Judicialis Rechtsprechung

1. Die Befassung der Personalvertretung und damit ihre Zuständigkeit i. S. d. § 78 Abs. 1 Nr. 3 PersVG LSA endet in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer, in denen die Einigungsstelle eine Empfehlung abgibt, mit der Beschlussfassung der Einigungsstelle.

2. Die Pflicht der Dienststelle, ihre von einer Empfehlung der Einigungsstelle abweichende Entscheidung den Beteiligten mit schriftlicher "qualifizierter Begründung" bekannt zu geben (§ 62 Abs. 7 Satz 2 PersVG LSA), hat ausschließlich die Funktion einer formellen Ordnungsvorschrift. Ihr kommt weder die Funktion der Sicherung materiellrechtlicher Befugnisse oder Zuständigkeiten des Personalrates zu, noch werden mit ihr derlei Rechte begründet.

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Gründe:

I.

Der Antragsteller macht geltend, der Beteiligte habe für die von einer Empfehlung der Einigungsstelle abweichende Entscheidung keine hinreichende Begründung gegeben.

Die unter dem 12. März 2007 beantragte Zustimmung zu der mit Wirkung ab dem 01. April 2007 beabsichtigten jeweils auf die Dauer von 12 Monaten befristeten Einstellungen von drei Erzieherinnen, lehnte der Antragsteller unter dem 22. März 2007 ab, weil der Beteiligte mit den angestellten Mitarbeiterinnen im Zuge der Herabsetzung von wöchentlich 30 auf 26 Arbeitsstunden in Zusatzvereinbarungen zu ihren Arbeitsverträgen festgelegt habe, bei zusätzlichem Personalbedarf in Kindertageseinrichtungen keine Neueinstellungen vorzunehmen, um so eine Arbeitszeiterhöhung zu ermöglichen.

Die vom Beteiligten am 26. März 2007 angerufene Einigungsstelle empfahl aufgrund der Sitzung vom 19. April 2007, die drei Erzieherinnen nicht einzustellen, weil die Erhöhung der Arbeitszeit der beschäftigten Erzieherinnen Vorrang vor der Einstellung zusätzlichen Personals habe.

Mit Schreiben vom 24. April 2007 teilte der Beteiligte dem Antragsteller mit, dass er der Empfehlung nicht folge, weil die Entscheidung, den Personalmehrbedarf in den Horten durch Neueinstellungen zu decken, von der Erwägung getragen sei, dass der Mehrbedarf nicht durch Arbeitszeiterhöhungen bei vorhandenen Mitarbeitern in anderen Einrichtungen befriedigt werden solle. Die vorhandenen Arbeitnehmer hätten keinen Anspruch auf die Einrichtung eines Arbeitsplatzes. Zudem sei es rechtlich nicht möglich, im vorliegenden Fall eine Stundenerhöhung befristet zu vereinbaren, weil unklar sei, ob der Bedarf tatsächlich nur vorübergehend bestehe. Die vertraglichen Abreden mit den Mitarbeitern stünden der Einstellung nicht entgegen, weil der Verzicht auf Neueinstellungen nur bis zum 31. März 2006 vereinbart worden sei.

Mit dem am 16. November 2007 bei dem Verwaltungsgericht Dessau-Roßlau gestellten Antrag macht der Antragsteller geltend, der Antrag sei zulässig, weil das Mitbestimmungsverfahren in Ansehung des vom Gesetzgeber im Jahre 2003 neu eingefügten Erfordernisses einer qualifizierten Begründung bei der Abweichung von der Empfehlung der Einigungsstelle erst als beendet angesehen werden könne, wenn die qualifizierte Begründung tatsächlich vorliege. Der Beteiligte sei entgegen der gesetzlichen Regelung ohne qualifizierte Begründung von der Empfehlung der Einigungsstelle abgewichen. Der Hinweis auf fachliche Erwägungen, die der Beteiligte nur schlagwortartig und ohne konkreten Bezug zu den tatsächlichen Gegebenheiten und den Erwägungen, von denen die Empfehlung der Einigungsstelle getragen sei, vorgebracht habe, genüge den Darlegungsanforderungen einer nach dem Gesetz notwendigen qualifizierten Begründung nicht. Die gegen die Empfehlung der Einigungsstelle erhobenen rechtlichen Einwände seien unzutreffend. Der Beteiligte könne diese Einwände nicht geltend machen, weil er sich in den Vereinbarungen mit den Arbeitnehmern hinsichtlich eines Verzichts auf Neueinstellungen gebunden habe.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass der Beteiligte von der Empfehlung der Einigungsstelle vom 19. April 2007 betreffend die Einstellung der Erzieherinnen D., E. und F. nicht mit qualifizierter Begründung i. S. vom § 62 Abs. 7 Satz 2 PersVG LSA abgewichen ist.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hat geltend gemacht, er sei mit einer qualifizierten Begründung von der Empfehlung der Einigungsstelle abgewichen. Die Empfehlung der Einigungsstelle binde die Dienststelle nicht und entbinde sie nicht von der Letztentscheidung. Die schriftliche qualifizierte Begründung sei keine inhaltliche Voraussetzung für die Abweichung von der Empfehlung, sondern stelle ausschließlich formelle Anforderungen, die nicht über die jedem Begründungserfordernis innewohnenden Anforderungen hinausgingen. Der Beteiligte habe sich mit den tragenden Erwägungen der Empfehlung der Einigungsstelle auseinandersetzt. Ob der Antragsteller die Begründung der Dienststelle für überzeugend halte, sei nicht von Belang.

Das Verwaltungsgericht Dessau-Roßlau hat den Antrag mit Beschluss vom 15. April 2008 abgelehnt. Der Antrag sei zulässig. Da der Landesgesetzgeber der Dienststelle aufgebe, im Falle der Abweichung von einer Empfehlung der Einigungsstelle dem Personalrat eine qualifizierte schriftliche Begründung zu geben, sei das Mitbestimmungsverfahren erst mit der Bekanntgabe dieser Begründung beendet. Der Antrag sei indes unbegründet, weil die von der Empfehlung der Einigungsstelle abweichende Entscheidung des Beteiligten qualifiziert begründet sei. Ob mit dem Merkmal einer qualifizierten Begründung erhöhte Begründungsanforderungen gestellt würden, könne dahinstehen, weil die vom Beteiligten gegebene Begründung über allgemeine Hinweise oder politische Bewertungen hinausgehe. Er habe geltend gemacht, mit den Neueinstellungen den Bedarf dort decken zu wollen, wo er entstanden sei. Ferner habe er ausgeführt, aus Gründen der Gleichbehandlung der bei ihm Beschäftigten eine wöchentliche Arbeitszeit vom 26 Stunden für sämtliche Erzieherinnen beibehalten zu wollen. Ob die Entscheidung mit der ihr beigegebenen Begründung die vernünftigste und sozial ausgewogenste sei, könne ebenso dahinstehen, wie die Frage, ob die ergänzenden Ausführungen zur Rechtslage zutreffend seien. Die Begründung diene nämlich nicht dazu, den Personalrat in die Lage zu versetzen, die Entscheidung auf ihre Zweck- und Rechtsmäßigkeit hin überprüfen zu lassen, weil der Personalvertretung nach Durchführung des Einigungsstellenverfahrens keine Möglichkeit mehr zu Gebote stehe, die Entscheidung der Dienststelle zu überprüfen.

Mit der dagegen am 20. Juni 2008 erhobenen Beschwerde wiederholt der Antragsteller seinen Vortrag aus dem erstinstanzlichen Verfahren und macht geltend, der Beteiligte habe sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht mit den Argumenten der Einigungsstelle auseinandergesetzt.

Er beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Dessau-Roßlau vom 15. April 2008 abzuändern und festzustellen, dass der Beteiligte von der Empfehlung der Einigungsstelle vom 19. April 2007 betreffend die Einstellung der Frau E., Frau F. und Frau D. nicht mit qualifizierter Begründung abgewichen ist.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er legt unter Bezugnahme auf die Ausführungen im erstinstanzlichen Verfahren dar, dass die für die Entscheidung, von der Empfehlung der Einigungsstelle abzuweichen, gegebene Begründung den gesetzlichen Anforderungen genüge.

II.

Die gemäß § 78 Abs. 2 PersVG LSA i. V. m. § 87 Abs. 1 ArbGG zulässige Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zu Recht abgelehnt. Der Antragsteller kann nicht geltend machen kann, die seiner Auffassung nach unzureichende Begründung der Entscheidung des Beteiligten, von der Empfehlung der Einigungsstelle abzuweichen, unterliege der gerichtlichen Überprüfung in einem personalvertretungsrechtlichen Streitverfahren. Nach der hier allein in Betracht zu ziehenden Regelung in § 78 Abs. 1 Nr. 3 PersVG LSA entscheiden die Verwaltungsgerichte, im dritten Rechtszug das Bundesverwaltungsgericht, über die Zuständigkeit, Geschäftsführung und Rechtsstellung der Personalvertretungen. Zur Zuständigkeit der Personalvertretungen gehören alle Fragen ihrer Aufgaben und Befugnisse, insbesondere ihrer Beteiligungsrechte. Dazu gehört grundsätzlich auch die Frage, in welchem Umfang Beschlüsse der Einigungsstellen die Beteiligten binden (BVerwG, Beschl. v. 27.02.1986 - 6 P 32/82 -).

Die Befassung der Personalvertretung und damit ihre Zuständigkeit endet in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer bei der Einstellung (§ 67 Abs. 1 Nr. 1 PersVG LSA), in denen die Einigungsstelle nach § 62 Abs. 7 Satz 1 Halbs. 1 PersVG LSA eine Empfehlung abgibt, mit der Beschlussfassung der Einigungsstelle. Im vorliegenden Fall hat die Einigungsstelle mit Beschluss vom 19. April 2007 empfohlen, von der vom Beteiligten beabsichtigten Einstellung von drei Erzieherinnen abzusehen. Die nach § 62 Abs. 7 Satz 1 Halbs. 2 PersVG LSA zeitlich auf den Beschluss der Einigungsstelle folgende Entschließung der Leitung der obersten Dienstbehörde, ob sie auch in Ansehung der Empfehlung der Einigungsstelle die Maßnahme ergreifen oder ob sie der Empfehlung der Einigungsstelle folgen will, ist nicht mehr Teil des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens, sondern stellt sich rechtlich als die Ausübung der Organisations- und Personalhoheit dar, die allein dem Dienstherrn zusteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.03.1987 - 6 P 15/85 -, zitiert nach juris <Rdnr. 16 und 20>).

Anderes lässt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus § 62 Abs. 7 Satz 2 PersVG LSA herleiten. Nach dieser Regelung ist die Entscheidung der Leitung der obersten Dienstbehörde, soweit sie von der Empfehlung der Einigungsstelle abweicht, den Beteiligten mit schriftlicher qualifizierter Begründung bekannt zu geben. Diese Bestimmung hat nach Auffassung des Senats ausschließlich die Funktion einer formellen Ordnungsvorschrift. Ihr kommt weder die Funktion der Sicherung materiellrechtlicher Befugnisse und Zuständigkeit des Personalrates zu, noch werden mit ihr derlei Rechte begründet.

Die Bestimmung ist mit dem am 24. Juni 2003 in Kraft getretenen § 1 Nr. 26 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes Sachsen-Anhalt vom 17. Juni 2003 (GVBl. LSA S. 126) in das Personalvertretungsgesetz eingefügt worden. Der Wortlaut der Regelung gibt indes keinen Aufschluss darüber, welche Rechtsfolgen ein Verstoß gegen die Begründungspflicht haben soll (vgl. BAG, Urt. v. 21.06.2006 - 2 AZR 300/05 -, zitiert nach juris <Rdnr. 19>). Sie lässt insbesondere nicht erkennen, dass der Landesgesetzgeber von der bisherigen Lage, wonach das Mitbestimmungsverfahren mit dem Beschluss der Einigungsstelle abgeschlossen und eine nachfolgende Entscheidung des Dienstherrn über die Empfehlung nicht mehr geeignet ist, die Zuständigkeit der Personalvertretung zu berühren (BVerwG, Beschl. v. 17.03.1987 - 6 P 15/85 -, a. a. O.), abweichen wollte.

Die Entstehungsgeschichte lässt keine Hinweise darauf erkennen, welche Folgen eine unzureichende Begründung der abschließenden Entscheidung haben soll. Der Gesetzentwurf sah in der ursprünglichen Fassung sowohl für die von einer Empfehlung abweichende Entscheidung der Leitung der Obersten Dienstbehörde (§ 62 Abs. 7 Satz 2 PersVG-E) als auch für die Aufhebung einer Entscheidung der Einigungsstelle nach § 62 Abs. 6 Satz 1 PersVG-E vor, dass die (jeweilige) Entscheidung den Beteiligten mit schriftlicher Begründung bekannt zu geben sei (LT-Drs. 4/618, S. 4). Die Begründung zu dem Gesetzentwurf verhält sich indes nicht zu der Frage, welche Folgen ein Verstoß gegen das Begründungs- und Schriftformerfordernis haben soll. Sie erschöpft sich zu § 62 Abs. 6 Satz 2 PersVG-E in dem Hinweis, der Zwang zur Begründung solle die Entscheidung der obersten Dienstbehörde für die Beteiligten nachvollziehbar machen (LT-Drs 4/618, S. 7). Aufgrund der Empfehlung des Ausschusses für Inneres (LT-Drs. 2/726, S. 12), die sich der Gesetzgeber zu Eigen gemacht hat, ist bei der Abweichung von einer Empfehlung der Einigungsstelle nach § 62 Abs. 7 Satz 2 PersVG LSA eine "qualifizierte" Begründung notwendig. Eine Begründung enthält die Ausschussempfehlung nicht. Indes lässt der Verlauf der parlamentarischen Beratungen den Schluss zu, dass es sich dabei lediglich um eine redaktionelle Klarstellung dessen handelt, was nach dem ursprünglichen Entwurf ohnehin bereits gelten sollte. Der Abgeordnete Scharf (CDU) führte in der ersten Lesung aus, er lege "sehr großen Wert darauf, dass die Entscheidungen der Behörden qualifiziert begründet werden, so dass die Personalräte wissen, woran sie sind (LT-Plenarprotokoll 2/15, S. 1100)." Diese Äußerungen, die sich ihrem Sinngehalt nach, wie die Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verdeutlicht, auf die Fälle der Aufhebung von Entscheidungen der Einigungsstelle nach Maßgabe des § 62 Abs. 6 PersVG LSA beziehen, lassen erkennen, dass das Erfordernis einer qualifizierten Begründung i. S. d. § 62 Abs. 7 Satz 2 PersVG LSA nicht über das in § 62 Abs. 6 Satz 2 PersVG LSA enthaltene "einfache" Begründungserfordernis hinausgeht. Denn Zweck dieser im Verlauf der parlamentarischen Beratungen unverändert gebliebenen Regelung ist es, die Entscheidung für die Beteiligten "nachvollziehbar" zu machen (LT-Drs. 4/618, S. 7). Es ist im Übrigen auch nicht ersichtlich, weshalb der obersten Dienstbehörde nur in den Fällen des Abweichens von einer Empfehlung der Einigungsstelle gehalten sein sollte, eine "qualifizierte" Begründung abzugeben. Ein sachlicher Grund dafür, dass die Dienststelle in den Fällen des § 62 Abs. 6 Satz 1 PersVG LSA, in denen sich die Behörde nicht nur über eine nicht verbindliche Empfehlung, sondern gar über eine nach § 62 Abs. 5 Satz 2 PersVG LSA die Beteiligten grundsätzlich bindende Entscheidung der Einigungsstelle hinwegsetzt, anders als in den Fällen des § 62 Abs. 7 PersVG LSA auch mit einer nicht qualifizierten Begründung entscheiden können soll, lässt sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen.

Da das Begründungserfordernis in § 62 Abs. 7 Satz 2 und Abs. 6 Satz 2 PersVG LSA nach dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte lediglich bezweckt, den Beteiligten die Entscheidung der obersten Dienstbehörde für die Beteiligten "nachvollziehbar" zu machen (LT-Drs. 4/618, S. 7), so dass "die Personalräte wissen, woran sie sind" (LT-Plenarprotokoll 2/15, S. 1100), dient es ausschließlich dazu, den Beteiligten die tragenden Gründe offen zu legen, die die oberste Dienstbehörde bewogen haben, eine Entscheidung der Einigungsstelle aufzuheben oder ihrer Empfehlung nicht zu folgen. Das Begründungserfordernis ist mithin formeller Natur. Ohne Belang ist demgegenüber, ob die Begründung zutrifft oder ob sie die Beteiligten überzeugt. Da das Personalvertretungsrecht ein an die abschließende Entscheidung nach § 62 Abs. 7 PersVG LSA anschließendes weiteres Mitbestimmungsverfahren nicht vorsieht, knüpft das Begründungserfordernis auch nicht an Rechtspositionen an, die dem Personalrat eingeräumt werden. Sie begründet solche inhaltlichen Befugnisse auch nicht.

Grundsätzlich dient ein Begründungserfordernis, etwa die Begründung von Verwaltungsakten (§ 37 VwVfG) oder gerichtlichen Entscheidungen (§ 117 VwGO), dazu, dem Betroffenen die Möglichkeit zu geben zu ermessen, ob es zur Durchsetzung materieller Rechte unter Berücksichtigung der Begründung der Entscheidung zweckmäßig und erfolgversprechend ist, Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Fehlt es indes an einer durch das formelle Begründungserfordernis zu sichernden materiellen Rechtsposition, hier einem weitergehenden Beteiligungsrecht des Personalrats, so hat das Begründungsgebot ausschließlich den Charakter einer Ordnungsvorschrift. Den Geltungsanspruch von Ordnungsvorschriften um der Ordnung willen durchzusetzen, und nicht zur Wahrung und Sicherung von materiellrechtlichen Ansprüchen oder Rechten, ist auch in Personalvertretungssachen nicht Aufgabe der Gerichte.

Ungeachtet dessen hätte der Antrag auch in der Sache keinen Erfolg haben können, weil die vom Beteiligten für die Entscheidung, der Empfehlung der Einigungsstelle nicht zu folgen, gegebene Begründung in dem Schreiben vom 24. April 2007 (S. 4 f.) den Anforderungen des § 62 Abs. 7 Satz 2 PersVG LSA genügt. Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen in dem angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Dessau-Roßlau vom 15. April 2008 verwiesen, denen der Senat folgt. Aus den o. g. Gründen könnte der Antragsteller mit dem in der in der Beschwerdebegründung vorgebrachten Einwand, das Verwaltungsgericht habe nicht bedacht, dass der obersten Dienstelle mit einer qualifizierten Begründung i. S. d. § 62 Abs. 7 Satz 2 PersVG LSA ein "erhöhter Begründungszwang" auferlegt sei, nicht durchdringen. Ungeachtet dessen macht er zu Unrecht geltend, der Beteiligte habe sich in der Begründung seiner Entscheidung mit der Empfehlung der Einigungsstelle nicht auseinandergesetzt. Der Beteiligte hat zum u. a. dargelegt, dass die Neueinstellungen zulässig seien, weil die bei der Stadt beschäftigten Erzieherinnen wegen § 9 TzBfG nicht verlangen könnten, dass ihre Arbeitsplätze neu zugeschnitten werden. Damit bezieht er sich auf die tragende Begründung für die Empfehlung der Einigungsstelle in dem Beschluss vom 19. April 2007, in der ausgeführt wird, dass die "Aufstockung bzw. Verlängerung" der Wochenarbeitszeit der beschäftigten Erzieherinnen Vorrang vor der Neueinstellung habe. Ob diese Begründung für die Entscheidung, von der Empfehlung abzuweichen, zutrifft oder den Antragsteller überzeugt, ist nicht von Belang.

Einer Kostenentscheidung bedurfte es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht.

Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 72 Abs. 2 ArbGG bezeichneten Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung