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In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 4. September 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Buchheister, den Richter am Oberverwaltungsgericht Lehmkuhl, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Hoock und die ehrenamtlichen Richter Häfner und Chwiekowsky für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger ist Steuerobersekretär in der Finanzverwaltung des Beklagten. Er wird seit dem 25. Januar 1999, zunächst abgeordnet, seit dem 16. Juli 1999 versetzt, in der Steuerfahndungsstelle des Finanzamts für Fahndung und Strafsachen als Fahndungshelfer eingesetzt.

Das Finanzamt für Fahndung und Strafsachen ist organisatorisch in die Bereiche Personal, Verwaltung, Organisation (Hauptsachgebiet I), die Bußgeld- und Strafsachenstelle (Hauptsachgebiet II) und die Steuerfahndungsstelle (Hauptsachgebiete III und IV) gegliedert. Die Hauptsachgebiete III und IV sind in Sachgebiete untergliedert, denen Beamte des gehobenen und des mittleren Dienstes als Fahndungsprüfer und Fahndungshelfer (insoweit nur mittlerer Dienst) zugeordnet sind. Vorgesetzter sowohl der Fahndungsprüfer wie der Fahndungshelfer ist der jeweilige Sachgebietsleiter, der den Einsatz der Mitarbeiter des Sachgebiets regelt. In diesem Rahmen arbeiten Fahndungsprüfer und Fahndungshelfer zusammen. Eine Weisungsbefugnis der Fahndungsprüfer gegenüber den Fahndungshelfern besteht nicht. Die für das Tätigkeitsbild der Fahndungshelfer maßgebliche Organisationsverfügung - Anlage zur Amtsverfügung Nr. 5/1999 vom 15. März 1999 des Finanzamts für Fahndung und Strafsachen - beschreibt den Einsatz der Fahndungshelfer im Wesentlichen folgendermaßen: Fahndungshelfer werden überwiegend unterstützend für die Fahndungsprüfer tätig, lediglich in einfach gelagerten Fällen kommt eine eigenverantwortliche Bearbeitung von Vorgängen in Betracht (Ziffer 1). Den Fahndungshelfern stehen nicht die Rechte und Pflichten des Polizeidienstes zu; sie besitzen nicht die Eigenschaften eines Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft im Sinne des § 404 AO (Ziffer 2). Zu den unter Ziffer 3 beschriebenen Aufgaben der Fahndungshelfer gehört die Unterstützung der Fahndungsprüfer bei strafprozessualen Maßnahmen im Außendienst einschließlich Mitwirkung bei Durchsuchungen, sie wirken bei Vernehmungen außerhalb der Dienststelle mit, unterstützen die Fahndungsprüfer bei der Vorbereitung von Durchsuchungen und betreiben selbständig Vor- und Vorfeldermittlungen in einfach gelagerten Fällen. Daneben üben sie eine Reihe von untergeordneten Hilfstätigkeiten aus, wie etwa Anlegen von Dokumentationen und Beweismittelbänden, Katalogisierung umfangreicher Beweismittel, Unterbringung der Beweismittel in Asservatenräumen, Kopieren von Ermittlungsakten. Infolge einer Aktualisierung der Tätigkeitsbeschreibung der Fahndungshelfer durch Amtsverfügung Nr. 02/2007 vom 26. Juli 2007 ist hinsichtlich ihres Einsatzes keine wesentliche Änderung eingetreten. Sie unterstützen u.a. weiterhin die Fahndungsprüfer bei strafprozessualen Maßnahmen im Außendienst, wobei nunmehr durchsuchende Maßnahmen oder die Durchsicht von Beweismitteln auch auf Anweisung und/oder Anleitung von Fahndungsprüfern ausgeschlossen sind (Ziffer 3. a.).

Mit Schreiben vom 28. Juli 2000 beantragte der Kläger die Gewährung der so genannten Polizeizulage ab dem 25. Januar 1999 und verwies dazu auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 3. August 1998 sowie entsprechende Praxis anderer Länder.

Die (vormalige) Oberfinanzdirektion Berlin lehnte die Zahlung der Polizeizulage mit Bescheid vom 3. Mai 2001 ab und führte zur Begründung aus, der Kläger dürfe keine polizeilichen Rechte wahrnehmen, sei nicht Hilfsbeamter der Staatsanwaltschaft, und der Anteil seines Außendienstes übersteige nicht 40 %. Den am 7. Juni 2001 eingelegten Widerspruch des Klägers wies die Oberfinanzdirektion Berlin mit Bescheid vom 3. Juli 2002 zurück. Die Zugehörigkeit des Klägers zum Steuerfahndungsdienst, so die Begründung, reiche für die Gewährung der Zulage allein nicht aus, seine Aufgaben seien nur untergeordnet und hätten nicht die erforderliche Qualität für die Zulage.

Auf die am 17. Juli 2002 erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. August 2006 den Beklagten, dem Kläger die Polizeizulage für die Zeit vom 25. Januar 2000 an zu gewähren, und führte zur Begründung im Wesentlichen aus:

Der Kläger habe Anspruch auf Gewährung der Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz). Ihm stünden als Beamten einer Laufbahn des mittleren Dienstes Dienstbezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A zu; er sei auch Beamter des Steuerfahndungsdienstes. Letzteres folge schon aus dem Gesetzeswortlaut, der die Gewährung der Zulage für Beamte in Form eines summarischen Funktionsbezugs durch Bezeichnung einer bestimmten Beamtengruppe herstelle. Die Stellenzulage sei mit Rücksicht auf das tatsächlich wahrgenommene Amt im abstrakt-funktionellen Sinne ausgebracht. Verbunden hiermit sei die pauschalierende und typisierende Aussage, dass die Beamten des Steuerfahndungsdienstes überwiegend und ungeachtet tatsächlicher Verwendungsunterschiede im Einzelnen dienstliche Aufgaben wahrzunehmen hätten, welche die Gewährung der Zulage rechtfertigten. Sinn und Zweck der Stellenzulage verlangten keine einschränkende Auslegung zum Nachteil der Steuerfahndungshelfer. Eine derartige Einschränkung lasse sich auch nicht aus § 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG herleiten, wonach Stellenzulagen nur für die Dauer der Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion gewährt werden dürften. Die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderliche - je nach Fassung des Zulagetatbestands entweder auf den Dienstposten (das konkret-funktionelle Amt) oder auf den summarischen Funktionsbezug (das abstrakt-funktionelle Amt) bezogene - Prägung durch die zulageberechtigende Funktion sei im Fall der Polizeizulage nur "summarisch", nämlich bei pauschalierender und typisierender Betrachtung festzustellen. Eine genaue Analyse jedes einzelnen Dienstpostens nach Aufgabenstellung und Zeitabschnitt werde vom Gesetzgeber nicht erwartet und verbiete sich der Dienstbehörde. Auszusondern seien lediglich diejenigen Dienstposten, die bei demselben groben Maßstab durch die zulageberechtigende Funktion gerade nicht geprägt seien. Ob eine Prägung bestehe, hänge vom Zweck der Stellenzulage ab. Zweck der in Rede stehenden Stellenzulage sei es, eine Ausgleichszahlung für die besonderen, von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfassten physischen und psychischen Erschwernisse und Belastungen des Vollzugsdienstes zu schaffen; sie diene hingegen nicht der Honorierung rechtlicher Befugnisse. Nach dem Maßstab der besonderen tatsächlichen Belastung übten Fahndungshelfer wie Fahndungsprüfer bei pauschalierender und typisierender Betrachtung eine hinreichend herausgehobene Funktion aus. Der Kläger sei überwiegend im Außendienst tätig, wie schon die Zuerkennung der entsprechenden Stellenzulage nach Nr. 26 der Vorbemerkungen der Bundesbesoldungsordnungen A und B belege. Er sei bei der Mitwirkung an strafprozessualen Zwangsmaßnahmen im Vollzugsdienst eingesetzt, wie aus der Anlage zur Amtsverfügung Nr. 5/1999 des Finanzamts für Fahndung und Strafsachen hervorgehe; der Kläger habe danach als Fahndungshelfer die Fahndungsprüfer bei strafprozessualen Maßnahmen zu unterstützen. Der an der Seite der Fahndungsprüfer gegen potentielle Straftäter vorgehende Fahndungshelfer sei physisch und psychisch sowie in seinem Außendienstaufwand nicht wesentlich weniger belastet. Der Streit der Beteiligten, ob Fahndungshelfern im Gegensatz zu Fahndungsprüfern die Rechtsstellung von Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft nicht zukomme und Fahndungshelfer nicht (in gleichem Umfang) zu selbstständigem und eigenverantwortlichem Vorgehen befugt seien, sei rechtlich unerheblich.

Gegen das dem Beklagten am 18. September 2006 zugestellte Urteil hat dieser am 10. Oktober 2006 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorträgt: Die Vorbemerkung Nr. 9 BBesO A/B sei auf den Kläger nicht anwendbar, da er kein Beamter des Steuerfahndungsdienstes sei. Was unter Steuerfahndungsdienst zu verstehen sei, ergebe sich aus der Abgabenordnung (AO), insbesondere aus § 404 AO. Die danach erforderlichen Rechte und Pflichten eines Beamten des Polizeidienstes kämen dem Kläger nicht zu; er sei auch nicht staatsanwaltschaftliche Ermittlungsperson. Dies ergebe sich aus der den Einsatz des Klägers regelnden Organisationsverfügung und dem Fehlen von Dienstausweis und Dienstmarke, mit deren Hilfe sich Steuerfahndungsbeamte als solche ausweisen und demgemäß ihre diesbezügliche Funktion wahrnehmen könnten. Die Gewährung der Zulage widerspräche auch der Überschrift der Norm, wonach Vorbemerkung Nr. 9 BBesO die "Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben" regele. Daraus lasse sich der Wille des Gesetzgebers entnehmen, die Polizeizulage nur Beamten und Soldaten zu gewähren, deren Dienst Besonderheiten aufweise, die den typischen zusätzlichen Anforderungen des polizeilichen Vollzugsdienstes entsprächen; dies gelte nicht nur für die Beamten der Zollverwaltung, für die der Wortlaut der Norm dies ausdrücklich hervorhebe. Die für die Gewährung der Polizeizulage erforderliche Prägung ergebe sich allein aus der Innehabung der Sonderrechte und -pflichten der Beamten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben, bei denen es sich um typische Belastungen handele, denen mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraute Beamte ausgesetzt seien. Diese Prägung fehle im Fall des Fahndungshelfers jedenfalls durch die konkrete Behördenentscheidung, ihm die Eigenschaft einer Ermittlungsperson der Staatsanwaltschaft nicht zuzuerkennen. Die bloße Unterstützungsleistung der Fahndungshelfer bei den in der Organisationsverfügung aufgelisteten Tätigkeiten umfasse keine eigenverantwortliche Entscheidungsfindung bei strafprozessualen Maßnahmen; es fehle daher an der für die Zulage erforderlichen Heraushebung. Es komme dagegen nicht darauf an, ob der Kläger besonderen physischen und psychischen Belastungen ausgesetzt sei. Der Außendienst des Klägers könne entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nichts zur Prägung beitragen, weil er durch eine anderweitige Stellenzulage honoriert werde. Die unterschiedliche Rechtsanwendung in den Ländern beruhe darauf, dass sich die Tätigkeitsprofile der Fahndungshelfer im Hinblick auf die Wahrnehmung von Rechten und Pflichten staatsanwaltschaftlicher Ermittlungspersonen unterschieden. Im Übrigen sei die Praxis anderer Länder für das Land Berlin nicht bindend.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. August 2006 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.

Er verteidigt das angegriffene Urteil, tritt der Berufung entgegen und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen: Für die Zulageberechtigung sei es erforderlich, dass der Dienstposten durch die zulageberechtigende Funktion geprägt werde. Die zulageberechtigende Funktion werde in Vorbemerkung Nr. 9 durch die Formulierung "Beamte des Steuerfahndungsdienstes" beschrieben. Sein Dienstposten müsse also durch den Steuerfahndungsdienst (Steuerfahndungstätigkeit) geprägt sein; dies sei der Fall. Vorbemerkung Nr. 9 enthalte auch keine Einschränkung dahingehend, dass innerhalb der Steuerfahndungstätigkeit zu differenzieren und im Einzelfall zu untersuchen sei, in welchem Umfang vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrgenommen würden. Im Finanzamt für Fahndung und Strafsachen seien die Mitarbeiter der beiden Abteilungen "Personal-Verwaltung-Organisation" (PVO) und "Bußgeld- und Strafsachenstelle" nicht zulageberechtigt, weil sie dem Steuerfahndungsdienst im Sinne der Nr. 9 nicht angehörten; nur die Dienstkräfte der beiden Steuerfahndungs-Abteilungen seien zulageberechtigt. Auch der seit 2002 in Vorbemerkung Nr. 9 verwendete Zusatz für die Zollverwaltung ("die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten") spreche dafür, dass die einschränkende Voraussetzung einer Überprüfung des konkreten Dienstpostens auf vollzugspolizeiliche Aufgaben bei der Steuerfahndung nicht gegeben sei. Die Überschrift der Vorbemerkung Nr. 9 diene lediglich der Kennzeichnung und Beschreibung der in Rede stehenden Zulage. Fahndungshelfer seien mit Aufgaben der Steuerfahndung im Sinne von § 208 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 AO betraut; dies ergebe sich aus der Aufgabenbeschreibung in der Anlage zur Amtsverfügung 5/1999 vom 15. März 1999. Die dort genannten Aufgaben der Fahndungshelfer seien sowohl tatsächlich als auch im Rechtssinne Aufgaben der Steuerfahndung. Alle in der Amtsverfügung 5/1999 angeführten Aufgaben seien vormals von Fahndungsprüfern wahrgenommen worden; später sei dann die Funktion der Fahndungshelfer geschaffen worden, denen Aufgaben der Fahndungsprüfer übertragen worden seien. Vbm. Nr. 9 regele die Zulage für Beamte des Steuerfahndungsdienstes, nicht jedoch eine Zulage für Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft. Unbeschadet dessen seien Fahndungshelfer ebenso wie Fahndungsprüfer durch Gesetz Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft, denn § 404 AO differenziere nicht zwischen Fahndungsprüfern und Fahndungshelfern. Die ihm gesetzlich eingeräumten und durch seine organisatorische Zuordnung zur Steuerfahndungsstelle dokumentierten Befugnisse könne ihm der Beklagte nicht dadurch nehmen, dass er ihm die Erteilung einer Dienstmarke verweigere. Er verfüge im Übrigen über einen Dienstausweis, der zwar den Zusatz "Ermittlungsperson der Staatsanwaltschaft" nicht enthalte, aber den Hinweis, dass der Inhaber Beamter des Steuerfahndungsdienstes sei. Die physischen und psychischen Belastungen eines an einer Durchsuchungsmaßnahme teilnehmenden Fahndungshelfers unterschieden sich nicht von denen eines Fahndungsprüfers. Im Übrigen werde Fahndungshelfern die Zulage nach Vorbemerkung Nr. 9 in 23 Steuerfahndungsstellen des übrigen Bundesgebiets zuerkannt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakten (1 Band Personalakten, 1 Band Verwaltungsvorgang) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der Kläger hat Anspruch auf die begehrte Stellenzulage. Die angegriffenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO)

Ausgangspunkt der rechtlichen Bewertung des geltend gemachten Anspruchs auf Gewährung einer Zulage ist Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) - im Folgenden: Polizeizulage. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Bestimmung erhalten die Polizeivollzugsbeamten des Bundes und der Länder, die Beamten des Steuerfahndungsdienstes, die Soldaten der Feldjägertruppe und die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung eine Stellenzulage nach Anlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge der Besoldungsordnung A zustehen. Diese Voraussetzungen liegen im Fall des Klägers vor. Ihm stehen Dienstbezüge nach der Besoldungsordnung A zu; der Kläger ist auch Beamter des Steuerfahndungsdienstes im Sinne der Vorschrift.

Wer zu den Beamten des Steuerfahndungsdienstes zählt, ist gesetzlich nicht geregelt. Die Bestimmung des zulageberechtigten Personenkreises hat sich zunächst an dem Wortlaut der Vorschrift zu orientieren, dem im Besoldungsrecht gesteigerte Bedeutung für die Auslegung zukommt (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 -, ZBR 2005, 304, zitiert nach juris, Rn. 16 m.w.N.). Entgegen der Auffassung des Beklagten ergibt sich die Abgrenzung des Kreises der Beamten des Steuerfahndungsdienstes allerdings nicht schon aus den Regelungen der Abgabenordnung. Mit der Aufnahme der Beamten des Steuerfahndungsdienstes in den Kreis der zulageberechtigten Beamten der Vorbemerkung Nr. 9 durch das Fünfte Gesetz zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28. Mai 1990 (BGBl. I S. 967) [Artikel 1 Nr. 14 Buchstabe g] hat der Gesetzgeber zwar an den in der Abgabenordnung verwendeten Begriff der Steuerfahndung angeknüpft. Der Kreis der Beamten des Steuerfahndungsdienstes im Sinne des Zulagentatbestands ist jedoch in erster Linie anhand einer Auslegung der einschlägigen besoldungsrechtlichen Vorschriften zu bestimmen, wobei die in der Abgabenordnung definierten Aufgaben und Befugnisse der Steuerfahndung für die Auslegung des streitigen Zulagentatbestands ergänzend heranzuziehen sind.

Nach dem für die Auslegung in erster Linie maßgeblichen Wortlaut enthält die Vorbemerkung Nr. 9 keinen ausdrücklichen Funktionsbezug durch das Erfordernis einer bestimmten Verwendung, sondern einen summarischen Funktionsbezug durch Bezeichnung einer bestimmten Beamtengruppe. In Fällen dieser Art wird die Stellenzulage für den Zeitraum gewährt, in dem der jeweilige Beamte in der maßgeblichen Beamtengruppe verwendet wird. Die an die Zugehörigkeit zu einer Beamtengruppe geknüpfte Zulageberechtigung setzt voraus, dass der jeweilige Aufgabenbereich des Beamten von der Zugehörigkeit zu dieser Beamtengruppe entscheidend bestimmt wird und nicht durch die Zugehörigkeit zu anderen Beamtengruppen. Denn die Gewährung einer Stellenzulage erfordert im Hinblick auf die gesetzliche Regelung des § 42 Abs. 1 BBesG grundsätzlich, dass der Dienstposten des Beamten durch die zulageberechtigende Funktion, hier durch die Zugehörigkeit zu der angeführten Beamtengruppe, geprägt ist (zum Erfordernis der Prägung vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2007 - 2 B 2.07 -, juris Rn. 6; ferner BVerwGE 98, 192, 194; Urteil vom 27. November 2003 - 2 C 55.02 -, ZBR 2004, 173, zitiert nach juris Rn. 10 f.; Urteil vom 24. Januar 1985 - 2 C 9.84 -, ZBR 1985, 197, zitiert nach juris, Rn. 14 m.w.N.). Der Anspruch auf die Zulage knüpft im Fall der Beamten des Steuerfahndungsdienstes nicht an eine polizeiliche Verwendung im engeren Sinne an, sondern an das Dienstverhältnis des Beamten. Die Beamten des Steuerfahndungsdienstes sind zwar keine Polizeivollzugsbeamten, nehmen aber von der Funktion her nach der pauschalierenden und typisierenden Betrachtung des Gesetzgebers ebenfalls polizeiliche Aufgaben wahr (vgl. VGH München, Urteil vom 11. Oktober 2006 - 14 B 03.2952 -, IÖD 2007, 165, 167 f.; vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Juli 1999 - 5 L 144/97 -, juris Rn. 29; OVG Münster, Urteil vom 18. Februar 1998 - 12 A 3898/96 -, juris Rn. 4 ff.).

Diese Voraussetzungen sind auch im Fall der Steuerfahndungshelfer gegeben. Der Kläger gehört zu den Beamten des Steuerfahndungsdienstes und sein Dienstposten ist durch die Zugehörigkeit zur Gruppe der Beamten des Steuerfahndungsdienstes hinreichend geprägt. Ersteres ergibt sich aus der organisatorischen Zuordnung des Klägers zur Steuerfahndungsstelle des Finanzamts für Fahndung und Strafsachen. Der Kläger gehört - als Fahndungshelfer - dem Kreis derjenigen Beamten an, die in der Steuerfahndungsstelle neben den Fahndungsprüfern materielle Aufgaben der Steuerfahndung im Sinne der Zulageregelung wahrnehmen. Der in diesem Zusammenhang vorgebrachte Einwand des Beklagten, dass bei einer allein auf die organisatorische Zuordnung zu der Steuerfahndungsstelle abstellenden Betrachtung jeder dort eingesetzte Beamte ein Beamter des Steuerfahndungsdienstes sei, geht an der Sache vorbei. Anders als die vom Beklagten gebildeten Beispiele (etwa Pförtnerdienst, Registratur) ist bei den Fahndungshelfern nicht zweifelhaft, dass ihre Arbeit nicht nur in einem bloß organisatorischen Bezug zu den Aufgaben der Steuerfahndung steht (und ebenso auf jede andere Sachaufgabe bezogen sein könnte), sondern sie durch ihre tägliche Arbeit diese Aufgabe, also die Steuerfahndung, inhaltlich wahrnehmen. Die Fahndungshelfer sind deshalb eindeutig Beamte des Steuerfahndungsdienstes.

Die von den Fahndungshelfern ausgeübte Tätigkeit erfüllt auch die weitere Voraussetzung der Zulageregelung, weil ihre Dienstposten durch die Aufgaben der Steuerfahndung geprägt sind und sie in diesem Rahmen - soweit dies für die Beamten der Steuerfahndung vom Gesetz gefordert ist - in ähnlicher Weise wie die Fahndungsprüfer in die vollzugspolizeilichen Aufgaben jedenfalls eingebunden sind. Dies folgt zunächst aus der Anlage zur Amtsverfügung Nr. 5/1999, die das Tätigkeitsbild der Fahndungshelfer im Finanzamt für Fahndung und Strafsachen beschreibt. Anhaltspunkte dafür, dass die tatsächliche Aufgabenwahrnehmung der in der Steuerfahndungsstelle eingesetzten Fahndungshelfer von dem in der Amtsverfügung festgelegten Aufgabenkreis abweicht, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die in der Amtsverfügung beschriebenen Aufgaben der Fahndungshelfer gehören zu dem Bereich der Steuerfahndung. In diesem Zusammenhang ist an die in der Abgabenordnung definierten Aufgaben der Steuerfahndung anzuknüpfen. Nach § 208 Abs. 1 Satz 1 AO besteht die Aufgabe der Steuerfahndung in der Erforschung von Steuerstraftaten und Steuerordnungswidrigkeiten (Nr. 1), in der Ermittlung von Besteuerungsgrundlagen in den in Nummer 1 bezeichneten Fällen (Nr. 2) und in der Aufdeckung und Ermittlung unbekannter Steuerfälle (Nr. 3). Die in der Anlage zur Amtsverfügung Nr. 5/1999 beschriebenen Tätigkeiten - beispielsweise die selbständige Betreibung von Vor- und Vorfeldermittlungen in einfach gelagerten Fällen, die Unterstützung der Fahndungsprüfer bei strafprozessualen Maßnahmen im Außendienst, die Mitwirkung bei Vernehmungen und Protokollierung im Außendienst - gehören zu dem Bereich der Steuerfahndung im Sinne des § 208 Abs. 1 Satz 1 AO, auch wenn die Fahndungshelfer teilweise nur unterstützend tätig werden. Entscheidend ist, dass sich nach dem Gesamtbild der Aufgaben der Fahndungshelfer, wie sich es für den Senat nach dem Akteninhalt und dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung ergibt, ihre Tätigkeit als ein integraler Bestandteil der von der Steuerfahndungsstelle bzw. ihren Beamten geleisteten Arbeit darstellt. Die Fahndungshelfer sind nicht in einer äußerlich erkennbaren Weise inhaltlich oder organisatorisch von der "eigentlichen" Steuerfahndung abgetrennt, sondern erfüllen gerade diese Aufgabe unmittelbar gemeinsam mit den Fahndungsprüfern. Der Hauptsachgebietsleiter der Steuerfahndungsstelle hat in der mündlichen Verhandlung beschrieben, dass die Fahndungsprüfer und Fahndungshelfer in der täglichen Arbeit der Steuerfahndungsstelle gemeinsam in gegenseitiger Absprache nach den Vorgaben des gemeinsamen Vorgesetzten (Sachgebietsleiter) zusammenarbeiten und ihre Arbeit miteinander verzahnt ist. In ähnlicher Weise hat der Kläger dieses Verfahrens wie auch die Kläger der Parallelverfahren die Steuerfahndung als eine arbeitsteilige Tätigkeit beschrieben, bei der die Aufgaben der Fahndungsprüfer und der Fahndungshelfer miteinander verschränkt und durch gegenseitige Unterstützung geprägt sind, ineinander übergehen und alles in allem nach dem äußeren Bild nicht in einer Weise trennbar sind, dass den Fahndungsprüfern der Bereich der Steuerfahndung in einem engeren Sinne und den Fahndungshelfern lediglich ein nachgeordneter Randbereich zugewiesen ist. Gegen Letzteres spricht schon, dass die Fahndungshelfer nach der für sie geltenden Tätigkeitsbeschreibung einfache Fälle selbst bearbeiten und außerdem Fahndungsprüfer und Fahndungshelfer sich mitunter gegenseitig vertreten. Hiernach ist entgegen der Ansicht des Beklagten auch nicht zweifelhaft, dass die Fahndungshelfer im Rahmen des ihnen übertragenen Aufgabengebietes selbständig und eigenverantwortlich handeln im Sinne der Ziffer 42.3.3 BBesGVwV. Zu berücksichtigen ist ferner, dass die Aufgaben, die nunmehr von den Fahndungshelfern erfüllt werden, ursprünglich insgesamt dem Aufgabengebiet der Fahndungsprüfer zugeordnet waren. Die Funktion des Fahndungshelfers ist, wie auch die Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung noch einmal dargelegt haben, erst im Zuge der zunehmend komplexeren Massenverfahren (Bankenverfahren) eingerichtet worden, um die Fahndungsprüfer in einem Teilbereich ihrer Aufgaben zu entlasten. Bis dahin waren diese Aufgaben originäre Aufgaben der Fahndungsprüfer. Auch dies spricht dafür, den Aufgabenbereich, den nunmehr die Fahndungshelfer abdecken, von seiner Prägung her nicht anders zu bewerten als den Aufgabenbereich der Fahndungsprüfer, nämlich als (im materiellen Sinne) Steuerfahndung.

Entgegen der Auffassung des Beklagten kommt es auf die Ausübung hoheitlicher Befugnisse als Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft und daraus folgende Eingriffsbefugnisse für die Gewährung der Polizeizulage nicht an. Denn die für den Zulagenanspruch erforderliche Prägung knüpft nicht an die rechtliche Stellung der Beamten, sondern an die tatsächlichen Belastungen an, die mit der herausgehobenen Funktion verbunden sind. Der umfangreiche Streit der Beteiligten, ob Fahndungshelfer Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft sind und ob diese Eigenschaft allein durch Gesetz zuerkannt oder durch behördliche Entscheidung eingeschränkt werden kann, ist für die Frage der Zulagenberechtigung ohne rechtliche Bedeutung.

Maßgeblich ist vielmehr, ob sich die Tätigkeit der Fahndungshelfer in ihrer tatsächlichen Ausprägung unter dem Gesichtspunkt der Zulageberechtigung von der (zulageberechtigenden) Arbeit der Fahndungsprüfer unterscheidet. Das ist auf der Grundlage des dem Senat unterbreiteten Streitstoffes zu verneinen. Die Arbeit der Fahndungshelfer unterscheidet sich insoweit gerade in Bezug auf die vollzugspolizeilichen Elemente der Steuerfahndung nicht in einer Weise von der Arbeit der Fahndungsprüfer, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen könnte. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Beamten der Steuerfahndung die Rechte der Beamten des Polizeidienstes nach der Strafprozessordnung (§ 404 Abs. 1 Satz 1 AO) und die weitergehenden Rechte als Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft (§ 404 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz AO) nur in Strafverfahren wegen Steuerstrafsachen ausüben. Selbst wenn, was hier nicht vertieft werden muss (s.o.), diese gesetzliche Kompetenzzuweisung durch behördliche Anordnung (hier: durch die Amtsverfügung zum Aufgabengebiet der Fahndungshelfer) auf einen bestimmten Kreis von Beamten der Steuerfahndung beschränkt werden darf, verbleibt daneben ein weiterer Kreis von Aufgaben der Steuerfahndung, bei dem diese Befugnisse - auch für die dort eingesetzten Fahndungsprüfer - von vornherein keine tatsächliche Rolle spielen, nämlich die Aufgaben nach § 208 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AO, die ebenfalls gesetzliche Aufgaben der Steuerfahndung darstellen. Käme es hierauf an, wären auch die Fahndungsprüfer etwa in den Vorprüfungsgruppen nicht zulageberechtigt; gleiches würde für die Sachgebietsleiter der Steuerfahndungsstelle gelten. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass auch im Bereich der Steuerstrafsachen die Arbeit der Fahndungsprüfer nicht durch die damit nach § 404 Abs. 1 AO verbundenen Vollzugskompetenzen in besonderer Weise geprägt ist. Das ursprünglich für die Stellenzulage bestimmende Leitbild des "klassischen" Vollzugsbeamten, der präventiv und repressiv Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie zur Verfolgung von Straftaten trifft, der also gleichsam "in der ersten Reihe" steht, womöglich eine Schusswaffe führt und vor Ort ad hoc Zwangsmaßnahmen anordnen und durchsetzen muss (vgl. dazu etwa OVG Münster, Urteil vom 11. August 2006 - 1 A 3353/04 - juris Rn. 35 ff.), ist von der täglichen Arbeit der Beamten des Steuerfahndungsdienstes, seien es Fahndungsprüfer oder Fahndungshelfer, einigermaßen weit entfernt. Deren Aufgabenerledigung vollzieht sich nach dem Bild, das der Senat aus diesem und den Parallelverfahren gewonnen hat, vielmehr vorrangig in den Bahnen der verwaltungsmäßigen Abarbeitung der Fälle, wobei Außendiensteinsätze und Vollzugsmaßnahmen im eigentlichen Sinne nach der Aufgabenverteilung die Fahndungshelfer nicht weniger in Anspruch nehmen oder belasten als die Fahndungsprüfer. Auch die Fahndungsprüfer ordnen in der Regel etwaige Zwangsmaßnahmen nicht ad hoc vor Ort an; vielmehr werden nach den Erläuterungen des Leiters der Fahndungsstelle in der mündlichen Verhandlung Zwangsmaßnahmen nach der Strafprozessordnung in der Regel über den Sachgebietsleiter und das Hauptsachgebiet BuStra in die Wege geleitet. Dies deckt sich mit den Angaben der Klägerseite, wonach eigenverantwortliche Entscheidungen über strafprozessuale Zwangsmaßnahmen in der Arbeit der Fahndungsprüfer praktisch kaum oder nicht anfallen (nach Angaben der Klägerseite unter ein Prozent der Tätigkeit der Fahndungsprüfer, Schriftsatz vom 8. Juli 2003, S. 4). Eine "risikoauslösende Eigeninitiative" im Bereich der Vollzugs- und Zwangsmaßnahmen müssen die Fahndungsprüfer hiernach nicht in nennenswertem Umfang entwickeln. Angesichts dieser Umstände erscheint es nicht gerechtfertigt, allein aus einer rechtlichen Befugnis, die praktisch nicht zum Tragen kommt, einen Unterschied zwischen Fahndungsprüfern und Fahndungshelfern in Bezug auf die Zulagenberechtigung abzuleiten.

Die seit 1980 unverändert gebliebene Überschrift der Vorbemerkung Nr. 9 ("Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben") gebietet keine abweichende Auslegung. Sie dient lediglich der Kennzeichnung der Zulage nach Nr. 9. Das folgt aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Nachdem die aus den siebziger Jahren stammende Polizeizulage ursprünglich den Polizeivollzugsbeamten in Bund und Ländern gewährt wurde, hat sich durch mehrfache Erweiterung des zulageberechtigten Personenkreises seit 1980 der Charakter der Zulage zwar nicht grundlegend verändert, der Bezug der Stellenzulage zur vollzugspolizeilichen Tätigkeit ist jedoch zumindest gelockert worden (zur Rechtsentwicklung vgl. Schwegmann/Summer, BBesG, Vbm. Nr. 9 zu BBesO A/B, Rn. 1 a bis h). Dass der Gesetzgeber trotz mehrfacher Änderung der Bestimmung von einer Änderung ihrer Überschrift abgesehen hat, rechtfertigt jedenfalls nicht die Annahme, dass entgegen dem sonstigen Wortlaut der Vorschrift auch nach Erweiterung des zulageberechtigten Personenkreises eine vollzugspolizeiliche Tätigkeit im engeren Sinne notwendige Voraussetzung für die Gewährung der Zulage ist. Ansonsten würde sich ein praktisch nicht lösbarer Widerspruch zu der inhaltlichen Regelung der zulageberechtigten Beamten ergeben, die im Falle der Beamten des Steuerfahndungsdienstes, um die es hier geht, weder bei den Fahndungsprüfern noch bei den Fahndungshelfern Beamte bezeichnet, die in einer vergleichbaren Weise wie Polizeivollzugsbeamte mit Zwangs- oder Vollzugsmaßnahmen in ihrer täglichen Arbeit befasst sind.

Das Auslegungsergebnis wird schließlich durch den Umstand gestützt, dass der Gesetzgeber seit Erlass des 6. Besoldungsrechtsänderungsgesetzes vom 14. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3702) nur für den Bereich der Beamten der Zollverwaltung die Zulageberechtigung ausdrücklich daran knüpft, dass diese Beamtengruppe mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sein muss. Zwar kommt dem kein erhöhter Aussagegehalt zu, weil die für die Beamten der Zollverwaltung gewählte Formulierung maßgeblich auf eine Neuordnung der Zollverwaltung zurückzuführen ist (vgl. hierzu Schwegmann/Summer, a.a.O., Rn. 1 h). Im Gesetzgebungsverfahren hat sich allerdings der Vorschlag des Innenausschusses des Bundesrates, die Zulageberechtigung nach der Vorbemerkung Nr. 9 für alle Beamtengruppen davon abhängig zu machen, dass "sie überwiegend vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnehmen" (vgl. BRDrucks 615/1/01 vom 20. September 2001, S. 12-14), nicht durchgesetzt. Der Änderungsvorschlag sollte in erster Linie der gesetzlichen Klarstellung dienen und wollte dem Eindruck entgegentreten, dass es bei anderen Beamtengruppen als den mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung nicht auf die konkrete Wahrnehmung der Tätigkeit ankomme (BRDrucks 615/1/01, S. 14).

Auch Sinn und Zweck der Vorbemerkung Nr. 9 gebieten eine Einbeziehung der Steuerfahndungshelfer in den Zulagentatbestand. Die Zulage soll die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfassten Besonderheiten des jeweiligen Dienstes der betroffenen Beamten abgelten. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass der begünstigte Personenkreis eine im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG herausgehobene Position wahrnimmt, die durch die Zuordnung der einzelnen Ämter zu den Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A nicht ausreichend berücksichtigt wird (vgl. Schwegmann/Summer, a.a.O., Rn. 2 a). Soweit das Bundesverwaltungsgericht in früheren Entscheidungen die typischen zusätzlichen Anforderungen hervorgehoben hat, die mit dem Polizeivollzugsdienst verbunden sind (wie etwa Schusswaffengebrauch, Einsatz von Leben und Gesundheit), können diese Aussagen für den nunmehr erweiterten Kreis der zulageberechtigten Beamten nur noch eingeschränkt Geltung beanspruchen (vgl. BVerwGE 62, 354, 356 f.; Urteil vom 24. Januar 1985, a.a.O., Rn.18; auch OVG Münster, Beschluss vom 1. Juli 1999 - 6 A 5877/98 -, juris Rn. 5). Es reicht aus, dass bei typisierender Betrachtung der Dienst der Steuerfahndungshelfer mit Erschwernissen verbunden ist, die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst sind. Diese Erschwernisse bestehen insbesondere in der Mitwirkung bei strafprozessualen Handlungen im Außendienst, wie etwa Durchsuchungen und Vernehmungen. Insoweit sind die Fahndungshelfer keinen geringeren physischen und psychischen Belastungen und etwaigen Gefahren ausgesetzt als die Fahndungsprüfer, auch wenn sie von vornherein teilweise nur unterstützend für die Fahndungsprüfer tätig werden (s.o.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung zukommt. Die Frage, ob Fahndungshelfer zu dem zulageberechtigten Personenkreis im Sinne der Vorbemerkung Nr. 9 gehören, ist bislang höchstrichterlich nicht geklärt. Die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beruht auf früheren Fassungen des Zulagentatbestands, in denen die Steuerfahndungsbeamten noch nicht in den Zulagentatbestand einbezogen waren.

Ende der Entscheidung