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OVG 4 B 43.08

verkündet am 12. März 2009

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 12. März 2009 durch die Richterin am Oberverwaltungsgericht Dr. Blumenberg, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Apel, den Richter am Verwaltungsgericht Dicke, den ehrenamtlichen Richter Herz und den ehrenamtlichen Richter Kiesewetter für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 2. November 2007 geändert.

Der Bescheid der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport vom 4. März 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 15. November 2005 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung von Dienstbezügen. Sie war seit 1999 Schulleiterin der S_____. Am 1. August 2002 wurde sie zur Studiendirektorin (Besoldungsgruppe A 15) befördert. In der Einweisungsverfügung des Landesschulamtes vom 9. September 2002 heißt es, sie erhalte "eine Amtszulage nach Fußnote 7 zu BesGr. A 15 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG)". Tatsächlich wurde ihr ab August 2002 eine - höhere - Amtszulage nach der seinerzeit noch bestehenden Fußnote 7 zur Besoldungsgruppe A 15 Landesbesoldungsordnung überwiesen. In den Besoldungsnachweisen ist die Zulage jeweils als einzelner Besoldungsbestandteil ausgewiesen, wörtlich bezeichnet als "Amtzul./A15,Fn 7 LbesO".

In der Personalakte wurde unter dem 3. Juni 2003 vermerkt, die Klägerin erhalte irrtümlich eine zu hohe Amtszulage; dies möge ab Juli 2003 geändert und die Überzahlung ermittelt werden. Der Vermerk blieb folgenlos. Erst auf der Grundlage eines erneuten Hinweises vom 18. November 2004 wurde die richtige Amtszulage eingeschlüsselt.

Die in der Zeit von August 2002 bis Dezember 2004 entstandene Differenz von 4.925,19 Euro forderte die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport mit Bescheid vom 4. März 2005 zurück, zahlbar in acht Raten. In einem internen Vermerk heißt es, bei der Festlegung der Ratenhöhe auf einen Betrag unterhalb der Pfändungsfreigrenze von 1.369,32 Euro sei das Verschulden der Dienstbehörde bei der fehlerhaften Eingabe der Zulage berücksichtigt worden. Mit Widerspruchsbescheid vom 15. November 2005 wies die Senatsverwaltung den Widerspruch der Klägerin zurück und setzte die Raten auf zwölfmal 400,00 Euro und einmal 125,19 Euro fest.

Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Rückforderungsbescheid erhobene Klage durch Urteil vom 2. November 2007 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin unterliege der verschärften Haftung. Sie habe ihre Gehaltsabrechnung nicht kontrolliert und damit ihre Sorgfaltspflicht verletzt. Die Billigkeitsentscheidung sei nicht zu beanstanden. Ein - unterstelltes - Mitverschulden des Beklagten habe schon deshalb nicht berücksichtigt werden müssen, weil die Klägerin nicht dargetan habe, dass die Rückzahlungsverpflichtung sie in finanzielle Bedrängnis bringen würde.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit der vom Senat zugelassenen Berufung, zu deren Begründung sie im Wesentlichen geltend macht: Die fehlende Kenntnis davon, dass die Zulagen zur Besoldungsgruppe A 15 nach Fußnote 7 der Bundes- und der Landesbesoldungsordnung unterschiedlich hoch seien, beruhe allenfalls auf leichter Fahrlässigkeit. Beamtenrechtsrahmengesetz und Beamtenversorgungsgesetz erweckten den Eindruck, das Besoldungsrecht sei in Bund und Ländern im Wesentlichen gleich. Die Abkürzung "LbesO" könne als "Lehrerbesoldungsordnung" verstanden werden. Da der Beklagte seit Juni 2003 von der Überzahlung gewusst habe, könne sich die Klägerin auf den Wegfall der Bereicherung berufen. Der Beklagte hätte bei der zu treffenden Billigkeitsentscheidung sein Mitverschulden berücksichtigen müssen.

Die Klägerin beantragt,

in Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 2. November 2007 den Bescheid der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport vom 4. März 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 15. November 2005 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend, tritt der Berufung entgegen und macht geltend: Die Mitschuld seiner Behörde habe die Billigkeitserwägungen beeinflusst. Insoweit ergänze er die angefochtenen Bescheide. Das Mitverschulden der Behörde (fehlerhafte Eingabe der Zulage) habe ein solches Gewicht, dass der Klägerin eine ratenweise Rückzahlung in acht Monatsraten ermöglicht werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts kann keinen Bestand haben. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Rückforderung ist § 12 Abs. 2 BBesG. Nach Satz 1 dieser Vorschrift regelt sich die Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Dienstbezüge sind im Sinne dieser Vorschrift zuviel gezahlt, wenn sie ohne rechtlichen Grund geleistet worden sind. Der Klägerin stand die ihr mit den Bezügen von August 2002 bis Dezember 2004 ausgezahlte Amtszulage nicht zu, soweit sie den vom Bundesbesoldungsgesetz (Anlage IX) in Fußnote 7 zur Besoldungsgruppe A 15 bezeichneten Betrag überstieg. Wegen der Einzelheiten, insbesondere der Höhe der Beträge, wird auf den angefochtenen Bescheid Bezug genommen.

Die Klägerin kann sich gegenüber dem Rückforderungsverlangen nicht gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG in Verbindung mit § 818 Abs. 3 BGB auf den Wegfall der Bereicherung berufen. Sie unterliegt der verschärften Haftung gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG in Verbindung mit §§ 819 Abs. 1, 818 Abs. 4 BGB. Es spricht zwar nichts dafür, dass die Klägerin den Mangel des rechtlichen Grundes der an sie geleisteten Zahlungen positiv kannte. Indessen steht es gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes der Zahlung (§ 819 Abs. 1 BGB) gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Das war hier der Fall.

Ein Mangel ist offensichtlich, wenn der Empfänger die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer acht gelassen hat. Für das Erkennenmüssen kommt es auf die individuellen Kenntnisse und Fähigkeiten des Empfängers an. Dem Beamten ist aufgrund der beamtenrechtlichen Treuepflicht zuzumuten, einen Bescheid bzw. die ihm ausgehändigten Besoldungsunterlagen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und auf Überzahlungen zu achten. Er hat nachteilige Folgen zu erwarten, wenn er durch sein Verhalten die an sein eigenes Interesse anknüpfende Erwartung des Dienstherrn enttäuscht und dadurch seine beamtenrechtliche Treuepflicht verletzt, wobei der Umfang der Prüfungspflicht in einem angemessenen Verhältnis zu den ihm eröffneten Besoldungsmerkmalen stehen muss. Er ist gehalten, sich bei Unklarheiten oder Zweifeln durch Rückfrage bei der auszahlenden Kasse oder der anweisenden Stelle Gewissheit darüber zu verschaffen, ob eine Zahlung zu Recht erfolgt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1985 - 2 C 16.84 -, juris Rn. 19; Urteil vom 29. April 2004 - 2 A 5.03 -, juris Rn. 15). Bei Veränderung von Besoldungsmerkmalen trifft ihn eine erhöhte Sorgfaltspflicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1985 - 2 C 31.82 -, juris Rn. 25).

Nach diesem Maßstab hat die Klägerin, die die Amtszulage erstmals wegen der Beförderung zur Studiendirektorin erhielt, die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer acht gelassen. Aufgrund der Einweisungsverfügung wusste sie, dass ihr eine Amtszulage nach dem Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) zustand. Ihren Gehaltsnachweisen hätte sie ohne weiteres entnehmen können, dass ihr abweichend davon eine Amtszulage auf einer anderen - als "LbesO" bezeichneten - Rechtsgrundlage ausgezahlt worden war. Der Klägerin war es zuzumuten, die Gehaltsnachweise hinsichtlich der Amtszulage zu überprüfen und sich hierbei auch nach der Bedeutung der Abkürzung "LbesO" zu erkundigen. Der Vorwurf der groben Fahrlässigkeit ist insbesondere deshalb gerechtfertigt, weil die Klägerin dem höheren Dienst angehörte (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 1997 - 2 B 138.96 -, juris Rn. 9) und seit mehreren Jahren eine Führungsposition mit Personalverantwortung innehatte.

Das Berufungsvorbringen rechtfertigt keine andere Beurteilung. Mutmaßungen über eine mögliche Bedeutung der Abkürzung "LbesO" ändern an der Erkundigungspflicht ebenso wenig wie der Hinweis auf einen Bestand an Normen, die auf die Besoldung von Bundes- und Landesbeamten gleichermaßen Anwendung finden. Die Besoldung der Landesbeamten unterlag gemäß Art. 74a Abs. 1 GG in der im Rückforderungszeitraum geltenden Fassung der konkurrierenden Gesetzgebung. Im Hinblick auf die bundesgesetzliche Ermächtigung, Ämter und Amtszulagen unter bestimmten Voraussetzungen in Landesbesoldungsordnungen zu regeln (§§ 20 Abs. 3, 42 Abs. 5 BBesG), durfte die Klägerin ohne Nachfrage bei der die Besoldung anweisenden Dienststelle (Landesschulamt bzw. Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport) offensichtlich nicht darauf vertrauen, mögliche Unterschiede zwischen Bundes- und Landesbesoldungsrecht seien in ihrem Fall bedeutungslos.

Die Klägerin kann schließlich nicht mit der Behauptung gehört werden, zur Zahlung überhöhter Bezüge wäre es auch dann gekommen, wenn sie den Beklagten auf die Zweifel an der Richtigkeit ihrer Besoldung hingewiesen hätte. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Rückforderung unter derartigen Umständen ausgeschlossen wäre (in diesem Sinne VGH Mannheim, Urteil vom 19. September 1978 - IV 3064/77 -, DÖD 1979, 89; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Auflage 2005, Rn. 717). Jedenfalls gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte in nicht zu erschütternder Weise von einer ordnungsgemäßen Besoldung der Klägerin überzeugt war. Auch der Umstand, dass das fehlerhafte Besoldungsmerkmal innerhalb der Serviceeinheit Personalstelle erfolglos beanstandet wurde, gibt dafür nichts her. Die Fortdauer der Überzahlung beruhte nicht auf der bewussten Überlegung des Behördenleiters, dass es mit der Zulage nach Fußnote 7 zur Besoldungsgruppe A 15 in der Landesbesoldungsordnung seine Richtigkeit habe. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Fall in einem ergebnisrelevanten Punkt von dem Sachverhalt, der der von der Klägerin angeführten Entscheidung (VGH Mannheim, Urteil vom 19. September 1978, a.a.O.) zu Grunde lag.

Gleichwohl ist der angefochtene Rückforderungsbescheid aufzuheben, denn die vom Beklagten getroffene Billigkeitsentscheidung ist nicht frei von Rechtsfehlern. Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG kann von der Rückforderung aus Billigkeitsgründen mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr bestimmten Stelle ganz oder teilweise abgesehen werden. Die Billigkeitsentscheidung kann darin bestehen, dass von der Rückforderung insgesamt oder teilweise endgültig abgesehen wird, dass die Rückzahlung ganz oder teilweise erst zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen soll oder dass eine Rückzahlung in Teilbeträgen (Ratenzahlung) festgesetzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 1998 - 2 C 21.97 -, juris Rn. 20). Eine solche Billigkeitsentscheidung hat der Beklagte insofern getroffen, als er der Klägerin auf den Rückforderungsbetrag von 4.925,19 Euro mit dem Widerspruchsbescheid vom 15. November 2005 eine Ratenzahlung in Höhe von 400,00 Euro pro Monat eingeräumt hat.

Die Billigkeitsentscheidung hat die Aufgabe, eine allen Umständen des Einzelfalls gerecht werdende, für die Behörde zumutbare, für den Bereicherten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie soll der besonderen Lage des Einzelfalles Rechnung tragen, die formale Strenge des Besoldungs- und Versorgungsrechts auflockern und Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben sein und sich als sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung auswirken. Sie ist vor allem in Fällen der verschärften Haftung von Bedeutung. Darüber hinaus sind auch sonstige sachliche Gesichtspunkte zu beachten - insbesondere die Frage, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Im Rahmen der Billigkeitsentscheidung ist jedoch nicht die gesamte Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen; vielmehr ist auf das konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rückabwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensumstände des Bereicherungsschuldners abzustellen. Daher kommt es nicht entscheidend auf die Lage des Beamten in dem Zeitraum, für den die Überzahlung geleistet worden ist, sondern auf dessen Lage im Zeitpunkt der Rückabwicklung an (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 1998, a.a.O. Rn. 21).

Diesen Grundsätzen wird die getroffene Billigkeitsentscheidung nicht in jeder Hinsicht gerecht. Der Beklagte hat das behördliche Mitverschulden an der zu Unrecht erbrachten Leistung lediglich unter dem Gesichtpunkt der "fehlerhaften Eingabe der Zulage" in die Ermessenserwägungen eingestellt. Für die Billigkeitsentscheidung kommt es aber nicht nur darauf an, ob die Behörde dem Grunde nach für die Zahlung überhöhter Bezüge verantwortlich ist. Eine von ihr zu vertretende Mitursache für die Länge des Überzahlungszeitraums ist ebenfalls zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 1983 - 6 B 61.82 -, juris Rn. 6). Tatsächlich hat der Beklagte die höhere Amtszulage auch über den Monat Juni 2003 hinaus weiter gewährt, obwohl der Fehler auf Grund des Vermerks vom 3. Juni 2003 behördenintern bekannt war. Diesen Punkt hat der Beklagte zu keinem Zeitpunkt in seine Ermessenserwägungen einbezogen. Insbesondere hat er durch seine Stellungnahmen im gerichtlichen Verfahren seine Ermessenserwägungen insoweit nicht gemäß § 114 Satz 2 VwGO ergänzt.

Im Ergebnis ist der angefochtene Bescheid insgesamt rechtswidrig. Der Ermessensfehler erfasst auch die bis Juni 2003 aufgelaufene Summe. Grundlage für eine ordnungsgemäße Ermessensausübung ist das konkrete Rückforderungsbegehren. Der Beklagte hat keine Überlegungen für den Fall angestellt, dass nur ein Teil des überzahlten Betrages zurückgefordert wird.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO oder § 127 Nr. 1 BRRG genannten Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung