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In der Verwaltungsstreitsache

hat der 12. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 20. März 2006 durch den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts Kipp, den Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Riese, den Richter am Verwaltungsgericht Böcker und die ehrenamtlichen Richterinnen G_____ und G_____ für Recht erkannt:

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Kläger, Anwohner des Flugplatzes Eberswalde-Finow, wenden sich gegen eine luftrechtliche Änderungsgenehmigung, die der Beklagte der Vorgängerin der Beigeladenen zum Betrieb des Flugplatzes erteilt und auf die Beigeladene übertragen hat. Der Flugplatz wurde bis 1993 militärisch genutzt. Er verfügt über eine Start- und Landebahn mit einer Länge von 2.520 m und gehört zum Ortsteil Finow der Stadt Eberswalde. Die Grundstücke der Kläger liegen innerhalb der Siedlung M. H.

Die Vorgängerin der Beigeladenen beantragte beim seinerzeit noch zuständigen Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg, ihr nach Aufgabe der militärischen Nutzung eine Genehmigung zum Betrieb eines Landeplatzes zu erteilen. Sie erhielt mit Bescheid vom 7. Juli 1993 zunächst die befristete Erlaubnis zur Durchführung von Außenstarts und Außenlandungen mit Motorflugzeugen bis 5,7 t maximale Abflugmasse, Drehflüglern und Ultraleichtflugzeugen gemäß § 25 LuftVG. Diese Erlaubnis wurde um selbststartende Motorsegler erweitert und mehrfach, zuletzt bis zum 15. März 1995, verlängert.

Nachdem verschiedene Träger öffentlicher Belange beteiligt und die öffentliche Auslegung der Antragsunterlagen veranlasst worden waren, erhoben zahlreiche Anwohner - auch aus der Nachbarschaft der Kläger - und u.a. eine die Siedlung M. H. vertretende Bürgerinitiative Einwendungen. Der Beklagte erteilte der Vorgängerin der Beigeladenen mit Bescheid vom 30. März 1995 die Genehmigung zur Änderung der Anlage und zum Betrieb eines Landesplatzes des allgemeinen Verkehrs für die Durchführung von Flügen nach Sichtflugregeln bei Tag und bei Nacht. Danach sind Flugzeuge bis 14 t höchstzulässiger Startmasse, Drehflügler mit unbegrenzter Startmasse, selbststartende Motorsegler sowie Ultraleichtflugzeuge, Freiballone und Luftschiffe zugelassen. Mit Bescheid vom 20. Juni 1995 gestattete der Beklagte die Betriebsaufnahme mit Ausnahme des bereits genehmigten Nachtflugbetriebes. Im April 1996 begann die Vorgängerin der Beigeladenen mit der Installation der Befeuerungsanlage. Nach deren Abnahme wurde auch die Aufnahme des Nachtflugbetriebs nach Sichtflugregeln mit Bescheid vom 6. September 1996 gestattet.

Mit Schreiben vom 16. Juni 1997 erbat der Kläger zu 2. als Vertreter der Bürgerinitiative "Marienwerder" im Zusammenhang mit dem Raumordnungsverfahren Regionalflugplatz Finow bei dem Beklagten Akteneinsicht. Das Landesamt für Bauen und Verkehr antwortete mit Schreiben vom 17. Juli 1997, dass insoweit noch keine Akten entstanden seien. Anhängig sei nur ein Antrag der Flugplatzbetreiberin, der die Erhöhung der zulässigen Abflugmasse von 14 t auf 20 t sowie die Einführung des Instrumentenflugbetriebs zum Ziel habe. Einen erneuten Akteneinsichtsantrag des Klägers zu 2. vom 20. August 1997, mit dem er geltend machte, vom Planungsverfahren und den erteilten Genehmigungen zum Verkehrslandeplatz Finow betroffen zu sein, lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 22. September 1997 wiederum ab, teilte dem Kläger zu 2. jedoch mit, dass er Einsicht in den Genehmigungsbescheid erhalte. Im Rahmen einer Fachaufsichtsbeschwerde informierte das Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr den Kläger zu 2. unter dem 23. Oktober 1997 u.a. über den Inhalt der (mit einem unzutreffenden Datum bezeichneten) Genehmigung. Der Beklagte beantwortete außerdem mit Schreiben vom 18. November 1997 eine Anfrage der Bürgerinitiative "Gegen den Ausbau des Regionalflugplatzes Finow", die um Informationen wegen der "erteilten Nachtflugerlaubnis" gebeten hatte, und der die Kläger ihren Angaben zufolge angehörten. Einem mit Schreiben vom 6. März 1998 durch den Verfahrensbevollmächtigten der Kläger gestellten Antrag auf Akteneinsicht gab der Beklagte - wie schon gegenüber dem Kläger zu 2. - nur in Bezug auf die bereits erteilte Genehmigung statt.

Am 18. August 1998 legten die Kläger Widersprüche gegen die Änderungsgenehmigung ein, die der Beklagte gegenüber der Klägerin zu 1. und dem Kläger zu 2. mit Widerspruchsbescheiden vom 6. November 1998 als unzulässig zurückwies. Durch die Aufnahme des zivilen Flugbetriebs habe sich den Widerspruchsführern bereits 1995 aufdrängen müssen, dass der Flugplatzbetreiberin eine Genehmigung erteilt worden sei. Der durch die Kläger zu 1. und 2. im Namen des Klägers zu 3. erhobene Widerspruch wurde nicht beschieden.

Mit der beim VG Frankfurt (Oder) erhobenen Klage machen die Kläger im Wesentlichen geltend, dass der Beklagte ihnen die Änderungsgenehmigung nicht bekannt gegeben habe. Die durch den Flugbetrieb verursachte Lärmbelastung sei erstmalig 1997 spürbar geworden und habe das zumutbare Maß überschritten. Insbesondere Starts und Landungen von Flugzeugen mit 2 bis 5,7 t Abfluggewicht hätten sich 1997 im Verhältnis zu 1996 nahezu verdoppelt. Im Sommer 1997 habe zudem erstmalig Nachtflugverkehr stattgefunden. Die Aufnahme des Flugbetriebs müsse nicht bedeuten, dass hierfür eine Genehmigung erteilt worden sei. Einer Verwirkung des Widerspruchsrechts stehe das Erfordernis eines gewissen Zeitablaufs entgegen. Die Kläger hätten erstmalig durch das Schreiben des Beklagten vom 18. November 1997 an die Bürgerinitiative "Gegen den Ausbau des Regionalflugplatzes Finow" Kenntnis von der angegriffenen Genehmigung erlangt. Der Kläger zu 2. habe außerdem arbeitsbedingt bis 1997 überwiegend in Berlin gewohnt. Unabhängig davon habe die Beigeladene nicht auf den Bestand der Genehmigung vertrauen dürfen.

Die Kläger beantragen,

1. die Änderungsgenehmigung des Beklagten vom 30. März 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 6. November 1998 aufzuheben,

2. hilfsweise, die Rechtswidrigkeit der Änderungsgenehmigung des Beklagten vom 30. März 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 6. November 1998 sowie deren Nichtvollziehbarkeit festzustellen,

3. äußerst hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, die Kläger hinsichtlich des Schutzes vor Fluglärm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei unzulässig. Die Kläger hätten von der Wiederaufnahme des Flugbetriebs im Jahre 1995 Kenntnis erlangen können und müssen. Hierzu bezieht er sich u.a. auf eine mit der Klageerwiderung vorgelegte Übersicht über die Flugbewegungen auf dem Verkehrslandeplatz Finow seit 1995. Im Übrigen hätten die Kläger selbst nach der von ihnen behaupteten erstmaligen Kenntniserlangung im November 1997 noch neun Monate bis zur Einlegung des Widerspruchs gewartet. Dies widerspreche Treu und Glauben.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage ebenfalls für unzulässig. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Kläger die Wiederaufnahme des Flugbetriebs in der Zeit von 1995 bis 1997 nicht bemerkt hätten. Die Beigeladene legt mit Schriftsatz vom 6. März 2006 (Anlage E 1) eine Statistik über die Flugbewegungen auf dem Verkehrslandeplatz Finow seit 1993 vor und listet beispielhaft Artikel aus örtlichen Zeitungen auf, die die Änderungsgenehmigung zum Gegenstand haben.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 30. Juli 2001 an das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg verwiesen, weil dieses im Hinblick auf eine Verfügung des Beklagten, mit der er für den Verkehrslandeplatz Eberswalde-Finow einen Baubeschränkungsbereich nach dem Recht der DDR aufrecht erhalte, gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO erstinstanzlich zuständig sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und die von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat keinen Erfolg.

I.

Der auf Aufhebung der Änderungsgenehmigung zielende Hauptantrag ist unzulässig. Der Beklagte hat die Widersprüche der Kläger zu 1. und zu 2. zu Recht als verspätet zurückgewiesen, sodass es an der ordnungsgemäßen Durchführung eines Vorverfahrens fehlt. Ob ein Widerspruch rechtzeitig erhoben ist, ist eine die Zulässigkeit der Anfechtungsklage gegen den Erstbescheid betreffende verfahrensrechtliche Frage (vgl. BVerwG NJW 1983, 1923; OVG NW NVwZ-RR 1995, 623). Der Widerspruch des Klägers zu 3. ist ebenfalls unzulässig. Dessen mangelnde Bescheidung durch den Beklagten ist für das vorliegende Verfahren ohne Bedeutung, weil der Beklagte auch insoweit von einer verspäteten Erhebung und damit der Unzulässigkeit der Klage ausgeht.

1. Der Lauf der Widerspruchsfrist setzt gemäß § 70 Abs. 1 VwGO grundsätzlich die ordnungsgemäße Bekanntgabe der Änderungsgenehmigung vom 30. März 1995 voraus, die sich nach § 41 VwVfGBbg richtet. Eine Bekanntgabe im Sinne dieser Vorschrift ist jedoch nur gegenüber der Vorgängerin der Beigeladenen, nicht aber gegenüber den Klägern erfolgt. Die bloße Kenntnisnahme von dem Verwaltungsakt im Rahmen der Akteneinsicht reicht insoweit nicht aus, weil es an dem Bekanntgabewillen des Beklagten fehlte (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 41 Rn. 7). Das Landesamt für Bauen und Verkehr hielt die Änderungsgenehmigung zu diesem Zeitpunkt für unanfechtbar und wollte sie den Klägern daher nicht (mehr) bekannt geben.

2. Trotz mangelnder Bekanntgabe ist der Widerspruch der Kläger unzulässig, denn ihr Widerspruchsrecht war bei dessen Einlegung am 18. August 1998 verwirkt. Eine - in der Rechtsprechung allgemein anerkannte - Verwirkung setzt voraus, dass seit der Möglichkeit der Widerspruchserhebung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als einen Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen, weil die Behörde oder der von dem Verwaltungsakt Begünstigte auf dessen Bestand vertrauen durfte (BVerwG NVwZ-RR 2004, 314; vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 70 Rn. 6 h; Dolde, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 70 Rn. 20 ff.). Beides ist hier erfüllt. Daher kommt es nicht darauf an, ob sich die Rechtsprechung zum baurechtlichen Nachbarstreit auf den vorliegenden Fall übertragen lässt, wonach der Nachbar wegen des nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnisses ab dem Zeitpunkt, in dem er von der Baugenehmigung zuverlässige Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen müssen, so zu behandeln ist, als sei ihm die Baugenehmigung ohne Rechtsmittelbelehrung bekannt gemacht worden (vgl. BVerwGE 44, 294, 299 ff.; 78, 85, 89 f.).

a) Die Länge des Zeitraumes, nach dessen Ablauf Verwirkung anzunehmen ist, richtet sich grundsätzlich nach den Umständen des Einzelfalles. Der insoweit maßgebliche Zeitraum beläuft sich hier auf mehr als drei Jahre. Diese Zeitspanne ist - auch gemessen an der in § 58 Abs. 2 VwGO genannten Frist und dem Ziel, gerade beim Verwaltungsakt mit Drittwirkung Rechtsfrieden und Rechtssicherheit zu schaffen - für die Einlegung eines Anwohnerwiderspruchs gegen eine luftrechtliche Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG zu lang.

Die Kläger hätten nach der Überzeugung des Senats ab Mitte 1995 zuverlässig Kenntnis von der der Beigeladenen erteilten Änderungsgenehmigung erlangen können. Ab diesem Zeitpunkt hätte es sich ihnen als Anwohner, die ihrem Vortrag zufolge rund einen Kilometer von der Start- und Landebahn bzw. dem Flugplatz entfernt wohnen, aufdrängen müssen, dass sich die Genehmigungssituation verändert hatte und eine Genehmigung zum Betrieb eines zivilen Flugplatzes erteilt worden war. Der Senat hat keinen Zweifel daran, dass die Kläger schon vor 1997 die von dem Verkehrslandeplatz startenden bzw. dort landenden Luftfahrzeuge sehen oder hören konnten.

Der Einlassung der Kläger, dass sie erst im Sommer 1997 zuverlässige Kenntnis von einem regelmäßigen, auf eine Betriebsgenehmigung gestützten Flugbetrieb erhalten hätten, kann der Senat nicht folgen. Flugbetrieb mit - für die Kläger erkennbar - zivilen Luftfahrzeugen hat bereits nach Erteilung der Genehmigung stattgefunden. Ob die Kläger oder andere Anwohner diesen Flugbetrieb bis einschließlich 1996 nicht als "erhebliche Belästigung" (sondern nur als Belästigung oder nicht einmal als solche) empfunden haben, und ob die Anzahl der Flugbewegungen im Jahr 1997 "erheblich" zugenommen hat, ist für die Frage nach der Möglichkeit einer Kenntniserlangung von der Genehmigung ohne Belang. Der unter Beweis gestellten Behauptung der Kläger, bis einschließlich 1996 sei keine erhebliche Belästigung durch Fluglärm im Umfeld des Flugplatzes Finow spürbar gewesen, vielmehr sei eine solche Wirkung erst 1997 entstanden, hatte der Senat deshalb nicht durch weitere Sachaufklärung nachzugehen. Da generell der Flugbetrieb auf einem Verkehrslandeplatz der Genehmigung bedarf, was die Kläger ohne weiteres hätten wissen müssen, und was sie im Übrigen - wie ihre Schreiben an den Beklagten zeigen - tatsächlich auch wussten, kommt es allein darauf an, dass nach Erteilung der Genehmigung für die Kläger erkennbarer Flugbetrieb stattgefunden hat. Aufgrund dieses Flugverkehrs hätten sich die Kläger nach der Genehmigungssituation erkundigen und gegebenenfalls gegen die erteilte Änderungsgenehmigung vorgehen müssen. Somit spielt es auch keine Rolle, dass der bereits mit der angegriffenen Verfügung vom 30. März 1995 genehmigte Nachtflugbetrieb tatsächlich erst nach Abschluss von Baumaßnahmen ab September 1996 aufgenommen werden durfte, wovon die Kläger ihrem Vortrag zufolge erst "im Sommer 1997" Kenntnis erlangten. Hinzu kommt, dass die Kläger damit rechnen mussten, dass die Vorgängerin der Beigeladenen die ihr erteilte Genehmigung - gerade in der Anfangszeit - noch nicht in vollem Umfang ausnutzen würde. Soweit der Kläger zu 2. behauptet, er habe bis 1997 überwiegend arbeitsbedingt in Berlin gewohnt, ist nicht nachvollziehbar dargelegt, dass dies der Möglichkeit einer Kenntniserlangung entgegenstand.

Unabhängig davon zeigen auch die insoweit übereinstimmenden Angaben der Beigeladenen und des Beklagten, dass auf dem Verkehrslandeplatz Finow schon vor 1997 ein nicht zu übersehender Flugverkehr stattfand. Die Anzahl der Starts belief sich danach im Jahr 1995 immerhin auf 4.833 und im Jahr 1996 auf 4.117. Hinzu kommt, dass sich die Starts angesichts der Art und des lediglich nach Sichtflugregeln zugelassenen Flugverkehrs auf die Sommermonate als verkehrsreichste Zeit konzentriert haben dürften. Selbst wenn die zuvor genannten Zahlen für 1995 und 1996 nicht zuverlässig belastbar sein sollten, steht jedenfalls fest, dass Flugverkehr in einer Größenordnung stattgefunden hat, der die Aufmerksamkeit der Kläger erregen und damit eine Erkundigungspflicht nach sich ziehen musste.

Nach alledem brauchte der Senat auch der Behauptung der Kläger nicht nachzugehen, dass sie weder Kenntnis von der öffentlichen Auslegung der Genehmigungsunterlagen noch von dem Protest zahlreicher - auch aus ihrer Nachbarschaft stammender - Anwohner und dem Protest der Bürgerinitiative der Siedlung M.H. gegen die Erteilung der Änderungsgenehmigung hatten. Ebenso wenig brauchte der Senat zu würdigen, dass in der örtlichen Presse während eines längeren Zeitraumes eine Diskussion zur Genehmigungserteilung geführt wurde. Allerdings sprechen sowohl das Schreiben des Klägers zu 2. an den Beklagten vom 20. August 1997, in dem von für den Verkehrslandeplatz Finow erteilten Genehmigungen die Rede ist, als auch die Mitgliedschaft der Kläger in der Bürgerinitiative "Gegen den Ausbau des Regionalflugplatzes Finow" dafür, dass sie nicht nur - wie dargelegt - ab Mitte 1995 Kenntnis von der Genehmigung hätten erlangen können, sondern bereits früher als behauptet tatsächlich Kenntnis hatten. Die Bürgerinitiative "Gegen den Ausbau des Regionalflugplatzes Finow" äußerte sich ausweislich ihres Schreibens vom 17. September 1997 an den Beklagten sogar dahingehend, dass eine "Nachtflugerlaubnis" erteilt worden sei. Darauf kommt es indessen nicht an.

b) Die Vorgängerin der Beigeladenen durfte im August 1998 - zum Zeitpunkt der Widerspruchserhebung - darauf vertrauen, dass die ihr erteilte luftrechtliche Genehmigung nicht mehr mit Rechtsbehelfen angegriffen würde. Sie wusste, dass die Genehmigungsunterlagen öffentlich ausgelegt worden waren, und ihr waren die zahlreichen Proteste - vor allem auch der Bürgerinitiative M. H. - bekannt. Trotz dieser "Einsprüche" ging keiner der Anwohner nach der Aufnahme des Flugverkehrs gegen die luftrechtliche Genehmigung vom 30. März 1995 vor. Die Vorgängerin der Beigeladenen wartete nach der Genehmigungserteilung rund ein Jahr ab, bevor sie im April 1996 weitere Investitionen vornahm und mit den Bauarbeiten an der Befeuerungsanlage begann. Auch danach sind keine Angriffe gegen die luftrechtliche Genehmigung dokumentiert, sondern es ging Anwohnern im Jahr 1997 vielmehr um einen Änderungsantrag, mit dem die Vorgängerin der Beigeladenen die Einführung eines Instrumentenflugbetriebs sowie die Erhöhung der maximalen Abflugmasse begehrt hatte, sowie um einen Ausbau des Flugplatzes zum Regionalflugplatz. Dies verdeutlicht u.a. auch das Schreiben des Klägers zu 2. an den Beklagten vom 16. Juni 1997, mit dem er Akteneinsicht beantragte, weil er als Vertreter zur Antragskonferenz zum Raumordnungsverfahren "Regionalflughafen Finow" zugelassen worden sei. Vor diesem Hintergrund durfte die Vorgängerin der Beigeladenen im August 1998, d.h. mehr als drei Jahre nach Erteilung der Genehmigung, darauf vertrauen, dass hiergegen kein Widerspruch mehr eingelegt werden würde. Hinzu kommt, dass sich die Kläger nach dem Angebot des Beklagten vom 22. September 1997, in den Genehmigungsbescheid vom 30. März 1997 einzusehen, bis zur Erhebung des Widerspruchs fast ein Jahr Zeit gelassen haben.

3. Die Widersprüche der Kläger wären selbst dann wegen Verwirkung unzulässig, wenn man ihrer nicht weiter substantiierten Behauptung folgte, wonach sie erst im "Sommer 1997" zuverlässig bemerkt hätten, dass auf dem Verkehrslandeplatz Eberswalde-Finow genehmigungspflichtiger Flugverkehr stattfand. Auch in diesem Fall hätten sich die Kläger nicht ohne Verstoß gegen Treu und Glauben rund ein weiteres Jahr Zeit lassen dürfen, um Widerspruch zu erheben. Dies gilt um so mehr, als sie - auch wenn man ihren Vortrag von der mangelnden Kenntnis als zutreffend unterstellt - jedenfalls im September 1997 durch den Beklagten erfuhren, dass die Genehmigung bereits im Jahr 1995 erteilt worden war. Dadurch wussten die Kläger, dass die Vorgängerin der Beigeladenen die Genehmigung zu diesem Zeitpunkt bereits seit mehr als zwei Jahren unbeanstandet nutzte.

II.

Der auf Feststellung der Rechtswidrigkeit sowie auf Nichtvollziehbarkeit der angegriffenen Bescheide gerichtete Hilfsantrag ist unzulässig. Die Feststellung kann nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, weil die Kläger ihre Rechte - bei rechtzeitiger Einlegung des Widerspruchs - durch eine Anfechtungsklage hätten verfolgen können.

III.

Der weitere Hilfsantrag, mit dem die Kläger die Verpflichtung des Beklagten begehren, sie hinsichtlich des Schutzes vor Fluglärm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, ist ebenfalls unzulässig. Es fehlt insoweit bereits an der vorherigen Durchführung eines Verwaltungsverfahrens einschließlich des nach § 68 Abs. 2, Abs. 1 VwGO erforderlichen Vorverfahrens.

IV.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung