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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg
Urteil verkündet am 04.09.2007
Aktenzeichen: OVG 4 B 3.06
Rechtsgebiete: LBG, Berliner RiG, BhV, BBesG


Vorschriften:

LBG § 35 e
LBG § 35 e Abs. 8
LBG § 44
LBG § 44 Abs. 1
LBG § 44 Abs. 4
LBG § 44 Abs. 4 Satz 1
LBG § 44 Abs. 5 Satz 2
LBG § 44 Abs. 7
LBG § 44 Abs. 7 Nr. 2
Berliner RiG § 3 a Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a
Berliner RiG § 7
BhV § 2 Abs. 1 Nr. 1
BhV § 2 Abs. 2
BhV § 14 der
BBesG § 19 Abs. 1 Satz 3, 1. Halbsatz
Diese Entscheidung enthält keinen zur Veröffentlichung bestimmten Leitsatz.
OVG 4 B 3.06

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 4. September 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Buchheister, den Richter am Oberverwaltungsgericht Lehmkuhl, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Hoock und die ehrenamtlichen Richter Häfner und Chwiekowsky

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen die beihilferechtliche Kostendämpfungspauschale. Sie steht seit März 1992 als Richterin auf Probe im Dienst des Landes Berlin. Im Anschluss an Mutterschutz und Erziehungsurlaub wurde der Klägerin ab Oktober 2000 Urlaub ohne Dienstbezüge zur Betreuung und Pflege ihrer beiden 1994 und 1997 geborenen Kinder bewilligt.

Am 3. April 2003 beantragte die beurlaubte Klägerin beim Landesverwaltungsamt, ihr Beihilfe für ärztliche Behandlungen ihrer Kinder zu gewähren. Mit Bescheid vom 22. April 2003 setzte das Landesverwaltungsamt den Beihilfebetrag auf 576,81 EUR fest und zog hiervon eine Kostendämpfungspauschale in Höhe von 130,00 EUR ab. Den Widerspruch der Klägerin wies es mit Bescheid vom 29. August 2003 zurück.

Das Verwaltungsgericht hat die am 25. September 2003 erhobene Klage mit Urteil vom 8. Februar 2006 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Kürzung der Beihilfe um die Kostendämpfungspauschale in Höhe von 130,00 EUR sei nicht zu beanstanden. Die zur Betreuung ihrer Kinder ohne Dienstbezüge beurlaubte Klägerin habe nur einen Anspruch auf Leistungen der Krankheitsfürsorge in entsprechender Anwendung der für Beamte mit Dienstbezügen geltenden Beihilferegelungen. Die Erhebung der Kostendämpfungspauschale bei den ohne Dienstbezüge beurlaubten Beamten sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie verstoße weder gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums noch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Auf die Frage, ob die Klägerin zum Zeitpunkt des Beihilfeantrages tatsächlich Besoldung erhalten habe, komme es nicht an. Denn die Regelung über die Kostendämpfungspauschale knüpfe ersichtlich an den besoldungsrechtlichen Status und die in der Besoldungsgruppe typisierend und generalisierend liegende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit an. Der Gesetzgeber habe zwar bestimmte Personengruppen, nicht aber ohne Dienstbezüge beurlaubte Beamte und Richter von der Kostendämpfungspauschale ausgenommen. Zudem könne davon ausgegangen werden, dass ein Angehöriger einer entsprechend höheren Besoldungsgruppe auch während der Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge entsprechend maßvolle Kürzungen noch durch Rücklagen oder spätere Besoldungen ausgleichen könne.

Gegen das ihr am 7. März 2006 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin am 4. April 2006 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zu deren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach § 44 LBG allein deshalb anzuwenden sei, weil der Beamte oder Richter einer der dort aufgeführten Besoldungsgruppen angehöre, könne nicht gefolgt werden. Der Gesetzgeber habe der unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des einzelnen Beamten ausdrücklich Rechnung tragen wollen, wobei maßgebliches Kriterium nicht die statusrechtliche Zugehörigkeit zu einem bestimmten Amt, sondern die aus der Tätigkeit fließende pekuniäre Leistungsfähigkeit gewesen sei. Dies sei auch den Gesetzgebungsmaterialien zu entnehmen. Im Gesetzgebungsverfahren sei an keiner Stelle die Rede davon gewesen, dass Beamte oder Richter, die ohne Bezüge - familienpolitisch gewünscht - beurlaubt seien, mit der Kostendämpfungspauschale belastet werden sollten. Dem entsprechend sei diese Personengruppe in § 44 Abs. 4 LBG nicht aufgeführt. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb ohne Dienstbezüge beurlaubte Beamte oder Richter schlechter gestellt werden sollten als Beamte unterhalb der Besoldungsgruppe A 7, für die der Gesetzgeber wegen geringer wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit die Kostendämpfungspauschale habe entfallen lassen. Ebenso wenig sei nachvollziehbar, weshalb dem Dienstherrn angesichts der differenzierten Regelung in § 44 Abs. 4 LBG eine Berücksichtigung der hier vorliegenden Fallkonstellation nicht zumutbar sei. Zudem habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass der Gesetzgeber aus familienpolitischen Gründen zum Zwecke der Kindererziehung beurlaubte Beamte und Richter ausdrücklich in den Kreis der Beihilfeberechtigten aufgenommen habe. Für diese Gruppe habe ein reduzierender Eingriff durch die Erhebung der Kostendämpfungspauschale gerade nicht erfolgen sollen. Die gegenteilige Praxis des Beklagten laufe dem Sinn und Zweck der Beurlaubungsregelung zuwider. Ferner habe das Verwaltungsgericht übersehen, dass sich bei Teilzeitbeschäftigten die Kostendämpfungspauschale im Verhältnis der tatsächlichen wöchentlichen Arbeitszeit zur Vollarbeitszeit vermindere; diese Regelung sei auf Beamte, die ohne Dienstbezüge beurlaubt seien, entsprechend anzuwenden, um eine systemwidrige und widersprüchliche Handhabung der Kostendämpfungspauschale zu vermeiden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass ein Angehöriger einer höheren Besoldungsgruppe durch Ansparungen oder Rücklagen die Kürzungen während der Beurlaubung ohne Dienstbezüge ausgleichen solle, sei nicht haltbar. Sie benachteilige kinderwillige gegenüber kinderlosen Beamten gleicher Besoldungsgruppe ohne sachlich gerechtfertigten Grund, da erstere nach Abzug einer "Kindererziehungsrücklage" geringere Bezüge hätten. Schließlich habe sie, die Klägerin, zum Zeitpunkt ihres Beurlaubungsantrags nicht vorhersehen können, dass der Gesetzgeber im Jahr 2002 die Kostendämpfungspauschale einführen würde; das vom Verwaltungsgericht angeführte Argument der Rücklagenbildung könne daher nicht zu ihren Lasten eingreifen. Abgesehen davon hätte sich das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und der Rückwirkung auseinandersetzen müssen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 8. Februar 2006 zu ändern und unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 22. April 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 29. August 2003 ihr (weitere) Beihilfe in Höhe von 130,00 EUR zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er tritt der Berufung unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vorbringens entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakten (1 Band Personalakten, 1 Band Verwaltungsvorgang) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte (weitere) Beihilfe in Höhe der Kostendämpfungspauschale. Die angegriffenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Gewährung von Leistungen der Krankheitsfürsorge für ohne Dienstbezüge beurlaubte Richter ist § 35 e Abs. 8 LBG in Verbindung mit § 7 des Berliner Richtergesetzes. Nach der für Richter entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 35 e Abs. 8 LBG besteht während der Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge nach Absatz 4 Satz 1 ein Anspruch auf Leistungen der Krankheitsfürsorge in entsprechender Anwendung der Beihilferegelungen für Beamte mit Dienstbezügen. Hierbei handelt es sich um einen eigenständigen Anspruch auf Krankheitsfürsorge für beurlaubte Beamte (vgl. zur entsprechenden bundesrechtlichen Regelung des früheren § 79 a Abs. 4 BBG BVerwG, Urteil vom 26. September 1996 - 2 C 22.95 -, ZBR 1997, 94, hier zitiert nach juris Rn. 14). Der Gesetzgeber hat damit aus familienpolitischen Gründen auch denjenigen Beamten einen Anspruch auf Leistungen der Krankheitsfürsorge zuerkannt, die nach § 44 Abs. 1 LBG i.V.m. § 2 Abs. 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV) nicht beihilfeberechtigt sind. Denn die Beihilfeberechtigung von Beamten und Richtern nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 BhV besteht (nur), wenn und solange sie Dienstbezüge erhalten (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BhV).

Die Klägerin gehört zu dem nach § 35 e Abs. 8 LBG anspruchsberechtigten Personenkreis, denn sie ist nach § 3 a Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a des Berliner Richtergesetzes zur Betreuung ihrer Kinder ohne Dienstbezüge beurlaubt. Ihr Anspruch besteht jedoch nur in entsprechender Anwendung der für Beamte mit Dienstbezügen geltenden Beihilferegelungen. Danach ist die Kürzung des Anspruchs der Klägerin um die Kostendämpfungspauschale in Höhe von 130,00 EUR nicht zu beanstanden.

Gegen die - auch von der Klägerin nicht in Frage gestellte - grundsätzliche Rechtmäßigkeit der Kostendämpfungspauschale bestehen keine Bedenken; insoweit wird auf den Senatsbeschluss vom 21. Dezember 2006 (- OVG 4 N 108.05 -, juris) verwiesen. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch unter Berücksichtigung abweichender Rechtsprechung des 6. Senats des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen fest (vgl. OVG Münster, Urteil vom 18. Juli 2007 - 6 A 3535/06 -, a. A. allerdings der 1. Senat des OVG Münster, Beschluss vom 16. Juli 2007 - 1 A 1208/06 -, jeweils veröffentlicht bei juris).

Der Anspruch der Klägerin besteht nur nach Maßgabe von § 44 Abs. 4 LBG. Nach dieser Vorschrift wird die nach Anwendung des § 14 der Beihilfevorschriften verbleibende Beihilfe je Kalenderjahr, in dem ein Beihilfeantrag gestellt wird, bei den Angehörigen der Besoldungsgruppe R 1 bis zur 8. Lebensaltersstufe um 200 Euro gekürzt (Kostendämpfungspauschale). Die Kostendämpfungspauschale vermindert sich um 35 Euro für jedes berücksichtigungsfähige Kind. Die Voraussetzungen des § 44 Abs. 4 LBG sind gegeben. Die Klägerin, der als Richterin auf Probe noch kein Amt verliehen worden ist, ist Angehörige der Besoldungsgruppe R 1 im Sinne der Vorschrift, denn ihr Grundgehalt bestimmt sich gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3, 1. Halbsatz BBesG nach der Besoldungsgruppe R 1.

Die Anrechnung einer Kostendämpfungspauschale im Fall von Beamten und Richtern, die ohne Dienstbezüge beurlaubt sind, verletzt weder die Alimentationspflicht des Dienstherrn noch seine Fürsorgepflicht. Dienst- oder Versorgungsbezüge sind dazu bestimmt, in Erfüllung der Alimentationspflicht grundsätzlich den gesamten Lebensbedarf des Beamten und seiner Familie sicherzustellen. Die Beihilfegewährung entspringt der Fürsorgepflicht, die ein ergänzendes Eingreifen des Dienstherrn gebietet, damit die amtsangemessene Alimentation durch die dem Beamten entstehenden angemessenen Aufwendungen aus Anlass von konkreten Krankheitsfällen nicht beeinträchtigt wird (vgl. BVerwGE 71, 342, 352 f.; 89, 207, 210 f. m.w.N.). Diese spezifische Wechselbeziehung von Alimentation und Beihilfe setzt jedoch Dienstbezüge des Beamten voraus. Erhält der ohne Dienstbezüge beurlaubte Beamte hingegen - wie hier gemäß § 35 e Abs. 8 LBG - Leistungen der Krankheitsfürsorge, fehlt es an der erforderlichen Wechselbeziehung zwischen Alimentation und Beihilfe (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 1996, a.a.O., Rn. 15). Der Gesetzgeber war deshalb von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, überhaupt einen Anspruch auf Leistungen der Krankheitsfürsorge für Beamte ohne Dienstbezüge zu gewähren. Wenn er sich aus familienpolitischen Gründen dennoch dafür entscheidet und den Anspruch sogar in der vollen Höhe wie bei einem nicht ohne Dienstbezüge beurlaubten Beamten einräumt, liegt darin keine Verletzung der Fürsorgepflicht, sondern eine weit reichende Unterstützung während der Beurlaubung.

Ohne Erfolg macht die Berufung geltend, § 44 LBG dürfe nicht allein deshalb angewandt werden, weil der Beamte oder Richter einer der dort genannten Besoldungsgruppen angehöre, vielmehr habe der Gesetzgeber der unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit Rechnung tragen wollen. Es trifft zwar zu, dass der Gesetzgeber bei der Erhebung der Kostendämpfungspauschale, die der Verringerung der Personalausgaben dient (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 15/416, S. 2), auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Beamten Rücksicht genommen hat. Dies ergibt sich insbesondere aus § 44 Abs. 4 Satz 1 LBG, wonach die Höhe der Kostendämpfungspauschale nach Besoldungsgruppen gestaffelt ist und von Beamten unterhalb der Besoldungsgruppe A 7 eine Kostendämpfungspauschale nicht erhoben wird. Ferner nimmt § 44 Abs. 7 LBG bestimmte Beamtengruppen von der Kostendämpfungspauschale aus, die der Gesetzgeber insoweit als besonders schutzbedürftig angesehen hat; nach § 35 e LBG ohne Dienstbezüge beurlaubte Beamte gehören hierzu jedoch nicht. Dass dem Gesetzgeber ohne erheblichen verwaltungstechnischen Mehraufwand eine anderweitige Regelung möglich gewesen wäre, ändert daran nichts. Entscheidend ist, dass er die ihm in diesem Bereich zukommende weite Gestaltungsfreiheit in zulässiger Weise anders genutzt hat (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. September 1996, a.a.O., Rn. 16).

Das Verwaltungsgericht hat auch nicht verkannt, dass der Gesetzgeber aus familienpolitischen Gründen ohne Dienstbezüge beurlaubte Beamte den beihilfeberechtigten Beamten gleichgestellt hat. Daraus ergibt sich die von der Berufung gezogene Folgerung, der Gesetzgeber habe eine Reduzierung des Beihilfeanspruchs nach § 44 LBG nicht beabsichtigt, indes nicht. Diese Absicht ergibt sich vielmehr unzweifelhaft aus der von dem Gesetzgeber bestimmten entsprechenden Anwendung der Beihilfevorschriften, zu denen auch die Regelung über die Kostendämpfungspauschale zählt. Es hätte dem Gesetzgeber freigestanden, aus familienpolitischen Gründen die betroffene Beamtengruppe in den Kreis der begünstigten Personengruppen nach § 44 Abs. 7 LBG aufzunehmen und in ihrem Fall von einer Erhebung der Kostendämpfungspauschale abzusehen. Statt dessen hat er sich darauf beschränkt, nur Beamte in der Elternzeit, soweit ihnen ein Zuschuss zu den Krankenversicherungsbeiträgen gewährt wird, von der Kostendämpfungspauschale freizustellen (vgl. § 44 Abs. 7 Nr. 2 LBG). Insbesondere diese Bestimmung indiziert, dass der Gesetzgeber - entgegen der Auffassung der Berufung - die Gruppe der aus familiären Gründen beurlaubten Beamten in den Blick genommen, aber eine weitergehende als die getroffene Regelung auch aus familienpolitischen Gründen nicht für geboten erachtet hat.

