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In der Verwaltungsstreitsache

hat der 10. Senat ohne mündliche Verhandlung am 21. August 2008 durch den Vizepräsidenten des Oberverwaltungsgerichts Krüger, den Richter am Oberverwaltungsgericht Seiler, die Richterin am Oberverwaltungsgericht von Lampe sowie die ehrenamtliche Richterin Brombach und den ehrenamtlichen Richter Czichon für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Bescheide, durch die die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Gewährung einer Förderungshilfe nach dem Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz - FFG -) für die Neuerrichtung eines Multiplexkinos in L_____ abgelehnt hat.

Mit Formularantrag vom 11. Oktober 2000 beantragte die - seinerzeit noch als K_____ firmierende - Klägerin bei der Beklagten, ihr nach § 56 Abs. 1 und 3 des Filmförderungsgesetzes in der Fassung vom 6. August 1998 als Förderungshilfe zur Finanzierung eines Multiplexkinos ein zinsloses Darlehen in Höhe von 290 000 DM mit einer Laufzeit von zehn Jahren bei Tilgungsfreiheit von zwei Jahren zu gewähren. Geplant war der Ausbau eines Kinos mit acht Leinwänden und 2400 Sitzplätzen bei Gesamtkosten in Höhe von 4.074.441 DM (ohne Mehrwertsteuer). Das Multiplexkino "CineStar L_____" sollte in gemieteten Räumen in der P_____ 36-44 in L_____ eingerichtet werden.

Mit Bescheid vom 27. November 2000 lehnte die Beklagte den Förderungsantrag mit der Begründung ab, dass eine Strukturverbesserung im Sinne des § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG nicht vorliege, weil L_____ bereits ausreichend mit Filmtheatern versorgt sei. Unter Berücksichtigung des Umfeldes (G_____ und T_____) sei die Situation in L_____ mit der in drei ausgewählten Orten mit einer Einwohnerzahl von 400 000 bis 500 000 Einwohnern vergleichbar. Durch die Neuerrichtung würde sich die Zahl der Leinwände auf 53 und die der Sitzplätze auf 11.504 Plätze erhöhen. Demgegenüber gebe es in den Vergleichsorten je Ort im Durchschnitt 37 Leinwände und 9.979 Sitzplätze. Die Auslastung der Sitzplätze betrage dort im Durchschnitt 180 Besucher pro Jahr. Durch die Neuerrichtung von weiteren 2 400 Plätzen in L_____ würde dort die Sitzplatzausnutzung von 183 auf 145 Besucher pro Jahr verschlechtert werden.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch, den sie nicht begründete. Die Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 12. Juli 2001 aus den Gründen des Erstbescheides zurück.

Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen: Sie habe einen Anspruch auf die beantragte Förderung nach § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG. Die Vergabe von Fördermitteln für Kinoneuerrichtungen beruhe auf der gesetzgeberischen Intention, einem Rückgang der Zahl der Kinobesucher insgesamt entgegenzuwirken und die Versorgung der Verbraucher mit Kinoleistungen zu verbessern. Ziel dieser Maßnahme sei es, möglichst hohe Besucherzahlen zu erreichen, damit die Wirtschaftlichkeit der Kinobranche insgesamt gewährleistet sei. Sie erfülle mit dem Neubau eines Filmtheaters, das in jeder Hinsicht dem neuesten Stand der Technik und den Ansprüchen der Verbraucher entspreche, diese Intention des Gesetzgebers. Daher sei zu erwarten, dass durch das moderne Multiplexkino auch in L_____ mehr Besucher gewonnen würden. Die Beklagte sei auch von ihren üblichen Vergabekriterien abgewichen, nach denen eine Förderung nur dann nicht in Betracht komme, wenn der Antragsteller durch die Filmtheaterneuerrichtung eine Platzkapazität erlange, die es ihm ermögliche, einen Verdrängungswettbewerb gegen die vorhandenen Filmtheaterbetreiber zu führen.

Die Beklagte hat zur Begründung ihres Klageabweisungsantrages ausgeführt, eine Strukturverbesserung liege nur vor, wenn das neu zu errichtende Filmtheater nach Lage, Ausstattung und Programm geeignet sei, an dem betreffenden Ort mehr Zuschauer als bisher zum Kinobesuch zu veranlassen, ohne dass es zu einem Verdrängungswettbewerb komme. Die Stadt L_____ sei unter Berücksichtigung des Umfeldes G_____ und T_____ auch ohne das Vorhaben der Klägerin mit 45 Leinwänden und 9.104 Sitzplätzen ausreichend versorgt. Dies ergebe sich aus der Versorgungssituation in drei vergleichbaren Orten mit gleicher Einwohnerzahl, die im Durchschnitt über 37 Leinwände und 9.979 Sitzplätze verfügten. Das klägerische Vorhaben hätte zu einer Erhöhung der Anzahl der Leinwände auf 53 und der der Sitzplätze auf 11.504 geführt, wobei sich die Auslastung der Filmtheaterplätze in L_____ von jährlich 183 Besuchern pro Jahr und Sitzplatz und 36.980 Besuchern pro Leinwand gegenüber der durchschnittlichen Auslastung in den Vergleichsorten mit jährlich 180 Besuchern pro Sitzplatz und 45.549 pro Leinwand auf 145 Besucher pro Sitzplatz und 31.398 pro Leinwand verschlechtert hätte. Angesichts der ausreichenden Versorgung mit Leinwänden und Sitzplätzen und der bisherigen Auslastung hätte die Neuerrichtung des Filmtheaters der Klägerin nur dazu führen können, dass die Auslastung unter den durchschnittlichen Auslastungswert gesunken und eine Überversorgung entstanden wäre. Es sei nicht zu erwarten gewesen, dass das Vorhaben der Klägerin mehr Zuschauer als bisher zum Kinobesuch veranlassen würde.

Durch Urteil vom 4. September 2003 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen und dazu ausgeführt: Die Klägerin habe weder einen Anspruch auf Gewährung des beantragten Darlehens noch auf Neubescheidung ihres Antrages. Die Neuerrichtung eines Multiplexkinos in L_____ erfülle nicht die Tatbestandsvoraussetzungen des § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG, da sie nicht der Strukturverbesserung diene. Bei dem Tatbestandsmerkmal der Strukturverbesserung handele es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der gerichtlich uneingeschränkt überprüfbar sei. Bei dessen Auslegung sei vornehmlich auf wirtschaftliche und "allenfalls am Rande" auf qualitative Belange des Filmschaffens abzustellen. Das Filmförderungsgesetz lasse die Frage offen, wann die Neuerrichtung eines Filmtheaters der Strukturverbesserung diene, mache aber mit dieser Einschränkung deutlich, dass nicht für jede Neuerrichtung Förderungshilfe gewährt werden solle. Aus der Entstehungsgeschichte der Norm ergebe sich, dass der Filmförderungsanstalt insoweit enge Grenzen gezogen seien. Ziel der Regelung solle nach der Auffassung der Bundesregierung die weitere Verbesserung der Struktur der deutschen Filmwirtschaft sein. Zu diesem Zweck sei der Anteil der Filmtheaterförderung an der Gesamtförderung von 15 % auf 20 % erhöht worden, weil sich die Lage der deutschen Filmtheater stark verschlechtert gehabt habe. Die Förderungshilfen sollten künftig auch für die Gründung von Filmtheatern gewährt werden können, wenn dies zur Verbesserung bei der Versorgung mit Kinoleistungen beitrage. Gedacht gewesen sei dabei vor allem an Orte, in denen früher ein Kino bestanden habe, oder an sonstige kinolose Orte mit schlechter Anbindung an Orte, die über ein Filmtheater verfügten. Neuerrichtungen hätten danach nur gefördert werden sollen, wenn dadurch einem Personenkreis der Zugang zum Kinofilm ermöglicht werde, dem dieser zuvor mangels lokalen Angebots oder mangels Erreichbarkeit eines Kinos verschlossen gewesen sei. Die Förderung der Neuerrichtung eines Kinos an einem Ort, der über ein Kino verfügt habe, sei nicht in Betracht gezogen worden. Das Erfordernis der Strukturverbesserung sei durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes in das Gesetz eingefügt worden. In der Einzelbegründung der Bundesregierung zur Änderung des § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG werde ausgeführt, dass die bewährte Filmtheaterförderung grundsätzlich bestehen bleiben und die Änderung klarstellen solle, dass die Neuerrichtung von Filmtheatern entsprechend der bisherigen Praxis der Vergabekommission nur gefördert werden solle, "wenn dies der Strukturverbesserung" diene, "nicht aber z.B., wenn es um den Bau eines neuen Multiplexkinos ,auf der grünen Wiese'" gehe. Eine Neuerrichtung sei nicht schon allein deshalb förderungswürdig, weil es sich um ein Multiplexkino handle, auch wenn mit jedem neuen Kino dieser Art eine an sich wünschenswerte Erhöhung der Besucherzahlen einhergehen möge. Die Ermöglichung von Verdrängungswettbewerb diene nicht der Strukturverbesserung. Auch aus der Begründung zum Entwurf des Dritten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes werde deutlich, dass die Bundesregierung nicht alle Neuerrichtungen von Multiplexkinos als strukturverbessernd angesehen habe. Mit dem Gesamtkonzept von Multiplexkinos werde keine ansonsten vernachlässigte Angebotslücke ausgefüllt. Es könne daher keine spürbare Zunahme von Besuchern an dem betreffenden Ort zu erwartet werden. Eine Umorientierung von Zuschauern, die den bisher besuchten Filmtheatern den Rücken kehrten und sich dem neuen Angebot zuwendeten, sei für die Förderungswürdigkeit einer Neuerrichtung unbeachtlich, sofern nicht insgesamt ein erheblicher Zuschauerzuwachs zu erwarten sei. Dies müsse jedoch verneint werden, wenn der betroffene Ort gemessen an Orten mit vergleichbarer Einwohnerzahl und gemessen am Bundesdurchschnitt mit Filmtheaterplätzen ausreichend versorgt und sogar überversorgt sei und dieses Angebot nicht übermäßig nachgefragt werde, weil in einem solchen Fall kein Bedürfnis für eine Neuerrichtung bestehe. Eine Förderung komme auch dann nicht in Betracht, wenn der Betreiber durch die Neuerrichtung eine Platzkapazität erlange, die es ihm ermögliche, einen Verdrängungswettbewerb gegen die vorhandenen weiteren Filmtheaterbetreiber zu führen. Aus den von der Beklagten für den Standort L_____ ermittelten Daten ergebe sich eine durchschnittliche Versorgung mit Filmtheatern. L_____ habe im Jahre 1999 schon ohne die elf Spielstätten in den Vororten mit 85 Einwohnern pro Sitzplatz über ein ausreichendes Angebot verfügt. In den sechs Vergleichsorten habe der Wert bei 73 Einwohnern und im Bundesdurchschnitt bei 97 Einwohnern pro Sitzplatz gelegen. Das Sitzplatzangebot sei mit 183 Besuchern pro Kinositz in L_____ einschließlich den Vororten ähnlich wie in den drei Vergleichsorten mit 180 Besuchern und im Bundesdurchschnitt mit 176 Besuchern nahezu einheitlich ausgenutzt worden. Die Beklagte sei daher zutreffend davon ausgegangen, dass bei einer Erweiterung um 2400 Sitzplätze der vorhandene Bestand derart verschlechtert werde, dass der durchschnittliche Auslastungswert deutlich unterschritten werde und eine Überversorgung entstehen werde.

Die Klägerin hat die vom Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zugelassene Berufung wie folgt begründet: Der unbestimmte Rechtsbegriff der Strukturverbesserung sei dahingehend zu verstehen, dass durch die Neuerrichtung eines Filmtheaters die Versorgung der Verbraucher mit Kinoleistungen insgesamt verbessert werde, um eine möglichst hohe Besucherzahl zu erreichen. Bei der Konkretisierung des Begriffs seien entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts insbesondere auch qualitative Belange des Filmschaffens heranzuziehen. Dagegen komme es nicht darauf an, ob die Neuerrichtung eine deutliche Steigerung der Besucherzahlen erwarten lasse. Bei der Auslegung des Begriffs der Strukturverbesserung seien allein Sinn und Zweck der Norm geeignet, den Be-griff zu konkretisieren. Ziel der Regelung sei nach der Auffassung der Bundesregierung die weitere Verbesserung der Struktur der deutschen Filmwirtschaft. Strukturverbessernd und damit förderungswürdig seien alle Maßnahmen, die geeignet seien, einem weiteren Rückgang der Besucherzahlen entgegenzuwirken. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts komme es nicht darauf an, ob zum maßgebenden Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung eine "ausreichende Versorgung" der Bevölkerung mit Kinoplätzen vorgelegen habe. Entscheidend sei, ob die bestehenden Kinos nach Ausstattung, Lage und Programm gewährleisteten, dass ein weiterer Rückgang der Zuschauerzahlen verhindert werde. Dabei sei insbesondere auf die "Attraktivität" der bestehenden Kinos und die Bedürfnisse und Ansprüche der Kinobesucher abzustellen. Eine Strukturverbesserung liege vor, wenn die am Ort bestehenden Kinos zum großen Teil über eine veraltete Ausstattung verfügten, die mittelfristig einen Zuschauerrückgang erwarten lasse und im Gegenteil dazu das neue Kino hinsichtlich Lage, Ausstattung und Programm geeignet sei, Zuschauer zu binden und damit die Wettbewerbsfähigkeit der Filmtheater insgesamt zu stärken. Diese Voraussetzungen seien in L_____ erfüllt. Die dort vorhandenen Kinos hätten zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt zum großen Teil nur über eine veraltete Ausstattung verfügt, wohingegen sie - die Klägerin - mit ihrem Multiplexkino Filmvorführungen in einer modernen, freundlichen und großzügigen Atmosphäre anbiete. Die Zuschauer erwarteten zu Recht eine höchsten Qualitätsmaßstäben genügende Filmpräsentation. Sie garantiere in ihrem Betrieb kurze Kassenwartezeiten, biete eine ausgezeichnete Bestuhlung an, die großzügige Beinfreiheit lasse und bequem sei, offeriere eine umfassende gastronomische Versorgung und eine ausgezeichnete Verkehrsanbindung. Dem Begriff der Strukturverbesserung sei nicht zu entnehmen, dass dabei allein auf die wirtschaftliche Struktur der Filmwirtschaft abzustellen sei und Qualitätsgesichtspunkte allenfalls eine nachgeordnete Rolle spielten. Der Qualität eines Filmtheaters komme für die Verbesserung der Struktur der Filmtheater eine besondere Bedeutung zu. Eine Verbesserung der Struktur der Filmtheater ohne Berücksichtigung der Qualität des zu errichtenden Kinos sei nicht möglich. Ihr Multiplexkino hebe sich nach Lage, Ausstattung und Programm deutlich von den meisten anderen Kinos der Stadt L_____ ab, so dass schon aus diesem Grund mit einer Steigerung der Besucherzahlen zu rechnen gewesen sei. Der Vorstand der Beklagten habe selbst die erfolgte Umsatzsteigerung der Filmtheater mit der Vielzahl der neu errichteten Multiplexkinos begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stehe einer Strukturverbesserung auch nicht ein ausreichendes Angebot an Kinositzen und Leinwänden in L_____ entgegen. Die Beklagte habe die Neuerrichtung von Kinosälen in D_____ gefördert, obwohl zum Zeitpunkt der Bewilligung der Fördermittel keine quantitative Unterversorgung der Bevölkerung mit Kinoleistungen bestanden habe. Ihr Anspruch werde auch nicht wegen der Gefahr eines Verdrängungswettbewerbs ausgeschlossen. In L_____ sei erst durch die Neuerrichtung ihres Multiplexkinos ein Wettbewerb unter den Kinobetreibern entstanden. Dieser Wettbewerb führe insbesondere auch dazu, dass gerade in den veralteten Kinos neben den aktuellen "Kassenschlagern" auch höchst anspruchsvolles Programmkino geboten werde. Die Voraussetzungen eines Verdrängungswettbewerbs lägen zudem nicht vor, weil der Sitzplatzanteil ihres Multiplexkinos in L_____ bei 20,8% liege. Hinsichtlich des Ermessens der Beklagten liege eine Reduzierung auf Null vor, woraus zumindest der Anspruch auf Bewilligung eines Darlehens dem Grunde nach folge. Jedenfalls liege jedoch eine Ermessensfehlentscheidung vor, weil die Beklagte die Förderung aus sachfremden Erwägungen abgelehnt habe; daraus folge ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Bescheidung.

Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,

unter Änderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 27. November 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Juli 2001 zu verpflichten, ihr als Beitrag zur Finanzierung des neu errichteten Multiplexkinos in L_____ eine Förderung als zinsloses Darlehen in Höhe von 148.274,65 Euro mit einer Laufzeit von zehn Jahren bei Tilgungsfreiheit in den ersten beiden Jahren zu gewähren,

hilfsweise

über ihren Antrag vom 11. Oktober 2000 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts. Nach dem aus den Gesetzesmaterialien erkennbaren Willen der Bundesregierung solle der Schwerpunkt der Förderung der Neuerrichtung von Filmtheatern an den Orten liegen, die in früheren Zeiten über ein Kino verfügten, jetzt aber nicht mehr, und an "sonstigen kinolosen Orten" mit schlechter Anbindung an Orte, die über ein Filmtheater verfügten. Damit habe die Bundesregierung ausschließlich auf einen Förderungstatbestand der quantitativen Unterversorgung abgestellt. Die Förderung solle dort den Zugang zu einem Kino ermöglichen, wo er bislang nicht in ausreichendem Maße vorhanden gewesen sei. Für die Interpretation der Klägerin, nach der die Formulierung "vor allem" Platz lasse für die Förderung aus Gründen der Qualitätssteigerung durch die Errichtung neuer und moderner Filmtheater, sei daher kein Raum. Die Orte, in denen ausreichende Kinokapazitäten vorhanden seien, fielen nicht in den Förderungsbereich. Bei der von der Klägerin angesprochenen Förderung von Filmtheatern in D_____ habe es sich nicht um Neuerrichtungen von Filmtheatern im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 1 FFG gehandelt, da keine bisher dort nicht vorhandenen Filmtheater erstmals in Betrieb genommen worden, sondern An- oder Umbauten bereits bestehender Filmtheater erfolgt seien. Die Förderung einer "Modernisierung" bzw. "Verbesserung" von Filmtheatern im Sinne des § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG unterfalle nicht dem einschränkenden Merkmal der Strukturverbesserung.

Entgegen der Auffassung der Klägerin könne die Filmtheaterförderung nicht an der "Attraktivität" der am jeweiligen Ort vorhanden Kinos ausgerichtet werden. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht zur Konkretisierung des Begriffs der Strukturverbesserung auf die Gesichtspunkte abgestellt, die die Wettbewerbsfähigkeit der Filmtheater insgesamt stärkten, und die qualitativen Aspekte des Filmabspiels nur am Rande berücksichtigt. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei bei der Auslegung des Begriffs der Strukturverbesserung die Gefahr eines Verdrängungswettbewerbs von entscheidender Bedeutung. Eine Verdrängung der "alten Kinos" durch neu eröffnete Multiplexkinos mit den Mitteln der Filmförderung sei vom Gesetzgeber nicht gewollt gewesen. Die von der Klägerin durch die Errichtung von Multiplexkinos bewirkte Strukturveränderung sei trotz der Qualitätssteigerung bei der Ausstattung nicht als eine Verbesserung der Struktur, sondern eher als eine negative Strukturentwicklung anzusehen. In L_____ habe keine Unterversorgung bestanden, da der Ort über eine durchschnittliche und damit ausreichende Versorgung mit Filmtheatern verfügt habe. Da die Voraussetzungen einer Strukturverbesserung nicht vorgelegen hätten, komme weder eine Ermessensreduzierung auf Null noch ein Anspruch der Klägerin auf eine ermessenfehlerfreie Entscheidung in Betracht.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakten und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten, der vorgelegen hat und Gegenstand der Beratung gewesen ist, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten ihr Einverständnis dazu erteilt haben (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Berufung der Klägerin ist zulässig, insbesondere nach der Zulassung innerhalb der Frist des § 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO begründet worden.

Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil der angefochtene Ablehnungsbescheid rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Bewilligung der beantragten Förderungshilfe oder auf Neubescheidung ihres Antrages, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Förderung nicht erfüllt sind.

Als Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Förderung durch ein zinsloses Darlehen kommt allein § 56 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz - FFG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2053) in Betracht. Nach dieser Vorschrift gewährt die beklagte Filmförderungsanstalt - FFA - Förderungshilfen zur Modernisierung und Verbesserung von Filmtheatern sowie zur Neuerrichtung, wenn sie der Strukturverbesserung dient.

Für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist im vorliegenden Fall nicht der Zeitpunkt der Entscheidung des Senats maßgebend, sondern auf den der Antragstellung bzw. auf den der Entscheidung der Beklagten abzustellen. Maßgebend ist insoweit das materielle Recht. Knüpft eine gesetzliche Regelung für das Entstehen eines Anspruchs an einen bestimmten Zeitpunkt an, zu dem die tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sein müssen, und ist ihm nicht zu entnehmen, dass ein bestehender Anspruch infolge einer nach diesem Zeitpunkt eintretenden Änderung der Sach- und Rechtslage untergehen soll, ist auf die damalige Sach- und Rechtslage abzustellen (vgl. zum Subventionsrecht: OVG Weimar, Urteil vom 16. Oktober 2001 - 2 KO 169/00 -, GewArch 2002, 325 m. w. N.). § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG erfordert mit dem Tatbestandsmerkmal der Strukturverbesserung einen Vergleich der bei Antragstellung bzw. Behördenentscheidung gegebenen Sachlage mit der voraussichtlich nach der Neuerrichtung des geplanten Filmtheaters eintretenden Sachlage. Eine Regelung, nach der eine spätere Änderung der Sach- oder Rechtslage den entstandenen Anspruch wieder entfallen lässt, ist dem Filmförderungsgesetz nicht zu entnehmen.

Die Neuerrichtung eines Filmtheaters dient nur dann der Strukturverbesserung im Sinne des § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG (der deutschen Filmtheaterwirtschaft), wenn an dem Ort, an dem das Filmtheater errichtet werden soll, im maßgebenden Zeitpunkt eine tatsächlich feststellbare, quantitative Unterversorgung der Bevölkerung mit Kinoleistungen besteht. Diese Auslegung folgt zunächst aus der Entstehungsgeschichte und der systematischen Stellung der Vorschrift.

Das (erste) Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 22. Dezember 1967 (BGBl. I S. 1352) - FFG - trat am 1. Januar 1968 in Kraft und sah zwar in § 2 Abs. 2 Nr. 2, § 14 Abs. 1 Satz 1 die Gewährung von Förderungshilfen an Filmtheaterbesitzer zur Erneuerung und Verbesserung der technischen Anlagen und der Ausstattung in Filmtheatern vor; eine der heutigen Regelung des § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG entsprechende Vorschrift über die Gewährung von Förderungshilfen für die Neuerrichtung von Filmtheatern enthielt das Gesetz jedoch (noch) nicht. Das Filmförderungsgesetz wurde in den Folgejahren mehrfach geändert. Die Möglichkeit der Förderung der Neuerrichtung von Filmtheatern wurde erst durch das Erste Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 18. November 1986 (BGBl. I S. 2040) eingeführt. Der bis dahin geltende § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG wurde dahingehend erweitert, dass neben der bisher schon förderungsfähigen Modernisierung und Verbesserung von Filmtheatern nunmehr auch die Neuerrichtung von Filmtheatern in die Förderung des Filmabspiels aufgenommen wurde, wobei die Einschränkung "wenn sie der Strukturverbesserung dient" im Gesetzestext (noch) nicht enthalten war. Der Begründung der Bundesregierung zum Gesetzentwurf (BT-Drs. 10/5448, S. 9) ist zu entnehmen, dass die Ziele des FFG, zu denen auch gehöre, "die Struktur der Filmwirtschaft zu verbessern", nach Auffassung der Bundesregierung "bisher nicht in vollem Umfang erreicht" worden waren. Die Lage der deutschen Filmtheater habe sich "in den letzten Jahren, vor allem aber 1984, stark verschlechtert". Förderungshilfen sollten in Zukunft auch für die Gründung von Filmtheatern gewährt werden können, "wenn dies zur Verbesserung bei der Versorgung mit Kinoleistungen" beitrage (S. 10). Nach der Einzelbegründung zu § 56 FFG war dabei "vor allem" an Orte gedacht, "in denen früher ein Kino bestand, das jetzt aber eingestellt worden ist, oder sonstige ,kinolose' Orte, die vom nächsten Ort oder Ortsteil mit Kino unzumutbar weit entfernt sind" (S. 12). Angesichts der zur Verfügung stehenden Mittel werde eine solche Förderung allerdings nur in wenigen Fällen im Jahr tatsächlich in Betracht kommen. Der gesetzliche Vorbehalt "wenn sie der Strukturverbesserung dient" ist erst durch Art. 1 Nr. 28 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl. I S. 2135) eingefügt worden. Der Grund für die Novellierung der Vorschrift lag nach der Begründung der Bundesregierung (BT-Drs. 12/2021, S. 10) wiederum in der Feststellung, dass das FFG in der Fassung vom 18. November 1986 "auch in den letzten fünf Jahren das in § 2 FFG normierte Ziel ,die Qualität des deutschen Films auf breiter Grundlage zu steigern und die Struktur der Filmwirtschaft zu verbessern' ...nicht in ausreichendem Maße erreicht" habe. Deshalb solle auch die bewährte Förderung der Filmtheater unter Fortsetzung der Vergabe von zinslosen Darlehen beibehalten werden (S. 15f., 20); die Änderung des § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG solle klarstellen, dass die Neuerrichtung von Filmtheatern entsprechend der bisherigen Praxis der Vergabekommission nur dann gefördert werde, "wenn dies der Strukturverbesserung dient, nicht aber z.B., wenn es um den Bau eines neuen Multiplex-Kinos ,auf der grünen Wiese' geht" (S. 20).

Aus der Begründung der Bundesregierung und dem systematischen Zusammenhang der Vorschrift geht hervor, dass der Begriff der Strukturverbesserung in § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG sich auf die Struktur der deutschen Filmwirtschaft bezieht. Geschaffen worden ist die Regelung zur Optimierung der Ziele des FFG, die auch deutlich in § 2 Abs. 1 Nr. 1 FFG angesprochen waren, wonach die FFA u.a. die Aufgabe hatte, die Struktur der Filmwirtschaft zu verbessern. Da die Regelung des § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG nur die Förderung von Filmtheatern betrifft, kann insoweit auch nur die Struktur der Filmtheaterwirtschaft gemeint sein. Vor dem Hintergrund der schlechten wirtschaftlichen Lage vieler Filmtheaterbetreiber sollte nicht nur die Modernisierung und Verbesserung bestehender Filmtheater, sondern auch die Gründung von Filmtheatern gefördert werden, wenn dies zur Verbesserung der Versorgung mit Kinoleistungen beitrage. Gedacht war dabei vor allem an "kinolose oder kinolos gewordene Orte". Wie aus den Worten "vor allem" hervorgeht, sollte damit eine Förderung der Neuerrichtung von Filmtheatern an Orten, in denen schon oder noch ein oder mehrere Filmtheater betrieben wurden, zwar nicht gänzlich ausgeschlossen werden. In den Gesetzesmaterialien kommt jedoch deutlich die Absicht der Bundesregierung zum Ausdruck, durch die Förderung der Neuerrichtung von Filmtheatern einer vorhandenen Unterversorgung in einer bestimmten Region oder Stadt zu begegnen, also die Entstehung von Filmtheatern in "strukturschwachen Gebieten" zu fördern. Ziel der Förderung sollte offensichtlich die Erhaltung oder Wiederherstellung einer möglichst flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung mit Kinoleistungen im gesamten Bundesgebiet sein.

Der Wille des Gesetzgebers hat in dem Wortlaut des Gesetzes ("... zur Neuerrichtung, wenn sie der Strukturverbesserung dient") hinreichend Ausdruck gefunden. Nach allgemeinem Sprachgebrauch kann unter Struktur auch die innere Gliederung, die räumliche Verteilung der einzelnen Elemente eines Ganzen verstanden werden. Die Struktur der Filmtheaterwirtschaft wird verbessert, wenn an möglichst vielen Orten ein der Nachfrage entsprechendes Angebot an Kinodienstleistungen erreicht wird. Auch die teleologische Auslegung des Begriffs der Strukturverbesserung führt zu keinem anderen Ergebnis. Nicht jede quantitative Vermehrung von Kinodienstleistungsangeboten führt zu einer positiven Änderung der Struktur des betroffenen (Teil-) Marktes. Eine Strukturverbesserung wird dadurch nur eintreten, wenn das Angebot von Kinodienstleistungen auch nach der Vermehrung des Angebotes der Nachfrage in etwa entspricht oder nicht wesentlich über den Durchschnitt in vergleichbaren Orten steigt. Ist dagegen die Bevölkerung einer bestimmten Stadt oder Region unter Berücksichtigung ihres Bedarfs mit solchen Dienstleistungen bereits ausreichend versorgt oder sogar überversorgt, kann das Hinzukommen weiterer Anbieter nicht zu einer Verbesserung der Struktur der Filmtheaterwirtschaft führen. Im Gegenteil: die Struktur dieser Branche an den betreffenden Orten wird verschlechtert, weil die Auslastung der bereits vorhandenen Kinokapazität in der Regel sinken wird. Dadurch wird der Betrieb des einzelnen Filmtheaterunternehmens unwirtschaftlicher. Eine solche Entwicklung widerspräche den Zielen des FFG.

Unter Berücksichtigung der statistischen Daten für das Jahr 1999, die zur Zeit der Entscheidung des Beklagten über den Antrag der Klägerin verfügbar waren und die von der Klägerin nicht in Frage gestellt worden sind, ist die Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass zu dieser Zeit gemessen an den Durchschnittszahlen für vergleichbare Orte in L_____ eine ausreichende Versorgung mit Filmtheaterleistungen vorlag. Auf 85 Einwohner kam dort ein Kinositzplatz, während dieser Wert in fünf Vergleichsorten bei 82 und im Bundesdurchschnitt bei 97 Einwohnern lag. Das vorhandene Sitzplatzangebot wurde mit 176 Besuchern pro Sitzplatz durchschnittlich ausgenutzt, während in den herangezogenen Vergleichsorten durchschnittlich 180 bzw. im Bundesdurchschnitt gleichfalls 176 Besucher im Jahr auf einen Sitzplatz entfielen.

Dagegen ist die Rechtsauffassung, bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals der Strukturverbesserung sei entscheidend darauf abzustellen, ob das neu zu errichtende Filmtheater nach Lage, Ausstattung und Programm geeignet sei, an dem betreffenden Ort mehr Zuschauer als bisher zum Kinobesuch zu veranlassen und damit die Wettbewerbsfähigkeit der Filmtheater insgesamt zu stärken, jedenfalls in dieser Allgemeinheit nicht überzeugend. Eine Verbesserung der Struktur der Filmtheaterwirtschaft kann - wie letztlich auch das Verwaltungsgericht meint - in der Neuerrichtung eines Filmtheaters jedenfalls nicht schon dann gesehen werden, wenn dadurch voraussichtlich nur eine geringe bis mäßige Erhöhung der Nachfrage eintreten wird. Denn auch dann wird die durchschnittliche Platzauslastung der bisherigen Filmtheater an dem betroffenen Ort sinken, die innere Struktur des Filmtheatermarkts also nicht verbessert, sondern verschlechtert werden. Die Struktur des Filmtheatermarkts würde also nur verändert, dadurch aber nicht verbessert. Erst wenn infolge der Neuerrichtung eine so erhebliche Steigerung der Besucherzahlen zu erwarten ist, dass die durchschnittliche Platzauslastung nicht wesentlich unter den Durchschnittswert in vergleichbaren Orten sinkt, könnte eine Strukturverbesserung im Sinne des § 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG in Betracht zu ziehen sein.

Für eine solche Fallgestaltung bietet der vorliegende Fall jedoch keine Anhaltspunkte. Die Neuerrichtung des Multiplexkinos der Klägerin in L_____ würde zu einer Erhöhung der dort (ohne die Ortsteile G_____ und T_____) im Jahr 1999 vorhandenen 5.759 Kinositzplätze auf 8.159 Plätze, also einer Steigerung um etwa 41,7 % führen. Eine entsprechende Erhöhung der Besucherzahlen war jedoch nicht zu erwarten. Zwar vermittelt ein Multiplexkino erfahrungsgemäß wegen seiner Größe und einer höheren Anzahl von Kinoräumen (Leinwänden) und der dadurch gegebenen Auswahlmöglichkeiten vor Ort, der modernen technischen Ausstattung, den Begleitangeboten usw. ein "anderes Kinoerlebnis" und wird dabei auch neue, vor allem jugendliche Besucherschichten ansprechen. Nach den von der Klägerin dazu beigebrachten Erkenntnisquellen soll die im Jahre 2001 in ganz Deutschland beobachtete Steigerung der Besucherzahlen nach Auffassung des damaligen Vorstands der Beklagten auf die neu erbauten Multiplexkinos zurückzuführen gewesen sein, die Steigerung der Besucherzahlen betrug aber im Durchschnitt (nur) 16,7 %. Weiter weist die Klägerin auf die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf des Dritten Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz (BT-Drs.13/9695, S. 17) hin, wonach durch Multiplexe eine zusätzliche Nachfrage bei den Kinobesuchern geweckt würde. In den Regionen, in denen keine Multiplexe entstanden seien, habe der Filmbesuch im Zeitraum zwischen 1989 und 1995 stagniert, während er in den Multiplex-Regionen um rund die Hälfte zugenommen habe. Dies entspricht einer durchschnittlichen jährlichen Steigerung der Besucherzahlen an den Orten, in denen in dieser Zeit Multiplexkinos errichtet worden sind, von nur etwa 7,14 %. Geht man davon aus, dass diese Erfahrungswerte auch auf das damals noch zu errichtende Multiplexkino der Klägerin in L_____ übertragbar sind, wäre dort im Jahre 1999 eine Steigerung der Besucherzahlen um maximal 16,7 % von 1.149.485 auf 1.341.449 Besucher zu erwarten gewesen, denen jeweils 8.159 Kinoplätze zur Verfügung gestanden hätten. Die Auslastungsquote wäre also voraussichtlich auf 164,41 Besucher pro Sitzplatz gesunken. Darin kann in Anbetracht einer durchschnittlichen Auslastung an vergleichbaren Orten von 180 Besuchern im Jahr pro Sitzplatz und einer Auslastung im Bundesdurchschnitt von 176 Kinobesuchern keine Strukturverbesserung gesehen werden.

Auch der Auffassung der Klägerin, die alle Neuerrichtungen für strukturverbessernd hält, die unter Berücksichtigung der "Attraktivität" der bestehenden, "alten" Kinos und der geänderten Ansprüche der Kinobesucher geeignet seien, einem künftigen Rückgang der Besucherzahlen entgegenzuwirken, kann nicht gefolgt werden. Denn dies würde im Ergebnis darauf hinauslaufen, dass fast alle Neuerrichtungen von Kinos gefördert werden könnten, weil ein neues Kino fast immer hinsichtlich der Einrichtung, der technischen Ausstattung usw. "attraktiver" und moderner sein wird, als die meisten der am Ort bereits bestehenden, "alten" Kinos. Dies entspräche nicht dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung, die mit dem Zusatz "wenn sie der Strukturverbesserung dient" gerade zum Ausdruck bringt, dass nicht jede Neuerrichtung eines Kinos gefördert werden soll.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 Satz 1 in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung