Judicialis Rechtsprechung

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 3. Mai 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Buchheister, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Hoock, den Richter am Verwaltungsgericht Schaefer sowie die ehrenamtlichen Richter Häfner und Dr. Hauck für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Besoldung des Klägers, insbesondere darüber, ob der Kläger nur eine abgesenkte Besoldung nach Maßgabe der Zweiten Besoldungsübergangs-Verordnung beanspruchen kann.

Der 1967 geborene Kläger steht als Polizeivollzugsbeamter im mittleren Dienst der Beklagten. Er war bis zum Inkrafttreten des Einigungsvertrages Berufssoldat der Nationalen Volksarmee der DDR (NVA) und danach bei der Bundeswehr an einem Standort in Brandenburg beschäftigt. Am 5. April 1994 stellte ihn das Grenzschutzpräsidium Ost (jetzt: Bundespolizeipräsidium Ost) - im Rahmen einer Einstellung von "Seiteneinsteigern" zur späteren Verwendung im mittleren Polizeivollzugsdienst des Bundesgrenzschutzes (BGS) - als Angestellten in die Grenzschutzabteilung Ost 2 in Brandenburg ein. Zugleich ordnete es ihn zu einer 18-monatigen Ausbildung (Anpassungsfortbildung) zur Grenzschutzausbildungsabteilung Ost nach B./Niedersachsen ab. Am 6. Oktober 1994 ernannte es ihn unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Polizeimeister im BGS zur Anstellung, nachdem es zuvor seine Bewährung unter Anrechnung seiner bisherigen Tätigkeit beim Bundesgrenzschutz sowie seiner Vordienstzeiten bei der NVA und der Bundeswehr festgestellt hatte. Auf Antrag des Klägers, der seit 1988 mit seiner Familie in Brandenburg wohnt, ordnete es ihn im September 1995 zur Grenzschutzstelle K. in Brandenburg ab und versetzte ihn zum 1. Oktober 1995 dorthin. Die Grenzschutzstelle befand sich zu diesem Zeitpunkt noch auf deutschem Hoheitsgebiet und wurde zum 1. Dezember 1995 auf polnisches Hoheitsgebiet verlegt (vorgeschobene Grenzdienststelle). Im Januar 1998 ernannte das Grenzschutzpräsidium Ost ihn unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Polizeimeister im BGS und übertrug ihm zum 1. Januar 1998 den mit der Besoldungsgruppe A 8/9m bewerteten Dienstposten eines Kontroll-/Streifenbeamten bei dem Bundesgrenzschutzamt Frankfurt/Oder. Zum 1. April 1999 wurde er zur Grenzschutzstation M. versetzt, die auf deutschem Hoheitsgebiet liegt. Die Beklagte besoldete den Kläger mit dessen erstmaliger Ernennung nach Maßgabe der Zweiten Besoldungsübergangs-Verordnung.

Den Antrag des Klägers auf Zahlung eines ruhegehaltfähigen Zuschusses zur Ergänzung seiner Besoldung lehnte das Bundesgrenzschutzamt Frankfurt (Oder) mit Bescheid vom 17. Juni 1998 ab. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies das Grenzschutzpräsidium Ost mit Widerspruchsbescheid vom 14. August 1998 zurück. Die Ablehnung wurde damit begründet, dass die Ernennung des Klägers nicht auf Grund von im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen erfolgt sei, sondern lediglich auf Grund einer sechsmonatigen Bewährung auf einem Dienstposten im Wege einer Abordnung zu einer Anpassungsfortbildung nach Niedersachsen sowie einer Anrechnung von Vordienstzeiten, die sämtlich im Beitrittsgebiet abgeleistet worden seien.

Die hiergegen erhobene und auf die Zahlung von Dienstbezügen in voller Höhe (West-Besoldung) erweiterte Klage hat das Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) mit Urteil vom 2. Juni 2005 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger habe nur Anspruch auf eine abgesenkte (Ost-) Besoldung, weil er im Zeitpunkt seiner Ernennung nur vorübergehend zu Ausbildungszwecken nach Niedersachsen abgeordnet und es beabsichtigt gewesen sei, ihn dauerhaft im Beitrittsgebiet zu verwenden. Dass er nach Beendigung der Ausbildung auf einer vorgeschobenen Grenzdienststelle nicht in Brandenburg, sondern auf polnischem Hoheitsgebiet eingesetzt gewesen sei, ändere daran nichts. Auch in solchen Fällen bestehe insbesondere nach Sinn und Zweck der Besoldungsvorschriften nur ein Anspruch auf abgesenkte Besoldung. Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf einen ruhegehaltfähigen Zuschuss zu seiner Ost-Besoldung. Er habe im Zeitpunkt seiner Ernennung nicht seine gesamten Befähigungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet erworben, sondern dort lediglich eine sechsmonatige Ausbildung absolviert.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Klägers. Der Kläger trägt hierzu im Wesentlichen vor, eine Verwendung außerhalb des Beitrittsgebietes, die einen Anspruch auf Besoldung in voller Höhe begründe, liege nach dem Wortlaut der streitigen Vorschrift auch bei einem Einsatz im Ausland vor. Gegen diesen Wortlaut könne die Vorschrift nicht ausgelegt werden. Weder die vom Verwaltungsgericht herangezogene Regelung zu Auslandsdienstbezügen noch Sinn und Zweck der Vorschrift rechtfertigten eine andere Beurteilung. Sein Einsatz auf der vorgeschobenen Grenzdienststelle in Polen sei eine Verwendung im Ausland bzw. außerhalb des Beitrittsgebietes, da es allein auf den Ort der tatsächlichen Verwendung ankomme. Auch die Anpassungsfortbildung sei nicht im Beitrittsgebiet erfolgt. Es spreche nichts für eine von vornherein beabsichtigte Rückkehr zur Grenzschutzabteilung Ost 2. Etwaige arbeitsvertragliche Pflichten seien mit der Berufung in das Beamtenverhältnis erloschen; eine Abordnung als Beamter sei nicht erfolgt. Ihm sei bei der Grenzschutzabteilung Ost 2 weder ein konkret-funktionelles Amt übertragen worden noch sei er jemals dort verwendet worden. Ihm habe es zudem freigestanden, sich auf jede im Bundesgebiet frei werdende Stelle für Polizeibeamte des mittleren Dienstes im BGS zu bewerben; so habe seinerzeit eine Weisung des Bundesministeriums des Inneren bestanden, Versetzungsgesuche von Beamten an die Ostgrenze und auch an die Flughäfen Frankfurt/Main und München unverzüglich positiv zu bescheiden. Jedenfalls habe er einen Anspruch auf den begehrten ruhegehaltfähigen Zuschuss. Die Anpassungsfortbildung sei hier die ausschlaggebende Befähigungsvoraussetzung gewesen; diese habe er im bisherigen Bundesgebiet erworben. Im Übrigen habe er einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit den von dem Rundschreiben des Bundesministeriums des Inneren vom 13. Januar und 20. Februar 1998 erfassten Beamten des gehobenen Dienstes. Letztendlich stünde ihm in entsprechender Anwendung der Vorschriften zur Besoldung bei vorübergehender Verwendung im Ausland ein Anspruch auf einen Zuschuss bis zur Höhe der West-Besoldung zu.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 2. Juni 2005 zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesgrenzschutzamtes Frankfurt (Oder) vom 17. Juni 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Grenzschutzpräsidiums Ost vom 14. August 1998 zu verpflichten, ihn seit dem 6. Oktober 1994 nach Maßgabe des Bundesbesoldungsgesetzes ohne eine Anwendung der einschränkenden Regelungen der 2. Besoldungsübergangsverordnung zu besolden sowie die Differenzbeträge seit dem 7. September 1998 (Datum der Klageerhebung) mit 4 % und ab dem 1. Januar 2002 mit 5 % zu verzinsen,

hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesgrenzschutzamtes Frankfurt (Oder) vom 17. Juni 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Grenzschutzpräsidiums Ost vom 14. August 1998 zu verpflichten, ihm seit dem 6. Oktober 1994 den ruhegehaltsfähigen Zuschuss nach § 4 der 2. Besoldungsübergangsverordnung in der bis zum 24. November 1997 geltenden Fassung zu gewähren sowie die Differenzbeträge seit dem 7. September 1998 (Datum der Klageerhebung) mit 4 % und ab dem 1. Januar 2002 mit 5 % zu verzinsen,

weiter hilfsweise, ihm für die Dauer seiner Verwendung auf polnischem Hoheitsgebiet einen Zuschuss zur Ergänzung seiner Dienstbezüge nach § 6 Abs. 1 Satz 3 der 2. Besoldungsübergangsverordnung in Höhe des Unterschiedsbetrages zu 100 % Westbesoldung zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie vertieft hierzu ihr bisheriges Vorbringen und macht hinsichtlich des Zuschusses nach § 6 der Zweiten Besoldungsübergangs-Verordnung die Einrede der Verjährung geltend.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (ein Band Besoldungsakte, ein Halbhefter Widerspruchsvorgang und ein Halbhefter Personalakte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Klage ist zulässig, insbesondere hat der Kläger das erforderliche Vorverfahren eingehalten. Im Verwaltungsverfahren hat er zwar ausdrücklich lediglich einen ruhegehaltfähigen Zuschuss zu seiner Ost-Besoldung beantragt, seinem Vorbringen konnte jedoch eindeutig entnommen werden, dass er eine "Zahlung von 100 %", also Dienstbezüge in Höhe der West-Besoldung, begehrte. Da weder ein Zuschuss zu seiner Besoldung noch die Erhöhung des Grundgehalts auf das Niveau der West-Besoldung von einem besonderen Antrag abhängig waren, bestand für die Beklagte die Pflicht, den Besoldungsanspruch des Klägers (jedenfalls) im Rahmen des Widerspruchverfahrens hinsichtlich aller in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen zu prüfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2006 - 2 C 17.05 - Juris Rn. 24). Sollte die Beklagte über eine Besoldung in Höhe der West-Besoldung im Verwaltungsverfahren noch nicht (mit-) entschieden haben, wäre die Klage insoweit jedenfalls als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig.

Die Klage ist nicht begründet. Der angefochtene Bescheid des Bundesgrenzschutzamtes Frankfurt (Oder) vom 17. Juni 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Grenzschutzpräsidiums Ost vom 14. August 1998 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; der Kläger hat weder Anspruch auf die begehrte Besoldung in voller Höhe, d.h. auf West-Besoldung (I.), noch auf den hilfsweise begehrten Zuschuss zu seiner Besoldung (II.), § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

I. Rechtliche Grundlage für die Besoldung des Klägers ist § 2 Abs. 1 Satz 1 der auf Grund des § 73 BBesG erlassenen Zweiten Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach Herstellung der Einheit Deutschlands (Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni 1993 (BGBl. I S. 779), zuletzt neu gefasst am 27. November 1997 (BGBl. I S. 2764) und zuletzt geändert mit Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407). Gemäß § 1 Satz 1 der 2. BesÜV sind für Beamte, die nach dem Inkrafttreten des Einigungsvertrages in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet (Beitrittsgebiet) verwendet werden, die Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes und die zur Regelung der Besoldung erlassenen besonderen Vorschriften anzuwenden, soweit nicht in dieser Verordnung etwas anderes bestimmt ist. Dies gilt gemäß § 1 Satz 2 der 2. BesÜV auch in den Fällen einer vorübergehenden Verwendung "im übrigen Bundesgebiet" (Wortlaut in der bis zum 30. Juni 1998 geltenden Fassung) bzw. "außerhalb des Beitrittsgebietes" (Wortlaut in der seit dem 1. Juli 1998 geltenden Fassung der Verordnung vom 17. Juni 1998 [BGBl. I S. 1378]). Für Beamte, die von ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet werden, betragen die Dienstbezüge nur einen bestimmten prozentualen Anteil der für das bisherige Bundesgebiet jeweils geltenden Dienstbezüge (§ 2 Abs. 1 BBesG), der im hier streitigen Zeitraum von 82 v.H. (1994) in mehreren Schritten auf 92,5 v.H. seit dem 1. Januar 2004 gestiegen ist.

1. Die niedrigere Besoldung für Beamte in den neuen Bundesländern gemäß § 73 BBesG und § 2 der 2. BesÜV ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

a) Gegen die niedrigere Besoldung für Beamte in den neuen Bundesländern gemäß § 73 BBesG und § 2 der 2. BesÜV bestehen jedenfalls gegenwärtig keine verfassungsrechtliche Bedenken, wie das Bundesverfassungsgericht mit Beschlüssen vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 und 2 BvR 709/99 - (BVerfGE 107, 218 ff. und BVerfGE 107, 257 ff.) entschieden hat. Diese Entscheidung bindet auch die Gerichte (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG). Der Absenkung stehen weder Artikel 143 Abs. 1 und 2 GG noch hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Artikel 33 Abs. 5 GG entgegen; auch im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz (Artikel 3 Abs. 1 GG) ist sie derzeit noch gerechtfertigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003, a.a.O., S. 243 ff.; vgl. a. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2006, a.a.O., Rn. 14; OVG Berlin, Urteil vom 16. März 2004 - 4 B 15.02 - Juris Rn. 22). Wesentliche Veränderungen oder neue Tatsachen, die eine erneute Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Artikel 100 Abs. 1 GG rechtfertigen könnten (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvL 72/86 - BVerfGE 82, 198, 205) liegen nicht vor (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 16. März 2004 - 4 B 11.02 - S. 6 UA).

