine Entscheidung einzubeziehen und dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht dabei das Gewicht beizumessen, das ihm kraft der verfassungsrechtlichen Verankerung in Art. 78 Abs. 1 und 2 LV zukommt. Daran fehlt es hier. Bereits die Gesetzesbegründung geht erkennbar von einer Fehleinschätzung aus, indem es dort heißt, es ergäben sich keine Auswirkungen für die Selbstverwaltung und Finanzlage der Gemeinden (vgl. LT NRW-Drs. 14/3451, S. 2). Auch im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass der Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit in seiner Dimension zutreffend erkannt worden ist. Eine Erwähnung der planungsrechtlichen Situation der Beschwerdeführerin, die über eine Randbemerkung nicht hinausgeht (vgl. LT NRW, Plenarprotokoll 14/64, S. 7235; 14/50, S. 5731; Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie, Ausschussprotokolle 14/353, S. 30; 14/387, S. 30), genügt dazu ebenso wenig wie die von der Landesregierung angeführten Unterlagen aus Mai 2007 über eine interne "Auswertung der Stellungnahmen und Anhörung der Experten" durch das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie und über einen Vermerk der Fachabteilung über ein mit Mitgliedern des Landtags geführtes Gespräch über die LEPro-Novelle.

Ebenso wenig kann die erforderliche Befassung mit dem Belang der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in der parlamentarischen Erörterung der Frage gesehen werden, ob es einer Überleitungs- oder Stichtagsregelung bedurfte. In diesem Zusammenhang ist nicht die Eingriffswirkung von § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro in Bezug auf die kommunale Planungshoheit in den Blick genommen worden. Es ging vielmehr darum, dem landesplanerischen Interesse an einer umfassenden Geltung und Umsetzung der Verbotsregelung Rechnung zu tragen (vgl. LT NRW, Plenarprotokoll 14/64, S. 7237, 7238; Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie, Ausschussprotokolle 14/387, S. 30/31; 14/436, S. 11). Auch die parlamentarischen Erwägungen zur Einführung der Öffnungsklausel in § 24a Abs. 6 LEPro (vgl. LT NRW, Plenarprotokoll 14/64, S. 7232, 7236, 7238; Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie, Ausschussprotokoll 14/436, S. 10/11) lassen die gebotene Auseinandersetzung mit dem Belang der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht erkennen.

Ende der Entscheidung