Judicialis Rechtsprechung

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 12. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin auf die mündliche Verhandlung vom 24. November 2005 durch den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts Kipp, den Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Riese, den Richter am Verwaltungsgericht Böcker, die ehrenamtliche Richterin Schönhusen und den ehrenamtlichen Richter Techel für Recht erkannt:

Tenor:

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistungen in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerinnen wenden sich gegen den Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tegel. Die Klägerinnen zu 1. und zu 4. operieren ihrem Vortrag zufolge als Luftfahrtunternehmen am Flughafen Tegel und haben dort ihren Verwaltungssitz sowie den regelmäßigen Standort ihrer Luftfahrzeuge. Die Klägerin zu 2. unterhält nach ihren eigenen Angaben ebenfalls einen Standort in Tegel. Bei den Klägerinnen zu 3. und 5. handelt es sich um Luftfahrtgesellschaften, die Flüge vom und zum Flughafen Berlin-Tegel durchführen.

Die den Verkehrsflughafen Tegel betreibende beigeladene Berliner Flughafengesellschaft (BFG) beantragte bei dem Beklagten, die luftrechtliche Genehmigung und Planfeststellung für den Flughafen Tegel mit einer Nebenbestimmung zu versehen. Der letzten Fassung des Antrags zufolge sollten diese mit Ablauf von sechs Monaten nach Inbetriebnahme der ertüchtigten und der neu errichteten Start- und Landebahn des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld unwirksam werden. Zur Begründung führte die Beigeladene im Wesentlichen an, dass der Flughafen Tegel im Hinblick auf seine innerstädtische Lage und das hohe Verkehrsaufkommen die Kapazitätsgrenze seiner Abfertigungsanlagen erreicht habe. Mit der Inbetriebnahme des ausgebauten Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld (Berlin-Brandenburg International) stehe den in Tegel operierenden Luftverkehrsgesellschaften eine leistungsgerechte Flughafeninfrastruktur zur Verfügung. Das Ausbauvorhaben setze die Schließung der innerstädtischen Flughäfen Tegel und Tempelhof voraus, damit der Luftverkehr an einem Standort konzentriert werde.

Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung hörte die Betroffenen zu dem Antrag der Beigeladenen an. Während sich die Klägerinnen zu 2., 3. und 5. einer Stellungnahme enthielten, teilte die Klägerin zu 4. mit, dass einer Schließung des Flughafens Tegel nichts im Wege stehe, wenn dieser Flughafen bis zur Inbetriebnahme des Flughafens Berlin-Brandenburg International (BBI) mit voller Start- und Landekapazität geöffnet bleibe, im Hinblick auf das steigende Verkehrsaufkommen kapazitätserweiternde Maßnahmen ergriffen würden und BBI funktional gestaltet, aber trotzdem so kostengünstig wie möglich errichtet werde. Die Klägerin zu 1. setzte sich in ihrer Stellungnahme dafür ein, den Flughafen Tegel zu erhalten, um den Luftraum zu entzerren, Belastungen besser zu verteilen und innerstädtische Verkehrsströme besser zu entlasten. Sie wies auf die wirtschaftliche Lage des Landes Berlin und die hohen Abrisskosten für den Flughafen Tegel sowie auf den Verlust von Arbeitsplätzen hin. Die Schließung verursache für die derzeitigen Nutzer "nennenswerte Abbau-, Umzugs-, Aufbau- und Sozialkosten".

Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung widerrief die luftrechtliche Genehmigung für den Flughafen Berlin-Tegel mit Bescheid vom 29. Juli 2004, dessen Tenor wie folgt lautet:

"Der Widerruf wird mit Ablauf von sechs Monaten wirksam, nachdem die Verlängerung der künftigen Start- und Landebahn 07L/25R (Nord- und heutigen Südbahn) auf 3.600 m Länge und der Neubau der künftigen Start- und Landebahn 07R/25L (Südbahn) des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld (SXF) mit einer Länge von mindestens 4.000 m funktionsfähig in Betrieb genommen worden ist.

Die Gestattung der Betriebsaufnahme wird gem. § 44 Abs. 2 LuftVZO in den Nachrichten für Luftfahrer veröffentlicht."

Als Rechtsgrundlagen werden in der Begründung des Bescheides § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, § 6 Abs. 4 LuftVG, § 48 LuftVZO und § 49 VwVfG genannt. Letztlich könne offen bleiben, auf welche der Vorschriften sich der Widerruf stützen lasse, weil deren Voraussetzungen vergleichbar seien. Der Beklagte gehe - ungeachtet gebundener Widerrufsregelungen - vorsorglich von einer Ermessens- bzw. Abwägungsentscheidung aus.

Mit der weiteren Begründung nahm der Beklagte vor allem zu dem Luftverkehrskonzept für Berlin und Brandenburg und zu dessen planungsrechtlichen Grundlagen Stellung. Er begegnete den Einwendungen der Klägerin zu 1. in Bezug auf Abbau-, Umzugs-, Aufbau- und Sozialkosten mit dem Argument, dass es sich um einmalige Kosten handele, die den Unternehmen angesichts des langen Planungsvorlaufes zugemutet werden könnten. Im Rahmen der Gesamtabwägung kam der Beklagte zu dem Ergebnis, dass die öffentlichen Interessen sowie die Interessen der Beigeladenen an dem Widerruf der Betriebsgenehmigung die Interessen und Belange insbesondere der flughafenansässigen Unternehmen überwögen. Durch den Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung würden keine entgegenstehenden privaten Belange betroffen. Es sei zwar denkbar, dass der noch nicht bestimmbare Schließungstermin die in Tegel operierenden Fluggesellschaften in ihrer Planung beeinträchtige. Dies könne jedoch nicht ins Gewicht fallen, zumal die Beigeladene zugesagt habe, das weitere Vorgehen mit den Flughafennutzern weitgehend abzustimmen. Der Kerngehalt vom Standort Tegel zu verlegender Gewerbebetriebe bleibe unangetastet. Durch die Schließung des Flughafens Tegel verursachte wirtschaftliche Einbußen stellten für sich genommen noch keinen Eingriff in Art. 12 GG oder Art. 14 GG dar. Dies gelte auch für die mit einem Umzug verbundenen finanziellen Aufwendungen. Die Schließung lasse sich mit planerischen Gesichtspunkten begründen, wonach der Luftverkehr an einem Standort konzentriert werden solle. Sie trage ferner Sicherheitsbelangen der Bevölkerung sowie der von dem Flughafen ausgehenden Lärmbelästigung Rechnung.

Mit ihren hiergegen erhobenen Klagen, die der Senat am 24. November 2005 durch Beschluss zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden hat, machen die Klägerinnen im Wesentlichen Folgendes geltend: Die von der Beigeladenen beabsichtigte Betriebsaufgabe führe nicht automatisch zu einem Erlöschen der Genehmigung. Dem Bescheid, durch den ein begünstigender Verwaltungsakt aufgehoben werde und der in Rechte der Klägerinnen eingreife, fehle eine tragfähige Ermächtigungsgrundlage. § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG betreffe allein die Änderung der Genehmigung und nicht deren Widerruf. § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO lasse einen Widerruf der Genehmigung lediglich dann zu, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nachträglich nicht nur vorübergehend entfallen seien. Daran fehle es hier. Zudem räume die Vorschrift der Verwaltung kein Ermessen ein. § 49 VwVfG komme - da der Widerruf nach § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG spezieller sei - allenfalls ergänzende Wirkung zu. Der Bescheid lasse sich auch nicht auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 5 VwVfG stützen. Ohne den Widerruf seien weder öffentliche Interessen gefährdet noch verhüte oder beseitige er schwere Nachteile für das Gemeinwohl. Ein Widerruf gemäß § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG komme nicht in Betracht, weil ein - ohnehin bestrittener - Rückgang des Verkehrsaufkommens in Tegel nicht nachträglich die Annahme rechtfertige, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet werde. Die Argumentation des Beklagten stelle einen Zirkelschluss dar. Zum einen gehe er davon aus, dass für den Flughafen Tegel mit der Inbetriebnahme von BBI kein Bedarf mehr bestehe. Zum anderen begründe er die Planrechtfertigung für den Ausbau von BBI damit, dass Tegel geschlossen werde. Angesichts der unwirksamen landesplanungsrechtlichen Grundlagen und der erheblichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses für BBI, auf den der Beklagte nicht verweisen dürfe, bestehe eine erhebliche Unsicherheit, ob der Flughafen Tegel tatsächlich geschlossen werde.

Der verfügende Teil des angegriffenen Bescheides sei nicht bestimmt genug. Für die Funktionsfähigkeit des zukünftigen Flughafens BBI als Ersatz für den Flughafen Tegel komme es nicht allein auf die im Tenor genannte Inbetriebnahme der Start- und Landebahnen, sondern auch darauf an, ob der Flughafen BBI das Berliner Luftverkehrsaufkommen tatsächlich bewältigen könne, ob eine ausreichende Verkehrsinfrastruktur gewährleistet sei, ob genügend Abfertigungs- und Terminalkapazitäten bereitstünden, ob die Vorfelder, Rollbahnen, Schutz- und Abstellflächen fertig gestellt seien und ob eine bestandkräftige Betriebsgenehmigung vorliege. Da das " Ob", "Wann" und "Wie" in dem Bescheid offen bleibe, sei es den Klägerinnen angesichts der Unbestimmtheit der Verfügung und der Ungewissheit, ob die Bedingung für den Widerruf eintrete, unmöglich, wirtschaftlich sinnvoll zu planen und sich auf einen Wechsel einzustellen. Dies verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Klägerinnen hätten als standortbezogene gewerbliche Unternehmen ihren Geschäftsbetrieb auf die Benutzung des Flughafens Tegel ausgerichtet. Die Abnahmeprüfung durch die Luftfahrtbehörde garantiere keinen funktionsfähigen Flughafen. Der Verkehrsflughafen Schönefeld werde schon jetzt trotz freier Kapazitäten von den Fluggesellschaften nicht akzeptiert. Die Nutzung im Low-Cost-Bereich beruhe allein darauf, dass dort operierenden Fluggesellschaften ungerechtfertigte Sonderkonditionen eingeräumt würden.

Der angegriffene Bescheid sei ferner ermessens- und abwägungsfehlerhaft. Der Beklagte habe die Belange der Klägerinnen und die sonstigen Einwendungen nicht mit der ihnen zukommenden Bedeutung bei der Abwägung berücksichtigt. Er setze sich mit den privaten Interessen der Nutzer nicht hinreichend auseinander und komme zu dem unhaltbaren Ergebnis, dass diese nicht berührt seien. Die Verlagerung der Unternehmen nach Schönefeld verursache Umzugs-, Marketing-, Planungs- und Druckkosten und habe dauerhafte Umsatzeinbußen sowie Mehrkosten zur Folge. Hinzu kämen Interessenausgleiche mit Arbeitnehmern. Der pauschale Hinweis, dass es sich um Einmalkosten handele, reiche nicht aus. Der Beklagte habe keine hinreichenden Ermittlungen angestellt und die Einbeziehung zahlreicher Tatsachen in die Abwägung mit dem nicht tragfähigen Argument unterlassen, dass diese im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens zum Ausbau des Flughafens Schönefeld von der Planfeststellungsbehörde berücksichtigt werden müssten. Unabhängig davon seien die zugrunde gelegten Tatsachen zum Teil widersprüchlich und fehlerhaft. Dies betreffe z.B. die Luftverkehrsprognose, die unter Zugrundelegung von 13,3 Mio Passagieren im Jahr 2003 und einer jährlichen Verkehrszunahme von 4 % für das Jahr 2010 von 19,4 Mio Passagieren ausgehe, obwohl man bei zutreffender Berechnung nur auf 17,5 Mio Passagiere komme.

Ebenso wenig habe der Beklagte dargelegt, auf welche Weise eine Diskriminierung derjenigen Fluggesellschaften vermieden werden solle, die bislang noch nicht in Schönefeld operierten. Die dort bereits ansässigen Unternehmen hätten erhebliche Wettbewerbsvorteile. Da BBI zu einem internationalen Luftdrehkreuz ausgebaut werden solle, würden ohnehin Fluggesellschaften bevorzugt, die überwiegend im Langstreckenbereich operierten. Für deren Passagiere spiele - anders als für die Passagiere der Klägerinnen auf innerdeutschen und europäischen Strecken - die Erreichbarkeit des Flughafens keine entscheidende Rolle. Den Klägerinnen stehe mit BBI kein angemessener Ersatzstandort zur Verfügung.

Die Klägerinnen beantragen,

den Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 29. Juli 2004 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klagen abzuweisen.

Die unzutreffende Rechtsauffassung der Klägerinnen habe zur Folge, dass ein Flugplatz nur in Ausnahmefällen geschlossen werden könne. Wenn es einem Flugplatzunternehmer bei fortbestehender Planfeststellung nicht möglich sei, seine Unternehmergenehmigung aufzugeben, müsse er erst gegen luftverkehrsrechtliche Pflichten verstoßen, damit ihm die Luftfahrtbehörde die Genehmigung entziehe. Dieses wirklichkeitsfremde Ergebnis widerspreche dem gesetzlichen Befund.

Nach § 48 Abs. 2, 1. HS LuftVZO erlösche die luftrechtliche Genehmigung, wenn der Betreiber auf sie verzichte. Damit sei unerheblich, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf oder eine Rücknahme vorlägen. Einem Vorhabenträger könne nicht gegen seinen Willen die staatliche Verpflichtung auferlegt werden, von einer Unternehmergenehmigung Gebrauch zu machen. Dies belege auch ein Vergleich mit anderen Rechtsgebieten wie z.B. dem Immissionsschutzrecht.

Selbst wenn man ein Erlöschen durch Verzicht verneine, sei dem planerischen Abwägungsgebot Genüge getan. Die Klägerinnen hätten lediglich ein subjektiv-öffentliches Recht auf gerechte Abwägung ihrer eigenen Belange, die gegenüber den für die Schließung des Flughafens Tegel sprechenden privaten und öffentlichen Belangen nicht besonders hoch ins Gewicht fielen. Der Beklagte habe die luftrechtliche Genehmigung nach § 49 Abs. 1 VwVfG widerrufen dürfen. Sie stelle für die Beigeladene wegen der damit verbundenen Betriebspflicht nach der Inbetriebnahme von BBI aus wirtschaftlichen Gründen einen belastenden Verwaltungsakt dar, während sie für die Klägerinnen lediglich reflexartige Begünstigungen auslöse. Gleiches gelte gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, wenn man die Betriebsgenehmigung zumindest auch für einen begünstigenden Verwaltungsakt halte. Bei der Inbetriebnahme des Flughafens BBI handele sich um eine nachträglich eingetretene Tatsache, aufgrund derer der Beklagte berechtigt sei, die Erteilung einer neu beantragten Betriebsgenehmigung für den Flughafen Tegel zu versagen. Ohne den Widerruf seien ferner öffentliche Interessen, nämlich das Interesse an einer sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel, gefährdet.

Unabhängig davon liege die Schließung des innerstädtischen Verkehrsflughafens Tegel auch wegen der von ihm ausgehenden erheblichen Lärmbeeinträchtigungen und des Sicherheitsrisikos im öffentlichen Interesse. Eine Rechtsverletzung sei im Übrigen nicht ersichtlich, weil die Frage, ob eine Gefährdung öffentlicher Interessen im Sinne von § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG vorliege, die Rechte der Klägerinnen mangels Vertrauensschutzes nicht berühre. Nach alledem könne dahinstehen, ob sich der Bescheid auch auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG stützen lasse, wobei allerdings einiges dafür spreche, die Einstellung des Flugbetriebs unter den Begriff der wesentlichen Änderung zu fassen.

Die Belange der Klägerinnen seien gerecht abgewogen. Dies betreffe vor allem die mit einem Umzug nach Schönefeld verbundenen - von den Klägerinnen nicht spezifizierten - Kosten und zeitlich abweichende Zeitnischen am neuen Standort. Es bestehe keine verfassungsrechtliche Garantie für den Fortbestand unternehmerischer Gewinnaussichten. Eine Diskriminierung der Klägerinnen gegenüber bereits am Flughafen Schönefeld operierenden Unternehmen sei nicht ersichtlich, weil sämtliche Unternehmen in das neu zu errichtende Terminalgebäude umziehen müssten. Da auch der Flughafen Tempelhof geschlossen werde, bestehe keine Konkurrenz zu Fluggesellschaften, die vor allem innerdeutsche Flüge anböten. Es gebe zukünftig nur noch einen Standort. Das von den Klägerinnen monierte "Wie" der Unterbringung in Schönefeld sei nicht Gegenstand des Widerrufs der Betriebsgenehmigung, sondern werde zu gegebener Zeit diskriminierungsfrei durch die Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH entschieden. Die Klägerinnen legten nicht dar, warum sie sich bereits heute auf einen konkreten Umzugstermin einstellen müssten. Die Rüge unzutreffender Zahlenangaben in Bezug auf das zukünftige Flugverkehrsaufkommen sei unerheblich. Der Bedarf für den Ausbau von BBI bestehe selbst dann, wenn man die von der Klägerin errechneten Zahlen zugrunde lege.

Der Verfügungstenor des angegriffenen Bescheides sei hinreichend bestimmt. Die Inbetriebnahme der Start- und Landebahnen setze eine Betriebsgenehmigung voraus. Eine Betriebsaufnahme sei erst möglich, wenn die Luftfahrtbehörde nach § 44 Abs. 1 LuftVZO eine Abnahmeprüfung vorgenommen habe und die Betriebsaufnahme gestatte. Hierzu müsse der Flughafen funktionsfähig sein. Der einmal aufgenommene Betrieb könne wegen der Betriebspflicht (§ 45 LuftVZO) nicht mehr eingestellt werden. Ob das Berliner Luftverkehrsaufkommen bewältigt werden könne, sei der Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses für BBI vorbehalten. Der Bescheidtenor müsse sich nicht zur Erschließung des Flughafens BBI verhalten, der im Übrigen durch die A 113 und einen ICE-Anschluss angebunden werde.

Derzeit betreibe der Beklagte die Entlassung der Fläche des Verkehrsflughafens Berlin-Tegel aus der Planfeststellung. Die Aufhebung des fingierten Planfeststellungsbeschlusses durch Verwaltungsakt in einem nichtförmlichen Verfahren solle zu demselben Zeitpunkt wirksam werden wie der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung. Sie werde voraussichtlich im Februar 2006 verfügt. Der Beklagte habe über den Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung vorab entschieden, weil für die Entlassung der Fläche aus der Planfeststellung andere und weitergehende Fragen zu klären seien.

Die Beigeladene beantragt,

die Klagen abzuweisen.

Sie schließt sich dem Vorbringen des Beklagten an und führt u.a. ergänzend aus: Ein Scheitern des Ausbaus von Schönefeld habe für die Klägerinnen keinen Nachteil zur Folge, weil der angegriffene Bescheid dann nicht wirksam werde. Die Dimensionierung von BBI sei allein Gegenstand des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht. Die weitere Planung für diesen Flughafen werde schrittweise und in Abstimmung mit künftigen Nutzern und Interessenten anhand eines bereits vorliegenden Rahmenterminplans erfolgen. Die von den Klägerinnen behauptete Rechtsgefährdung sei nicht ersichtlich. So hätten sie z.B. zu in Tegel getätigten und noch nicht abgeschriebenen Investitionen keine konkreten Zahlen vorgelegt.

Die Klagen der Klägerinnen zu 2., 3. und 5. seien mangels Beteiligung am Anhörungsverfahren unzulässig. Die Klage der Klägerin zu 4. sei verwirkt, weil sie sich mit der Schließung des Flughafens Tegel einverstanden erklärt habe.

Unabhängig davon seien sämtliche Klagen mangels Rechtsverletzung unbegründet. Es gehe hier nicht um einen gleichheitsrechtlich begründeten derivativen Anspruch von Nutzern, die durch eine Änderung der luftrechtlichen Genehmigung von der Nutzung der fortbestehenden Infrastruktureinrichtung ausgeschlossen würden, sondern um ein originäres Nutzungsbegehren aufgrund vermeintlicher Grundrechtspositionen, die über den Tag der allgemeinen Stilllegung der Infrastruktureinrichtung hinaus bestehen sollten. Ein Vergleich mit dem Personenbeförderungsrecht verdeutliche, dass es keinen grundrechtlichen Anspruch auf Erhalt von Infrastruktur gebe, sondern nur derivative Nutzungsansprüche im Rahmen der allgemein eröffneten Nutzungsmöglichkeit. Es fehle daher an einem Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 14 Abs. 1 GG. Schon allein die Mietverträge der Beigeladenen mit den Klägerinnen gewährleisteten kein bis zum Schließungszeitpunkt oder darüber hinaus reichendes Nutzungsrecht. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass die Belange eines auf dem Flughafen ansässigen und auf den Flugbetrieb existentiell angewiesenen Gewerbetreibenden nicht einmal zum Abwägungsmaterial gehörten. Den Klägerinnen gehe es nicht um ihre Existenz, sondern um eine Abwendung von mit dem Umzug verbundenen Lästigkeiten.

Den Klägerinnen stehe kein subjektives Recht auf gerechte Abwägung zu. Die von dem Beklagten zu ermittelnden Nutzerinteressen seien ausschließlich als Teil der öffentlichen Luftverkehrsbelange zu berücksichtigen. Ein Recht auf gerechte Abwägung, das mangels eines einfachgesetzlichen Normbefehls lediglich im Sinne einer Willkürkontrolle zu verstehen sei, ergebe sich auch nicht aus Grundrechten, weil diese nicht berührt seien. Im Übrigen sei die Abwägung nicht fehlerhaft. Der Beklagte habe die Einwendungen der Klägerin zu 1. vollständig aufgegriffen und in nicht zu beanstandender Weise in die Abwägung einbezogen.

Der Widerruf bedürfe keiner Ermächtigungsgrundlage. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen sei die Stilllegung nicht lediglich im allgemeinen Einvernehmen aller Betroffenen zulässig. Dies ergebe sich bereits daraus, dass sich die verfügte Rechtsfolge auch auf andere Weise erreichen lasse, ohne dass die Klägerinnen dies verhindern könnten. So sei die Luftfahrtbehörde grundsätzlich ermächtigt, in bestimmten Fällen die luftrechtliche Genehmigung gegen den Willen des Flugplatzunternehmers zu widerrufen. In diesem Fall genieße allein der Adressat der Verfügung Vertrauensschutz, der hierauf verzichten könne. Bei einem solchen Verzicht sei es Dritten nicht möglich, sich auf ihnen nicht zustehenden Vertrauensschutz zu berufen.

Der Widerruf lasse sich auch auf § 49 Abs. 1 VwVfG stützen. Es handele sich um einen belastenden Verwaltungsakt, weil für die Beigeladene im maßgeblichen Zeitpunkt der Inbetriebnahme von BBI die Befreiung von der sie belastenden Betriebspflicht im Vordergrund stehe. § 49 Abs. 2 VwVfG greife nicht ein, denn es komme auf Vertrauensschutz gerade nicht an. Folge man dem nicht, so sei jedenfalls § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG in Verbindung mit § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO erfüllt. Ferner sei der Widerruf auch nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG gerechtfertigt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die Klagen haben keinen Erfolg. Der Senat lässt zu Gunsten der Klägerinnen offen, ob sie klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO sind, und ob der Zulässigkeit der Klagen die mangelnden Äußerungen der Klägerinnen zu 2., 3. und 5. im Verwaltungsverfahren sowie die Erklärung der Klägerin zu 4. entgegenstehen, sie sei mit der Schließung des Flughafens Tegel grundsätzlich einverstanden. Jedenfalls sind die Klagen unbegründet. Der angegriffene Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 29. Juli 2004 verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

I.

Der Bescheid ist allerdings nicht schon deshalb ohne weiteres rechtmäßig, weil die Beigeladene als Betreiberin des Verkehrsflughafens Berlin-Tegel, der gemäß § 2 Abs. 5 des Gesetzes zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West) vom 25. September 1990 (BGBl I S. 2106) als genehmigt im Sinne von § 6 LuftVG gilt (vgl. OVG Berlin, OVGE 22, 66, 67 ff.), mit der Inbetriebnahme des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International von der Genehmigung keinen Gebrauch mehr machen möchte. Die - im Übrigen erst im gerichtlichen Verfahren geltend gemachte - Auffassung des Beklagten, wonach ein derartiger Verzicht zum automatischen Erlöschen der Genehmigung kraft Gesetzes führt, sodass der angegriffene Bescheid lediglich deklaratorisch sei, trifft nicht zu.

Der Unternehmer eines Verkehrsflughafens kann über die ihm erteilte luftrechtliche Genehmigung nicht disponieren, weil er nach der Betriebsaufnahme gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO verpflichtet ist, den Flughafen in betriebssicherem Zustand zu erhalten und ordnungsgemäß zu betreiben (so auch Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, § 45 LuftVZO Rn. 2; Wysk, in: ZLW 2003, S. 616 und 619; Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl., S. 563 ff.; Sellner/Reidt, in: NVwZ 2004, S. 1169). Da der Betrieb eines Verkehrsflughafens der Daseinsvorsorge dient, liegt dessen Nutzung zumindest auch im öffentlichen Interesse. Beabsichtigt ein Unternehmer eine partielle oder gar vollständige Aufgabe des Flughafenbetriebs, muss die Luftfahrtbehörde die Möglichkeit haben, das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung des Betriebs zu prüfen. Dies bedeutet - entgegen der Ansicht des Beklagten - nicht, dass der Staat einen Unternehmer zwingen kann, von seiner Unternehmergenehmigung dauerhaft Gebrauch zu machen. Das aus der mangelnden Dispositionsbefugnis resultierende Erfordernis einer Beteiligung der Luftfahrtbehörde sagt nämlich noch nichts darüber aus, ob und unter welchen Umständen eine beantragte "Entlassung" aus der Genehmigung verweigert werden darf.

Ein automatisches Erlöschen der Genehmigung folgt auch nicht aus § 48 Abs. 2 LuftVZO, wonach die Rücknahme, der Widerruf oder das Erlöschen der Genehmigung aus anderen Gründen bekanntzumachen sind. Die Vorschrift stellt keinen materiell-rechtlichen Erlöschenstatbestand dar, sondern setzt diesen - neben Widerruf und Rücknahme, die im Gegensatz zum Erlöschen in § 48 Abs. 1 LuftVZO eigenständig geregelt sind - lediglich voraus. Ebenso wenig führt ein Rückgriff auf allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht weiter. Ein Verwaltungsakt wird zwar nach § 43 Abs. 2 VwVfG unwirksam, wenn er neben den dort genannten Aufhebungstatbeständen auf andere Weise erledigt ist. Der Verzicht des Berechtigten auf einen begünstigenden Verwaltungsakt oder auf Rechte daraus führt jedoch nur dann zu dessen Erledigung, wenn dessen Bestand nicht zugleich auch im öffentlichen Interesse oder im rechtlich geschützten Interesse Dritter liegt (vgl. auch Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl., § 43 Rn. 41 mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung).

An diesem Ergebnis vermag auch die von dem Beklagten gezogene Parallele zum Immissionsschutzrecht nichts zu ändern. Das Bundesimmissionsschutzgesetz, das dem Anlagenbetreiber, der den Betrieb der Anlage einstellen möchte, nach § 15 Abs. 3 BImSchG lediglich eine Anzeigepflicht auferlegt, kennt keine dem § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVG entsprechende Pflicht des Anlagenbetreibers zur Aufrechterhaltung des Betriebs. Aus diesem Grund sind außerhalb des Luftverkehrsrechts normierte, an die Betriebseinstellung anknüpfende Erlöschenstatbestände (vgl. z.B. § 18 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 8 Satz 1 GaststättenG, § 49 Abs. 2 GewO) auch dann nicht auf die luftrechtliche Genehmigung übertragbar, wenn man einen allgemeinen Rechtssatz aufstellen könnte, wonach eine Genehmigung bei längerem Nichtgebrauch grundsätzlich erlischt. Der Sinn und Zweck der gesetzlich normierten Erlöschenstatbestände besteht darin, der Genehmigungsbehörde bei längerem Nichtgebrauch die Möglichkeit einzuräumen, das Fortbestehen der Genehmigungsvoraussetzungen zu überprüfen (vgl. BVerwGE 40, 153, 155 f.). Dieses Motiv entfällt bei der luftrechtlichen Genehmigung, weil von ihr - sofern der Flugplatzunternehmer nicht ausnahmsweise von der Betriebspflicht befreit wird - fortlaufend Gebrauch gemacht werden muss. Ob bei der zwar erteilten, aber noch nicht genutzten luftrechtlichen Genehmigung etwas anderes gilt, kann dahinstehen, weil es hier um einen solchen Fall nicht geht.

II.

Der Beklagte durfte jedoch durch eine konstitutiv wirkende Widerrufsentscheidung die Schließung des Flughafens Tegel verfügen. Der angegriffene Bescheid mit diesem Inhalt bedarf gegenüber den Klägerinnen keiner Ermächtigungsgrundlage (1.). Er ist hinreichend bestimmt (2.) und greift weder in Grundrechte (3.) noch in ein mögliches Recht der Klägerinnen auf gerechte Abwägung ein (4.). Die Klägerinnen sind schließlich auch nicht dadurch in ihren Rechten verletzt, dass der Beklagte die luftrechtliche Genehmigung unabhängig vom Fortbestand der Planfeststellung aufgehoben hat (5.).

1. Für den Erlass des Bescheides vom 29. Juli 2004 ist eine Ermächtigungsgrundlage nicht erforderlich. Die luftrechtliche Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tegel stellt einen begünstigenden Verwaltungsakt dar, weil sie die Beigeladene als Adressatin zum Betrieb eines Flugplatzes berechtigt. Die damit zugleich verbundenen Pflichten wie z.B. die Betriebs- und Unterhaltungspflicht nach § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO mögen zwar belastend sein. Sie treten jedoch hinter der Begünstigung zurück. Auch nach der Inbetriebnahme des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International lässt sich die luftrechtliche Genehmigung für den Flughafen Tegel nicht als belastender Verwaltungsakt qualifizieren, weil sie die Beigeladene weiterhin zum Betrieb berechtigt. Da die Frage nach der Begründung eines rechtlich erheblichen Vorteils abstrakt zu beurteilen ist, ändert sich am begünstigenden Charakter der luftrechtlichen Genehmigung auch dann nichts, wenn ein Parallelbetrieb der Flughäfen Tegel und Berlin-Brandenburg International für die Beigeladene zu einer erheblichen finanziellen Belastung führen sollte.

Den Klägerinnen ist zwar zuzustimmen, dass die begünstigte Beigeladene wegen der ihr obliegenden Betriebspflicht nicht ohne weiteres auf die luftrechtliche Genehmigung verzichten kann, weil sie insoweit nicht dispositionsbefugt ist. Dies bedeutet jedoch nicht, dass eine Aufhebung der Genehmigung nur dann möglich ist, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für deren Widerruf oder Rücknahme vorliegen. Die fehlende Dispositionsbefugnis über die luftrechtliche Genehmigung erstreckt sich nämlich nicht auf den Vertrauensschutz, den die bestandskräftige begünstigende luftrechtliche Genehmigung gegenüber dem Flugplatzunternehmer entfaltet, und der einem Widerruf gegen den Willen des Flugplatzunternehmers grundsätzlich entgegensteht. Auf diesen Vertrauensschutz kann der Flugplatzunternehmer ohne weiteres mit der Folge verzichten, dass die von ihm begehrte Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung nur noch in das Ermessen der Luftfahrtbehörde gestellt ist.

So liegt es hier. Der Beklagte hat die luftrechtliche Genehmigung nicht gegen den Willen der Beigeladenen, sondern gerade auf deren Antrag hin und mit deren Einverständnis widerrufen: Die Beigeladene wollte die Aufhebung durch Beifügung einer aufschiebend bedingten Befristung erreichen, und der Beklagte hat diesem Ziel entsprochen, indem er zwar nicht die beantragte Nebenbestimmung, wohl aber den Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung verfügt hat. Angesichts des Verzichts der Beigeladenen auf Vertrauensschutz fehlt es im Verhältnis zwischen ihr und dem Beklagten an einem Eingriff. Es handelt sich letztlich um eine einvernehmliche Regelung, die - auch unter Berücksichtigung des Prinzips vom Vorbehalt des Gesetzes - keine Ermächtigungsgrundlage erfordert. Dem angegriffenen Verwaltungsakt liegt eine ähnliche Situation wie beim Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrages zugrunde, für dessen inhaltliche Gestaltung der Vorbehalt des Gesetzes ebenso wenig gilt. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zufolge kommt es, auch soweit Grundrechtspositionen berührt werden, angesichts der einverständlichen Mitwirkung der am Vertrag Beteiligten zumindest nicht zu einem Eingriff in dem Sinne, in dem nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes eine gesetzliche Grundlage erforderlich wäre (BVerwGE 42, 331, 335). Diesem Ergebnis steht auch nicht entgegen, dass ein Vertrag über die Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung nach § 58 Abs. 1 VwVfG rechtswidrig wäre, wenn er in Rechte der Klägerinnen eingriffe. Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag erlaubt nämlich nur deshalb keine Regelung zu Lasten Dritter, weil er - anders als ein Verwaltungsakt - von einem betroffenen Dritten nicht angefochten werden kann (vgl. dazu auch Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl., § 58 Rn. 1).

Unabhängig davon spricht gegen die Notwendigkeit einer Ermächtigungsgrundlage auch, dass die Luftfahrtbehörde die luftrechtliche Genehmigung jederzeit im Einvernehmen mit dem begünstigten Flugplatzunternehmer nachträglich durch Nebenbestimmung befristen kann, wenn sie das öffentliche Interesse an einer Aufrechterhaltung des Flugplatzbetriebs verneint. Die Einschränkungen des § 36 VwVfG bzw. des § 6 Abs. 1 Satz 4 LuftVG, die in erster Linie dem Schutz des Genehmigungsadressaten dienen, können in diesem Fall überwunden werden. Ist die Beifügung einer derartigen Nebenbestimmung möglich, muss dies ebenso für die Aufhebung der Genehmigung gelten. Auf die Handlungsform der Verwaltung kommt es insoweit nicht an.

Eine Ermächtigungsgrundlage wäre selbst dann nicht erforderlich, wenn die Aufhebung der die Beigeladene begünstigenden luftrechtlichen Genehmigung belastende Wirkungen für die Klägerinnen entfaltete. In einem derartigen Fall kann sich der belastete Dritte weder auf §§ 48, 49 VwVfG noch unmittelbar auf Vertrauensschutz berufen. Sowohl die luftrechtliche Genehmigung als auch deren Widerruf treffen allein gegenüber der Beigeladenen als Adressatin eine verbindliche Regelung. Die mit der Erteilung der luftrechtlichen Genehmigung verbundene Berechtigung zur Flugplatznutzung, die dem Flugplatzunternehmer durch deren Aufhebung wieder genommen wird, stellt sich für die Luftfahrtunternehmen allenfalls als mittelbare Begünstigung, wenn nicht sogar als bloßer Reflex dar (vgl. zu alledem Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 17 III 2 Rn. 23).

Würde man das Vertrauen des derart betroffenen Dritten in den Bestand des Verwaltungsaktes als ebenso schutzwürdig ansehen wie das Vertrauen des unmittelbar Begünstigten, müssten §§ 48, 49 VwVfG auch im Verhältnis zwischen der Behörde und dem Dritten anwendbar sein. Dies führte jedoch zu dem nicht haltbaren Ergebnis, dass beispielsweise ein begünstigender Verwaltungsakt mit belastender Drittwirkung im Verhältnis zu dem Dritten - unabhängig von § 50 VwVfG - unter den erleichterten Voraussetzungen für belastende Verwaltungsakte aufgehoben werden könnte (vgl. zu alledem Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 17 III 2, Rn. 22 f.). Das Handeln des Beklagten braucht hier daher auch nicht im Verhältnis zu den Klägerinnen durch eine Ermächtigungsgrundlage legitimiert zu werden. Daraus folgt allerdings nicht, dass der Beklagte durch die Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung folgenlos in Rechte Dritter eingreifen kann. Die Klägerinnen sind - soweit sie durch den Widerruf in ihren Rechten betroffen werden - nicht schutzlos. Ihnen steht ausreichender Rechtsschutz zur Verfügung, denn sie können ihr Aufhebungsinteresse ohne weiteres mittels Drittanfechtung des sie belastenden Verwaltungsaktes verfolgen.

Dieses Ergebnis findet auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Stütze. Danach werden durch die Änderung von Schutzauflagen für ein planfestgestelltes Vorhaben betroffene Grundstückseigentümer durch die Bestandskraft der Planung nicht in der Weise geschützt wie der Adressat eines begünstigenden Verwaltungsaktes, der Änderungen nur unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG hinnehmen muss. Sie haben keinen rechtlich geschützten Anspruch auf Fortbestand der ursprünglichen Planung, sondern lediglich ein subjektiv-öffentliches Recht auf gerechte Abwägung ihrer Belange, sodass ihr Interesse an der Erhaltung der ursprünglichen Planung gegen das Interesse des Vorhabenträgers an einer von ihm beabsichtigten Änderung abzuwägen ist (BVerwGE 91, 17, 23).

Nach alledem bedarf die luftrechtliche Genehmigung hier - unabhängig von der Frage, ob ihre Änderung oder Aufhebung eine planerische Entscheidung darstellt - weder gegenüber der Beigeladenen noch gegenüber den Klägerinnen einer Ermächtigungsgrundlage.

2. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen ist der angegriffene Bescheid auch nicht deshalb rechtswidrig, weil es ihm an der erforderlichen Bestimmtheit im Sinne von § 1 Abs. 1 BlnVwVfG in Verbindung mit § 37 Abs. 1 VwVfG mangelt. Hierbei kann offen bleiben, ob sich die von den Klägerinnen als Drittbetroffene gerügte Unbestimmtheit nur auf solche Merkmale bezieht, deren genaue Regelung erforderlich ist, um Verstöße gegen Rechtspositionen der Klägerinnen auszuschließen (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl., § 37 Rn. 1 mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung). Der Regelungsgehalt der Verfügung, insbesondere der Zeitpunkt, in dem der Widerruf dem Willen des Beklagten zufolge wirksam werden soll, ist jedenfalls hinreichend klar erkennbar. Die Inbetriebnahme der Start- und Landebahnen des bestandskräftig festgestellten Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International ist nach § 44 Abs. 1 LuftVZO erst dann gestattet, wenn eine behördliche Abnahmeprüfung erfolgt ist, die der Feststellung dient, ob der Flughafen entsprechend der luftrechtlichen Genehmigung bzw. der Planfeststellung angelegt ist und genehmigungskonform betrieben werden kann (vgl. Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, § 44 LuftVZO Rn. 2). Die Betriebsaufnahme ist - worauf auch der Bescheid klarstellend hinweist - aus Gründen der Rechtssicherheit in den Nachrichten für Luftfahrer bekanntzumachen, § 44 Abs. 2 LuftVZO. Damit ist für jedermann - auch für die Klägerinnen - unzweideutig ersichtlich, zu welchem Zeitpunkt die luftrechtliche Genehmigung unwirksam wird. Soweit die Klägerinnen fehlende Planungssicherheit bemängeln und rügen, dass angesichts der noch beim Bundesverwaltungsgericht anhängigen Streitverfahren ungewiss sei, ob der Flughafen Berlin-Brandenburg International überhaupt jemals in Betrieb genommen werde, betrifft dies nicht die Bestimmtheit der Verfügung im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG. Die bloße Ungewissheit, ob ein Ereignis eintritt, steht der Bestimmtheit dann nicht entgegen, wenn - wie hier - das Ereignis als solches hinreichend klar und ferner erkennbar ist, welche konkreten Rechtsfolgen daran geknüpft werden. Gleiches gilt in Bezug auf die Rüge, dass der in dem Bescheid verwandte Begriff der Funktionsfähigkeit ausfüllungsbedürftig sei. Auch diese Problematik hat nichts mit der inhaltlichen Bestimmtheit des Bescheides nach § 37 VwVfG zu tun. Den Klägerinnen geht es insoweit vielmehr um die Frage, ob der Flughafen BBI nach seiner Betriebsaufnahme als angemessener Ersatzstandort für den Verkehrsflughafen Tegel angesehen werden kann.

3. Der Bescheid vom 29. Juli 2004 verletzt die Klägerinnen weder in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG noch in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.

a) Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung greift nicht in das Eigentumsrecht der Klägerinnen aus Art. 14 Abs. 1 GG ein. Selbst wenn man davon ausginge, dass der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als tatsächliche Zusammenfassung der zum Vermögen eines Unternehmens gehörenden Sachen und Rechte in eigenständiger Weise von der Gewährleistung der Eigentumsgarantie erfasst wird (offen gelassen BVerfGE 51, 193, 221 f.; 105, 252, 278.), fehlt es jedenfalls an dem erforderlichen Eingriff in die Substanz, der entsprechend schwer und unerträglich sein müsste (BVerfGE 13, 225, 229 f.). Abgesehen davon, dass zumindest die Klägerinnen zu 3. und 5. über keinen betrieblichen Standort am Flughafen Berlin-Tegel verfügen, ist nicht ersichtlich, warum die Schließung des Flughafens Tegel und die Verlagerung des Flugverkehrs nach Schönefeld für die Klägerinnen einen betriebsbezogenen Eingriff mit einem schweren und ihnen nicht zumutbaren Gewicht darstellt. Sie führen in erster Linie Umzugs-, Abbau-, Aufbau- und Sozialkosten sowie Umsatzeinbußen an, die für eine solche Bewertung nicht ausreichen. Eine lediglich befürchtete Minderung der Erwerbschancen durch einen Verlust von Kunden, die zudem nicht beziffert ist, wird vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst (BVerfGE 68, 193, 222 f.). Dass die Klägerinnen existenziell gerade auf den Flughafen Tegel angewiesen wären, ist nicht erkennbar. Ebenso wenig können sich die Klägerinnen mit Erfolg darauf berufen, dass ihnen wegen der zeitlichen Ungewissheit eine mittel- oder langfristige Planung nicht möglich sei. Auch insoweit ist der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG nicht berührt. Im Übrigen verbleibt den Klägerinnen - worauf die Beigeladene zutreffend hinweist - nach einem die Rechtmäßigkeit der Planfeststellung für BBI bestätigenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, das voraussichtlich im Jahr 2006 entscheiden wird, genügend Zeit, um sich auf den Umzug von Tegel nach Schönefeld im Jahr 2011 oder 2012 vorzubereiten.

Die Klägerinnen haben schließlich auch keinen durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Anspruch darauf, nach der beabsichtigten Schließung des Verkehrsflughafens Tegel weiterhin Start- und Landeerlaubnisse (Zeitnischen) für diesen Flughafen zu erhalten. Zeitnischen, die auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 18. Januar 1993 (ABl. Nr. L 14/1) bzw. aufgrund von §§ 27 a, 27 b LuftVG zugewiesen werden, fallen grundsätzlich nicht unter die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Diese Rechtspositionen beruhen auf einer einseitigen öffentlich-rechtlichen Gewährung, für die die begünstigten Luftfahrtgesellschaften keine unmittelbare oder mittelbare Gegenleistung erbringen. (ebenso Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 27 a Rn. 21). Sie können daher mangels eigentumsähnlicher Verfestigung bei der Schließung eines Flughafens ersatzlos entzogen werden, ohne dass das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtsposition durch Grundrechte geschützt wäre (vgl. auch BVerfGE 45, 142, 170; 97, 271, 284). Gleiches gilt für Streckengenehmigungen, d.h. Verbindungen zwischen dem Flughafen Tegel und einem weiteren Flughafen der Gemeinschaft, die den Klägerinnen als dem Luftverkehrsrecht der Europäischen Gemeinschaft unterliegenden Luftfahrtunternehmen nach § 21 Abs. 4 LuftVG gemäß Art. 3 Abs. 1 der Verordnung des Rates (EWG) Nr. 2408/92 vom 23. Juli 1992 (ABl. Nr. L 240/8) erteilt werden.

b) Auch das Grundrecht der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Beeinträchtigungen des Wettbewerbs können zwar grundsätzlich in den Schutzbereich der Berufsfreiheit fallen. Das ist hier jedoch nicht der Fall. Der behauptete Umstand, dass die noch nicht in Schönefeld operierenden Luftfahrtunternehmen am zukünftigen Flughafen Berlin-Brandenburg International im Vergleich mit bereits in Schönefeld ansässigen Unternehmen eine Diskriminierung zu befürchten hätten, stellte sich allenfalls als mittelbare Folge der angegriffenen Entscheidung dar. Zudem spricht nichts dafür, dass diese Behauptung zutrifft. Jedem Luftfahrtunternehmen, das - wie die Klägerinnen - dem Luftverkehrsrecht der Europäischen Gemeinschaft unterliegt, wird auch am Verkehrsflughafen Berlin-Brandenburg International nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung des Rates (EWG) Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs ein Verkehrsrecht auf Strecken der Gemeinschaft zugeteilt werden. Die Beschränkung des freien Streckenzugangs ist nur unter den Voraussetzungen der Verordnung möglich [vgl. z.B. Art. 8 und 9 VO (EWG) Nr. 2408/92]. Werden die Klägerinnen unter Verstoß gegen die Rechtslage bei der Erteilung benachteiligt und kommt es hierüber zu einem Streit, so können sie gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen (vgl. zu alledem Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 21 Rn. 54 ff., 58 ff.). Gleiches gilt für die Flughafenkoordinierung [Art. 3 ff. der Verordnung (EWG) Nr. 95/93, §§ 27 a, 27 b LuftVG], insbesondere die Zuweisung von Start- und Landezeiten.

Ebenso wenig ist eine Diskriminierung der Klägerinnen durch den Unternehmer des zukünftigen Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International ersichtlich. Der Flugplatzbetreiber ist verpflichtet, den Luftfahrtunternehmen diskriminierungsfreien Zugang zu dem Flugplatz zu gewähren. Dies betrifft vor allem auch eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung bei der Berechnung von Flugplatzentgelten (vgl. zu alledem Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 152 ff.). Daher müssen sich die Klägerinnen auf eine Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes verweisen lassen, falls es tatsächlich zu einem konkret rechtswidrigen, sie benachteiligenden Verhalten des Flugplatzunternehmers oder der Luftfahrtbehörde kommen sollte. Ein bloß befürchtetes zukünftiges rechtswidriges Verhalten stellt keinen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG dar und führt nicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Verfügung. Auf die Behauptung der Klägerinnen, dass schon jetzt Luftfahrtunternehmen in Schönefeld diskriminiert würden, kommt es hier schon deshalb nicht an, weil es allein um die zukünftige Nutzung des Flughafens BBI und nicht um die aktuelle Situation am Flughafen Schönefeld geht.

Die Klägerinnen können sich im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass ihnen für den Flughafen Berlin-Tegel über den beabsichtigten Schließungszeitpunkt hinaus Start- und Landezeiten sowie Streckengenehmigungen erteilt werden müssten. Abgesehen davon, dass Start- und Landezeiten in der Regel ohnehin nur für eine Flugplanperiode, d.h. für die Dauer eines halben Jahres, zugewiesen werden, vermittelt Art. 12 Abs. 1 GG allenfalls einen Anspruch auf Zuweisung verfügbarer Start- und Landezeiten im Rahmen der gesetzlichen Regelungen (vgl. BVerwG Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 22, S. 25 = BVerwGE 82, 246, 255; s. auch Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, § 27 a Rn. 35). Hier geht es jedoch nicht um die Verteilung vorhandener Kapazitäten auf verschiedene Konkurrenten, die an einem Flugplatz operieren, sondern um die - zu verneinende - Frage, ob es der Stilllegung eines Verkehrsflughafens entgegensteht, wenn ein einzelnes Luftfahrtunternehmen weiterhin Zeitnischen für diesen Flughafen beansprucht. Nichts anderes gilt hinsichtlich der Streckengenehmigungen. Steht ein Verkehrsflughafen insgesamt nicht mehr für den Luftverkehr offen, kommt auch die Erteilung von Streckengenehmigungen nicht mehr in Betracht. Anders liegt es möglicherweise dann, wenn einem Luftfahrtunternehmen Streckengenehmigungen für einen weiterhin betriebenen Flughafen verweigert werden, den es anfliegt und auch weiterhin anfliegen möchte.

Soweit die Klägerinnen schließlich geltend machen, sie würden als auf Kurzstrecken operierende Unternehmen wegen der längeren Anfahrtswege nach Schönefeld Kunden verlieren und Umsatzeinbußen hinnehmen müssen, ist dem zu entgegnen, dass Art. 12 Abs. 1 GG - ebenso wenig wie Art. 14 Abs. 1 GG - kein Recht auf Erhaltung eines bestimmten Geschäftsumfangs und auf Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten garantiert (BVerfGE 105, 252, 265; vgl. auch BVerwGE 71, 183, 193).

4. Die Klägerinnen können sich ferner nicht mit Erfolg auf eine Verletzung des Gebotes berufen, die von einer Entscheidung mit planungsrechtlichem Charakter berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Hierbei kann offen bleiben, ob ihnen überhaupt ein Recht auf gerechte Abwägung zusteht. Der angegriffene Bescheid verletzt sie selbst dann nicht in ihren Rechten, wenn man zu ihren Gunsten davon ausgeht, dass der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung - wie deren isolierte Erteilung oder Änderung - eine planerische Entscheidung darstellt, und wenn man ein Recht auf fehlerfreie Abwägung auch derjenigen privaten Belange der Klägerinnen bejaht, die unterhalb der Schwelle zum subjektiven Recht verbleiben.

Ein unterstelltes Recht der Klägerinnen auf gerechte Abwägung ihrer privaten Belange wäre nur verletzt, wenn der Beklagte die entsprechenden Belange nicht zutreffend ermittelt oder - obwohl abwägungserheblich - nicht in die Abwägung eingestellt oder sie verkannt hätte, oder wenn der Ausgleich der Belange in einer Weise vorgenommen worden wäre, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit außer Verhältnis stünde (vgl. BVerwGE 52, 237, 244 f.; 107, 313, 322; 107, 350, 355 f.). Hierbei ist die angegriffene Entscheidung nicht einer objektiv-rechtlichen Überprüfung zu unterziehen, sondern die Klägerinnen bleiben auf eine Rüge der fehlerhaften Abwägung eigener Belange beschränkt (BVerwGE 48, 56, 66).

a) Der von den Klägerinnen behauptete Abwägungsausfall, den sie mit dem politischen Willen zur Schließung des Flughafens Berlin-Tegel begründen, lässt sich dem Bescheid nicht entnehmen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte, der ein aufwändiges Anhörungsverfahren durchgeführt und einen umfangreichen Bescheid erlassen hat, sich von vornherein an die politische Vorgabe einer Schließung gebunden glaubte und deshalb keine Abwägung vorgenommen hat.

b) Ebenso wenig greift die Rüge der Klägerinnen, dass der Beklagte ihre Belange nicht zutreffend ermittelt habe. Die Klägerinnen hatten - ebenso wie alle anderen aus der Sicht des Beklagten Betroffenen - im Rahmen des Anhörungsverfahrens ausreichend Gelegenheit, Einwendungen gegen den beabsichtigten Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung zu erheben. Die Klägerinnen zu 2., 3. und 5. haben sich nicht geäußert. Die Klägerin zu 1. hat sich vor allem auf öffentliche Belange bezogen, die der Beklagte gerade nicht zu ihren Gunsten berücksichtigen musste (z.B. Abrisskosten für den Flughafen Tegel, wirtschaftliche Lage des Landes Berlin; Entlastung der innerstädtischen Verkehrsströme, Entzerrung des Luftraumes usw.). Ihr Vortrag zu eigenen privaten Belangen (Abbau-, Umzugs-, Aufbau- und Sozialkosten) ist weitgehend pauschal und ohne Substanz geblieben. Dass der Beklagte, der zudem auch von sich aus die mit der Aufgabe des betrieblichen Standortes verbundenen Beeinträchtigungen erfasst hat (Bescheid S. 44), weitere konkrete private Belange der Klägerinnen hätte erkennen und berücksichtigen müssen, ist nicht ersichtlich. Es wäre vielmehr Aufgabe der Klägerinnen im Anhörungsverfahren gewesen, insbesondere die behauptete finanzielle Belastung zu beziffern oder diese zumindest so zu konkretisieren, dass die Gewichtigkeit dieses Belanges für den Beklagten erkennbar war.

c) Das weitere Vorgehen des Beklagten ist ebenfalls frei von zu Lasten der Klägerinnen gehenden Abwägungsfehlern. Hierbei kann offen bleiben, ob der Beklagte die ermittelten Belange der Klägerinnen abgewogen oder ob er sie wegen ihrer Geringfügigkeit als abwägungsunbeachtlich angesehen und daher nicht in die Abwägung einbezogen hat. In beiden Fällen verletzt der angegriffene Bescheid keine Rechte der Klägerinnen.

aa) Verstünde man die Ausführungen des Beklagten, wonach der Widerruf der Betriebsgenehmigung zu keinen zu berücksichtigenden Beeinträchtigungen privater Belange führe und diese durch die Verlagerung zum Flughafen Berlin-Schönefeld nicht tangiert seien, dahin, dass sowohl die Einwendungen der Klägerin zu 1. in Bezug auf Abbau-, Umzugs, Aufbau- und Sozialkosten (Bescheid, S. 40) als auch generell die mit der Aufgabe eines betrieblichen Standortes verbundenen wirtschaftlichen Beeinträchtigungen (Bescheid, S. 46) wegen ihrer Geringfügigkeit abwägungsunbeachtlich und daher nicht in die Abwägung einzustellen sind, wäre dies nicht zu beanstanden. Der Beklagte durfte die von der Klägerin zu 1. pauschal angeführten und nicht weiter bezifferten Umzugs-, Abbau- und Sozialkosten als zu vernachlässigende Einmalzahlungen behandeln, weil nicht ersichtlich war, dass sie mehr als geringfügig ins Gewicht fielen. Die Klägerinnen zu 2. bis 5. haben diese Kosten im Übrigen offensichtlich als derart unbedeutend angesehen, dass sie sie im Anhörungsverfahren nicht einmal erwähnt haben.

Ebenso wenig brauchte der Beklagte die mit der Schließung des Flughafens Berlin-Tegel verbundene Aufgabe standortbezogener Gewerbetriebe von Luftfahrtunternehmen in die Abwägung einzustellen. Zwar kann das Interesse eines gewerblichen Unternehmens an der Erhaltung der mit erheblichen Investitionen ausgenutzten Erwerbsquelle bei der hoheitlichen Planung geschützt sein (BVerwG Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 22, S. 17, 21 f.). Die Betriebsaufgabe ist für die Klägerinnen - unabhängig davon, inwieweit ihre Gewerbebetriebe tatsächlich mit Standortbezug in Tegel verankert sind - jedoch schon deshalb von vornherein als geringfügig anzusehen, weil ihnen bei einer Stilllegung des Flughafens Tegel alternative Betätigungsmöglichkeiten an einem zumutbaren Ersatzstandort, nämlich am Verkehrsflughafen Berlin-Brandenburg International, zur Verfügung stehen. Entgegen der Ansicht der Klägerinnen kommt es insoweit nicht darauf an, ob das Luftverkehrskonzept der Länder Berlin und Brandenburg Bestand haben wird, denn diese Prüfung ist dem gegen den Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld gerichteten Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht vorbehalten. Da der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung erst sechs Monate nach der Inbetriebnahme der Start- und Landebahnen von Berlin-Brandenburg International wirksam wird und somit die Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses voraussetzt, sind die von den Klägerinnen angeführten Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit des Ausbaus und der Ertüchtigung des Verkehrsflughafens Schönefeld unerheblich.

Unabhängig davon hat der Senat keine Zweifel daran, dass die Klägerinnen nach dem Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld angemessenen Ersatz für den Standort am Flughafen Tegel erhalten werden. Nach der in dem angegriffenen Bescheid dargelegten Bedarfsprognose für das Berliner Flughafensystem ist nicht ersichtlich, dass die erforderlichen Kapazitäten durch den Verkehrsflughafen Berlin-Brandenburg International nicht bewältigt werden könnten. Dies gilt auch dann, wenn man die von den Klägerinnen gerügten Rechenfehler als zutreffend unterstellt, weil sich diese - worauf der Beklagte zu Recht hinweist - nicht auswirken. Ebenso wenig sind die Bedingungen zu beanstanden, unter denen eine Verlagerung an den Ersatzstandort erfolgen soll. Die Befürchtung der Klägerinnen, dass sie als Luftfahrtunternehmen mit einem nicht funktionsfähigen Flughafen vorlieb nehmen müssten, weil der Bescheid lediglich funktionsfähige Start- und Landebahnen voraussetze, ist - wie dargelegt - unbegründet. Durch die gesetzlich vorgeschriebene Abnahmeprüfung nach § 44 Abs. 1 LuftVZO wird eine genehmigungskonforme Inbetriebnahme des Flughafens sichergestellt. Die brandenburgische Genehmigungsbehörde darf keinen Flugbetrieb auf dem Verkehrsflughafen Berlin-Brandenburg International zulassen, solange er nicht entsprechend dem Planfeststellungsbeschluss ertüchtigt und ausgebaut worden ist und nicht entsprechend der luftrechtlichen Genehmigung betrieben werden kann. Gleichermaßen kann bei einer die Rechtmäßigkeit der Planfeststellung bestätigenden Entscheidung die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsinfrastruktur vorausgesetzt werden, ohne dass die Klägerinnen allerdings Anspruch auf eine bestimmte Erschließung hätten.

Soweit die Klägerinnen mit ihrer Klage erstmals weitere Belange anführen, die sie im Anhörungsverfahren nicht vorgebracht haben und die für den Beklagten auch nicht erkennbar waren (z.B. Umsatzeinbußen), könnte deren Nichtberücksichtigung schon deshalb nicht zu einem Abwägungsfehler führen, weil sie nicht Gegenstand der Abwägungsentscheidung waren bzw. hätten sein müssen.

bb) Nichts anderes ergibt sich, wenn man den Bescheid vom 29. Juli 2004 so versteht, dass der Beklagte die ermittelten privaten Belange der Klägerinnen abgewogen hat. Ein derartiges Verständnis des Bescheides ließe sich vor allem damit begründen, dass der Beklagte von abwägungsrelevanten Belangen der Flughafennutzer ausgegangen sein muss, weil er andernfalls bei der Gesamtabwägung nicht zu dem Ergebnis hätte kommen können, dass die privaten Belange der Nutzer hinter den öffentlichen Interessen und den privaten Interessen der Beigeladenen zurückstehen müssten. Da er den Klägerinnen - wie dargelegt - einen zumutbaren Ersatzstandort angeboten hat und die für die Schließung des Flughafens Tegel streitenden öffentlichen Belange (innerstädtische Lage, Lärmschutz, Sicherheit) von ganz erheblichem Gewicht sind, konnte das Interesse der Klägerinnen an der Aufrechterhaltung ihrer betrieblichen Standorte am Flughafen Tegel abwägungsfehlerfrei überwunden werden.

5. Der Bescheid vom 29. Juli 2004 verletzt die Klägerinnen schließlich auch nicht deshalb in ihren Rechten, weil er die luftrechtliche Genehmigung isoliert und unabhängig vom Fortbestand der Planfeststellung aufgehoben hat.

a) Der von dem Beklagten beschrittene Weg ist nicht schon deshalb unzulässig, weil das Luftverkehrsrecht - anders als beispielsweise das Eisenbahnrecht in § 11 AEG - keine spezialgesetzliche Norm kennt, die die dauerhafte Einstellung des Betriebs ohne Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses regelt (zu § 11 AEG vgl. auch BVerwGE 107, 350, 353). Aus dem Fehlen einer derartigen Vorschrift lässt sich kein Verbot einer Stilllegung bei Fortbestand der Planfeststellung ableiten, zumal der Gesetzgeber die Stilllegung eines Verkehrsflughafens im Einvernehmen mit dem Flughafenunternehmer offensichtlich überhaupt nicht in den Blick genommen hat.

Auch die höchstrichterliche Rechtsprechung zum Luftverkehrsrecht gibt insoweit nichts her. Zwar hält das Bundesverwaltungsgericht bei planfestgestellten Flughäfen eine Klage Dritter auf Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für unzulässig, weil Rechtsschutz nur gegen den Planfeststellungsbeschluss erlangt werden kann (vgl. BVerwG Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 8). Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, dass ein Widerruf im Verhältnis zwischen der Genehmigungsbehörde und dem Flugplatzunternehmer ausgeschlossen ist, wenn der Flugplatzunternehmer eine Stilllegung begehrt. Zieht man die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Eisenbahnrecht heran, müsste man sogar zu dem Ergebnis kommen, dass vor der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zunächst die luftrechtliche Genehmigung aufzuheben wäre, weil einer auf Beseitigung des Flughafens zielenden Aufhebung der Planfeststellung die Außerdienstsetzung der Anlage vorausgehen müsste (BVerwG NVwZ-RR 1992, 457).

Hinzu kommt, dass die Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung, durch die der Betrieb eingestellt wird, und die Aufhebung der anlagenbezogenen Planfeststellung unterschiedliche Zielrichtungen verfolgen und grundsätzlich rechtlich selbständig nebeneinander stehen. § 8 Abs. 1 LuftVG bezieht sich allein auf die (bauliche) Anlage eines Flugplatzes. § 8 Abs. 4 Satz 1 LuftVG eröffnet lediglich eine Option, in der Planfeststellung betriebliche Regelungen zu treffen, ohne dies - wie etwa in § 9 b Abs. 1 AtG geschehen - verbindlich anzuordnen. Mit einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses ist daher keine automatische Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung verbunden. Sie kann als Zulassungsgrundlage fortbestehen, auch wenn von ihr mangels Planfeststellung kein Gebrauch gemacht werden kann. Nach alledem ist der im Schrifttum vertretenen Ansicht, wonach der gemäß §§ 8 ff. LuftVG ergangene Planfeststellungsbeschluss aufgrund seiner umfassenden Gestaltungswirkung alleiniger Anknüpfungspunkt für Widerrufsentscheidungen bleiben müsse, nicht zu folgen (zu dieser Ansicht vgl. Wysk, in: ZLW 2003, S. 620, insbesondere Fußnote 40).

b) Selbst wenn man hier zu dem Ergebnis käme, dass die Stilllegung eines planfestgestellten Verkehrsflughafens nur durch Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses und nicht durch Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung erfolgen könnte, führte dies nicht zur Verletzung von Rechten der Klägerinnen. Private Dritte haben grundsätzlich keinen Anspruch auf Durchführung eines bestimmten Verfahrens (vgl. dazu Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 268 mit weiteren Nachweisen; zum nicht bestehenden Anspruch auf Durchführung eines luftrechtlichen Genehmigungsverfahrens vgl. BayVGH DÖV 2004, 170 f.) Dies führt hier auch nicht zu einer gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoßenden Rechtsschutzverweigerung. Selbst wenn der Beklagte den Flughafenbetrieb nur durch Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses hätte stilllegen können, wäre nicht ersichtlich, dass sich dies auf eine durch § 42 Abs. 2 VwGO geschützte materielle Rechtsposition der Klägerinnen auswirkte, zumal der Beklagte auch im vorliegenden Verfahren eine Abwägungs- und Ermessensentscheidung unter Beteiligung der Klägerinnen getroffen hat.

III.

Falls man mit den Klägerinnen eine Ermächtigungsgrundlage für erforderlich hielte, wäre der angegriffene Bescheid ebenfalls rechtmäßig. Er ließe sich nämlich zumindest auch auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG oder auf § 1 Abs. 1 BlnVwVfG in Verbindung mit § 49 VwVfG stützen.

1. Nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist eine Änderung der luftrechtlichen Genehmigung erforderlich, wenn die Anlage oder der Betrieb des Flugplatzes wesentlich geändert werden soll. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

a) Die von der Beigeladenen angestrebte vollständige Betriebseinstellung stellt sich als wesentliche Änderung des Flugbetriebs dar. Eine derartige, die Genehmigungspflicht auslösende Änderung im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist zu bejahen, wenn durch sie die für das luftverkehrsrechtliche Genehmigungserfordernis maßgebenden Belange in rechtserheblicher Weise berührt werden (BVerwG Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11, S. 21, 29). Da dies bei einer deutlichen Reduzierung des Flugbetriebs wegen der im öffentlichen Interesse liegenden Nutzung eines Verkehrsflughafens der Fall ist (so Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 9, S. 12; Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 30; Delbanco, Die Änderung von Verkehrsflughäfen, Berlin 1998, S. 179; a.A. Ronellenfitsch, in: DVBl. 1984, S. 504; Wysk, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, 6. Kapitel, Rn. 1676), muss dies erst recht dann gelten, wenn es sich nicht nur um eine wesentliche Reduzierung, sondern sogar um eine vollständige Einstellung des Betriebs handelt. Vor diesem Hintergrund vermag die in der Literatur vertretene Ansicht, wonach die Stilllegung eines Flughafens durch Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung keine Änderung seines Betriebs darstelle, weil sie begrifflich voraussetze, dass auch nach der Änderung eine Flughafenanlage fortbestehe und betrieben werde (so Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, § 41 LuftVZO Rn. 3), nicht zu überzeugen.

Ebenso wenig steht dem Wortlaut des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG eine Auslegung entgegen, die die aufgrund der Betriebseinstellung erforderliche Aufhebung der Genehmigung als deren Änderung qualifiziert. Stellt die Stilllegung eines Flughafens eine wesentliche Änderung seines Betriebes dar, kann die Änderung der Genehmigung nur in deren Aufhebung bestehen (kritisch Sellner/Reidt, in: NVwZ 2004, S. 1169). Dass sich die Änderung der Genehmigung auch als deren Aufhebung begreifen lässt, wird im Schrifttum im Übrigen ausdrücklich für den Fall des § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG bejaht. Danach ist die Genehmigung zu ändern, wenn dies nach dem Ergebnis des Planfeststellungsverfahrens erforderlich ist. Bei negativem Ausgang des Planfeststellungsverfahrens und bereits erteilter Genehmigung reicht die Änderungsbefugnis des § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG dementsprechend bis zur Aufhebung der Genehmigung (vgl. Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 72).

b) Unabhängig davon käme auch eine entsprechende Anwendung des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG in Betracht, weil kein Grund ersichtlich ist, die Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung auf Antrag des Genehmigungsinhabers anders zu behandeln als einen Antrag auf deren Erteilung oder Änderung.

c) Wegen der weiteren Erwägungen kann auf II. 2. bis 5 Bezug genommen werden.

2. a) Der Bescheid des Beklagten vom 29. Juli 2004 lässt sich schließlich auch auf § 49 VwVfG stützen. Dabei kann offen bleiben, ob der Luftfahrtbehörde grundsätzlich ein Rückgriff auf die allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Rücknahme- und Widerrufsvorschriften wegen abschließender Regelungen im Luftverkehrsrecht verwehrt ist (vgl. dazu Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 121; Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, § 48 LuftVZO Rn. 2). Hier ist die Anwendung einer allgemeinen, den Vertrauensschutz durchbrechenden Regelung, die möglicherweise über grundsätzlich vorrangige Spezialvorschriften hinausgeht, jedenfalls ohne weiteres möglich, weil die Beigeladene wirksam auf Vertrauensschutz verzichtet hat. Insoweit ist es auch nicht erforderlich, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwVfG vorliegen, weil sie - wie bereits dargelegt - allein für die Beigeladene, nicht aber für die Klägerinnen Vertrauensschutz begründen. Verzichtet die Beigeladene darauf, entfallen die Einschränkungen des § 49 Abs. 2 VwVfG, und ein Widerruf ist unabhängig hiervon nach § 49 VwVfG möglich.

b) Auch hier kann wegen der weiteren Erwägungen auf II. 2. bis 5 verwiesen werden.

IV.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Der Sache kommt insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung zu, weil der Senat die Rechtsfragen, deren Klärungsbedürftigkeit allenfalls in Betracht käme, offen lassen konnte.

Ende der Entscheidung