b) Die Absenkung der Besoldung verstößt auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Der Senat hat bereits mit Beschlüssen vom 8. September 2005 - 4 N 128.05 - und 12. August 2005 - 4 N 131.05 - die in den dortigen Berufungszulassungsverfahren geltend gemachten Bedenken gegen die Vereinbarkeit dieser Vorschrift mit Gemeinschaftsrecht für nicht überzeugend gehalten. Er hat sich dabei der Auffassung des 4. Senats des OVG Berlin mit dem insoweit grundlegenden Urteil vom 16. März 2004 - 4 B 15.02 - (Juris Rn. 23 ff.; Nichtzulassungsbeschwerde zurückgewiesen mit Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Oktober 2004 - 2 B 60.04 -) angeschlossen, dass die relevanten Besoldungsvorschriften nicht in den sachlichen Anwendungsbereich des Artikel 39 Abs. 2 EG fallen, weil es sich um eine rein innerdeutsche Angelegenheit handelt. Der Senat hat auch nach erneuter Überprüfung unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers keine durchgreifenden gemeinschaftsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung; von einer Vorlage an den EuGH (Art. 234 Abs. 2 EG) sieht der Senat daher ab.

Der erforderliche Auslandsbezug ist nach wie vor nicht ersichtlich. Das Beamtenverhältnis des Klägers ist erst 1994 und damit zu einem Zeitpunkt begründet worden, als die DDR mit dem Wirksamwerden ihres Beitritts zur Bundesrepublik am 3. Oktober 1990 untergegangen und eine DDR-Staatsangehörigkeit bzw. -Bürgerschaft entfallen war (vgl. Masing in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 5. Aufl. 2005, Art. 116 Abs. 1 Rn. 42; Vedder in: von Münch/Kunig, GG III, 5. Aufl. 2003, Art. 116 Rn. 25). Die Staatsangehörigkeitsvorschriften der Bundesrepublik Deutschland waren seitdem übergangslos, vorbehaltlos und einschränkungslos auch auf diejenigen anzuwenden, die zuvor den staatsbürgerschaftlichen Bestimmungen der DDR unterfielen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 2004, a.a.O., Rn. 6). Der Kläger kann daher seit dem 3. Oktober 1990 allein insoweit Rechte aus dem EG-Vertrag geltend machen, als ihm solche als Staatsangehöriger der Bundesrepublik Deutschland eingeräumt werden.

Die hier in Rede stehenden Rechte aus Artikel 39 EG und Artikel 12 EG kann ein Unionsbürger gegenüber seinem eigenen Mitgliedstaat (ausnahmsweise) nur in den so genannten Rückzugs- oder Wegzugsfällen in Anspruch nehmen (vgl. hierzu Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 1, Europäische Grundfreiheiten, 2004, Rn. 254 ff. m.w.N.; Pache in: Schulze/Zuleeg, Europarecht, 2006, S. 327 f.). Hieran fehlt es. Der Kläger hat von seinem Recht auf Freizügigkeit in einem anderen EG-Mitgliedstaat keinen Gebrauch gemacht.

Eine Benachteiligung durch einen Mitgliedstaat der EG gegenüber seinen eigenen Staatsangehörigen (so genannte Inländerdiskriminierung) verbieten die genannten Vorschriften nicht (vgl. Wölker/Grill in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, 6. Aufl. 2003, Art. 39 EG, Rn. 10 ff.; Pache, a.a.O., S. 328 f.). Das Gemeinschaftsrecht schließt eine unterschiedliche Besoldung der Bürger eines Staates nicht allgemein aus; Artikel 39 EG statuiert keine Pflicht der Mitgliedstaaten, die eigenen Staatsbürger unter Einengung von Spielräumen, die das nationale Verfassungsrecht belässt, strikt gleich zu behandeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 2004, a.a.O.).

Der Kläger ist im Verhältnis zur Bundesrepublik auch nicht wie ein "Drittstaatler" bzw. nach dem Beitritt wie ein Angehöriger eines anderen Mitgliedstaates zu behandeln. Die Entscheidung des EuGH vom 15. Juni 2000 (Rs. C-348/97, Juris) ist nicht einschlägig. Sie betraf keine Staatszugehörigkeitsfrage, sondern die Frage, ob die für Erzeugnisse aus Drittländern normalerweise geltenden gemeinschaftlichen Zollvorschriften grundsätzlich auch auf aus der DDR stammende Erzeugnisse anwendbar waren. Vor diesem Hintergrund hat der EuGH ausgeführt (a.a.O., Rn. 38), die DDR sei bis zum 3. Oktober 1990 im Verhältnis zur Gemeinschaft ein Drittland und die Grenze zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR eine Außengrenze der Gemeinschaft gewesen. Der Entscheidung ist weder zu entnehmen, dass sich DDR-Bürger bereits vor dem 3. Oktober 1990 noch dass sie sich über diesen Zeitpunkt hinaus gegenüber der Bundesrepublik Deutschland als ihrem eigenen Mitgliedstaat auf die Rechte aus dem EG-Vertrag berufen konnten. Vielmehr hat der EuGH mit Urteil vom 7. Mai 1997 (Rs. C-223/95, Juris Rn.22) ausgeführt, Artikel 10 des Einigungsvertrages habe bewirkt, dass die Gemeinschaftsvorschriften erst mit Wirksamwerden des Beitritts der DDR zur Bundesrepublik Deutschland, d. h. ab dem 3. Oktober 1990, und nur mit Wirkung für die Zukunft für das Gebiet der ehemaligen DDR gelten. Dies gilt auch für die Personengrundfreiheiten des EG-Vertrages. Staatsbürger der DDR konnten sich hierauf vor dem Beitritt nicht berufen, weil die DDR kein Mitgliedstaat der Gemeinschaft gewesen ist. Soweit für sie schon vor dem Beitritt wegen ihrer Eigenschaft als Deutsche im Sinne des Artikel 116 Abs. 1 GG eine Berufung auf die Personengrundfreiheiten nach dem EG-Vertrag möglich gewesen sein sollte (vgl. hierzu Wölker/Grill, a.a.O., Vorbem. zu Art. 39 bis 41 EG, Rn. 50: nur "virtuelle" Option; ferner Randelzhofer/Forsthoff, Das Recht der Europäischen Union, Bd. I, Stand: Oktober 2006, vor Art. 39-55 EGV Rn.15), hätte es sich dabei allein um - aus der deutschen Staatsangehörigkeit bzw. von dem Mitgliedstaat Bundesrepublik Deutschland - abgeleitete Rechte im Verhältnis zu anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft gehandelt.

Bei dieser Sachlage kann dahinstehen, ob die Freizügigkeit des Klägers nach Artikel 39 Abs. 1 EG deswegen nicht beschränkt wird, weil die Absenkung der Besoldung auf der Grundlage des § 73 BBesG i.V.m. der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung nicht an die Staatsangehörigkeit, sondern dem Grundsatz nach an den Ort der Verwendung (vgl. § 1, § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV) anknüpft (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 2004, a.a.O., Rn. 5) und diese Anknüpfung möglicherweise keine Ungleichbehandlung ist, die typischerweise Angehörige anderer Mitgliedstaaten nachteiliger betrifft.

2. Auf den Kläger finden die Regelungen der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung Anwendung. Der Kläger ist im Sinne der § 2 Abs. 1 Satz 1, § 1 der 2. BesÜV von seiner erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet worden.

Unstreitig ist dies für die Zeit seit dem 1. April 1999, weil der Kläger seitdem bei der Bundesgrenzschutzstation M. tätig ist, die im Beitrittsgebiet liegt. Aber auch für die Zeit davor ist diese Voraussetzung zu bejahen. Die Zeit der Ausbildung in B./Niedersachsen ist wegen ihres bloß vorübergehenden Charakters nicht maßgeblich (a) und für die Zeit danach, d.h. von Mitte September 1995 bis Ende März 1999, liegt eine Verwendung im Beitrittsgebiet im Sinne der Vorschrift ungeachtet des Umstandes vor, dass die (vorgeschobene) Grenzdienststelle K. des Bundesgrenzschutzamts Frankfurt (Oder), bei der der Kläger eingesetzt war, ab dem 1. Dezember 1995 auf polnischem Hoheitsgebiet lag (b).

a) Dass der Kläger vom 6. April 1994 bis zum 22. September 1995 in B./Niedersachsen und damit im bisherigen Bundesgebiet eingesetzt war, ist für die Frage, ob er in den Anwendungsbereich der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung fällt, nach § 1 Satz 2 der 2. BesÜV unerheblich. Hiernach gelten die besoldungsrechtlichen Vorschriften der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung auch in den Fällen einer vorübergehenden Verwendung im übrigen Bundesgebiet (Wortlaut der Vorschrift in der hier noch anzuwendenden bis 30. Juni 1998 geltenden Fassung). Dies war hier der Fall.

Eine Verwendung im Sinne der Vorschrift (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. August 1995 - 2 C 29.94 - Juris Rn. 16 zum Begriff der Verwendung in § 13 Abs. 5 BBesG) lag vor, weil die Beklagte dem Kläger im Rahmen ihrer Weisungsbefugnis eine (Ausbildungs-) Tätigkeit zugewiesen hatte, die er als Dienst zu verrichten hatte. Diese war jedoch nicht dauerhaft, sondern nur vorübergehend. Dauerhaft angelegt ist jede Verwendung, die nicht ausdrücklich oder von der Natur der Sache her vorübergehend angeordnet ist. Dabei ist die bloße Möglichkeit, die Verwendung zu ändern oder abzubrechen, unerheblich (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 11. Dezember 2001 - 4 B 15.00 - Juris Rn. 30). Die Verwendung ist vorübergehend, wenn sie zeitlich begrenzt erfolgt, so bei Besoldungsempfängern, die im Wege der Abordnung und Ausbildung tätig oder nach § 123 a BRRG zugewiesen sind; die vorübergehende Verwendung braucht nicht nur von kurzer Dauer zu sein (vgl. BAG, Urteil vom 23. März 2006 - 6 AZR 313/05 - Juris Rn. 17). Danach war die Tätigkeit des Klägers in B./Niedersachsen nur vorübergehend. Er war dorthin lediglich zum Zwecke einer Ausbildung abgeordnet worden, weil er eine Anpassungsfortbildung zwecks späterer Verwendung im mittleren Polizeivollzugsdienst des BGS absolvieren sollte. Nicht nur die Ausbildung ist ihrer Natur nach eine nur vorübergehende Maßnahme, auch die Abordnung ist grundsätzlich eine nur vorübergehende Maßnahme (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 2004 - 2 B 58.04 - Juris Rn. 10). Dass der Einstellungsbescheid vom 2. Februar 1994 keine ausdrücklichen zeitlichen Angaben bzw. Beschränkungen enthielt, spielt keine Rolle. Im Übrigen war die Abordnung nach dem im Verwaltungsvorgang enthaltenen Rundschreiben des Grenzschutzpräsidiums Ost vom 1. März 1994 betreffend die Einstellung von "Seiteneinsteigern" auf 18 Monate beschränkt. Entsprechend haben die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht übereinstimmend angegeben, dass die Abordnung auf die (erfolgreiche) Teilnahme am Anpassungslehrgang und zeitlich auf 18 Monate beschränkt gewesen sei.

Es kann dahinstehen, ob - wie der Kläger meint - für die Frage, ob eine Verwendung im übrigen Bundesgebiet bzw. außerhalb des Beitrittsgebiets bloß vorübergehend ist, eine Prognose (bezogen auf den Beginn der Abordnung bzw. den Zeitpunkt der Ernennung) anzustellen ist, wo der Betreffende nach Beendigung der Abordnung voraussichtlich eingesetzt wird. Denn auch eine solche Prognose hätte nicht eine (spätere) Verwendung im übrigen Bundesgebiet, sondern eine solche im Beitrittsgebiet ergeben. Der Kläger selbst, der mit seiner Familie seit 1988 durchgängig im selben Ort in Brandenburg lebt, hatte von vornherein beabsichtigt, wie sein Prozessbevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, nach Beendigung der Ausbildung zu seiner ihn abordnenden Dienststelle zurückzukehren und im Beitrittsgebiet verwendet zu werden. Entsprechend hatte er ausdrücklich eine Versetzung in die Nähe des Wohnortes seiner Familie beantragt. Außerdem war die Stammdienststelle des Klägers das Grenzschutzpräsidium Ost bzw. die Grenzschutzabteilung Ost 2, die ihn eingestellt und abgeordnet hatte. Hierhin musste er zurückkehren, wenn nicht seine Stammdienststelle ihn weiter abgeordnet oder - etwa zum Flughafen Frankfurt (Main) oder München - versetzt hätte. Die bloße Möglichkeit, seine Verwendung zu ändern, insbesondere versetzt zu werden, vermag jedoch bei der hier gegebenen Sachlage nicht zu der Annahme führen, dass eine solche Versetzung im Zeitpunkt der Ernennung auch wahrscheinlich gewesen ist. Vielmehr ergibt sich aus dem genannten Rundschreiben des Grenzschutzpräsidiums Ost vom 1. März 1994, dass die Dienstanfänger jeweils konkret bestimmten Grenzschutzabteilungen im Osten - Ost 1 (Neustrelitz), Ost 2 (Ahrensfelde) und Ost 3 (Bad Düben) - zugeordnet worden sind und offensichtlich nach Beendigung der Ausbildung dort verwendet werden sollten. Das vom Kläger angeführte Rundschreiben des Bundesministerium des Inneren an alle Grenzschutzpräsidien vom 14. Januar 1994, wonach die Aufgabenerfüllung des BGS an der Ostgrenze sowie auf den Flughäfen Frankfurt am Main und München absolute Priorität genieße und Versetzungsgesuche zu den genannten Dienststellen unverzüglich positiv zu bescheiden seien, führt zu keiner anderen Beurteilung. Im Hinblick auf die Prioritätensetzung auch für die Ostgrenze wäre es nicht wahrscheinlich gewesen, dass Gesuche von Beamten - wie dem Kläger -, die bereits für die Aufgabenerfüllung an der Ostgrenze eingeplant waren und entsprechend eine Ausbildung bei dem für die Ostgrenze zuständigen Grenzschutzpräsidium absolvierten, auf Versetzung in den "Westen" positiv beschieden werden sollten. Die theoretische Möglichkeit einer Versetzung in das bisherige Bundesgebiet ändert im Übrigen nichts daran, dass schon aus damaliger Sicht davon auszugehen war, dass der Kläger nach dem Lehrgang bei normalem Lauf der Dinge im Beitrittsgebiet verwendet werden würde.

b) Für die Zeit nach Beendigung der Ausbildung bis Ende März 1999 liegt eine "Verwendung im Beitrittsgebiet" im Sinne der Vorschrift ungeachtet des Umstandes vor, dass der Kläger auf einer (vorgeschobenen) Grenzdienststelle des BGS eingesetzt worden ist, die auf polnischem Hoheitsgebiet liegt (so für einen vergleichbaren Fall OVG Bautzen, Urteil vom 11. Oktober 2006 - 2 B 24/05 - unter Abänderung des vom Kläger für seine Rechtsauffassung in Bezug genommenen Urteils des VG Dresden vom 12. Oktober 2004 - 11 K 257/04 - Juris Rn. 30, 31; Nichtzulassungsbeschwerde zurückgewiesen mit Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. März 2007 - 2 B 5.07 -).

Der Wortlaut der Vorschrift steht dem nicht entgegen. Ihm ist nicht eindeutig zu entnehmen, dass allein und stets der Ort des konkreten Dienstgebäudes, in dem der Beamte seinen Dienst verrichtet, maßgeblich ist.

Systematische Erwägungen sind ebenfalls unergiebig:

Das Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen über Erleichterungen der Grenzabfertigung vom 29. Juli 1992 (BGBl. II S. 265), das am 4. August 1994 in Kraft getreten ist (BGBl. 1994 II S. 1258), regelt nicht die Besoldungsverhältnisse der Bediensteten des Nachbarstaates (hier Bundesrepublik), die in Anwendung des Abkommens ihren Dienst im Gebietsstaat (hier Polen) auszuüben haben. So betrifft Artikel 3 Abs. 3 des Abkommens - hiernach gelten die innerhalb der Zone, in denen die Bediensteten des Nachbarstaates ihre Tätigkeit im Gebietsstaat ausüben dürfen, von diesen durchgeführten Amtshandlungen als in der Gemeinde des Nachbarstaates durchgeführt, in deren Hoheitsgebiet sich der Grenzübergang befindet - nur die (völkerrechtliche) Verantwortlichkeit für die jeweilige Maßnahme der Grenzabfertigung gegenüber Dritten (weitergehend offenbar OVG Bautzen, Urteil vom 11. Oktober 2006, a.a.O., S. 12 oben, wonach sich aus Artikel 3 Abs. 3 des Abkommens ergebe, dass der BGS-Beamte Inlandsbeamter ist und bleibt, der im Beitrittsgebiet Verwendung findet). Auch Artikel 12 Abs. 1 des Abkommens - hiernach unterstehen die im Gebietsstaat tätigen Bediensteten des Nachbarstaates grundsätzlich den Rechtsvorschriften des Gebietsstaates - regelt nicht die die Besoldung umfassenden dienstrechtlichen Verhältnisse des Bediensteten zu seinem Staat.

Der Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 2 der 2. BesÜV lässt sich für die hier interessierende Frage ebenfalls nichts Eindeutiges abgewinnen. Ihr kann zwar entnommen werden, dass der Verordnungsgeber einen geringeren Zuschuss für gerechtfertigt hielt, wenn der Beamte täglich an seinen Wohnort im Beitrittsgebiet zurückkehrt oder ihm dies zuzumuten ist (Vorschrift in der bis zum 24. November 1997 geltenden Fassung), bzw. in einem solchen Fall einen Zuschuss gänzlich entfallen lassen will (Vorschrift in der seit dem 25. November 1997 geltenden Fassung [BGBl. I S. 2713]). Jedoch hat der Verordnungsgeber diese Regelung nur in die Sondervorschrift des § 6 ("Zuschuss bei vorübergehender Verwendung im bisherigen Bundesgebiet") aufgenommen. Ein Erst-Recht-Schluss oder ein Umkehrschluss für § 1 ("Anwendungsbereich") oder § 2 ("Bemessung der Dienstbezüge für erstmalig Ernannte") verbietet sich daher.

Die Änderung des § 1 Satz 2 der 2. BesÜV mit Verordnung vom 17. Juni 1998 (BGBl. I S. 1378) - die Worte "im übrigen Bundesgebiet" wurden durch die Worte "außerhalb des Beitrittsgebietes" ersetzt - diente allein der "Klarstellung", dass § 6 alle Fälle einer vorübergehenden Verwendung außerhalb des Beitrittsgebiets, also auch im Ausland, regelt (vgl. die amtliche Begründung BR-Drs. 187/1/98 S. 14). Der Zuschuss nach § 6 der 2. BesÜV sollte also auch bei einer vorübergehenden Verwendung im Ausland gezahlt werden (vgl. von Zwehl in: Schwegmann/Summer, BBesG, Stand: November 2006, IV/24 S. 2 Fn. 5).

Die von den Beteiligten angesprochenen Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes sind ebenfalls nicht weiterführend. Die Vorschriften über die Gewährung von Auslandsdienstbezügen (§§ 52 ff. BBesG) - insbesondere § 52 Abs. 3 BBesG, wonach Beamte, die wegen ihrer Tätigkeit im Grenzverkehr ihren dienstlichen Wohnsitz in einem ausländischen Ort in Grenznähe haben, einen besonderen Zuschuss erhalten - knüpfen daran an, dass der Beamte (wenigstens) seinen dienstlichen Wohnsitz im Ausland hat. Hieran fehlt es. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBesG kann die oberste Dienstbehörde einen Ort im Inland als dienstlichen Wohnsitz anweisen, wenn der Beamte im Ausland an der deutschen Grenze beschäftigt ist; hiervon hat die Beklagte hinsichtlich aller vorgeschobenen Grenzdienststellen des BGS Gebrauch gemacht (vgl. Schriftsatz der Beklagten vom 26. Januar 2005). Dass einem Beamten wie dem Kläger keine Auslandsdienstbezüge nach den §§ 52 ff. BBesG zustehen, besagt mit anderen Worten nichts darüber, in welcher Höhe er Inlandsbezüge beanspruchen kann (vgl.a. Nr. 52.3.1 Abs.2 der BBesGVwV).

Entscheidend für die Auslegung der Vorschrift ist daher ihr Zweck. § 2 der 2. BesÜV (i.V.m. § 1 der 2. BesÜV) soll den wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen im Beitrittsgebiet Rechnung tragen und die Dienstbezüge an die allgemeine Lohn- und Gehaltsentwicklung, insbesondere die Tarifergebnisse für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes, im Beitrittsgebiet anpassen (vgl. BR-Drs. 215/91 S. 22, 24). Dabei beruht die Anknüpfung an eine Verwendung "im Beitrittsgebiet" auf der (zulässigerweise pauschalierenden und typisierenden) Annahme des Verordnungsgebers, dass Beamte dort im Regelfall auch ihren Lebensmittelpunkt haben und somit von den andersartigen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen im Beitrittsgebiet betroffen sind (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 11. Dezember 2001, a.a.O., Rn. 25 sowie Beschluss vom 28. August 1997 - 4 N 24.97 - S. 3 BA; die gegen den Beschluss erhobene Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung angenommen, Beschluss vom 12. Februar 1998 - 2 BvR 1798/97 -).

Danach kommt es weder auf den dienstrechtlichen Bezug zu einer Behörde oder zu einem Dienstherrn mit Gebietshoheit an (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. März 1999 - 2 C 24.98 - Juris Rn. 20) noch auf den Behördensitz oder den dienstlichen Wohnsitz des Beamten, wie noch im älteren Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern angenommen worden war (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 11. Dezember 2001, a.a.O., Rn. 24). Maßgeblich ist vielmehr grundsätzlich, wie das OVG Berlin mit Urteil vom 11. Dezember 2001 (a.a.O.) entschieden hat, wo der Arbeitsplatz liegt, anders ausgedrückt "wo der Schreibtisch des Beamten steht". Dieses Prinzip hat das OVG Berlin allerdings für die Abgrenzung zwischen dem Ostteil und dem Westteil von Berlin bzw. dem Beitrittsgebiet und dem übrigen Bundesgebiet entwickelt und insoweit Gründe, die die Typisierung anhand der Lage des Arbeitsplatzes in Frage stellen könnten, für nicht gegeben erachtet (vgl. Beschluss vom 28. August 1997, a.a.O., S. 3 unten, 4 oben BA). Hier geht es jedoch nicht um eine solche Abgrenzung, sondern um den Sonderfall einer vorgeschobenen Grenzdienststelle an der deutsch-polnischen Grenze. Hierfür passt das vorgenannte Abgrenzungsgkriterium nach dem Ort des Arbeitsplatzes nicht, weil die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung als geografische Differenzierungskriterien nur das "bisherige Bundesgebiet", das "Beitrittsgebiet" und im Falle einer vorübergehenden Verwendung "außerhalb des Bundesgebiets" kennt, nicht aber das "Ausland" (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2007, a.a.O., S. 4 BA). In einem Fall wie dem vorliegenden bietet das Besoldungsrecht zu der Auslegung, dass die Verwendung als eine solche in der Gemeinde der Bundesrepublik Deutschland zu betrachten ist, in deren Bereich sich der Grenzübergang befindet, also im Beitrittsgebiet, nach den Worten des Bundesverwaltungsgerichts keine "sinnvolle Alternative" (Beschluss vom 8. März 2007, a.a.O.). Sie entspricht gerade Sinn und Zweck der Vorschrift. Die besonderen Verhältnisse im Beitrittsgebiet, vor allem hinsichtlich der finanziellen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der sie widerspiegelnden Lohn- und Gehaltsentwicklung (vgl. BR-Drs. 215/91 S. 24), sind auch in einem solchen Fall für den Dienstherrn und den Beamten weiterhin gegeben. Gerade bei Einsatzorten an der Grenze zu Polen wird der Beamte nicht im weit entfernten bisherigen Bundesgebiet wohnhaft sein und pendeln, sondern seinen Lebensmittelpunkt im Beitrittsgebiet haben, wie der Fall des Klägers bestätigt, der auch nach Verlagerung der Grenzdienststelle auf polnisches Hoheitsgebiet - wie seit 1988 durchgängig - weiterhin im selben Ort im Beitrittsgebiet wohnhaft ist. Die an den Ort der Verwendung anknüpfende Annahme des Verordnungsgebers, dass der Beamte seinen Lebensmittelpunkt im Beitrittsgebiet hat, und die infolgedessen von ihm bezweckte Absenkung der Bezüge ist weiterhin berechtigt. Die amtliche Begründung zu § 6 der 2. BesÜV (vgl. BR-Drs. 215/91 S. 26 f.) bestätigt, dass es dem Verordnungsgeber bei den besoldungsrechtlichen Regelungen der 2. BesÜV darauf ankam, den höheren Lebenshaltungskosten im bisherigen Bundesgebiet bzw. den niedrigeren Lebenshaltungskosten im Beitrittsgebiet Rechnung zu tragen. Der Beamte, der auf einer vorgeschobenen Grenzdienststelle des BGS eingesetzt wird, die auf polnischem Hoheitsgebiet liegt, ist nicht von den höheren Lebenshaltungskosten des übrigen Bundesgebietes betroffen, sondern (weiterhin) von den niedrigeren des Beitrittsgebietes.

Die Auffassung des Klägers würde auch zu "Brüchen" führen, die mit dem Gleichbehandlungsgebot (Artikel 3 Abs. 1 GG) unvereinbar wären. Die Absenkung der Bezüge für an der Grenze tätige (Bundesgrenzschutz-) Beamte würde danach allein von dem Umstand abhängen, ob die jeweilige im Beitrittsgebiet belegene Grenzdienststelle des BGS infolge bilateraler Vereinbarungen mit Polen zur Erleichterung der Grenzabfertigung um einige Meter oder Kilometer vorgeschoben wird und damit auf polnischem Hoheitsgebiet liegt oder nicht. Der Verordnungsgeber der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung vom 21. Juni 1991 (BGBl. I S. 1345) hatte solche - mit dem im August 1994 in Kraft getretenen Abkommen vom Juli 1992 - vorgeschobenen Grenzdienststellen ebenso wenig im Blick wie es die bisherige obergerichtliche Rechtsprechung zum Begriff der "Verwendung im Beitrittsgebiet" hatte. Der Verordnungsgeber hätte sie nach Sinn und Zweck der Regelung nicht anders behandelt als die nicht vorgeschobenen, weiterhin im Beitrittsgebiet belegenen Grenzdienststellen an der Grenze zu Polen.

Hiervon ausgehend war die Tätigkeit des Klägers bei einer vorgeschobenen Grenzdienststelle, die auf polnischem Hoheitsgebiet liegt, eine Verwendung "im Beitrittsgebiet".

II. Der Kläger hat keinen Anspruch auf den - hilfsweise begehrten - Zuschuss zu seiner Besoldung.

1. Ein Anspruch des Klägers auf einen ruhegehaltfähigen Zuschuss nach § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV besteht nicht.

Maßgeblich ist hier die bis zum 24. November 1997 geltende Fassung der Vorschrift. Zwar ist § 4 mit Artikel 1 Nr. 1 der zum 25. November 1997 in Kraft getretenen Vierten Besoldungsübergangs-Änderungsverordnung vom 17. November 1997 (BGBl. I S. 2713) geändert und der Zuschuss - nunmehr als Ermessensleistung - an strengere Voraussetzungen gebunden worden. Gemäß § 12 der 2. BesÜV in der Fassung des Artikel 1 Nr. 6 der Vierten Besoldungsübergangs-Änderungsverordnung ist § 4 allerdings noch in der bis zum 24. November 1997 geltenden Fassung auf Beamte weiter anzuwenden, die - wie der Kläger - bis zu diesem Tage ernannt worden sind.

Gemäß § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV in der hier noch maßgeblichen Fassung erhalten Beamte mit Anspruch auf Besoldung nach § 2 der 2. BesÜV einen ruhegehaltfähigen Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen nach § 2 der 2. BesÜV und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen, wenn sie aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet oder im Ausland erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt werden. Nach dem Zweck der Vorschrift, die Bereitschaft von Fachkräften aus dem bisherigen Bundesgebiet zu einer Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung, der Rechtspflege und der Bundeswehr im Beitrittsgebiet zu fördern (vgl. BR-Drs. 215/91, S. 1, 2, 22, 26), umfasst der Begriff der Befähigungsvoraussetzungen sämtliche spezifisch fachbezogenen Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen in der jeweiligen Laufbahn (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Mai 2004 - 2 C 70.03 - LKV 2005, 68 m.w.N.; BVerfG, Entscheidung vom 13. November 2003 - 2 BvR 1883/99 - ZBR 2004, 100, 101; Senatsurteil vom 24. Februar 2006 - 4 B 1.04 - S. 6 UA; Bayer in Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, BBG, Bd. 3, Stand: Februar 2007, § 73 BBesG S. 7 ff.; Schinkel/Seifert in: GKÖD, Teil 2, Bd. III, BesR, Stand: November 2006, K nach § 73 S. 10 ff.). Die Befähigungsvoraussetzungen gelten auch dann als im bisherigen Bundesgebiet oder im Ausland erworben, wenn der dort durchgeführte Teil der fachspezifischen Ausbildung und der Abschlussprüfung zeitlich mindestens die Hälfte der Gesamtausbildung ausmacht (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2006, a.a.O., Rn. 19; LAG Brandenburg, Urteil vom 14. November 2006 - 26 SA 10287/06 - Juris Rn. 36).

Davon ausgehend hat der Kläger die Befähigungsvoraussetzungen nicht im bisherigen Bundesgebiet erworben.

Die fachspezifischen Befähigungsvoraussetzungen für die Laufbahn des Klägers - den mittleren Polizeivollzugsdienst im BGS - wurden im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Ernennung des Klägers zum Polizeimeister zur Anstellung (am 6. Oktober 1994) gemäß § 13 der Bundesgrenzschutz-Laufbahnverordnung in der hier maßgeblichen Fassung vom 2. Juli 1976 (BGBl. I S. 1723) grundsätzlich durch den Vorbereitungsdienst von zwei Jahren und sechs Monaten erworben, der die Grundausbildung von einem Jahr mit abschließender Prüfung, die weitere fachtheoretische und fachpraktische Ausbildung sowie einen sechsmonatigen Lehrgang, der mit der Laufbahnprüfung für den mittleren Polizeivollzugsdienst im BGS abschließt, umfasst. Nach dem mit der siebenten Änderungsverordnung (BGBl. I S. 389) eingefügten § 13 Abs. 3 der Bundesgrenzschutz-Laufbahnverordnung konnte der Vorbereitungsdienst bei Bewerbern, die - wie der Kläger - bis zum 31. Dezember 1994 eingestellt wurden, um höchstens ein Jahr gekürzt werden, soweit nachgewiesen wurde, dass für die Laufbahnbefähigung erforderliche Fähigkeiten, Kenntnisse und Fertigkeiten in einem beruflichen Bildungsgang außerhalb des Vorbereitungsdienstes oder durch eine für die Laufbahnbefähigung gleichwertige berufliche Tätigkeit innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erworben worden sind. Der Kläger hat diese Befähigungsvoraussetzungen nicht erfüllt, weil er einen Vorbereitungsdienst nicht abgeleistet hat. Er hätte auch nicht mehr als die Hälfte des Vorbereitungsdienstes, der - nach Einfügung des § 13 Abs. 3 der Bundesgrenzschutz-Laufbahnverordnung - mindestens ein Jahr und sechs Monate dauerte, im bisherigen Bundesgebiet erworben. Zum Zeitpunkt seiner Ernennung war er erst sechs Monate beim BGS angestellt gewesen.

Abweichende Befähigungsvoraussetzungen regelte im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Ernennung des Klägers der Einigungsvertrag sowie auf Grund dessen erlassene Rechtsvorschriften. Bis zum 31. Dezember 1996 galt für die Ernennung von Bundesbeamten das Bundesbeamtengesetz im Beitrittsgebiet nach Anlage I Kapitel XIX Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 3 des Einigungsvertrages vom 31. August 1990 in Verbindung mit Artikel 1 des Gesetzes vom 23. September 1990 (BGBl. 1990 II S. 885, 1141) mit der Maßgabe, dass Beschäftigte, die in der öffentlichen Verwaltung im Beitrittsgebiet tätig sind, nach Maßgabe des § 4 des Bundesbeamtengesetzes zu Beamten auf Probe ernannt werden konnten und die Laufbahnbefähigung durch eine Bewährung auf einem Dienstposten, der nach Schwierigkeit mindestens der zu übertragenden Funktion entsprochen hat, ersetzt werden konnte. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 der auf Grund der genannten Vorschrift des Einigungsvertrages erlassenen Verordnung über die Bewährungsanforderungen für die Einstellung von Bewerbern aus der öffentlichen Verwaltung im Beitrittsgebiet in ein Bundesbeamtenverhältnis vom 9. Januar 1991 (BGBl. I S. 123) - im Folgenden: BewAnfVO - dauerte die Bewährungszeit für die Laufbahnen des mittleren Dienstes mindestens zwei Jahre, wovon mindestens sechs Monate nach dem 3. Oktober 1990 in der öffentlichen Verwaltung zurückgelegt worden sein sollten (§ 2 Abs. 1 Satz 3 BewAnfVO).

Die Bewährung im Sinne der genannten Vorschrift des Einigungsvertrages bzw. der BewAnfVO war eine Befähigungsvoraussetzung im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV. Sie vermittelte nicht lediglich allgemeine Kenntnisse und Fähigkeiten, auf die eine fachliche Vorbildung aufbaut, sondern sie diente selbst der fachspezifischen Vorbildung für die spätere Wahrnehmung der Amtsaufgaben. Die Bewährung diente dem Erwerb der fachlichen Qualifikation, auf die es für den oben dargelegten Zweck der Vorschrift maßgeblich ankam. Entsprechend verlangten die genannte Vorschrift des Einigungsvertrages und § 1 Abs. 1 Satz 1 BewAnfVO die Bewährung auf einem Dienstposten, der nach seiner Schwierigkeit mindestens der zu übertragenden Funktion entsprach. Dabei konnten geeignete Vor- und Ausbildungsgänge berücksichtigt werden (§ 1 Abs. 1 Satz 2 BewAnfVO). Die oberste Dienstbehörde konnte bestimmen, dass der Bewerber - wie hier - vor der Ernennung an einer Fortbildungsmaßnahme teilnimmt (§ 1 Abs. 1 Satz 3 BewAnfVO). Schließlich regelt die genannte Vorschrift des Einigungsvertrages ausdrücklich, dass die Bewährung die Laufbahnbefähigung ersetzt. Dementsprechend hieß es in dem Formular über die Bewährungsfeststellung des Grenzschutzpräsidiums Ost, dass der/die Beschäftigte mit der Bewährungsfeststellung die Befähigung für den mittleren Polizeivollzugsdienst des BGS erwirbt.

Der Kläger hat diese Befähigungsvoraussetzungen nicht - zu mehr als der Hälfte - im bisherigen Bundesgebiet erworben. Er hatte im Zeitpunkt seiner Ernennung am 6. Oktober 1994 lediglich sechs Monate seiner zwei Jahre dauernden Bewährungszeit im bisherigen Bundesgebiet - im Rahmen seiner Ausbildung bei der Grenzschutzausbildungsabteilung Ost in B./Niedersachsen - zurückgelegt. Die übrige Bewährungszeit von 1 1/2 Jahren hatte der Kläger dadurch erfüllt, dass das Grenzschutzpräsidium Ost ihm die Zeit seiner Tätigkeit bei der NVA und bei der Bundeswehr an einem Standort in Brandenburg angerechnet hatte. Da diese Zeiten Tätigkeiten im Beitrittsgebiet betrafen, hatte der Kläger insgesamt lediglich sechs Monate und damit nur 1/4 seiner zwei Jahre dauernden Bewährungszeit im bisherigen Bundesgebiet zurückgelegt.

Der Kläger hat auch nicht im Hinblick auf die von ihm angeführten Rundschreiben des Bundesministeriums des Inneren vom 13. Januar und 20. Februar 1998 einen Anspruch auf den begehrten ruhegehaltfähigen Zuschuss. Anspruchsgrundlage wäre insoweit Artikel 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit einer Selbstbindung der Verwaltung (ständige Verwaltungspraxis). Angesichts der strengen Gesetzesbindung der Beamtenbesoldung (vgl. § 2 Abs. 1 und 2 BBesG) hat der Beamte jedoch keinen Anspruch auf Dienstbezüge, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Daher kann sowohl dahinstehen, ob die mit den Rundschreiben gewährte Vergünstigung - für Teilnehmer des einmaligen Sonderlehrganges "Qualifizierungslehrgang Ost" in der Zeit von März 1996 bis November 1996 - rechtswidrig war, als auch, ob ein vergleichbarer Sachverhalt fehlt, weil etwa die Teilnehmer dieses Lehrganges bereits zu Beamten (im mittleren Dienst) ernannt worden waren und nunmehr einen erleichterten Laufbahnaufstieg erhalten sollten.

2. Auch ein Anspruch des Klägers auf einen nicht ruhegehaltfähigen Zuschuss nach § 6 Abs. 1 Satz 3 der 2. BesÜV besteht nicht. Die Vorschrift ist nicht einschlägig, weil sie allein den Zuschuss bei vorübergehender Verwendung "im bisherigen Bundesgebiet" (Wortlaut in der bis zum 30. Juni 1998 geltenden Fassung) bzw. "außerhalb des Beitrittsgebietes" (Wortlaut in der seit dem 1. Juli 1998 geltenden Fassung der Verordnung vom 17. Juni 1998 [BGBl. I S. 1378]) erfasst. Der Kläger wurde an der Grenzdienststelle weder vorübergehend verwendet noch lag eine Verwendung im bisherigen Bundesgebiet bzw. außerhalb des Beitrittsgebietes vor; vielmehr handelte es sich um eine Verwendung "im Beitrittsgebiet" (s.o.). Auch eine entsprechende Anwendung kommt nicht in Betracht, weil es an einer Regelungslücke fehlt. Die finanziellen Leistungen bei einem Dienst, den der Beamte im Ausland leistet, sind abschließend in dienst- und besoldungsrechtlichen Gesetzen und Verordnungen, vorrangig dem Bundesbesoldungsgesetz (§§ 52 ff.) und der auf § 58 a BBesG beruhenden Auslandsverwendungszuschlagsverordnung geregelt. Dass der Kläger sich nicht in einem besonderen Auslandseinsatz befunden hat, wie etwa die Polizeikontigente in Afghanistan, und sich daher auch nicht auf das von ihm angeführte Rundschreiben des Bundesminsteriums des Innern vom 2. Juni 2003 berufen kann, bedarf keiner weiteren Erörterung. Darüber hinaus fehlt es auch an der für eine entsprechende Anwendung von § 6 Abs. 1 Satz 3 der 2. BesÜV erforderlichen vergleichbaren Interessenlage. Der nach dieser Vorschrift vorgesehene Zuschuss soll die höheren Lebenshaltungskosten im bisherigen Bundesgebiet bzw. im Ausland ausgleichen. In einem Fall wie dem vorliegenden ist der Beamte jedoch nicht von höheren Lebenshaltungskosten, sondern weiterhin von denjenigen des Beitrittsgebiets betroffen. Schließlich sieht die Vorschrift in ihrer seit dem 25. November 1997 geltenden Fassung der Vierten Besoldungsübergangs-Änderungsverordnung (BGBl. I S. 2713) vor, dass der Zuschuss nicht gewährt wird, wenn der Beamte - wie hier - täglich an seinen Wohnort im Beitrittsgebiet zurückkehrt. Auf Verjährung kommt es hiernach nicht an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 1 BRRG genannten Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung