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OVG 4 S 9.09

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Lehmkuhl, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Dr. Blumenberg und den Richter am Verwaltungsgericht Dicke am 20. Juli 2009 beschlossen:

Tenor:

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 22. Dezember 2008 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Bezirksamts Steglitz-Zehlendorf von Berlin vom 10. Dezember 2007 anzuordnen, wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Antragsteller.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde hat Erfolg. Auf der für den Senat maßgeblichen Grundlage der Beschwerdebegründung (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) kann die angefochtene Entscheidung keinen Bestand haben, mit der das Verwaltungsgericht seinen Beschluss vom 6. Juni 2008 geändert und die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Versetzung des Antragstellers zum Zentralen Personalüberhangmanagement (Stellenpool) durch den Bescheid des Bezirksamts Steglitz-Zehlendorf von Berlin vom 10. Dezember 2007 angeordnet hat.

Unbeschadet der Frage, ob sich die Umstände im Sinne von § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO geändert haben, wäre eine solche Änderung von Amts wegen zwar grundsätzlich zulässig (§ 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO). Indessen liegen die materiellen Voraussetzungen für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage weiterhin nicht vor. Prozessualer Prüfungsmaßstab ist § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Bei einer Entscheidung nach § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO sind dieselben materiellen Gesichtspunkte maßgebend, wie sie im Falle eines erstmaligen Antrages nach § 80 Abs. 5 VwGO gegenwärtig zu gelten hätten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 1994 - 4 VR 1.94 -, juris Rn. 14; VerfGH Berlin, Beschluss vom 1. November 2007 - 103/07 -, juris Rn. 41). Der Senat hat danach eine Interessenabwägung vorzunehmen. Diese wird im vorliegenden Fall nicht durch die Erfolgsaussichten des Verfahrens der Hauptsache bestimmt, an denen sie sich regelmäßig in erster Linie auszurichten hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2007 - 6 VR 5.07 -, juris Rn. 15). Nach gegenwärtigem Erkenntnisstand lässt sich nicht voraussagen, ob die Versetzung an den Stellenpool im Hauptsacheverfahren Bestand haben wird.

Rechtsgrundlage für die Versetzung ist § 1 Abs. 2 Satz 3 StPG. Der Senat hat die Auffassung vertreten, die Norm verstoße nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG in der hier maßgeblichen Fassung. Der Anspruch des Beamten auf Übertragung eines dem beamtenrechtlichen Status entsprechenden funktionellen Amtes werde von der Versetzung als Personalüberhangkraft zum Stellenpool nicht betroffen (vgl. Senatsurteil vom 14. November 2006 - 4 B 15.04 -, juris Rn. 22 ff.). Dem ist jedoch das Bundesverwaltungsgericht mit gewichtigen - wenn auch im dortigen Fall nicht entscheidungserheblichen - Argumenten entgegengetreten: Der Beamte könne schon zum Zeitpunkt seiner Versetzung zum Stellenpool nicht davon ausgehen, dass seine Zugehörigkeit zum Stellenpool durch eine reguläre Versetzung zu einer anderen Berliner Dienststelle zeitnah beendet werde. Dies stelle eine dauerhafte Entkoppelung von Status- und Funktionsamt dar, die mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar sei (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2008 - 2 C 8.07 -, juris Rn. 10 ff., insbes. Rn. 21). Der Senat lässt offen, ob er unter diesen Umständen an seinem bisherigen Rechtsstandpunkt festhält. Eine Klärung der Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 2 Satz 3 StPG obliegt letztlich dem Bundesverfassungsgericht, nachdem das Verwaltungsgericht Berlin am 10. Juni 2009 entsprechende Vorlagebeschlüsse nach Art. 100 Abs. 1 GG verkündet hat (VG 5 A 50.07 und 78.07).

Einzelfallbezogene Argumente gegen die Rechtmäßigkeit der Versetzung an den Stellenpool, die über das Vorbringen hinausgehen, das bereits Gegenstand des vorangegangenen, mit Senatsbeschluss vom 6. Oktober 2008 rechtskräftig abgeschlossenen Verfahrens gemäß § 80 Abs. 5 VwGO war, trägt der Antragsteller nicht vor. In dieser Situation sind die widerstreitenden Interessen unabhängig vom voraussichtlichen Ergebnis des Hauptsacheverfahrens gegeneinander abzuwägen. Die aufschiebende Wirkung der Klage ist anzuordnen, wenn das Interesse des Antragstellers, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes verschont zu bleiben, das Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung überwiegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. April 2005 - 4 VR 1004.04 -, juris Rn. 6, 8). Diese Interessenabwägung fällt hier zu Lasten des Antragstellers aus.

Der Antragsteller wendet sich dagegen, dass ihm sofort vollziehbar das abstrakt-funktionelle Amt bei dem Bezirksamt Steglitz-Zehlendorf von Berlin entzogen, nicht aber zugleich ein neues abstrakt-funktionelles Amt übertragen wird. Dieser Einwand rechtfertigt die Gewährung vorläufigen Rechtschutzes nicht. Die Relevanz des abstrakt-funktionellen Amtes hat das Bundesverwaltungsgericht mit Blick auf die amtsangemessene Beschäftigung und die sachliche Unabhängigkeit des Beamten erörtert (Urteil vom 18. September 2008, a.a.O. Rn. 16 ff.). Unter beiden Gesichtspunkten lässt sich ein überwiegendes Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage nicht begründen.

Der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung wird durch die Versetzung zum Stellenpool ohne gleichzeitige Übertragung eines amtsangemessenen Funktionsamtes faktisch nicht durchgreifend beeinträchtigt. Zur Realisierung dieses Anspruchs benötigt der Beamte grundsätzlich kein abstrakt-funktionelles Amt. Dem Einwand des Bundesverwaltungsgerichts (in dem angeführten Urteil vom 18. September 2008, Rn. 16, 18), erst aus dem abstrakt-funktionellen Amt ließen sich die Kriterien entwickeln, anhand derer sich die Amtsangemessenheit des konkret-funktionellen Amtes beurteilen lasse, vermag der Senat nicht zu folgen. Abstrakte Kriterien für die amtsentsprechende Verwendung können aus dem Statusamt auch dann abgeleitet werden, wenn der Beamte nicht dauerhaft in die organisatorische Struktur der Dienststelle eingebunden ist, bei der er beschäftigt wird. Wäre dies anders, so würden § 14 Abs. 1 BeamtStG und § 27 Abs. 1 LBG (n.F.) eine mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbare Rechtsfolge anordnen. Die Normen sehen vor, dass der Beamte zu einer dem übertragenen Amt entsprechenden Tätigkeit an eine andere Dienststelle abgeordnet werden kann, obgleich sich in diesem Fall das abstrakte und das konkrete Amt voneinander lösen - der Beamte behält sein (auf Dauer angelegtes) abstrakt-funktionelles Amt bei der Stammdienststelle, während er bei der neuen Dienststelle ein neues konkret-funktionelles Amt übernimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1972 - II C 13.71 -, juris Rn. 22). Es ist allgemein anerkannt, dass sich im Fall der Abordnung die amtsangemessene Beschäftigung grundsätzlich nach den Anforderungen des Statusamtes beurteilt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1984 - 2 C 18.82 -, BVerwGE 69, 208, 209; VGH Mannheim, Urteil vom 21. Oktober 1975 - IV 434/73 -, ZBR 1976, 154, 155; OVG Koblenz, Beschluss vom 4. Dezember 1985 - 2 B 36/85 -, NVwZ 1986, 768; Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, BBG, Stand Juni 2009, § 27 Rn. 19; Summer, in: Fürst u.a., GKÖD, Stand Juni 2009, BBG, § 27 Rn. 8; ders., in: Weiß u.a., BayBG, Stand März 2009, Art. 33 E 9; Kathke, in: Schütz/Maiwald, BeamtR, Stand Juni 2009, LBG NRW, § 29 Rn. 55; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Auflage 2005, Rn. 127; Müssig, ZBR 1990, 109, 116). Für die Interessenabwägung ist daher davon auszugehen, dass auch bei den vom Stellenpool verfügten Übergangseinsätzen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StPG) die amtsangemessene Beschäftigung des Antragstellers durch Anknüpfung an sein Statusamt gewährleistet werden kann, ohne dass es der Übertragung eines abstrakt-funktionellen Amtes bedarf. Soweit der Antragsteller seinen Anspruch darauf im Einzelfall als verletzt ansieht, müsste er dafür ggf. gesondert um Rechtsschutz nachsuchen.

Der Senat verkennt dabei nicht, dass das Interesse des Antragstellers, einer bestimmten Behörde nicht nur in einem formell dienstrechtlichen Sinne, sondern dauerhaft mit einem bestimmten Aufgabenkreis zugeordnet zu sein, über den Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung hinausgeht. Es verliert nicht dadurch an Bedeutung, dass auch derjenige Beamte, der nicht an den Stellenpool versetzt wird, keinen Anspruch auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihm übertragenen funktionellen Amtes hat und Änderungen seines dienstlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinne hinnehmen muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2008, a.a.O. Rn. 16). Denn das faktische Gewicht dieser Rechtsbegrenzung wird durch die Versetzung an den Stellenpool erheblich verstärkt. Der Beamte, der auf diese Weise zunächst ohne abstrakt-funktionelles Amt ist, muss mit bedeutend höherer Wahrscheinlichkeit damit rechnen, zu Übergangseinsätzen herangezogen zu werden; selbst die vorläufige Weiterbeschäftigung bei der bisherigen Dienststelle findet nur auf der Grundlage befristeter Abordnungen statt. Die erwartbare zeitliche Stabilität des dem Antragsteller jeweils übertragenen Aufgabenbereichs erweist sich damit im Verhältnis zu denjenigen Beamten, die nicht an den Stellenpool versetzt werden und deren abstrakt-funktionelles Amt erhalten bleibt, als defizitär. - Diese Belastung lässt sich indessen durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nicht in einem Maße mindern, das eine Eilentscheidung zu Gunsten des Antragstellers rechtfertigt. Die Versetzung zum Stellenpool beruht auf dem Umstand, dass der Beamte dem Personalüberhang zugeordnet wurde, weil seine Beschäftigung in seiner Dienstbehörde durch den Wegfall von Aufgaben oder die Verlagerung von Aufgaben auf andere Dienstkräfte nicht mehr möglich ist (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 StPG). Auch ohne vollziehbare Versetzung an den Stellenpool müsste der Antragsteller - allein auf Grund der Zuordnung zum Personalüberhang - damit rechnen, bis zur Übertragung einer freien Stelle für Übergangseinsätze abgeordnet zu werden.

Ebenso wenig steht eine etwaige Gefährdung der sachlichen Unabhängigkeit der sofortigen Vollziehung entgegen. Zwar gibt erst die Verleihung der vollen Amtsstellung dem Beamten jene gesicherte Stellung, derer er bedarf, um die von Verfassungs wegen ihm gesetzte Aufgabe zu erfüllen, als unparteiischer Sachwalter des öffentlichen Interesses durch sein Sachwissen, seine fachliche Leistung und seine loyale Pflichterfüllung eine stabile Verwaltung zu sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatswesen gestaltenden politischen Kräften zu bilden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2008, a.a.O. Rn. 17). Das sich hieraus ergebende Defizit würde jedoch durch Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Versetzung zum Stellenpool faktisch nicht in durchgreifender Weise gemindert, weil der dem Personalüberhang zugeordnete Antragsteller damit rechnen müsste, von seiner Dienstbehörde in gleicher Weise wie vom Stellenpool vorübergehend zu Übergangseinsätzen abgeordnet zu werden.

Dem Antragsteller ist es zuzumuten, die in erster Linie abstrakt-rechtlichen Nachteile, die sich aus der Versetzung zum Stellenpool ergeben könnten, vorübergehend - bis zur Entscheidung in der Hauptsache - im Interesse der Funktionsfähigkeit des Stellenpools hinzunehmen.

Der sofortige Vollzug der Versetzung an den Stellenpool dient dazu, Aufgaben der Personalplanung effektiv wahrzunehmen (vgl. Senatsbeschluss vom 29. Januar 2007 - 4 S 8.06 -, juris Rn. 6). Zur Erfüllung dieser Aufgaben obliegen dem Stellenpool gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 StPG die Vermittlung der Personalüberhangkräfte auf freie Stellen, die Maßnahmen zur Fortbildung und Umschulung und die Organisation der Übergangseinsätze. Um die in diesem Zusammenhang zulässigen dienstlichen Handlungen (vgl. § 2 Abs. 2 StPG) selbst vornehmen zu können, ist das Zentrale Personalüberhangmanagement gemäß § 1 Abs. 1 Satz 3 StPG Dienstbehörde für die Personalüberhangkräfte der Berliner Verwaltung. Der Antragsteller ist zwar kraft Zuordnung gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 StPG Personalüberhangkraft und bliebe dies auch dann, wenn die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Versetzung zum Stellenpool angeordnet würde. Der Stellenpool würde jedoch seine Stellung als Dienstbehörde des Antragstellers verlieren. Denn es bedarf jeweils einer Einzelfallentscheidung, welche Personalüberhangkraft zum Stellenpool versetzt wird (§ 1 Abs. 2 Satz 3 StPG). Erst mit der (vollziehbaren) Versetzung tritt die vom Gesetz vorgesehene - und mit der Versetzung beabsichtigte - dienstrechtliche Wirkung ein (vgl. Senatsurteil vom 14. November 2006, a.a.O. Rn. 19). Personalwirtschaftliche Maßnahmen der vorgenannten Art könnten daher bei einer aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Versetzung nicht mehr vom Stellenpool angeordnet werden, sondern blieben vorerst wieder Sache der "abgebenden" Behörde, hier des Bezirksamts Steglitz-Zehlendorf von Berlin. Dies liefe bei einer Gesamtbetrachtung auf die Rückkehr zum dezentral organisierten Personalüberhangmanagement hinaus, wie es vor der Bildung des Stellenpools auf der Grundlage der Verwaltungsreform- und Beschäftigungssicherungsvereinbarung 2000 (VBSV 2000) praktiziert worden ist.

Die Zentralisierung des Personalüberhangmanagements ist jedoch das Kernanliegen des Stellenpoolgesetzes. Der parlamentarische Gesetzgeber sah sich zum Umsteuern gezwungen, weil die aufgrund der Haushaltslage bereits festgelegten und weiter zu erwartenden Sparvorgaben bei Personalausgaben ein erhebliches Ansteigen der Anzahl von Personalüberhangkräften erwarten ließen, die weder kurz- noch längerfristig innerhalb des sie freisetzenden Bereichs auf einem finanzierten Arbeitsgebiet untergebracht werden könnten (vgl. Abg.-Drs. 15/1564, S. 6). Er entschied sich bewusst für eine Herauslösung der dem Personalüberhang zugeordneten Dienstkräfte und gegen deren Verbleib in ihren bisherigen Dienststellen, da aufgrund der vorherigen Erfahrungen nur so sichergestellt werden könne, dass Personal tatsächlich dem Überhang zugeordnet werde und keine Regeltätigkeit mehr ausübe (vgl. Stellungnahme der Senatsverwaltung für Finanzen vom 5. Mai 2009, www.parlament-berlin.de, Hauptausschuss, 15. WP, Vorgang 1376 A). Die durch die Aufteilung der Zuständigkeiten für den Abbau von Personalüberhang und die Entwicklung von Personalüberhangkräften auf zahlreiche Dienststellen angelegte Trennung im personellen Bereich sollte überwunden werden (vgl. Abg.-Drs. 15/1564, S. 6).

Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage im vorliegenden und in vergleichbaren Fällen würde bewirken, dass sich die Zuständigkeit des Stellenpools - neben den Arbeitnehmern - auf die bestandskräftig an ihn versetzten Beamten beschränkte. Angesichts der hohen Personalfluktuation mit jährlich bis zu 2.300 an den Stellenpool versetzten Dienstkräften (vgl. die Angaben des Direktors des Zentralen Personalüberhangmanagements vor dem Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses am 10. Juni 2009, www.parlament-berlin.de, Wortprotokoll Haupt 16/60, S. 2) käme dies einem erheblichen Funktionsverlust gleich. Dies hält der Senat auch unter Berücksichtigung der schützenswerten Interessen des Antragstellers für nicht hinnehmbar, solange die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Stellenpoolgesetzes höchstrichterlich nicht geklärt ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung