Judicialis Rechtsprechung

2. Im Rahmen des von ihm gewählten Schutzkonzepts muss der Landesgesetzgeber auch besondere Belange der Gaststättenbetreiber beachten und mit denen des Gesundheitsschutzes zu einem verhältnismäßigen und folgerichtigen Ausgleich bringen.

Dabei stärkt neben der durch Art. 58 LV garantierten Berufsfreiheit die in Art. 52 Abs. 1 LV hervorgehobene Gewährleistung der wirtschaftlichen Freiheit die Belange derjenigen, die ihre Existenz eigenverantwortlich und ohne Inanspruchnahme staatlicher Hilfe sichern.

3. Gestattet der Landesgesetzgeber als Ausnahme vom Rauchverbot in Gaststätten das Rauchen in abgetrennten Nebenräumen, kommt für die getränkegeprägte Kleingastronomie in Ein-Raum-Gaststätten, der die Einrichtung abgetrennter Raucherbereiche nicht möglich ist, nur die Freistellung vom Rauchverbot in Betracht.

4. Zum Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers bei einer verfassungsgemäßen Neuregelung des Nichtraucherschutzes in Rheinland-Pfalz.

VGH B 31/07 VGH B 2/08 VGH B 3/08 VGH B 6/08 VGH B 9/08 VGH B 11/08 VGH B 13/08 VGH B 15/08 VGH B 16/08 VGH B 23/08

Verkündet am: 30. September 2008

In den Verfahren

betreffend die Verfassungsbeschwerden

gegen § 7 des Nichtraucherschutzgesetzes Rheinland-Pfalz - NRSG - vom 5. Oktober 2007 (GVBl. S. 188)

hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 30. September 2008, an der teilgenommen haben Präsident des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Meyer Präsident des Oberlandesgerichts Dury Präsident des Oberlandesgerichts Bartz Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts Steppling Landrätin Röhl Bürgermeister Dr. Saftig Universitätsprofessor Dr. Hufen Universitätsprofessor Dr. Robbers Kreisverwaltungsdirektorin Nagel

für Recht erkannt:

Tenor:

1. § 7 Abs. 1 Satz 1 des Nichtraucherschutzgesetzes Rheinland-Pfalz vom 5. Oktober 2007 (GVBl. S. 188) ist nach Maßgabe der Gründe mit Art. 58 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Landesverfassung unvereinbar.

Bis zu einer Neuregelung, die der Gesetzgeber bis zum 31. Dezember 2009 zu treffen hat, gilt die Vorschrift mit der Maßgabe fort, dass in ausschließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten im Sinne der einstweiligen Anordnung vom 11. Februar 2008 - VGH A 32/07 u.a. - und in nicht ausschließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten mit weniger als 75 qm Gastfläche der Gaststättenbetreiber das Rauchen gestatten darf, wenn den Gästen lediglich als untergeordnete Nebenleistung einfach zubereitete Speisen verabreicht werden und Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr der Zutritt verwehrt wird. Diese Gaststätten müssen am Eingangsbereich in deutlich erkennbarer Weise als Rauchergaststätte, zu der Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr keinen Zutritt haben, gekennzeichnet sein.

2. Den Beschwerdeführern zu 1) bis 10) sind die durch das Verfassungsbeschwerdeverfahren verursachten notwendigen Auslagen aus der Staatskasse zu erstatten.

Gründe:

A.

Die Beschwerdeführer wenden sich als Betreiber von Ein-Raum-Gaststätten beziehungsweise als Gaststättenbesucher oder dort Beschäftigte gegen das im Nichtraucherschutzgesetz Rheinland-Pfalz - NRSG - vom 5. Oktober 2007 (GVBl. S. 188) geregelte Rauchverbot in Gaststätten.

I.

1. Das Nichtraucherschutzgesetz Rheinland-Pfalz verbietet seit seinem Inkrafttreten am 15. Februar 2008 zum Schutz der Bevölkerung vor Belastungen sowie gesundheitlichen Beeinträchtigungen durch Tabakrauch (Passivrauchbelastung) in zahlreichen Einrichtungen, u.a. auch in Gaststätten, das Rauchen. §§ 1 und 7 NRSG lauten:

§ 1

Zweck des Gesetzes, rauchfreie Einrichtungen

(1) Zweck dieses Gesetzes ist der Schutz der Bevölkerung vor Belastungen sowie gesundheitlichen Beeinträchtigungen durch Tabakrauch (Passivrauchbelastung) in den in den nachfolgenden Bestimmungen genannten Einrichtungen.

(2) Für Einrichtungen, die nach den Bestimmungen dieses Gesetzes rauchfrei sind, besteht ein Rauchverbot für alle Personen, die sich dort aufhalten, soweit in den nachfolgenden Bestimmungen keine abweichenden Regelungen getroffen sind.

§ 7

Rauchfreie Gaststätten

(1) Gaststätten im Sinne des Gaststättengesetzes sind rauchfrei. Dies gilt für alle Schank- oder Speiseräume sowie für alle anderen zum Aufenthalt der Gäste dienenden Räume einschließlich der Tanzflächen in Diskotheken und sonstigen Tanzlokalen in Gebäuden oder Gebäudeteilen.

(2) Die Betreiberin oder der Betreiber einer Gaststätte mit mehreren, durch ortsfeste Trennwände voneinander getrennten Räumen kann in einzelnen entsprechend gekennzeichneten Nebenräumen das Rauchen erlauben. Dies gilt nicht für Räume mit Tanzflächen. In einer Gaststätte darf die Grundfläche und die Anzahl der Sitzplätze in den Räumen, in denen das Rauchen erlaubt ist, nicht größer sein als in den übrigen dem Aufenthalt der Gäste dienenden rauchfreien Räumen.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten auch für Wein-, Bier- und sonstige Festzelte; werden diese vorübergehend, höchstens an 21 aufeinander folgenden Tagen an einem Standort betrieben, kann die Betreiberin oder der Betreiber durch entsprechende Kennzeichnung das Rauchen erlauben.

Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 NRSG ist die Leitung oder die Betreiberin oder der Betreiber einer Einrichtung nach den §§ 2 bis 8 verantwortlich für die Umsetzung und Einhaltung der Bestimmungen dieses Gesetzes. Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 NRSG handelt ordnungswidrig, wer seiner Verpflichtung aus § 1 Abs. 2 NRSG zuwider handelt. Darüber hinaus handelt gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NRSG auch ordnungswidrig, wer als Leiterin, Leiter, Betreiberin oder Betreiber einer Einrichtung nach den §§ 3 bis 8 in privater Trägerschaft vorsätzlich oder fahrlässig seiner Verantwortung nach § 10 Abs. 1 NRSG nicht nachkommt. Diese Ordnungswidrigkeiten können nach § 11 Abs. 2 NRSG mit einer Geldbuße geahndet werden.

Nach der Begründung des Gesetzentwurfs zum Nichtraucherschutzgesetz vom 16. Mai 2007 ist der Schutz vor Passivrauchbelastungen Ziel des Gesetzes. Insbesondere die Verhinderung des Tabakkonsums gerade bei jungen Menschen und der Nichtraucherschutz seien wegen der mit Passivrauchen verbundenen Gesundheitsgefährdungen zentrales Anliegen der rheinland-pfälzischen Gesundheitspolitik (LT-Drucks. 15/1105, S. 7). Gerade in Gaststätten diene ein Rauchverbot in besonderem Maße dem Schutz der Gäste und der dort Beschäftigten vor den Gefahren des Passivrauchens. Insbesondere Familien mit Kindern, Menschen mit chronischen Atemwegserkrankungen und Jugendlichen solle der Besuch eines gastronomischen Angebots ermöglicht werden, ohne diese einer Passivrauchbelastung auszusetzen. Das Gesetz sehe daher ein umfassendes Rauchverbot in Gaststätten vor (LT-Drucks. 15/1105, S. 11). Es erscheine aber vertretbar, der Betreiberin oder dem Betreiber der Gaststätte die Einrichtung eines vollständig abgetrennten Nebenraums als Raucherraum zu ermöglichen, um so den Belangen sowohl der rauchenden als auch der nicht rauchenden Gäste Rechnung zu tragen. Gleiches gelte für Wein-, Bier- und sonstige Festzelte, die an ihrem jeweiligen Standort nur vorübergehend betrieben würden. Insbesondere für die Gäste berge ein solcher vorübergehender Betrieb nicht in gleichem Maße eine Gesundheitsgefährdung durch Passivrauch wie bei den üblichen ortsfesten Gastronomiebetrieben, die "rund um das Jahr" geöffnet seien (LT-Drucks. 15/1105, S. 12).

2. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat mit Beschluss vom 11. Februar 2008 (NVwZ 2008, 552) das Inkrafttreten des durch § 7 NRSG angeordneten Rauchverbots in Gaststätten insoweit einstweilen ausgesetzt, als es sich auch auf ausschließlich inhabergeführte Ein-Raum-Gaststätten ohne Beschäftigte erstreckt. Darüber hinaus hat er am 4. August 2008 die Fortgeltung von § 7 NRSG mit der weiteren Maßgabe beschlossen, dass auch in nicht ausschließlich inhabergeführten Gaststätten mit weniger als 75 qm Gastfläche und ohne abgetrennten Nebenraum der Gaststättenbetreiber das Rauchen gestatten darf.

II.

Die Beschwerdeführer zu 1) bis 6) sind Betreiber von Ein-Raum-Gaststätten beziehungsweise eines Ein-Raum-Cafés, deren bauliche Anordnung nach ihren Angaben die Abtrennung eines Raucherbereichs ausschließt. Zwischen 80% und 90% ihrer Stammgäste seien Raucher, weshalb sie aufgrund des Rauchverbots mit gravierenden Umsatzrückgängen rechnen müssten. Sie sehen sich deshalb in ihrem Eigentumsrecht und ihrer Berufsfreiheit unverhältnismäßig eingeschränkt. Der Beschwerdeführer zu 6) bezweifelt darüber hinaus die Gefährlichkeit des Passivrauchens für die Gesundheit von Nichtrauchern. Diese würden jedenfalls ausreichend geschützt, wenn Gaststätten, in denen geraucht werden dürfe, als solche gekennzeichnet seien. Außerdem würden Gaststätten mit abtrennbarem Raucherraum unangemessen bevorteilt.

Die Beschwerdeführer zu 7) und 8) rügen, das vorgesehene generelle Rauchverbot verletze sie als Raucher in ihrem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Der Beschwerdeführer zu 7) macht zudem geltend, es stelle eine willkürliche Ungleichbehandlung dar, wenn gegen das Rauchen, nicht aber gegen andere gesundheitsgefährdende Stoffe wie Alkohol oder Feinstaub vorgegangen werde.

Der Beschwerdeführer zu 9) sieht sich als Behinderter diskriminiert. Das Rauchverbot in Gaststätten schränke seine Persönlichkeitsrechte stärker als diejenigen von Nichtbehinderten ein, da er als Rollstuhlfahrer auf die Hilfe Dritter angewiesen sei, um eine Gaststätte zum Rauchen vorübergehend zu verlassen.

Die Beschwerdeführerin zu 10), die in der von der Beschwerdeführerin zu 4) betriebenen Gaststätte als Aushilfskraft beschäftigt war, beanstandet eine Beeinträchtigung ihrer Entfaltungsfreiheit. Sie sei frei in ihrer Entscheidung, ob sie "im Qualm" arbeiten wolle. Der aufgrund des Rauchverbots drohende Umsatzrückgang führe zum Verlust ihres Arbeitsplatzes.

III.

1. Der Landtag Rheinland-Pfalz hält die Verfassungsbeschwerden für zulässig, in der Sache jedoch für unbegründet.

a) Die Regelung des § 7 NRSG verletze die Beschwerdeführer zu 1) bis 6) nicht in ihrer durch Art. 58 LV gewährleisteten Berufsfreiheit. Das Rauchverbot in Gaststätten diene dem Schutz der Gäste und der Beschäftigten vor den Gefahren des Passivrauchens und damit einem überragend wichtigen Gemeinschaftsgut. Der Gesetzgeber verfolge daher ein legitimes Ziel. Das Rauchverbot sei geeignet und erforderlich, dieses Ziel zu erreichen. Freiwillige Lösungen seien ohne Erfolg geblieben. Das Rauchverbot erweise sich zudem als angemessen. Denn die überragende Bedeutung des Schutzes von Leib und Leben der Gäste und Beschäftigten in der Gastronomie überwiege die Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit der Betreiber von Gaststätten. Die geltend gemachten existenzbedrohenden Umsatzrückgänge seien langfristig gesehen eher unrealistisch.

Auch gegen die Zulassung von Raucherräumen in Nebenräumen, ohne zugleich den Betreibern von inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten freizustellen, das Rauchen in ihren Gaststätten zu erlauben, bestünden keine Bedenken. Abwanderungsbewegungen in größerer Zahl seien angesichts des hohen Anteils an Stammgästen in Ein-Raum-Gaststätten unwahrscheinlich. Ebenfalls gerechtfertigt sei die weitere Ausnahmeregelung zu Gunsten nur vorübergehend an einem Standort betriebener Wein-, Bier- und sonstiger Festzelte. In ihnen bestehe keine vergleichbare Gesundheitsgefährdung der Gäste, da diese nicht regelmäßig über einen längeren Zeitraum Tabakrauch ausgesetzt würden.

b) Die Beschwerdeführer zu 7) bis 9) würden ebenfalls nicht in ihren Grundrechten beeinträchtigt. Der Gesetzgeber habe den gebotenen Ausgleich zwischen der allgemeinen Handlungsfreiheit des Einzelnen und den Interessen der Allgemeinheit in verhältnismäßiger Weise vorgenommen. Auch werde der Beschwerdeführer zu 9) als rollstuhlfahrender Raucher durch § 7 NRSG nicht in besonderer Weise beeinträchtigt. Er werde nicht anders behandelt als alle anderen Gäste.

2. Die Landesregierung erachtet die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1) bis 10) für unbegründet.

a) Die Grundrechte der Beschwerdeführer zu 1) bis 6) auf Berufs- und Gewerbefreiheit würden durch die Regelung des § 7 NRSG nicht verletzt. Das Rauchverbot in Gaststätten diene in besonderem Maße dem Schutz der Gäste und der dort Beschäftigten vor den Gefahren des Passivrauchens. Ein milderes Mittel zur Erreichung dieses Ziels gebe es nicht. Das Rauchverbot sei auch angemessen. Erfahrungen aus Ländern mit Rauchverbot zeigten, dass die Umsätze in der Gastronomie nach dessen Einführung stabil blieben oder sogar stiegen. Ausnahmeregelungen für Ein-Raum-Gaststätten seien nicht erforderlich. Deren Inhaber könnten einer eventuellen Abwanderung von Rauchern durch eigene Maßnahmen begegnen. Die Ausnahmeregelung zu Gunsten von Wein-, Bier- und Festzelten sei ebenfalls gerechtfertigt. In ihnen bestehe für Gäste nicht in gleichem Maße wie bei ortsfesten Gaststätten die Gefahr, regelmäßig über einen längeren Zeitraum Tabakrauch ausgesetzt zu sein.

b) Die Beschwerdeführer zu 7) und 8) würden in ihrer allgemeinen Handlungs- und Entwicklungsfreiheit nicht verletzt. Der Gesetzgeber habe den gebotenen Ausgleich zwischen ihren Belangen und den Interessen der Allgemeinheit in verhältnismäßiger Weise vorgenommen.

Zudem werde der Beschwerdeführer zu 9) nicht als Behinderter diskriminiert. Zwar träfen ihn die Folgen des Rauchverbots in Ein-Raum-Gaststätten härter als nichtbehinderte Besucher, die einfacher das Freie aufsuchen könnten, um zu rauchen. Ursächlich hierfür sei aber allein die fehlende Möglichkeit, die ausgewählte Gaststätte barrierefrei zu erreichen.

Der von der Beschwerdeführerin zu 10) beklagte Verlust ihrer Arbeitsstelle beruhe ebenfalls nicht auf dem eingeführten Rauchverbot, sondern auf der Entscheidung ihrer Arbeitgeberin, ihre Gaststätte als ausschließlich inhabergeführte Rauchergaststätte betreiben zu wollen.

3. Der Deutsche Hotel- und Gaststättenverband e.V. - DEHOGA Bundesverband -führt in seiner Stellungnahme im Wesentlichen aus: Die Betreiber von Ein-Raum-Gaststätten befürchteten als Folge der Gesetzgebung zum Nichtraucherschutz Umsatzeinbußen bis hin zur Existenzgefährdung. Die getränkegeprägte Ein-Raum-Gaststätte generiere ihre Umsätze fast ausschließlich über einen Kundenstamm, von dem durchschnittlich 70 % Raucher seien. 56 % dieser Betriebe erwirtschafteten 2005 einen Umsatz von weniger als 100.000 €. Berücksichtige man, dass von den erwirtschafteten Erträgen auf laufende Fixkosten bereits ca. 80.000 € entfielen, werde deutlich, dass ein Umsatzrückgang von 20 % ein Bestreiten dieser Fixkosten nicht mehr erlaube und schon wesentlich geringere Einbrüche zur Betriebsaufgabe zwängen. Darüber hinaus dürfe das Gestatten des Rauchens in Ein-Raum-Gaststätten nicht davon abhängig gemacht werden, dass keine zubereiteten Speisen angeboten würden. Dort müsse es weiter möglich sein, einfache Speisen anzubieten. Im Übrigen bestünden gegen ein Zutrittsverbot für Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr keine Bedenken.

4. Die Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. trägt vor, sie halte eine Ausnahmeregelung für Ein-Raum-Gaststätten für unzulässig. Solche Gaststätten würden nicht ausschließlich von Rauchern besucht. Nichtraucher müssten bislang auf den Besuch solcher Gaststätten verzichten oder sich den Zumutungen des Passivrauchens aussetzen. Auch führe das Passivrauchen zu einer Gesundheitsgefährdung der dort Beschäftigten, die dieser Situation nicht schutzlos ausgesetzt werden dürften.

5. Die Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten legt dar, vorrangig sei aus ihrer Sicht der Schutz der Beschäftigten in Hotels und Gaststätten vor den Gefahren des Passivrauchens. Dieser erfordere kein allgemeines Rauchverbot in Gaststätten, so lange dort nur Inhaber tätig seien. Gäste könnten frei entscheiden, eine solche Gaststätte aufzusuchen. Eine solche Möglichkeit bestehe hingegen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht. Es sei daher nicht zu akzeptieren, wenn Arbeitnehmer ohne Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens in abgetrennten Nebenräumen größerer Gaststätten arbeiten müssten, in denen das Rauchen erlaubt sei.

6. In der mündlichen Verhandlung am 30. September 2008 haben sich der Präsident des Deutschen Hotel- und Gaststättenverbandes Rheinland-Pfalz sowie der Präsident des Hotel- und Gaststättenverbandes Rheinland geäußert.

B.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Insbesondere können die Beschwerdeführer geltend machen, durch die angegriffene gesetzliche Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Grundrechten betroffen zu sein (vgl. hierzu: VerfGH RP, AS 25, 194 [195]; 31, 348 [350]; 34, 169 [180]).

I.

1. Durch die Festlegung von Gaststätten als rauchfreie Einrichtungen gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG werden die Beschwerdeführer zu 1) bis 6) persönlich und gegenwärtig in ihrer durch Art. 58 LV gewährleisteten Berufsausübungsfreiheit betroffen. Dieses Grundrecht wird umfassend geschützt (vgl. BVerfGE 85, 248 [256]). Der Schutz beschränkt sich nicht auf das Recht, Art und Qualität der am Markt angebotenen Güter und Leistungen selbst festzulegen. Er umfasst auch die Befugnis, den Kreis der angesprochenen Interessenten selbst auszuwählen. Das Gebot der Rauchfreiheit von Gaststätten und die gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 NRSG den Betreibern einer Gaststätte obliegende Verantwortung für die Umsetzung und Einhaltung dieses Gebots beeinträchtigt daher die freie Berufsausübung der Gastwirte. Dem Gaststättenbetreiber wird die Möglichkeit genommen, selbst darüber zu bestimmen, ob den Besuchern in seiner Gaststätte das Rauchen gestattet oder untersagt ist. Damit kann er sich nur noch in den gesetzlich geregelten Ausnahmefällen dafür entscheiden, seine Leistungen und Dienste auch rauchenden Gästen anzubieten. Er wird dadurch regelmäßig daran gehindert, seine Leistungen gegenüber solchen Gästen zu erbringen, die auf das Rauchen in der Gaststätte nicht verzichten wollen (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008, NJW 2008, 2409 [2410]).

Diese Beeinträchtigung der beruflichen Betätigung ist nicht ein bloßer Reflex eines ausschließlich an Raucher gerichteten Verbots, sondern stellt einen unmittelbaren Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Gaststättenbetreiber dar. Sie umfasst nämlich die Verpflichtung, für die Einhaltung der Rauchfreiheit ihrer Gaststätte zu sorgen (§ 10 Abs. 1 Satz 1 NRSG). Diese Verpflichtung ist darüber hinaus gemäß § 11 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NRSG bußgeldbewehrt. Auch deshalb wirkt das angegriffene Gebot unmittelbar auf die Rechtsstellung der Beschwerdeführer zu 1) bis 6) ein, ohne dass es dazu noch eines gesonderten Vollzugsakts der öffentlichen Gewalt bedürfte.

2. Aus vergleichbaren Erwägungen können die Beschwerdeführer zu 1) bis 6) geltend machen, auch in ihrer durch Art. 52 Abs. 1 LV speziell geschützten wirtschaftlichen Freiheit des Einzelnen betroffen zu sein (zu deren Grundrechtscharakter vgl. Jutzi, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 52 Rn. 2). Insoweit ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der landesverfassungsrechtlich verbürgte Schutzgehalt sogar weiter reicht als bundesverfassungsrechtliche Gewährleistungen in Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG. Art. 52 Abs. 1 LV betont nämlich in besonderer Weise die Freiheit des Einzelnen, seine wirtschaftliche Lebensgrundlage eigenverantwortlich und ohne Inanspruchnahme staatlicher Hilfe zu begründen. Gerade auch die Tätigkeit der Beschwerdeführer zu 1) bis 6) als Betreiber von Kleingaststätten dient in erster Linie der bloßen wirtschaftlichen Existenzsicherung durch autonomes Handeln und unterfällt dem Schutz des Art. 52 Abs. 1 LV. Art. 142 GG hindert eine solche Betrachtung nicht. Denn die einschlägigen Regelungen des Bundesverfassungsrechts stehen einem etwaigen weitergehenden landesverfassungsrechtlichen Schutz nicht entgegen (vgl. BVerfGE 96, 345 [365]). Darüber hinaus ist eine Kollision mit einfachem Bundesrecht nicht gegeben (Art. 31 GG).

3. Unter diesen Umständen kann es dahinstehen, ob das durch das Nichtraucherschutzgesetz für Gaststätten vorgesehene Rauchverbot auch an der Eigentumsgarantie des Art. 60 LV zu messen ist. Dessen Schutzgehalt kann selbst im Hinblick auf die geltend gemachten existenzbedrohenden Auswirkungen des Rauchverbots hier nicht weiter reichen als die durch Art. 52 Abs. 1 LV verbürgten Gewährleistungen.

II.

Die Beschwerdeführer zu 7) bis 10) können sich als Raucher darauf berufen, in ihrem durch Art. 1 Abs. 1 LV verbürgten Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit eingeschränkt zu sein. Es schützt die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (VerfGH RP, AS 29, 23 [27]). Hierzu gehört auch das Interesse von Rauchern an der Zulässigkeit des Rauchens bei einem Gaststättenbesuch, der einen nicht unwesentlichen Aspekt der Teilnahme am gesellschaftlichen Leben darstellt (BVerfG, a.a.O., 2414). Ihnen wird der Aufenthalt in Gaststätten durch den erzwungenen Verzicht auf das Rauchen erschwert.

C.

Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind begründet.

I.

Die Beschwerdeführer zu 1) bis 6) werden durch die in § 7 Abs. 1 Satz 1 NRSG getroffene Bestimmung von Gaststätten zu rauchfreien Einrichtungen, die gemäß § 1 Abs. 2 NRSG ein Rauchverbot für alle sich dort aufhaltenden Personen zur Folge hat, in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung (Art. 58 LV) in Verbindung mit ihrer grundrechtlich verbürgten Freiheit zu selbständiger wirtschaftlicher Betätigung (Art. 52 Abs. 1 LV) verletzt. Der Landesgesetzgeber hat nämlich bei der von ihm getroffenen Ausgestaltung des Nichtraucherschutzes Regelungen getroffen, welche die Betreiber ausschließlich inhabergeführter oder kleinerer Ein-Raum-Gaststätten mit getränkegeprägtem Angebot in unzumutbarer Weise belasten.

1. Das Land verfügt gemäß Art. 70 Abs. 1 GG über die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass eines Rauchverbots in Gaststätten (vgl. zu diesem landesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab: VerfGH RP, AS 28, 440 [443 f.], AS 32, 251 [256]). Zur Begründung kann auf die einschlägigen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 30. Juli 2008 Bezug genommen werden (a.a.O., 2411). Dem Bundesverfassungsgericht kommt nämlich in der bundesstaatlichen Ordnung vorrangig die Aufgabe zu, durch das Grundgesetz vorgegebene Kompetenzzuweisungen verbindlich zu bestimmen.

2. Die materielle Verfassungwidrigkeit der Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1NRSG folgt aus ihrer Unverhältnismäßigkeit. Zwar liegt der Bestimmung ein legitimer Zweck zugrunde, zu dessen Erreichung sie geeignet und erforderlich ist. Jedoch führt das in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG vom Gesetzgeber gewählte Konzept eines relativen Rauchverbots zu einer übermäßigen Belastung der Gruppe von Betreibern ausschließlich inhabergeführter oder kleinerer Ein-Raum-Gaststätten mit getränkegeprägtem Angebot.

a) Um vor der Garantie der Berufsfreiheit des Art. 58 LV Bestand haben zu können, müssen Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist. Sie stehen zudem unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern. Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, a.a.O., 2411). Dies gilt erst recht unter Berücksichtigung der den Beschwerdeführern zu 1) bis 6) verbürgten wirtschaftlichen Freiheit nach Art. 52 Abs. 1 LV. Denn unverhältnismäßige Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit des Art. 58 LV stellen zugleich eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Freiheit selbständiger Betätigung des Einzelnen dar. Die damit grundrechtlich besonders geschützten privaten Belange sind gerade dann in den Blick zu nehmen, wenn Regelungen geeignet sein können, die wirtschaftliche Existenzgrundlage Einzelner zu gefährden oder sogar entfallen zu lassen.

b) Mit dem Rauchverbot in Gaststätten verfolgt der Gesetzgeber ein Gemeinwohlziel, das auf vernünftigen Erwägungen beruht und daher die Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit grundsätzlich zu legitimieren vermag.

aa) Zweck des Nichtraucherschutzgesetzes ist gemäß seines § 1 Abs. 1 der Schutz der Bevölkerung vor Belastungen sowie gesundheitlichen Beeinträchtigungen durch Tabakrauch (Passivrauchbelastung). Der angestrebte Schutz der Bevölkerung vor Gesundheitsgefahren zählt zu den überragend wichtigen Gemeinschaftsgütern, die Beschränkungen der Berufsausübung rechtfertigen können. Die Freiwilligkeit der Entscheidung des Einzelnen, sich insbesondere beim Besuch einer Gaststätte der Belastung durch Tabakrauch auszusetzen, macht das Anliegen des Gesundheitsschutzes nicht hinfällig. Eine solche Entscheidung bedeutet nämlich kein Einverständnis mit einer Gesundheitsgefährdung durch Passivrauchen, solange es keine ausreichenden Möglichkeiten für Nichtraucher gibt, in Gaststätten rauchfreie Räume zu finden. Unter diesen Umständen nimmt der Gaststättenbesucher nur ein faktisch unvermeidbares Gesundheitsrisiko in Kauf, um uneingeschränkt am gesellschaftlichen Leben durch den Besuch einer ausgewählten Gaststätte teilnehmen zu können (BVerfG, a.a.O., 2412).

bb) Der Landesgesetzgeber konnte sich bei seiner Entscheidung auf zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen stützen, nach denen mit dem Passivrauchen schwerwiegende gesundheitliche Risiken verbunden sind.

So veröffentlichte das Deutsche Krebsforschungszentrum in Zusammenarbeit mit dem Institut für Epidemiologie und Sozialmedizin der Universität Münster und dem Hygiene-Institut des Universitätsklinikums Heidelberg im Jahr 2005 erstmals Zahlen für die durch Passivrauchen erhöhte Sterblichkeit der nichtrauchenden Bevölkerung in Deutschland aufgrund von Lungenkrebs, chronisch-obstruktiven Lungenerkrankungen, Herz-Kreislauf-Erkrankungen und plötzlichem Kindstod. Danach sterben in Deutschland jährlich über 3.300 Nichtraucher an den Folgen des Passivrauchens (Deutsches Krebsforschungszentrum, Passivrauchen - Ein unterschätztes Gesundheitsrisiko, 2. Aufl. 2006, S. 33). Ursächlich für die schädigende Wirkung des Passivrauchens ist der Tabakrauch, der aus der Raumluft vom Menschen eingeatmet wird. Dieser Rauch enthält sowohl den vom Raucher eingezogenen und wieder ausgeatmeten Hauptstromrauch als auch den Nebenstromrauch, der beim Verglimmen der Zigaretten zwischen den Zügen entsteht. Der Nebenstromrauch weist die gleiche giftigen und krebserregenden Substanzen wie der Hauptstromrauch auf, allerdings in der Regel in deutlich höherer Konzentration. Auch Lüftungsanlagen bewirken keinen wirksamen Schutz vor den gesundheitsgefährdenden Schadstoffen des Tabakrauchs, da selbst modernste Ventilationssysteme die gefährlichen Inhaltsstoffe des Tabakrauchs nicht vollständig aus der Raumluft eliminieren können (Deutsches Krebsforschungszentrum, a.a.O., S. 9 ff., 14).

Im Rahmen der im Gesetzgebungsverfahren durch den Landtag Rheinland-Pfalz durchgeführten Anhörung hat das Tumorzentrum Rheinland-Pfalz ausgeführt, Tabakrauch stelle eine der wichtigsten Krebsursachen in Deutschland dar. Gerade bei der Entstehung des Lungenkrebses spiele die Belastung mit Zigarettenrauch und anderen Schadstoffen eine überragende Rolle (Zuschrift 15/0087; Protokoll der 14. Sitzung des Sozialpolitischen Ausschusses, S. 23 f.). Auch der Bundesverband der Pneumologen Rheinland-Pfalz und Saarland e.V. legte im Einzelnen wissenschaftliche Belege für die Schädlichkeit des Passivrauchens dar und verdeutlichte, es handele sich beim Tabakrauch um eine extrem krank machende Substanz nicht nur in Bezug auf Lungenkrebs, sondern auch mit Blick auf die Entstehung von Atemwegserkrankungen (Zuschrift 15/0091; Protokoll der 14. Sitzung des Sozialpolitischen Ausschusses, S. 14 ff.). Eine diesen Ausführungen in der Sache entsprechende Stellungnahme gab die Krebsgesellschaft Rheinland-Pfalz e.V. ab (Zuschrift 15/0099; Protokoll der 14. Sitzung des Sozialpolitischen Ausschusses, S. 2 ff.).

Schließlich hat auch die Weltgesundheitsorganisation - WHO - die wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Gesundheitsgefährdung durch Passivrauchen zum Anlass genommen, auf einer Konferenz der Vertragsparteien im Jahre 2007 Leitlinien zum Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren durch Tabakrauch zu verabschieden.

cc) Die weitere Annahme des Gesetzgebers, gerade in Gaststätten sei von einer besonderen Gefährdung der Gäste und der Beschäftigten durch Passivrauchen auszugehen, stützt sich ebenfalls auf hinreichende tatsächliche Grundlagen.

So hat das Deutsche Krebsforschungszentrum auf Messungen verwiesen, die belegen, dass die Innenluft in nicht rauchfreien Gastronomiebetrieben in einem hohen Maße mit Schadstoffen belastet ist. Beschäftigte der Gastronomie seien durch Tabakrauch deutlich stärker beeinträchtigt als Beschäftigte anderer Branchen. Nichtrauchende Beschäftigte der Gastronomie wiesen höhere Werte von Nikotin und Cotinin im Körper auf als Nichtraucher anderer Berufsgruppen. Auch die Cotinin-Belastung nichtrauchender Gäste steige nach längerem Aufenthalt in Rauchergaststätten an. Als Folge ergebe sich eine nachweisbar erhöhte Gesundheitsgefährdung der Gäste, vor allem aber auch der in der Gastronomie Beschäftigten. Letztere hätten ein deutlich höheres Risiko für Herz-Kreislauferkrankungen und Lungenkrebs (Deutsches Krebsforschungszentrum, Erhöhtes Gesundheitsrisiko für Beschäftigte in der Gastronomie durch Passivrauchen am Arbeitsplatz, S. 26 ff.). Diese Einschätzung ist im Rahmen der im Gesetzgebungsverfahren erfolgten Anhörung nachdrücklich bestätigt worden (vgl. Krebsgesellschaft Rheinland-Pfalz, Zuschrift 15/0099; Protokoll der 14. Sitzung des Sozialpolitischen Ausschusses, S. 2 ff.; Berufsverband der Pneumologen Rheinland-Pfalz und Saarland e.V., Zuschrift 15/0091; Protokoll der 14. Sitzung des Sozialpolitischen Ausschusses, S. 14 ff.).

c) Die Eignung eines gesetzlichen Rauchverbots in Gaststätten zum Schutz vor Gefährdungen der Gesundheit durch Passivrauchen ist zu bejahen, weil ein Rauchverbot in Gaststätten zu einer Verminderung der Tabakrauchexposition beiträgt und damit das Ausmaß des Passivrauchens sowie die mit ihm verbundenen Gesundheitsrisiken reduziert werden.

Das angegriffene Rauchverbot in Gaststätten ist zur Erreichung seines Zwecks auch erforderlich, da ein gleich wirksames, die Grundrechte aber weniger beeinträchtigendes Mittel nicht zur Verfügung steht (vgl. VerfGH RP, AS 34, 169 [199]). Der Gesetzgeber durfte auf der Grundlage des ihm zukommenden Einschätzungsund Prognosespielraums davon ausgehen, bei einer den Gaststättenbetreibern überlassenen freien Entscheidung über die Ausrichtung ihrer Gaststätte als Raucher- oder Nichtraucherlokal werde mit Blick auf den erstrebten Gesundheitsschutz kein ausreichendes Angebot für Nichtraucher zur Verfügung stehen. Hierfür sprechen insbesondere die Erfahrungen mit der gescheiterten Umsetzung einer am 1. März 2005 vereinbarten Zielvereinbarung zwischen dem Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung und dem DEHOGA Bundesverband.

d) Die angegriffene Regelung ist jedoch nicht verhältnismäßig im engeren Sinne.

Sie belastet in unangemessener und unzumutbarer Weise die Betreiber ausschließlich inhabergeführter oder kleinerer Ein-Raum-Gaststätten mit getränkegeprägtem Angebot.

aa) Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne verlangt, dass die von der Regelung ausgehenden Grundrechtsbeeinträchtigungen für die Betroffenen noch in einem angemessenen und vernünftigen Verhältnis zu dem dadurch erreichbaren Rechtsgüterschutz stehen. Dies erfordert eine Güterabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe, die vorrangig dem Gesetzgeber obliegt (VerfGH RP, AS 31, 348 [361]; AS 34, 169 [199]).

(1) Ein Rauchverbot für Gaststätten stellt einen schwerwiegenden Eingriff in die durch Art. 58 LV geschützte freie Berufsausübung der Gastwirte dar. Da der Betreiber das Rauchen in den Räumen seiner Gaststätte grundsätzlich nicht mehr erlauben darf, kann er mit seinen Angeboten insbesondere an Speisen und Getränken die Raucher unter seinen möglichen Gästen nur noch schwer oder, wenn diese auf das Rauchen in Gaststätten keinesfalls verzichten möchten, überhaupt nicht mehr erreichen. Viele Raucher werden - zumindest vorübergehend -Gaststätten seltener aufsuchen oder die Dauer ihres Besuchs abkürzen, weil der Aufenthalt für sie durch das Rauchverbot erheblich an Attraktivität verloren hat. Als Folge können je nach Ausrichtung der gastronomischen Angebote und der damit angesprochenen Besucherkreise für die Betreiber der Gaststätten empfindliche Umsatzrückgänge eintreten. Diese Einschätzung wird bestätigt durch eine Untersuchung des Statistischen Bundesamts, nach der die Umsatzrückgänge des Gaststättengewerbes - insbesondere der getränkegeprägten Gastronomie - in den Bundesländern mit Rauchverbot deutlich stärker waren als in den Ländern, in denen für Gaststätten noch keine Rauchverbote galten (vgl. Pressemitteilung des Statistischen Bundesamts vom 6. Juni 2008 - 207/08 - ).

(2) Dem steht allerdings gegenüber, dass mit dem Rauchverbot in Gaststätten überragend wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt werden. Die Annahme des Gesetzgebers, das Rechtsgut der Gesundheit der Bevölkerung sei infolge der Gesundheitsgefährlichkeit des Passivrauchens bedroht, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weil sich der Gesetzgeber insoweit der dargelegten wissenschaftlichen Einschätzung anschließen konnte.

Er hatte darüber hinaus seine gemäß Art. 1 Abs. 2 LV bestehende Verpflichtung zu berücksichtigen, sich schützend und fördernd vor die verfassungsrechtlich verbürgten Rechtsgüter zu stellen. Dabei sind Entwicklung und normative Umsetzung eines Schutzkonzepts grundsätzlich Sache des Gesetzgebers. Ihm steht bei der Erfüllung der Schutzpflicht ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu, dessen Umfang von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs und der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter abhängt (VerfGH RP, AS 32, 244 [246 f.]. Der Gesetzgeber war danach grundsätzlich berechtigt, angesichts der dargelegten Gesundheitsgefährlichkeit des Passivrauchens Schutzmaßnahmen zu ergreifen.

bb) Allerdings hat die Entscheidung des Gesetzgebers für ein konkretes Schutzkonzept Folgen für die Verhältnismäßigkeit der damit verbundenen Grundrechtseingriffe. Denn mit seiner Entscheidung für ein bestimmtes Konzept bewertet der Gesetzgeber die Vor- und Nachteile für die jeweils betroffenen Rechtsgüter und wägt diese hinsichtlich der Folgen für die verschiedenen betroffenen Rechtsgüter gegeneinander ab. In dieser Hinsicht ist es der Gesetzgeber, der im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben darüber bestimmt, mit welcher Wertigkeit die von ihm verfolgten Interessen der Allgemeinheit in die Verhältnismäßigkeitsprüfung eingehen. Hat sich der Gesetzgeber aufgrund des ihm zukommenden Spielraums zu einer bestimmten Einschätzung des Gefahrenpotentials entschlossen, auf dieser Grundlage die betroffenen Interessen bewertet und ein Regelungskonzept gewählt, so muss er diese Entscheidung auch folgerichtig umsetzen. Gefahreinschätzungen sind nicht schlüssig, wenn identischen Gefährdungen in demselben Gesetz unterschiedliches Gewicht beigemessen wird (BVerfG, a.a.O., 2415).

Gemessen an diesem Prüfungsmaßstab ist es Gastwirten der getränkegeprägten Kleingastronomie nicht zuzumuten, die besonderen Belastungen, die für sie durch das Rauchverbot geschaffen werden, hinzunehmen.

(1) Der Gesetzgeber hat in § 7 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG zunächst ein generelles Rauchverbot für alle Gaststätten ausgesprochen, ohne nach deren Größe, bisherigen Nutzung oder Eigenarten etwa des Kundenstamms zu differenzieren. Allerdings sieht § 7 Abs. 2 Satz 1 NRSG eine Ausnahme für Gaststätten mit mehreren, durch ortsfeste Trennwände voneinander getrennten Räumen vor. In ihnen dürfen die Betreiber einer Gaststätte das Rauchen erlauben.

Darüber hinaus können gemäß § 7 Abs. 3 NRSG die Betreiber von Wein-, Bier- und sonstigen Festzelten das Rauchen erlauben, wenn diese höchstens an 21 aufeinander folgenden Tagen an einem Standort betrieben werden. Damit lässt der Gesetzgeber bedeutsame Ausnahmen von dem in § 7 Abs. 1 Satz 1 NRSG geregelten Rauchverbot zu.

Der damit im Hinblick auf die Belange der Gastronomie zurückgenommene Gesundheitsschutz zeigt sich gerade an der zulässigen Einrichtung von Raucherräumen in den Gaststätten mit mehreren Räumen. In solchen Gaststätten ist nicht auszuschließen, dass Raucherräume auch von nichtrauchenden Gästen aufgesucht werden, die Rauchern dorthin folgen oder wegen vollständig belegter Plätze im Nichtraucherbereich nach dort ausweichen. Außerdem werden Beeinträchtigungen für diejenigen Beschäftigten hingenommen, die Raucherräume zum Bedienen der Gäste betreten müssen.

Nichts anderes gilt für die - wenn auch zeitlich begrenzte - Ausnahme vom Rauchverbot für Bier-, Wein- und Festzelte nach § 7 Abs. 3 NRSG. Sie stellt ebenfalls eine Einschränkung des Nichtraucherschutzes dar, weil Besucher und Beschäftigte dort überhaupt keine Möglichkeit haben, sich der Belastung durch Tabakrauch zu entziehen. Der Gesetzgeber selbst ist davon ausgegangen, auch bei einem Gaststättenbetrieb in Zelten entstehe eine dem Betrieb in geschlossenen Räumen vergleichbare Passivrauchbelastung (LT-Drucks. 15/1105, S. 12).

(2) Da der Gesetzgeber selbst durch die dargelegten Ausnahmeregelungen seine Absicht betont hat, die Belange der betroffenen Grundrechtsträger mit dem Gesundheitsschutz in einen schonenden Ausgleich zu bringen, erlangen die spezifischen Auswirkungen des Rauchverbots für die getränkegeprägte Kleingastronomie im Rahmen der vorzunehmenden Gesamtabwägung besonderes Gewicht (BVerfG, a.a.O., 2416).

Diese Betriebe unterscheiden sich nicht nur durch eine geringere Zahl von Sitzplätzen sowie das vorwiegend an Getränken und weniger an Speisen ausgerichtete Angebot von den übrigen Gaststätten, sondern auch durch die besondere Gästestruktur. Sie sprechen überwiegend Stammgäste an, die nach Angaben des DEHOGA Bundesverbands einen Raucheranteil von ca. 70 % der Gäste aufweisen. Können die Betreiber solcher Gaststätten aber keine Raucherräume anbieten, verlieren ihre Lokale für den von ihnen vorwiegend angesprochenen Kundenkreis der rauchenden Gäste erheblich an Attraktivität. Schon deshalb ist davon auszugehen, dass zahlreiche Raucher solche Gaststätten, bei denen sie ihren Aufenthalt nicht mit Tabakrauchen verbinden können, entweder nicht mehr aufsuchen oder aber die Dauer ihres Besuchs deutlich verkürzen werden.

Die damit einhergehenden Umsatzrückgänge werden durch Untersuchungen des Statistischen Bundesamts zumindest tendenziell belegt (Pressemitteilung Nr. 207 vom 6. Juni 2008). Danach sind die Umsätze in der getränkegeprägten Gastronomie in den Bundesländern mit Rauchverboten für Gaststätten deutlich stärker zurückgegangen als in den Ländern, in denen Rauchverbote noch nicht in Kraft getreten waren. So standen im 3. Quartal 2007 Umsatzrückgänge von 9,8 % solchen von 6,8 % gegenüber, während im 4. Quartal desselben Jahres sogar Rückgänge von 14,1 % gegenüber solchen von 8,8 % zu verzeichnen waren. Die Untersuchung belegt zugleich die besondere Belastung der Gaststätten, die vorwiegend Getränke anbieten. Denn für die speisegeprägte Gastronomie hat derselbe Vergleich für das 3. Quartal keinen und im 4. Quartal nur einen geringen Umsatzrückgang ergeben. Diese Tendenz setzt sich auch im Jahr 2008 fort. So ging im Zeitraum von Januar bis Juli 2008 der Umsatz der speisegeprägten Gastronomie um 2,4 %, derjenige der getränkegeprägten Gastronomie um 3,7 % zurück (Pressemitteilung des Statistischen Bundesamts Nr. 352 vom 16. September 2008).

Bestätigt wird diese Entwicklung durch vom DEHOGA Bundesverband vorgelegte Untersuchungen, wonach etwa in Niedersachsen in den ersten zehn Wochen nach Inkrafttreten des Nichtraucherschutzgesetzes es in ca. 50 % der Kneipen und Bars zu teilweise erheblichen Einbußen bei der Gästezahl gekommen ist. Der DEHOGA Rheinland-Pfalz verweist auf eine Umfrage aus dem Mai 2008, derzufolge nach Inkrafttreten des Rauchverbots 43 % der Betriebe einen Umsatzverlust in Höhe von 20 bis 30 % und 11 % der Betriebe sogar noch größere Umsatzrückgänge beklagten. Dem entspreche der festgestellte Gästerückgang.

Darüber hinaus liegt die Annahme nahe, dass aufgrund der Zulassung abgetrennter Raucherräume Gäste, die auf Rauchen nicht verzichten wollen, sich von den kleineren Gaststätten, die solche Räume nicht einrichten können, abwenden und größere Gaststätten mit Raucherräumen besuchen. Ein Hinweis auf ein solches Gästeverhalten gibt die bereits erwähnte Umfrage des DEHOGA RheinlandPfalz. Nach Angaben von 16 % der Betriebe soll sich nämlich das Rauchverbot in Gaststätten positiv ausgewirkt haben.

Die durch das Rauchverbot verursachten Umsatzrückgänge hätten für die Betreiber kleinerer Gaststätten selbst dann schwerwiegende Folgen, wenn sie vorübergehender Natur wären. Solche Gaststätten ermöglichen ihren Betreibern aufgrund ihres geringen Platzangebots keine hohen Einnahmen und damit auch nicht die Bildung größerer Rücklagen. Der DEHOGA Bundesverband hat ausgeführt, 56 % der angesprochenen Betriebe hätten 2005 einen Umsatz von weniger als 100.000 € erwirtschaftet, von dem auf laufende Fixkosten bereits ca. 80.000 € entfielen. Nennenswerte Umsatzrückgänge bei unveränderten Fixkosten haben daher zwangsläufig zur Folge, dass schwächere Geschäftsphasen nicht überbrückt und solche Gaststätten nicht mehr existenzsichernd betrieben werden können.

(3) Den Gastwirten der getränkegeprägten Kleingastronomie ist es nicht zuzumuten, diese besonderen Belastungen hinzunehmen, die für sie durch das Rauchverbot geschaffen werden. Dies gilt jedenfalls in Ansehung der vom Gesetzgeber mit dem Nichtraucherschutzgesetz umgesetzten relativen Schutzkonzeption gegen die Gesundheitsgefahren des Passivrauchens.

Danach gilt für größere Gaststätten, die über Nebenräume verfügen oder einrichten können, ein nur relatives Rauchverbot. Dem Interesse der Betreiber solcher Gaststätten, auch ihren rauchenden Gästen ein Angebot unterbreiten zu können, wird damit nachgekommen. Hingegen besteht für kleinere Gaststätten ein absolutes Rauchverbot, sofern hier Nebenräume nicht verfügbar sind und auch nicht geschaffen werden können. Nur gegenüber Betreibern solcher Gaststätten bleibt es bei einer ausnahmslosen, strikten Verfolgung des Schutzziels. Die Gesundheitsgefährdungen durch Passivrauchen erhalten so bei der Abwägung gegenüber der Berufsfreiheit der Gastwirte ein unterschiedliches Gewicht (BVerfG, a.a.O., 2416).

Aufgrund dieser ungleichen Gewichtung führt das Rauchverbot für die Betreiber kleinerer Gaststätten zu einer erheblich stärkeren wirtschaftlichen Belastung als für die Betreiber größerer Lokale. Nur letztere vermögen ihre Angebote durch die Ausweisung von Raucherräumen für Raucher attraktiver zu gestalten. Für Betriebe der Kleingastronomie können sich hingegen die Nachteile, die mit dem speziell für sie geltenden absoluten Rauchverbot verbunden sind, in den geschilderten existenzbedrohenden Umsatzrückgängen niederschlagen. Betroffen sind typischerweise Kleingaststätten, deren Angebot sich im Wesentlichen auf den Ausschank von Getränken beschränkt. Von den Betreibern solcher Gaststätten wird mithin die strikte Einhaltung des Rauchverbots selbst um den Preis des Verlustes ihrer wirtschaftlichen Existenz gefordert, obgleich der Gesetzgeber den angestrebten Gesundheitsschutz nicht uneingeschränkt, sondern nur unter Berücksichtigung der beruflichen Belange der Gastwirte verfolgen wollte. Angesichts der Zurücknahme des erstrebten Schutzziels steht das Maß der sie hiernach treffenden Belastung aber nicht mehr in einem angemessenen, zumutbaren Verhältnis zu den Vorteilen, die der Gesetzgeber mit dem gelockerten Rauchverbot für die Allgemeinheit erstrebt (BVerfG, a.a.O., 2416 f.).

(4) Dies gilt umso mehr, als der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung seiner Konzeption des Nichtraucherschutzes die in der rheinlandpfälzischen Landesverfassung besonders zum Ausdruck gebrachte Gewährleistung der wirtschaftlichen Freiheit des Einzelnen (Art. 52 Abs. 1 LV) berücksichtigen musste. Sie schützt die Privatinitiative als "Motor für ein gesundes Wirtschaftsleben" (vgl. Süsterhenn/Schäfer, Kommentar der Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 52 Anm. 2.). Damit stärkt sie die Individualbelange der wirtschaftlich Handelnden, deren Ziel es ist, ihre Existenz auf eigenverantwortlicher staatsfreier Grundlage zu verwirklichen. Das selbständige Streben nach Schaffung einer wirtschaftlichen Existenzgrundlage erfährt durch die Landesverfassung ausdrückliche Würdigung. Dieses besondere Schutzanliegen der Landesverfassung findet seine Bestätigung in der spezifischen wirtschaftlichen Struktur von Rheinland-Pfalz. Sie ist überwiegend geprägt durch mittelständische, aber auch kleingewerbliche Unternehmungen sowie Selbständige, die von ihrer wirtschaftlichen Freiheit auch zum Nutzen des Gemeinwohls Gebrauch machen. Der Gesetzgeber ist auch deshalb gehalten, gerade auf die Folgerichtigkeit von Regelungskonzepten zu achten, die einen Teil der Betroffenen in ihrer wirtschaftlichen Existenz bedrohen können. Hierzu zählen die Beschwerdeführer zu 1) bis 6), die mit ihren Kleingaststätten ihre wirtschaftliche Lebensgrundlage ohne Inanspruchnahme staatlicher Unterstützung sichern.

Zwar findet die wirtschaftliche Freiheit des Einzelnen nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 LV ihre Grenze in den Erfordernissen des Gemeinwohls und damit auch in den Notwendigkeiten des Gesundheitsschutzes Dritter. Wird insoweit aber ein relatives Schutzkonzept verfolgt, ist es hiermit nicht zu vereinbaren, für einen abgegrenzten Bereich der Betroffenen auf den damit verknüpften Interessenausgleich zu verzichten und - anders als bei anderen Betroffenen - die nicht unwahrscheinliche Möglichkeit des wirtschaftlichen Existenzverlustes in Kauf zu nehmen.

II.

Die Beschwerdeführer zu 7 bis 10) werden durch die in § 7 Abs. 1 Satz 1 NRSG getroffene Bestimmung von Gaststätten zu rauchfreien Einrichtungen in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 1 Abs. 1 LV verletzt, da die Vorschrift materiell mit der Landesverfassung nicht in Einklang steht.

1. Das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, das die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne schützt, steht gemäß Art. 1 Abs. 2 LV unter dem Vorbehalt gesetzlicher Einschränkung zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Wahrung der Rechte Dritter. Beruht der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit - wie hier das sich aus § 7 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 NRSG ergebende Rauchverbot für alle sich in Gaststätten aufhaltende Personen - auf einer Rechtsnorm, erstreckt sich die verfassungsgerichtliche Prüfung unter anderem auf die Frage, ob die zur Nachprüfung gestellte Vorschrift insgesamt formell und materiell mit der Landesverfassung in Einklang steht (VerfGH RP, AS 29, 23 [27]). Dabei gehört auch eine Norm, die eine Grundrechtsverletzung von Dritten bewirkt, nicht zu der die Handlungsfreiheit weiterer Betroffener wirksam begrenzenden verfassungsmäßigen Ordnung (so BVerfGE 34, 165 [200]; 84, 372 [381]; 85, 191 [205 f.]). Letzteres ist hier aus den unter C. I. 2. dargelegten Gründen in Bezug auf die Beschwerdeführer zu 7) bis 10) der Fall.

2. Hiernach lässt der Verfassungsgerichtshof dahinstehen, ob die Beschwerdeführer zu 7) bis 10) in weiteren Grundrechten verletzt sein können.

D.

1. Die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Bestimmung führt nicht zu deren Nichtigkeit. Da dem Landesgesetzgeber für die Neuregelung mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, kann lediglich die Unvereinbarkeit der gegenwärtigen Regelung mit der Landesverfassung festgestellt werden (vgl. VerfGH RP, AS 33, 66 [75]).

2. Für den Erlass einer verfassungsgemäßen Neuregelung steht dem Landesgesetzgeber eine Frist bis zum 31. Dezember 2009 zur Verfügung (vgl. § 49 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 26 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG). Ob dabei ein striktes Rauchverbot mit der Landesverfassung vereinbar wäre, lässt der Verfassungsgerichtshof offen, da das bisherige Regelungskonzept des § 7 Abs. 1 NRSG ein solches Verbot nicht enthält. Verfolgt der Gesetzgeber - wie bislang - das Konzept eines zurückgenommenen Gesundheitsschutzes, so müssen die zugelassenen Ausnahmen vom Rauchverbot folgerichtig auf besondere Belastungen einzelner Bereiche des Gaststättengewerbes Rücksicht nehmen und gleichheitsgerecht ausgestaltet sein. Gestattet der Gesetzgeber als Ausnahme von einem Rauchverbot in Gaststätten das Rauchen in abgetrennten Nebenräumen, kommt für die getränkegeprägte Kleingastronomie in kleineren Ein-Raum-Gaststätten, denen die Einrichtung abgetrennter Raucherbereiche nicht möglich ist, nur die Freistellung vom Rauchverbot in Betracht. Diese muss von Dauer sein. Eine nur übergangsweise Ausnahme vom Rauchverbot könnte die drohende Existenzgefährdung der betroffenen Gaststätten lediglich aufschieben, nicht jedoch ausräumen (BVerfG, a.a.O., 2419).

3. Der Gesetzgeber kann bei der Bestimmung der genauen Voraussetzungen für einen Ausnahmetatbestand zu Gunsten der getränkegeprägten Kleingastronomie typisierende Regelungen treffen.

a) So kann er zur Eingrenzung der Ausnahme für getränkeorientierte Gaststätten ohne abtrennbaren Nebenraum darauf abstellen, ob es sich um ausschließlich inhabergeführte Ein-Raum-Gaststätten im Sinne des Beschlusses des Verfassungsgerichtshofs vom 11. Februar 2008 (NVwZ 2008, 552) handelt. Das Bundesverfassungsgericht hat den Umstand, dass eine Gaststätte in dieser Weise betrieben wird, ausdrücklich als zulässigen Anknüpfungspunkt für einen Ausnahmetatbestand zu Gunsten der von den Nichtraucherschutzgesetzen der Länder in besonderer Weise betroffenen Kleingastronomie benannt (a.a.O., 2419). Es hat damit die entsprechende (landes-)verfassungsrechtliche Bewertung von § 7 NRSG durch den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz inhaltlich bestätigt. Hieran kann der Gesetzgeber anknüpfen.

b) Des Weiteren ist es ihm unbenommen, ein Höchstmaß für die Grundfläche des Gastraums festzulegen. Zulässig ist aber auch, ein Höchstmaß für die Gastfläche, also den Bereich, in dem Tische und Stühle für den Aufenthalt von Gästen bereitgehalten werden, zu bestimmen oder die Zahl der für Gäste vorgehaltenen Sitzplätze zu begrenzen. Die vorgenannten Maßstäbe können auch miteinander kombiniert werden. Jeder dieser Maßstäbe ist geeignet, eine zuverlässige Überprüfung durch die zuständigen Vollzugsbehörden zu ermöglichen.

c) Zudem kann der Gesetzgeber für Gaststätten, die als Raucherlokale betrieben werden, eine Kennzeichnungspflicht vorsehen, um Gäste bereits vor dem Betreten solcher Lokale darauf aufmerksam zu machen, dass sie sich in Räumen aufhalten werden, in denen sie keinen Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens erwarten können. Auch lässt sich das weitere gesetzgeberische Ziel, insbesondere Kinder und Jugendliche vor den Gefahren des Passivrauchens zu schützen (LT-Drucks. 15/1105, S. 7 und 11 f.), durch eine Regelung umsetzen, die vorsieht, dass ein Gastwirt von der Ausnahme vom Rauchverbot nur Gebrauch machen kann, wenn er Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr den Zutritt zu seiner Gaststätte verwehrt.

d) Schließlich besteht für den Gesetzgeber die Möglichkeit, eine Abgrenzung zur Gruppe der speisegeprägten Gaststätten vorzunehmen. Damit würde dem Grundanliegen des Gesetzes Rechnung getragen, gerade Nichtrauchern den uneingeschränkten Besuch von Speisegaststätten zu gewährleisten. Dabei kann einerseits das von der Landesregierung angesprochene praktische Bedürfnis berücksichtigt werden, auch in getränkegeprägten Kleingaststätten ein begleitendes Angebot typischer einfacher Speisen zu ermöglichen. Andererseits können Vorkehrungen gegen einen Missbrauch solcher Möglichkeiten zu Lasten der Speisegastronomie getroffen werden. Je nach Gewichtung durch den Landesgesetzgeber kommt u.a. eine dem § 12 Abs. 1 der Gaststättenverordnung - GaststättenVO - vom 2. Dezember 1971 (GVBl. S. 274) vergleichbare Regelung in Betracht. Auf diese Vorschrift hat auch die Landesregierung hingewiesen. Danach dürfen in einer Straußwirtschaft nur "einfach zubereitete Speisen" verabreicht werden. Die Übertragung dieses Begriffes würde es den Betreibern inhabergeführter oder kleiner Ein-Raum-Gaststätten gestatten, als untergeordnete Nebenleistung kleinere Speisen anzubieten, die für diesen Bereich der Gastronomie typisch sind. Auch ein praktikabler Verwaltungsvollzug wäre so gewährleistet. Die hierfür zuständigen Behörden könnten nämlich auf die in Rheinland-Pfalz vorhandenen praktischen Erfahrungen bei der Umsetzung von § 12 Abs. 1 GaststättenVO zurückgreifen. Zugleich würde so verhindert, dass die speisegeprägte Gastronomie ihrerseits einen unzumutbaren Wettbewerbsnachteil erleidet.

E.

Die angegriffene Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 NRSG bleibt wegen der hohen Bedeutung des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren des Passivrauchens in der Zwischenzeit bis zu einer verfassungsgemäßen Neuregelung anwendbar. Danach ist das Rauchen in Gaststätten weiterhin grundsätzlich untersagt.

Mit Blick auf die Berufsausübungsfreiheit und wirtschaftliche Freiheit der Gaststättenbetreiber und um für sie existenzielle Nachteile zu vermeiden, besteht aber für den Zeitraum bis zu einer gesetzlichen Neuregelung ein unabwendbares Bedürfnis nach einer Zwischenregelung. Der Verfassungsgerichtshof erweitert daher die im Nichtraucherschutzgesetz bereits vorgesehenen Ausnahmen vom generellen Rauchverbot um eine weitere zu Gunsten der getränkegeprägten Kleingastronomie. Sie orientiert sich an den vom Verfassungsgerichtshof bereits in seinen Beschlüssen vom 11. Februar 2008 und 4. August 2008 getroffenen einstweiligen Anordnungen. Danach kann in ausschließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten sowie in nicht ausschließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten mit weniger als 75 qm Gastfläche - definiert als der Bereich, in dem Tische und Stühle für den Aufenthalt von Gästen bereitgehalten werden - der Gaststättenbetreiber das Rauchen gestatten. Außerdem ist die Befreiung - in Anlehnung an § 12 Abs. 1 GaststättenVO - auf solche Ein-Raum-Gaststätten zu beschränken, in denen lediglich einfach zubereitete Speisen als untergeordnete Nebenleistung angeboten werden.

Dem weiteren Regelungsziel des Landesgesetzgebers, insbesondere Kinder und Jugendliche vor den Gefahren des Passivrauchens zu schützen (LT-Drucks. 15/1105, S. 7 und 11 f.) wird für die Übergangszeit ebenfalls Rechnung getragen: Von der Ausnahme des Rauchverbots darf ein Gastwirt nur Gebrauch machen, wenn er Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr den Zutritt zu seiner Gaststätte verwehrt.

Am bisherigen gesetzgeberischen Konzept wie auch den bereits vom Verfassungsgerichtshof erlassenen einstweiligen Anordnungen orientiert sich zudem die Regelung zur Kennzeichnungspflicht als Rauchergaststätten mit zugleich geltender Zutrittsbeschränkung.

F.

Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist kostenfrei (§ 21 Abs. 1 VerfGHG). Der Ausspruch über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 21a Abs. 1 Satz 1 VerfGHG.

Ende der Entscheidung