Der Hinweis der Berufung auf § 44 Abs. 5 Satz 2 LBG, wonach sich die Kostendämpfungspauschale für Teilzeitbeschäftigte im Verhältnis der tatsächlichen wöchentlichen Arbeitszeit zur Vollarbeitszeit vermindert, rechtfertigt eine andere Gesetzesauslegung nicht. Insbesondere kommt eine entsprechende Anwendung der Regelung nicht in Betracht. Anders als der ohne Dienstbezüge beurlaubte Beamte erhält der teilzeitbeschäftigte Beamte Dienstbezüge und ist mithin nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 BhV beihilfeberechtigt. Im Hinblick auf die auch in seinem Fall gegebene Wechselbeziehung zwischen Alimentation und Beihilfe als ergänzender Hilfeleistung hat der Gesetzgeber in § 44 Abs. 5 Satz 2 LBG eine entsprechende Verminderung der Kostendämpfungspauschale vorgenommen. Für die von der Berufung angeregte entsprechende Anwendung der Vorschrift fehlt es schon - wie dargelegt - an der erforderlichen Regelungslücke. Vielmehr ist angesichts der klaren gesetzlichen Regelung davon auszugehen, dass im Fall der ohne Dienstbezüge beurlaubten Beamten - anders als im Fall von Beamten in der Elternzeit gemäß § 44 Abs. 7 Nr. 2 LBG - auf die Erhebung der Kostendämpfungspauschale nicht verzichtet werden sollte.

Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand der Berufung, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, Angehörige höherer Besoldungsgruppen könnten durch Rücklagen die Kürzungen während der Beurlaubung ausgleichen, sei nicht haltbar. Vielmehr ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass der Gesetzgeber in § 44 Abs. 4 LBG - in zulässiger Weise - typisierend und generalisierend an die in der Besoldungsgruppe liegende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit angeknüpft habe und davon ausgegangen werden könne, dass ein Angehöriger einer höheren Besoldungsgruppe auch während der Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge entsprechend maßvolle Kürzungen ausgleichen könne. Soweit die Klägerin schließlich geltend macht, zum Zeitpunkt ihres Beurlaubungsantrags habe sie die spätere Einführung der Kostendämpfungspauschale im Jahr 2002 nicht vorhersehen können, so dass § 44 Abs. 4 LBG unzulässige Rückwirkung zukomme, überzeugt dieser Vortrag nicht. Die damit sinngemäß behauptete Verletzung des Rechtsstaatsprinzips unter dem Gesichtspunkt unzulässiger Rückwirkung (Art. 20 Abs. 3 GG) liegt nicht vor. Es bestehen schon Zweifel, ob es sich bei der Einführung der Kostendämpfungspauschale gemäß § 44 LBG um einen Fall tatbestandlicher Rückanknüpfung handelt. Selbst bei der Annahme, dass die in Rede stehende Vorschrift auf gegenwärtig noch nicht abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft in einer die Rechtsposition der Betroffenen verschlechternden Weise einwirkt, eine tatbestandliche Rückanknüpfung bzw. unechte Rückwirkung mithin gegeben ist (vgl. BVerfGE 76, 256, 346; 114, 258, 300), lässt sich ein Verfassungsverstoß nicht feststellen. Denn eine rückanknüpfende Regelung ist mit der Verfassung vereinbar, wenn das Vertrauen in den Fortbestand der bisherige günstigen Rechtslage nicht generell schutzwürdiger erscheint als das öffentliche Interesse an einer Änderung (vgl. BVerfGE 76, 256, 356). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Bei der gebotenen Abwägung erweist sich das öffentliche Interesse an der Einführung der Kostendämpfungspauschale, nämlich die angesichts der Haushaltslage des Landes Berlin vom Gesetzgeber als zwingend erforderlich betrachteten Einsparungen bei den Personalausgaben (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 15/416, S. 2), gegenüber dem Vertrauen der betroffenen Beamten in den Fortbestand der vor Einführung der Kostendämpfungspauschale geltenden Rechtslage als vorrangig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG genannten Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung

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