Judicialis Rechtsprechung

Die Regelungen des Glückspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen Berliner Ausführungsgesetzes, nach denen die Annahme und Vermittlung von Sportwetten durch Private nicht erlaubnisfähig ist und untersagt werden kann, unterliegen im vorläufigen Rechtsschutzverfahren hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit Verfassungs- und Gemeinschaftsrecht keinen für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen gegen entsprechende Unterlassungsverfügungen hinreichenden Zweifeln.

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OBERVERWALTUNGSGERICHT BERLIN-BRANDENBURG BESCHLUSS

OVG 1 S 203.07

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 1. Senat durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Wolnicki, den Richter am Oberverwaltungsgericht Bath und den Richter am Verwaltungsgericht Eidtner am 27. November 2008 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 23. November 2007 wird zurückgewiesen. Dies gilt jedoch mit der Maßgabe, dass der Antragsgegner Vollstreckungshandlungen erst nach Ablauf des 31. Dezember 2008 vornehmen darf.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 12.500 EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde ist im Wesentlichen unbegründet.

Auf der Grundlage des innerhalb der am 3. Januar 2008 abgelaufenen Begründungsfrist eingereichten Beschwerdevorbringens kann ihr schon deshalb kein Erfolg beschieden sein, weil die - gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfende - Beschwerdebegründung mit keiner Silbe berücksichtigt, dass der für das Verwaltungsgericht in der rechtlichen Beurteilung noch maßgebliche Übergangszeitraum für die Anwendung der verfassungswidrigen Rechtslage zum Sportwettenmonopol im Land Berlin am 31. Dezember 2007 abgelaufen ist und die Rechtmäßigkeit der in der Hauptsache angegriffenen Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt nunmehr anhand neuer rechtlicher Grundlagen, nämlich nach Art. I des Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel vom 15. Dezember 2007 (GVBl. S. 604) in Verbindung mit dem Berliner Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag - BlnAGGlüStV - vom 15. Dezember 2007 (GVBl. S. 610) und § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages - GlüStV - (GVBl. S. 604) zu beurteilen ist. Auch danach kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele sowie die Werbung hierfür untersagen, wobei nunmehr die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen solche Anordnungen kraft Gesetzes nach § 1 GlüStVG i.V.m. § 9 Abs. 2 GlüStV entfällt.

Die in der Hauptsache angefochtene Untersagungsverfügung lässt sich auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV aufrechterhalten. Das Vorliegen der Voraussetzungen dieser neuen Rechtsgrundlagen ist auf der Grundlage der bisherigen Senatsrechtsprechung (vgl. Beschluss vom 25. Oktober 2006 - OVG 1 S 90.06 - veröffentlicht in juris) hinsichtlich der Annahme von Sportwetten durch den Antragsteller für den in, Malta, ansässigen Wettanbieter T_____. in der Betriebsstätte M_____ Damm nicht zweifelhaft. Denn der Antragsteller besitzt die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis für die Annahme und das Vermitteln von Sportwetten oder eine Tätigkeit als gewerblicher Spielevermittler nicht, und sie kann ihm für die bisherige Ausgestaltung seiner Tätigkeit nach §§ 5, 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 14 Abs. 1 Satz 1 BlnAGGlüStV auch nicht erteilt werden.

Zweifel an der Vereinbarkeit der neuen Rechtslage mit höherrangigem Recht, die in der Abwägung des - nunmehr gesetzlich begründeten - Vollziehungsinteresses des Antragsgegners mit dem Aussetzungsinteresse geeignet wären, die Anordnung der aufschiebenden Wirkung zu rechtfertigen, bestehen nach dem für das vorläufige Rechtsschutzverfahren geltenden Prüfungsmaßstab ebenfalls nicht. Allerdings hat das Verwaltungsgericht Berlin verschiedene Parallelverfahren in der Hauptsache entschieden und die dortigen Ordnungsverfügungen aufgehoben. In den Urteilsgründen hat das Verwaltungsgericht neben verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Neuregelung des Glücksspielrechts insbesondere darauf abgestellt, dass die einschlägigen Rechtsvorschriften gemeinschaftsrechtswidrig seien. Zwar könne eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sein; diese müsse sich dabei jedoch an Verhältnismäßigkeitskriterien messen lassen. Die derzeitige rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung des sog. Sportwettenmonopols genüge den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen nicht, weil sie das Ziel der Spielsuchtbekämpfung nicht durch einen kohärenten und systematischen Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten verwirkliche. Dies ergebe sich zum einen aus den unzureichenden Beschränkungen des tatsächlichen Glücksspielangebots, das weiterhin als normaler Bestandteil des täglichen Lebens erscheine, sowie dem unzulänglichen Werbeverbot, welches dazu führe, dass reißerische und nicht lediglich informierende Werbung nach wie vor omnipräsent sei. Zum anderen folge dies aus strukturellen Defiziten des Konzepts der Suchtprävention, namentlich dem Fehlen gesetzlicher Höchsteinsatzgrenzen. Angesichts dieses Befundes bedürfe es keiner Klärung, ob sich die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Neuregelung auch daraus herleiten lasse, dass der Gesetzgeber nicht hinreichend nachgewiesen habe, dass weniger einschneidende Maßnahmen keinen gleich großen Suchtbekämpfungserfolg ermöglicht hätten (siehe etwa Urteil vom 7. Juli 2008 - VG 35 A 167.08 -).

Der Senat teilt bei der im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung die insoweit dargelegten Zweifel am Glücksspielstaatsvertrag und Berliner Ausführungsgesetz weder hinsichtlich ihrer Verfassungsmäßigkeit (dazu sogleich unter 1.) noch hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht (dazu nachfolgend 2.); den derzeit noch bestehenden Defiziten für den Vollzug (dazu nachfolgend 3.) ist mit der tenorierten Umsetzungsfrist hinreichend Rechnung getragen. Soweit die entscheidungserheblichen verfassungs- und gemeinschaftsrechtlichen Fragen in dem vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht abschließend geklärt werden können, sind sie dem Hauptsacheverfahren vorzubehalten; die Interessenabwägung geht dabei zu Ungunsten des Antragstellers aus (dazu sodann 4.).

1. Der Senat vermag die in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nunmehr geäußerten Bedenken gegen die Verfassungskonformität des Glücksspielstaatsvertrags und des Berliner Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag nicht zu teilen. Jedenfalls auf der Grundlage der Prüfung im Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes ist vielmehr - mit den unter nachfolgend 3. dargestellten Vorbehalten - von der Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung auszugehen.

Sowohl die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts als auch die zum Teil weitergehende Argumentation der Beteiligten sind diesbezüglich überholt, nachdem die Neuregelung bereits Gegenstand eines Verfassungsbeschwerdeverfahrens gewesen ist; das Bundesverfassungsgericht hat durch Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - (hier zitiert nach juris) entschieden, dass der Glücksspielstaatsvertrag, das Berliner Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag und weitere, hier nicht einschlägige Regelungen anderer Bundesländer vorrangig dem Ziel dienen, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen, und dass damit überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt werden, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (vgl. BVerfG ebenda, Orientierungssatz 3b). Das Bundesverfassungsgericht hat in der genannten Entscheidung u.a. ausgeführt (a.a.O., juris Rn. 29 ff., 39 ff.):

Insbesondere bei der Verhinderung von Glücksspielsucht und bei der wirksamen Suchtbekämpfung handelt es sich um besonders wichtige Gemeinwohlziele. Spielsucht kann zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen (vgl. BVerfGE 115, 276 <304 f.>). Zwar haben unterschiedliche Glücksspielformen ein unterschiedliches Suchtpotenzial, wobei das von der Beschwerdeführerin vermittelte (...) weniger zu problematischem oder gar pathologischem Spielverhalten beiträgt als beispielsweise Geld- oder Glücksspielautomaten sowie Kasinospiele. Dies berührt jedoch nicht die Legitimität der von den Landesgesetzgebern verfolgten Ziele.

(...) Wird der Gesetzgeber - wie hier - zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163 <183> m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. (...) Es kommt hinzu, dass die Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des Glücksspielangebots werde die bereits jetzt gegebene Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer Gefahr, zu deren Verhinderung Eingriffe in die Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.

Die angegriffenen Regelungen sind auch zur Zweckerreichung geeignet, weil mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (vgl. BVerfGE 63, 88 <115>; 67, 157 <175>; 96, 10 <23>; 103, 293 <307>; 115, 276 <308>). Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen (§ 4 Abs. 1 und 2, § 9 Abs. 4, § 25 Abs. 6 GlüStV, § 13 Abs. 1, § 14 i.V.m. §§ 7 und 8 Abs. 5 AGGlüStV Bln, § 3 Abs. 4, § 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §§ 4, 7 Abs. 2, § 27 Abs. 3 NGlüSpG) sind sowohl dem Grunde als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, um die verfolgten Gemeinwohlziele durchzusetzen. Mithilfe des von den Ländern gewählten Prinzips des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt wird ein Kanalisierungseffekt erreicht, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die zuständigen Landesbehörden werden durch das Erlaubniserteilungsverfahren in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler zu nehmen.

(..) Die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV normierten Werbeverbote und Werbebeschränkungen sind ebenfalls geeignet, zur Umsetzung der Ziele des Staatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze von Berlin und Niedersachsen beizutragen. Auch hier erfolgt eine unmittelbare Verknüpfung mit dem Zielkatalog des § 1 GlüStV; denn die Werbung für öffentliches Glücksspiel darf ausdrücklich nicht in Widerspruch zu den dort aufgeführten Zielen stehen. Werbung ist zu unterlassen, wenn sie nach ihrer Form oder ihrem Inhalt zum Glücksspiel anreizt oder ermuntert und damit problembehaftetem Glücksspielverhalten Vorschub leisten könnte. Auch darf Werbung nicht mittels Medien erfolgen, die aufgrund ihrer "Reichweite in besonderem Maße zum Gefährdungspotenzial von Glücksspielen" beitragen (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 68). Die Regelung vermeidet Werbung mit Aufforderungscharakter und ist damit ein geeignetes Mittel, um zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht beizutragen.

Das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) ist geeignet, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes von Geld - in den Hintergrund treten zu lassen. Die Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels zu beschneiden, bedeutet, die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen zu erschweren und ihm den Vorgang des Spielens bewusster zu machen. Hierdurch kann einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegengewirkt werden. Hinzu kommt, dass nach wie vor erhebliche Bedenken bestehen, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt (vgl. BVerfGE 115, 276 <315>). Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das geeignete Mittel. (...)

Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der von den Landesgesetzgebern angestrebten Ziele erforderlich. Ebenso wie bei der Frage der Geeignetheit verfügt der Gesetzgeber auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 102, 197 <218>; 115, 276 <309>). Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die die Landesgesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwendung der Gefahren, die mit dem Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen verbunden sind, für erforderlich halten, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, zwar die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen weniger belasten (vgl. BVerfGE 25, 1 <12, 19 f.>; 40, 196 <223>; 77, 84 <106>; 115, 276 <309>). Solche milderen Mittel sind vorliegend nicht gegeben.

Mit Blick auf diese verfassungsrechtlichen Zusammenhänge sind die aus der Wesentlichkeitstheorie abgeleiteten Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Neuregelung, die das Verwaltungsgericht sowie die Antragsteller in einer Reihe paralleler Verfahren vor dem Senat angeführt haben, nicht gerechtfertigt. Der Glücksspielstaatsvertrag und das Berliner Ausführungsgesetz enthalten hinreichende Regelungen, die Art und Zuschnitt der Sportwetten zum Gegenstand haben und den Entscheidungsspielraum der Verwaltung im Erlaubniserteilungsverfahren nachhaltig einengen. So ist in § 4 Abs. 4 GlüStV bestimmt, dass Glücksspiele im Internet weder veranstaltet noch vermittelt werden dürfen. In § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist ein Verbot organisatorischer Verbindungen von Sportveranstaltungen und Glücksspielveranstaltungen angeordnet. In § 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV findet sich das Verbot einer Verknüpfung von Sportberichterstattung und Sportwetten. In § 21 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV ist bestimmt, dass Wetten während laufender Sportereignisse verboten sind. § 21 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV verbietet die Glücksspielteilnahme via Telefon und SMS. Schließlich sind in § 21 Abs. 3 und § 22 Abs. 2 GlüStV Anforderungen an die organisatorische Durchsetzung von Spielersperren normiert. Damit hat der Gesetzgeber diejenigen Formen von Sportwetten selbst geregelt, denen ein besonders hohes Suchtgefährdungspotenzial innewohnt und die deshalb bei der Bekämpfung der Spielsucht besonders große Bedeutung haben, und zwar im Sinne eines auch den staatlichen Monopolveranstalter treffenden absoluten Verbots; ferner ergeben sich aus diesen Vorschriften Mindestanforderungen, die die Einhaltung dieser Verbote sicherstellen, sofern eine Erlaubnis erteilt wird.

Die Regelung weiterer Detailfragen insbesondere zur technischen Ausgestaltung der einzelnen Glücksspiele durfte der Gesetzgeber den Verwaltungsentscheidungen im Erlaubnisverfahren überlassen. Ein Regelungsdefizit im Sinne der Wesentlichkeitstheorie lässt sich angesichts der bereits im GlüStV selbst enthaltenen Regelungsdichte aus dem Zusammenspiel von grundsätzlichen Vorgaben im GlüStV und näherer Ausgestaltung im Erlaubniserteilungsverfahren nicht ableiten (ebenso BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2008 - 10 CS 08.1102 -, juris, Rn. 20 f.). Dies gilt auch für die Fragen der Durchsetzung der Werbungsbeschränkungen, der Festlegung eines Einsatzlimits und der (lediglich) graduellen Verminderung der Zahl der Annahmestellen. Bezüglich der Annahmestellendichte merkt der Senat ergänzend an, dass der Gesetzgeber bei der Festlegung der Höchstzahl der zulässigen Annahmestellen auch berücksichtigen durfte, dass den vorhandenen Annahmestellen bzw. ihren Betreibern Bestandsschutz zukommt; er durfte sich deshalb für ein allmähliches Abschmelzen ihrer Anzahl entscheiden. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes der Annahmestellenbetreiber könne allein wegen der seit Verkündung der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeitspanne keine Bedeutung zugemessen werden, verkennt, dass auch die jeweiligen Betreiber der Annahmestellen Träger der Grundrechte aus Art. 12 und 14 GG sind, in deren Berufsausübung sowie in deren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Landesgesetzgeber nicht beliebig eingreifen durfte.

2. Zur Frage der Vereinbarkeit des GlüStV und des BlnAGGlüStV mit den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts teilt der Senat nicht die vom Verwaltungsgericht und den Antragstellern der Parallelverfahren geäußerten Bedenken.

a) Die Neuregelung ist in formeller Hinsicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Dies gilt zunächst unter dem Gesichtspunkt der Notifizierungspflicht für wettbewerbsbeeinträchtigende Rechtsnormen. Der GlüStV wurde von der Kommission notifiziert; eine Notifizierungspflicht auch des BlnAGGlüStV ist mangels eines vom Inhalt des Staatsvertrags abweichenden Regelungsinhalts nicht ersichtlich (vgl. zur parallelen Rechtslage in Hessen: HessVGH, Beschluss vom 13. August 2008 - 7 B 29/08 -, Seite 4 des Entscheidungsabdrucks).

Ebenso wenig ergeben sich Bedenken gegen die formelle Gemeinschaftsrechtskonformität der Neuregelung unter dem Gesichtspunkt einer fehlenden Evaluierung von Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden sind. Zwar hat der EuGH mit Urteil vom 13. November 2003 (- C-42/02 - Lindman, Slg. 2003, I. - 13519) darauf hingewiesen, dass Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedsstaat geltend gemacht werden können, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahme begleitet werden müssen, und beanstandet, dass die dem Gerichtshof übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, das einen Schluss auf die Schwere der Gefahren zuließe, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden sind oder gar auf einen besonderen Zusammenhang zwischen solchen Gefahren und der Teilnahme der Staatsangehörigen des betreffenden Mitgliedsstaats an in anderen Mitgliedsstaaten veranstalteten Lotterien hindeuteten (sog. "Lindman-Kriterien"). Andererseits hat der EuGH auch entschieden, dass aus dem Gemeinschaftsrecht keine Anforderungen an die Begründung einer nationalen Regelung hergeleitet werden könnten (EuGH, Urteil vom 17. Juni 1997 - C-70/95 - Sodemare SA u. a., Slg. 1997, I. - 3395). Hiernach muss der nationale Gesetzgeber eine solche Evaluierung nicht bereits vor Schaffung und Inkraftsetzung einer einschränkenden Norm vorgenommen haben. Im Hinblick auf den dem Gesetzgeber für eine Gefahrenprognose grundsätzlich zuzugestehenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum bei der Bekämpfung von Suchtgefahren muss es einer Beurteilung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, welche Anforderungen an den Gesetzgeber hinsichtlich der Beurteilung einer Suchtgefahr durch Sportwetten zu stellen sind und ob unter Berücksichtigung der danach relevanten Untersuchungen und Ergebnisse angenommen werden kann, der Gesetzgeber habe den ihm zustehenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum überschritten, indem er gemäß § 27 GlüStV dessen Regelungen erst innerhalb von drei Jahren nach Inkrafttreten und ohne nähere Anforderungen an Inhalt und Reichweite einer solchen Evaluierung einer Rechtsfolgenabschätzung unterwerfen will (ähnlich HessVGH, Beschluss vom 13. August 2008 aaO., Seite 4 f. des Entscheidungsabdrucks).

b) Bei summarischer Prüfung ergeben sich auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die materielle Vereinbarkeit des GlüStV und des BlnAGGlüStV mit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - Gambelli u. a., aaO.) können Beschränkungen der Grundfreiheiten auf dem Gebiet der Wetttätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein; jedoch müssen die Beschränkungen, die auf solche Gründe sowie auf die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, auch geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinn zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Der insoweit maßgebliche Begriff der Kohärenz, den das Gemeinschaftsrecht auch in Art. 3 EUV und Art. 11 EUV verwendet, bezieht sich auf das Erfordernis einer Abstimmung und widerspruchsfreien Gestaltung (vgl. Geiger, EUV-EGV, 3. Aufl. 2000, Rdnr. 12 zu Art. 1 EUV). Das bedeutet, dass verschiedene Maßnahmen zur Erreichung eines Zieles nicht im Widerspruch zueinander stehen dürfen und in ein stimmiges Konzept münden müssen. Es lässt sich bei summarischer Prüfung nicht feststellen, dass der Gesetzgeber diesen Anforderungen nicht gerecht würde, und zwar sowohl hinsichtlich der Widerspruchsfreiheit (sog. "innere Kohärenz") - dazu sogleich unter aa) - als auch hinsichtlich der Zusammenschau mit anderen Regelungen (sog. "äußere Kohärenz") - dazu nachfolgend bb) -.

aa) Anlass zu näherer Prüfung der inneren Kohärenz der Neuregelung bieten die Übergangsregelung in § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, die Übergangsregelung in § 25 Abs. 6 GlüStV, die Sonderregelung für Rheinland-Pfalz in § 25 Abs. 3 GlüStV und der Umgang mit fortgeltenden Gewerbeerlaubnissen für die Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspielen nach dem Gewerbegesetz der DDR; durchgreifende Bedenken ergeben sich hiernach nicht.

Die zitierten Übergangsregelungen stellen die innere Kohärenz des GlüStV nicht grundsätzlich in Frage, sondern allenfalls für die Dauer ihrer zeitlichen Anwendbarkeit, mithin bis zum 31. Dezember 2008 (dazu im weiteren nachstehend unter 3.); zu aus diesen Regelungen abgeleiteten Zweifeln an der inneren Kohärenz des GlüStV über den 1. Januar 2009 hinaus sieht der Senat keine Anknüpfungspunkte.

Nach der Sonderregelung für Rheinland-Pfalz bleibt es diesem Bundesland weiterhin gestattet, das staatliche Glücksspielmonopol nicht selbst auszuüben, sondern dieses einer Gesellschaft des Privatrechts, an der das Land nicht - jedenfalls nicht mehrheitlich - beteiligt ist, zu überlassen. Hintergrund ist, dass der beabsichtigte Rückerwerb der privatisierten Gesellschaftsanteile der dortigen Lottogesellschaft durch das Land infolge eines Kartellverfahrens blockiert und für den Umgang mit dieser Blockade keine Vorsorge getroffen ist (vgl. insoweit OVG Koblenz, Beschluss vom 18. August 2008 - 6 B 10338/08.OVG -, Seite 7 f. des Entscheidungsabdrucks). Allerdings wird hierdurch das Konzept des GlüStV noch nicht in Frage gestellt; der tatsächlich in Rheinland-Pfalz bestehende Zustand erweist sich vielmehr als eine von den Vertragsschließenden des GlüStV und den Landesgesetzgebern der jeweiligen Ausführungsgesetze gerade nicht gewollte Abweichung vom Konzept des GlüStV (vgl. OVG Koblenz ebenda, ferner HessVGH, Beschluss vom 13. August 2008 a.a.O., S. 7 des Entscheidungsabdrucks). Die innere Kohärenz der Neuregelung wird durch eine ungewollte Abweichung von dem verfolgten Konzept aber nur dann in Frage gestellt, wenn es sich als nicht möglich oder politisch bzw. gesetzgeberisch nicht durchsetzbar herausstellt, für diese ungewollte Abweichung binnen angemessener Zeit Abhilfe zu schaffen. Schon die dieser Frage innewohnende zeitliche Komponente sprengt den Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes; die nähere Klärung muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

Ähnliches gilt für den Umgang mit den derzeit noch fortgeltenden (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, DÖV 2007, 119) Glücksspielerlaubnissen aus der Endzeit der DDR. Auch insoweit muss der näheren Aufklärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, ob und inwieweit sich die Absicht der betroffenen Länder, ggf. fortgeltende Gewerbeerlaubnisse für Sportwetten aus der Endzeit der DDR aufzuheben (vgl. dazu HessVGH, Beschluss vom 13. August 2008 a.a.O. S. 8 des Entscheidungsabdrucks), verwirklichen lässt; jedenfalls gegenwärtig sind keine durchgreifenden Zweifel an der inneren Kohärenz des GlüStV veranlasst.

bb) Anlass zu näherer Prüfung der äußeren Kohärenz bieten zum einen die von dem Regelungskonzept des GlüStV abweichende rechtliche Ausgestaltung der Pferdewetten und der Automatenspiele, zum anderen die Frage der Effektivität des von dem Gesetzgeber mit der Neuregelung zum 1. Januar 2008 verfolgten Konzepts; auch insoweit sind jedoch durchgreifende Bedenken nicht gegeben.

(1) Der Bereich der Pferdewetten wird ebenso wie der Bereich der allgemeinen Sportwetten von der konkreten Gefahr geprägt, die eigenen Kenntnisse und Fähigkeiten mit der Folge zu überschätzen, dass die Suchtgefahr mit der Überzeugung steigt, langfristig Gewinne verbuchen zu können. Im Unterschied zu dem für allgemeine Sportwetten geltenden staatlichen Monopol besteht jedoch nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I 1922, S. 335) in der Fassung vom 16. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2441), zuletzt geändert am 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407), ein System zugelassener Buchmacher, denn dem Gesetzgeber erschien es ausreichend, lediglich Anforderungen der Sachkunde und der Zuverlässigkeit an Buchmacher zu stellen (vgl. BT-Drucks. 10/5532, S. 25). Hier wurde also kein staatliches Monopol für erforderlich gehalten, um die mit dem Gesetz verfolgten Ziele zu erreichen. Auch für den Bereich der Automatenspiele gibt es kein staatliches Monopol, obwohl dort die meisten Spieler mit problematischem oder gar pathologischem Spielverhalten anzutreffen sind, so dass sich dort die Bekämpfung der Spielsucht als besonders dringender Gemeinwohlbelang aufdrängt (vgl. hierzu HessVGH, Beschluss vom 13. August 2008 a.a.O., S. 8 f. des Entscheidungsabdrucks).

Der Senat vermag im Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes nicht die Feststellung zu treffen, der Gesetzgeber habe diesbezüglich den ihm auch gemeinschaftsrechtlich gegebenen Gestaltungsspielraum offensichtlich überschritten. Die Beantwortung der Frage, ob sich der Gesetzgeber mit der Schaffung sektoral unterschiedlicher Regelungen für einzelne, mehr durch historische Zufälligkeiten als durch systematische Kriterien von einander abgegrenzten Teilbereichen des gesamten Glücksspielgeschehens noch innerhalb seines Gestaltungsspielraums bewegt, setzt die Prüfung voraus, ob die Teilregelungen in ihrer konkreten Ausgestaltung trotz der sektoralen Unterschiede insgesamt gesehen jedenfalls stimmig das legitime Gemeinwohlinteresse wahren (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, a.a.O.), etwa auch, ob der Gesetzgeber ein Monopolsystem im Hinblick auf den zu erwartenden Kontrollaufwand bei der Beteiligung privater Anbieter im Rahmen des ihm zustehenden Einschätzungs- und Gestaltungsspielraumes als weniger effektiv ansehen durfte (so BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2008 - 10 CS 08.1102 -, a.a.O.) und ob es andere Gründe gibt, für die verschiedenen Glücksspiele unterschiedliche Regelungen zu treffen und folglich auch verschiedene Regelungsmethoden vorzusehen. Diese Prüfung sprengt den Rahmen eines Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes und muss der Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

(2) Ebenso wenig kann der Senat bei summarischer Prüfung feststellen, dass es der seit dem 1. Januar 2008 in Kraft befindlichen Neuregelung deswegen an äußerer Kohärenz mangele, weil die Neuregelung strukturelle Defizite aufweise und von vornherein auf Ineffektivität angelegt sei. Diese vermeintlichen strukturellen Defizite, welche das Verwaltungsgericht in den Urteilen vom 7. Juli 2008 sowie, diesem folgend, die Antragsteller in Parallelverfahren geltend machen, beruhen überwiegend darauf, dass die Wesentlichkeitstheorie überspannt und die Regelung von Detailfragen im Zuge der Erlaubniserteilungsverfahren als unzureichend angesehen wird; dass dieser Ansatz nicht tragfähig ist, ergibt sich bereits aus dem vorstehend zitierten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2008.

Allerdings ist zuzugestehen, dass Art und Ausmaß der von den staatlichen Monopolanbietern praktizierten Werbung noch immer Bedenken auslöst und nicht stets den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages entsprechen mag. Der Senat hält es jedoch für verfehlt, aus dem Umstand, dass sich die Glücksspielaufsicht bisher womöglich als noch nicht hinreichend effektiv erwiesen hat, um die Werbebeschränkungen des GlüStV vollständig durchzusetzen, bereits im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die Schlussfolgerung zu ziehen, dass die gesetzliche Regelung auf fehlende Effektivität angelegt und deshalb im gemeinschaftsrechtlichen Sinne inkohärent sei. Nicht zuletzt unter Berücksichtigung der Umstände, dass die Glücksspielaufsicht im Zuge der Trennung dieser behördlichen Aufgabe von den fiskalischen Aufgaben der Verwaltung in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit dem Inkrafttreten der Neuregelungen umstrukturiert wurde und jedenfalls im Laufe des Jahres 2008 überdies mit den zahlreichen Erlaubniserteilungsverfahren erheblich belastet war, ist ein längerer Beobachtungszeitraum erforderlich, um feststellen zu können, ob es sich bei der bisher möglicherweise unvollständigen Durchsetzung der im GlüStV angelegten Werbeverbote gegebenenfalls um typische Anlaufschwierigkeiten einer Neuregelung oder um ein normativ angelegtes, strukturelles Defizit handelt. Auch dieser Gesichtspunkt bedarf weiterer Klärung im Hauptsacheverfahren.

3. Der GlüStV und das BlnAGGlüStV weisen jedenfalls für die Zeit nach Auslaufen der in ihnen angelegten Übergangsfristen auch keine normativ begründeten Vollzugsdefizite auf, die der Annahme ihrer Verfassungs- und Gemeinschaftsrechtskonformität entgegenstünden.

Allerdings ist zweifelhaft, ob der gegenwärtige Rechtszustand bereits den Anforderungen genügt, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an eine nicht fiskalischen Interessen, sondern dem Gemeinwohlbelang der Spielsuchtbekämpfung dienende Berufszugangsbeschränkung zu stellen sind. Denn nach § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen die bisher erlaubt tätigen Glücksspielanbieter ihre Tätigkeit bis zum 31. Dezember 2008 fortsetzen, ohne zuvor ein an den Anforderungen des GlüStV ausgerichtetes Erlaubniserteilungsverfahren durchlaufen zu haben. Dementsprechend fehlt es jedenfalls bis zum 31. Dezember 2008 an wirksamen Einsatzlimits, an Bestimmungen zum Jugendschutz, zur Gestaltung von Werbung der einzelnen Annahmestelle, sowie an Detailregelungen zur technischen Ausgestaltung der einzelnen Wettangebote. Ferner erweist sich aufgrund der weitreichenden, allerdings gleichermaßen befristeten Ausnahmeregelung zu Internetwetten in § 25 Abs. 6 GlüStV das Regelungskonzept des GlüStV als in sich nicht widerspruchsfrei. Dies rechtfertigt es allerdings nicht, von einer Verfassungs- oder Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des GlüStV und des BlnAGGlüStV schlechthin auszugehen. Denn die genannten Übergangsregelungen und damit zugleich die von diesen Regelungen aufgeworfenen Widersprüche bzw. Regelungslücken sind allesamt bis zum 31. Dezember 2008 befristet. Deswegen war durch die tenorierte Fristbestimmung sicherzustellen, dass eine zwangsweise Durchsetzung der Verbotsverfügung erst dann erfolgt, wenn die aus den zitierten Übergangsregelungen folgenden Bedenken gegen die Verfassungs- und Gemeinschaftsrechtskonformität des GlüStV durch Zeitablauf erledigt sind. Zu einer über den 1. Januar 2009 hinausreichenden Regelung zugunsten privater Glücksspielanbieter besteht insoweit kein Anlass.

Fernerhin verbleiben noch Restzweifel, ob die behördenorganisatorische Trennung der Glücksspielaufsicht von den für die Finanzen und die Beteiligungsverwaltung des Antragsgegners zuständigen Behörden gemäß § 9 Abs. 6 GlüStV in Verbindung mit Nr. 5 der Anlage zum ASOG in der durch Art. V des Gesetzes vom 15. Dezember 2007 geänderten Fassung (GVBl. 2007 S. 614) ausreicht, um sicherzustellen, dass effektives ordnungsbehördliches Einschreiten nicht aus fiskalischen Motiven unterbleibt, wenn und soweit der staatliche Monopolveranstalter Werbung betreibt, die den Vorschriften des GlüStV nicht entspricht. Auch insoweit sieht der Senat keinen Raum dafür, wegen der in der Vergangenheit und zum Teil auch lediglich aus anderen Bundesländern dokumentierten, rechtswidrigen Werbung bereits jetzt und im Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes von einem die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes in Zweifel ziehenden Vollzugsdefizit auszugehen. Vielmehr werden das Werbeverhalten der staatlichen Anbieter und das Vollzugsverhalten der Glücksspielaufsicht zu beobachten und einer Würdigung im Hauptsacheverfahren zuzuführen sein.

4. Schließlich besteht an der sofortigen Vollziehung der gegen den Antragsteller ergangenen Untersagungsverfügung ein überwiegendes öffentliches Interesse. Aus den Gründen, die das staatliche Wettmonopol und das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von privaten Sportwetten rechtfertigen, folgt zugleich ein besonderes öffentliches Interesse an der Vollziehung, da nur so die Verwirklichung der mit dem Verbot verfolgten Schutzzwecke sichergestellt werden kann (vgl. Senatsbeschluss vom 25. Oktober 2006, a.a.O, S. 17 f. des Entscheidungsabdrucks, bei juris Rn. 33 ff.). Diesen die sofortige Vollziehung rechtfertigenden öffentlichen Interessen stehen keine gleichrangigen privaten Interessen des Antragstellers an der Fortsetzung seiner gewerblichen Tätigkeit gegenüber. Sein Vertrauen darauf, dass er die Vermittlung privater Sportwetten weiterhin ungehindert betreiben kann, ist schon deshalb stark eingeschränkt, weil er diese Tätigkeit aufgenommen hat, obwohl ihm das Verbot der Veranstaltung privater Wetten und die sich daran anknüpfenden ordnungs- und strafrechtlichen Konsequenzen bekannt waren. Seine unternehmerische Entscheidung, gleichwohl ein Wettbüro zu eröffnen, war von vornherein risikobehaftet und verdient kein Vertrauen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO; die im Tenor ausgeworfene Maßgabe für die Durchsetzung der Untersagungsverfügung fällt für die Kosten nicht ins Gewicht. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung