Judicialis Rechtsprechung

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 5. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 26. Oktober 2006 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Wolnicki und die Richter am Oberverwaltungsgericht Dahm und Dr. Raabe sowie die ehrenamtlichen Richterinnen Dr. Wagemann und Wähnert

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. Juni 2005 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Kürzung einer gewährten Förderung für Sozialwohnungen.

Die Klägerin ist Erbbauberechtigte der Grundstücke H_____ in Berlin, auf denen ihre Rechtsvorgängerin im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau (Wohnungsbau-Programm 1994) 202 Wohnungen mit einer geförderten Wohnfläche von insgesamt 13 943,9 m² errichtet hat. Hierfür bewilligte der Beklagte mit Bescheid der Investitionsbank Berlin vom 22. März 1995 aus öffentlichen Mitteln eine laufende Aufwendungshilfe für eine Laufzeit von 15 Jahren. In dem Bescheid heißt es: Die Förderung werde gemäß den Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1990 - WFB 1990 - bis zur Höhe von 59.384.281,08 DM als Aufwendungshilfe bewilligt. Ein Drittel der Aufwendungshilfe werde als Aufwendungsdarlehen, zwei Drittel würden als Aufwendungszuschuss gewährt. Die Aufwendungshilfe betrage anfänglich monatlich 25,41 DM/m² Wohnfläche und verringere sich nach Ablauf eines jeden Förderungsjahres um 0,25 DM [= 0,1278 €]/m² Wohnfläche monatlich. Wörtlich heißt es in Abschnitt (9) des Bescheides:

"Verringert sich der für Kapitalkosten und Tilgung aufzubringende Gesamtbetrag hinsichtlich der zur Finanzierung der Gesamtkosten in Anspruch genommenen Fremdmittel, wird die bewilligte Aufwendungshilfe entsprechend vermindert bzw. gekürzt.

Außerdem bleibt eine Kürzung unter den in Nr. 12 Abs. 2 WFB 1990 genannten Voraussetzungen vorbehalten."

Mit Bescheid vom 21. November 2003, dem ein Berechnungsblatt vom 19. November 2003 beigefügt war, kürzte die Investitionsbank Berlin die Förderung, indem sie für die Jahre 2004 und 2005 Degressionen jeweils zum 1. April um 0,30 €/m² Wohnfläche monatlich anstelle der bisherigen planmäßigen Degressionen um 0,25 DM [= 0,1278 €]/m² Wohnfläche monatlich festsetzte. Die planmäßigen Degressionen [hier: zum 1. Januar] träten dafür in den Jahren 2004 und 2005 nicht ein. Zur Begründung ist ausgeführt: Die Kürzung beruhe auf einem Senatsbeschluss und den alsbald in Kraft tretenden "Verwaltungsvorschriften über die Kürzung der öffentlichen Förderung im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau sowie im Bereich der Wohnungsfürsorge (VwV Kürzung 2004)". In 15 gesondert aufgeführten problematischen Wohngebieten verbleibe es in den Jahren 2004 und 2005 bei der Höhe der planmäßigen Degressionen. Die sich aus der Kürzung ergebende Mieterhöhung sei auf eine Durchschnittsmiete von 5,50 € /m² Wohnfläche monatlich begrenzt (Kappungsgrenze). Soweit die Mieter höher belastet würden, sei dies bis zum 30. Juni 2004 mitzuteilen; die Investitionsbank Berlin werde dann nach Prüfung die Kürzung ggf. ganz oder teilweise zurücknehmen. Das Schreiben war nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen.

Die VwV Kürzung 2004 trat nach Nr. 8 am 6. Dezember 2003, dem Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt für Berlin (S. 4993), in Kraft. Darin heißt es: Rechtsgrundlage der Kürzung seien die weiterhin geltenden Bewilligungsbescheide. Die Kürzung werde "zur Fortführung der Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus und unter Berücksichtigung der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung, der allgemeinen Mietentwicklung, der Haushaltssituation Berlins sowie zur Erreichung eines signifikanten Abbaus ungerechtfertigter Mietpreisvorteile im sozialen Wohnungsbau" angeordnet.

Der gegen den ihr am 4. Dezember 2003 zugegangenen Bescheid vom 21. November 2003 gerichtete Widerspruch der Klägerin vom 25. November 2004 blieb unbeschieden.

Am 25. November 2004 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Berlin Klage erhoben mit dem Begehren, den Kürzungsbescheid vom 21. November 2003 insoweit aufzuheben, als er eine Fördermittelkürzung von mehr als 0,1278 € monatlich je m² Wohnfläche festsetze.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 9. Juni 2005 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei zulässig. Sie sei als Anfechtungsklage statthaft, denn das Schreiben der Investitionsbank Berlin vom 21. November 2003 in Verbindung mit dem Berechnungsblatt sei eine verbindliche Einzelfallregelung. Das Vorverfahren fehle, aber der Beklagte habe sich rügelos auf die Klage eingelassen. Die Klagefrist sei gewahrt, denn es gelte die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO, weil der Bescheid keine Rechtsbehelfsbelehrung gehabt habe.

Die Klage sei jedoch nicht begründet. Die außerplanmäßige Förderungskürzung sei als teilweiser Widerruf der Bewilligung rechtmäßig. Die Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG seien gewahrt, da sich der Adressat und der Inhalt der Entscheidung aus dem beigefügten Berechnungsblatt ergeben würden. Die Anhörung der Klägerin vor Erlass des Bescheides sei gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG entbehrlich gewesen. Ein Mangel der Anhörung sei jedenfalls gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG geheilt. Die Begründungspflicht des § 39 Abs. 1 VwVfG sei in dem Bescheid zumindest teilweise erfüllt, jedenfalls sei die Begründung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG nachgeholt worden.

Der Kürzungsbescheid sei auch materiell rechtmäßig. Er finde seine Eingriffsgrundlage in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG, wonach ein Widerruf zulässig sei, wenn er im Verwaltungsakt vorbehalten sei. Das sei hier der Fall, denn der Bewilligungsbescheid vom 22. März 1995 enthalte den Vorbehalt einer Kürzung der Aufwendungshilfe, indem er auf Nr. 12 Abs. 2 WFB 1990 verweise. Dieser Widerrufsvorbehalt sei auch nicht offensichtlich rechtswidrig. Er verstoße nicht gegen § 44 Abs. 2 des II. WoBauG und sei auch nach § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwVfG rechtmäßig gewesen, denn auf die Aufwendungshilfe habe die Rechtsvorgängerin der Klägerin keinen Rechtsanspruch gehabt. Der Widerrufsvorbehalt widerspreche nicht den Zielen der Wohnungsbauförderung gemäß § 1 des II. WoBauG, die untereinander abzuwägen seien und eine Begrenzung der Förderung zuließen.

Die Voraussetzungen des Widerrufsvorbehalts nach Nr. 12 Abs. 2 Satz 2 Buchst. a WFB 1990 seien hier erfüllt. Die Förderungskürzung sei zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus erforderlich gewesen. Für die Erforderlichkeit würden vertretbare haushalts- oder wohnungspolitische Erwägungen genügen. Die Absicht der "Ausfinanzierung" begonnener und weiterlaufender Wohnungsbauprogramme reiche aus. Auch ohne neue Wohnungsbauprogramme und ohne Anschlussförderung habe der Beklagte für die Förderung des sozialen Wohnungsbaus im Jahre 2003 knapp 1,4 Mrd. € ausgegeben und für 2004 1,04 Mrd. €, für 2005 0,97 Mrd. € veranschlagt. Die außerplanmäßige Kürzung sei deshalb haushaltspolitisch vertretbar. Rückflüsse kämen dem allgemeinen Landeshaushalt zugute. Das für Darlehen des sozialen Wohnungsbaus geltende Rückflussbindungsgesetz sei hier nicht anwendbar.

Die Förderungskürzung sei mit Blick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere der Einkommen breiter Schichten, vertretbar. Hierfür genüge es, dass die Entwicklung nicht so ungünstig gewesen sei, dass eine Förderungskürzung unvertretbar wäre. Unvertretbar sei eine Förderungskürzung nur dann, wenn sie der Entwicklung von Wirtschaft und Einkommen so sehr widerspreche, dass sie auch aus den für ihre Erforderlichkeit sprechenden Erwägungen heraus schlechthin nicht begründbar sei. Allerdings sei das Bruttoinlandsprodukt in Berlin von 1996 bis 2002 rückläufig gewesen. Der Beklagte könne sich aber auf die schwerwiegende Haushaltsnotlage des Landes Berlin berufen. Ohne die Kürzung von Ausgaben könnten staatliche Kernaufgaben nicht mehr wahrgenommen werden. Der Kürzungsvorbehalt der Nr. 12 Abs. 2 Satz 2 Buchst. b WFB 1990 sei allerdings nicht erfüllt, weil das allgemeine Mietenniveau in Berlin nicht unerwartet angestiegen sei und die Ertragslage sich nicht verbessert habe. Das stehe der Förderungskürzung jedoch nicht entgegen.

Das Widerrufsrecht habe der Beklagte ohne Ermessensfehler ausgeübt. Die von ihm in der VwV Kürzung 2004 und im Klageverfahren mitgeteilten Gründe seien nicht sachwidrig. Soweit der Beklagte im sozialen Wohnungsbau ungerechtfertigte Mietpreisvorteile abbauen wolle (Nr. 3 VwV Kürzung), gehe er davon aus, dass außerhalb des sozialen Wohnungsbaus hinreichend Wohnraum zu sozialverträglichen Preisen angeboten werde und deshalb weniger Subventionen für den sozialen Wohnungsbau aufgewendet werden müssten. Die bisherige Subventionierung der hohen Kostenmieten verbessere also die Wohnraumversorgung nicht aufwandentsprechend. Auch nach der Subventionskürzung lägen die Mieten der Sozialwohnungen noch deutlich niedriger als die der freifinanzierten Wohnungen. Diese Erwägungen seien weder sachwidrig noch würden sie auf unzutreffenden Tatsachenannahmen beruhen.

Der Grundsatz des Vertrauensschutzes sei durch die Förderungskürzung nicht verletzt, denn der Förderungsempfänger habe aus dem Bewilligungsbescheid ersehen können, dass eine weitergehende Kürzung vorgesehen sei.

Die Kürzung sei auch nicht unverhältnismäßig, denn besonders problematische Gebiete seien verschont worden und die Kappungsgrenze bewirke, dass die Durchschnittsmiete von 5,50 €/m² Wohnfläche nicht überschritten werde. Diese Kappungsgrenze liege unter der ortsüblichen Vergleichsmiete für einfache Wohnlagen. Soweit die Klägerin auf besondere Standortnachteile (Verkehrslärm etc.) verweise, erhöhe sich dadurch zwar das Risiko des Mietausfalls, dies sei jedoch nur die Folge des allgemein in Berlin eingetretenen Angebotsüberhangs bei einfachen und preisgünstigen Wohnungen. Diese Marktentspannung betreffe alle Vermieter solcher Wohnungen und gestatte ihnen häufig nicht mehr eine kostendeckende Vermietung. Das widerspreche jedoch nicht dem Förderverhältnis, denn dieses enthalte keinen "Grundkontrakt" dahin, dem Fördernehmer werde eine kostendeckende Vermietung gewährleistet, etwa zum Ausgleich der Mietpreis- und Belegungsbindung. Das Mietausfallwagnis sei vom Fördernehmer zu tragen. Wirtschaftliche Einbußen seien auch deshalb der Klägerin zuzumuten, weil in allen mit Landesmitteln finanzierten Bereichen Einsparungen vorgenommen würden. Auch Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt.

Die Widerrufsfrist nach § 49 Abs. 2 Satz 2, § 48 Abs. 4 VwVfG sei hier nicht anwendbar, weil sie eine einzelne, klar bestimmbare Tatsache voraussetze. Hier dagegen habe der Beklagte auf eine kontinuierliche Entwicklung reagiert. Davon abgesehen sei die Jahresfrist auch eingehalten: Der Bericht der Expertenkommission zur Anschlussförderung stamme vom 27. Januar 2003, das Ergebnis des Mietenvergleichs von Mitte 2003, sodass der Bescheid vom 21. November 2003 innerhalb eines Jahres erlassen worden sei.

Gegen das ihr am 14. Juli 2005 zugestellte Urteil hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung rechtzeitig eingelegt und begründet. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der angefochtene Kürzungsbescheid wegen Fehlern auf der Tatbestands- und auf der Ermessensebene rechtswidrig. Die Voraussetzungen des Widerrufsvorbehalts seien nicht erfüllt. Da der Beklagte Neuvorhaben nicht mehr fördere, sei die Kürzung der Förderung nicht einmal geeignet, geschweige denn erforderlich zur Fortführung des sozialen Wohnungsbaus. Nicht nachvollziehbar sei, inwieweit eine Kürzung, also ein Abbau, gleichzeitig eine Fortführung darstellen solle. Wohnungsbau setze entsprechende neue Bauprogramme voraus, wie auch die weitgehend wort- und inhaltsgleiche Vorschrift des § 44 Abs. 2 Satz 2 des II. WoBauG zeige, die das Vorbild für den hier maßgeblichen Kürzungsvorbehalt gewesen sei. Der Beklagte dagegen erfülle nur längst begründete Zahlungspflichten für laufende Förderprogramme. Das sei keine Bauförderung. Eine flächendeckende Kürzung sei auch keine "Ausfinanzierung" des sozialen Wohnungsbaus. Zwar sei die Förderung der laufenden Wohnungsbauprogramme Bestandteil des sozialen Wohnungsbaus. Die Ausgaben dafür seien jedoch seit Jahrzehnten kalkuliert und bedürften keiner außerplanmäßigen Kürzung. Ausfinanziert werde allenfalls der Haushalt des Beklagten.

Würden mithin die durch Kürzung ersparten Mittel nicht in den sozialen Wohnungsbau fließen, so könne von einer Erforderlichkeit zur Fortführung des sozialen Wohnungsbaus keine Rede sein. Das unterscheide die hiesige Kürzung auch von einer rückflussgebundenen Zinsanhebung im Sinne des § 44 Abs. 2 des II. WoBauG.

Dementsprechend sei der Beklagte in der Beschlussvorlage vom 7. November 2003 für die Kürzungsrichtlinien mit keinem einzigen Wort darauf eingegangen, dass die Kürzung der Fortführung des sozialen Wohnungsbaus dienen solle, vielmehr werde darin nur behandelt, wie sich die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung verbessert habe, welcher Mietpreisvorteil der Sozialwohnungen bestehe und wieviel durch die Kürzung eingespart werden könne.

Der Beklagte könne sich indessen auf eine Haushaltsnotlage nicht berufen, denn auch im öffentlichen Recht gelte der Grundsatz "Geld hat man zu haben". Der Kürzungsvorbehalt sei kein Haushaltsvorbehalt. Für einen haushalts- und wohnungspolitischen Spielraum bei der Auslegung des Begriffes "erforderlich" gebe es in § 44 des II. WoBauG und in den Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1990 keinerlei Anhaltspunkt. Die Schaffung eines nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Überprüfung unterliegenden weiten haushalts- und wohnungspolitischen Entscheidungsspielraums wie auch eines Beurteilungsspielraums sei allein dem Gesetzgeber vorbehalten. Nr. 12 Abs. 2 Satz 2 a) WFB 1990 laute nicht, dass die bewilligten Aufwendungshilfen nur nach Maßgabe des in dem jeweiligen Haushaltsjahr im Landeshaushalt ausgewiesenen Beträgen gewährt würden. Nach ihrer Entstehungsgeschichte verfolge diese Verwaltungsvorschrift das Ziel, einer Fehlsubventionierung entgegentreten zu können, falls das Einkommen der Sozialmieter und die Mieten allgemein ansteigen würden.

Auch die weitere Voraussetzung des Widerrufvorbehalts, die Förderungskürzung müsse vertretbar sein mit Blick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere das Einkommen breiter Schichten der Bevölkerung, sei nicht erfüllt. Das Verwaltungsgericht räume zwar ein, dass sich in Berlin in den letzten Jahren die Wirtschaft rückläufig entwickelt habe und die Einkommensentwicklung stagniere, bejahe aber trotzdem die Vertretbarkeit der Kürzung, weil es den Begriff "vertretbar" nochmals als bloßen Haushaltvorbehalt auslege und manipulativ mit den Ausdrücken "nicht unvertretbar" und "nicht schlechthin unbegründbar" gleichsetze. Für eine solche nur eingeschränkte verwaltungsgerichtliche Überprüfungskompetenz lasse sich aus Rechtsprechung und Literatur zum Wohnungsbauförderungsrecht nichts ableiten. Einer der anerkannten Ausnahmefälle für die Annahme eines Beurteilungsspielraums liege nicht vor. Insbesondere habe der Beklagte keine Prognoseentscheidung getroffen. Er habe nur die Lage im Jahr 2003 zu beurteilen gehabt und nicht eine künftige Entwicklung. Mit Blick auf die rückläufige Wirtschafts- und die stagnierende Einkommensentwicklung sei das Tatbestandsmerkmal "vertretbar" zu verneinen.

Auch in der Frage der Vertretbarkeit spiele der Haushalt des Landes als solcher keine Rolle. Der Eingriff in eine bereits bestehende, bewilligte Rechtsposition bedürfe einer eindeutigen Regelung. Diese fehle und könne durch den Willen des Fördergebers, einen notleidenden Haushalt durch Einsparung von Fördermitteln zu unterstützen, nicht ersetzt werden.

Der Beklagte habe auch bei der Ausübung des Ermessens fehlerhaft gehandelt. Er habe das ihm in § 49 VwVfG eingeräumte Ermessen nicht einzelfallbezogen, sondern durch Erlass der Verwaltungsvorschrift Kürzung 2004 als einer ermessensleitenden Verwaltungsvorschrift ausgeübt. Dies sei zwar zulässig, jedoch hätte dem eine den Belangen der Wohnungsgesellschaften Rechnung tragende Ermittlung und Würdigung des Sachverhalts vorausgehen müssen. Hieran fehle es, denn die Wohnungsgesellschaften seien nicht zuvor befragt worden, ob sie die außerplanmäßige Fördermittelkürzung wirtschaftlich verkraften könnten. In die Ermessenserwägungen sei deshalb nicht aufgenommen worden, welche Miethöhe von der Sozialhilfe noch akzeptiert werde. Die Ausführungsvorschriften zur Definition von angemessener Unterkunft in der Sozialhilfe (AV-Unterkunft) vom 16. Juni 2003 (Amtsblatt S. 2703) gäben Richtwerte für Mietobergrenzen vor, wonach die Nettokaltmiete je nach Größe der Wohnung zwischen 4,45 und 4,65 €/m² betragen dürfe. Das sei nicht mit der VwV Kürzung abgestimmt, die eine Mieterhöhung bis zur Kappungsgrenze von 5,50 €/m² zulasse. Damit dürfe die Zielgruppe des sozialen Wohnungsbaus - die sozialhilfeberechtigten Mieter - nicht mehr in den Sozialwohnungen wohnen. Die Auszugsaufforderungen der Sozialverwaltung führten zum Leerstand, und dieser gehe zu Lasten der Klägerin.

Der Beklagte habe außerdem gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen, in dem er das Objekt der Klägerin nicht den in Nr. 4 der VwV Kürzung benannten besonders problematischen Objekten gleichgestellt habe.

Der Beklagte habe mit der Annahme, die Förderung des sozialen Wohnungsbaus habe ihren Sinn verloren, den Ermessenszweck verfehlt. Die Förderung sei weiterhin nötig, weil der Wohnungsleerstand fast ausschließlich Substandardwohnungen betreffe. Der Beklagte führe im Wohnungsmarktbericht 2004 Seite 17 selbst aus, die Leerstandsproblematik werde noch längere Zeit bestehen bleiben, da einerseits Substandardwohnungen und unsanierte Wohnungen, die nicht bestimmte Qualitäts- und Lageanforderungen erfüllen würden, und andererseits Wohnungsangebote, die nicht den wirtschaftlichen Möglichkeiten der örtlichen Nachfrage entsprächen, immer weniger marktfähig würden. Bei dieser Sachlage müsse der Beklagte nach wie vor für die breiten Schichten der Bevölkerung bezahlbaren Wohnraum schaffen, weil Substandardwohnungen genauso ungeeignet seien wie nicht finanzierbare Luxuswohnungen. Ebenso sei die ungekürzte Weitergewährung bereits bewilligter Subventionen unabdingbar.

Fehlerhaft sei die Behauptung des Beklagten, es bestehe ein erheblicher Mietpreisvorteil des sozialen Wohnungsbaus gegenüber vergleichbaren freifinanzierten Wohnungen auf dem Markt. Das Gutachten der Sachverständigen Finger und Springer ergebe, dass im Jahr 2003 ein nennenswerter Preisvorteil des sozialen Wohnungsbaus nicht mehr bestanden habe. Der ursprünglich im Jahr 1985 gegebene Mietpreisvorteil von ca. 54 bis 64 % sei durch die planmäßige Fördermittelkürzung bis zum Jahr 2003 nahezu vollständig abgebaut worden. Während dieses Zeitraums seien die Durchschnittsmieten des freifinanzierten Wohnungsbaus gesunken. Keineswegs sei ersichtlich, weshalb 1985 ein Mietpreisvorteil von 64 % als wünschenswert angesehen worden sei, während nun schon ein marginaler Mietpreisvorteil von 8% ungerechtfertigt sein solle. Der Beklagte verkenne, dass der Mietpreisvorteil des sozialen Wohnungsbaus vom Gesetzgeber gewollt sei.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. Juni 2005 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 21. November 2003 insoweit aufzuheben, als er eine Fördermittelkürzung von mehr als 0,1278 € monatlich je m² Wohnfläche festsetzt.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er schließt sich dem klageabweisenden Urteil des Verwaltungsgerichts an und vertieft dessen Ausführungen; wegen seiner umfangreichen Darlegungen im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen.

Auch wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (3 Bände) und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (3 Bände) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil der angegriffene Kürzungsbescheid rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

I. Der Berufungsantrag der Klägerin ist dahin auszulegen, dass er sich auf die uneingeschränkte Aufhebung des Bescheides vom 21. November 2003 richtet. Die nach ihrem Wortlaut eingeschränkte Antragstellung der Klägerin mit dem Ziel, nur die im Bescheid enthaltene Förderungskürzung zu beseitigen, nicht aber die Verlegung des Beginns der jährlichen Kürzung auf den 1. April, ist unzulässig. Bei der Festlegung des Kürzungsumfangs und des Kürzungsdatums hat der Beklagte nach seinem Ermessen eine einheitliche, in ihren Regelungen nicht teilbare Entscheidung getroffen. Er wollte für die Jahre 2004 und 2005 die bis dahin geltende ("planmäßige") Kürzung um 0,1278 €/m² monatlich zum jeweils 1. Januar des Jahres zusammenfassen mit der neu verfügten ("außerplanmäßigen") Kürzung um zusätzlich 0,1722 €/m² monatlich zu einem einheitlichen Starttermin am 1. April und einer Kürzung um 0,30 €/m² monatlich, was offensichtlich der Verwaltungsvereinfachung dient. Ohne die außerplanmäßige Kürzung wäre es bei dem bisherigen Starttermin in den Jahren 2004 und 2005 geblieben und hätte die Terminsänderung nicht den sie tragenden vereinheitlichenden Sinn. Untrennbare Teile eines Ermessensverwaltungsaktes können nicht gesondert angefochten werden (BVerwG, Urteil vom 21. Februar 1992 - 7 C 11.91 -, E 90, 42 [50]; Urteil vom 20. August 1992 - 4 C 13.91 -, NVwZ-RR 1993, 225; Eyermann/J. Schmidt, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 113 Rn 9; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 113 Rn 16; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand April 2006, § 113 Rn 33). Hiernach wäre die gesonderte Anfechtung der Kürzung unzulässig und die Klage abweisungsreif. Da dies dem erkennbaren Klagebegehren nicht entspricht und die Frage, wann im Kalenderjahr die Kürzung beginnt, verglichen mit der Kürzung selbst nur nebensächlich ist, war der Klage- und sodann auch der Berufungsantrag - unbeschadet der ausdrücklichen Antragstellung im Termin - gemäß §§ 88, 129 VwGO wie geschehen auszulegen (zur einheitlichen Entscheidung über einen nicht aufteilbaren Streitgegenstand auch ohne entsprechenden ausdrücklichen Antrag ebenso BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 B 92.92 -, Buchholz 406.19 Nr. 110 m.w.N.).

II. Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, dass sich gegen die Zulässigkeit der - so verstandenen - Anfechtungsklage keine Bedenken ergeben. Das Anschreiben der IBB vom 21. November 2003 benennt zwar keinen Adressaten, dieser ergibt sich jedoch aus dem beigefügten Berechnungsblatt, in dem auch die Kürzung der Bewilligung beziffert ist. Der Abschluss des Vorverfahrens - hier blieb der eingelegte Widerspruch unbeschieden - war entbehrlich, da sich der Beklagte rügelos auf die Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hat, so dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Fehlen des Vorverfahrens geheilt ist (BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1983 - 8 C 162.81 -, E 68, 121 [123]; Urteil vom 27. September 1988 - 1 C 3.85 -, NJW 1989, 1438; Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 2.93 -, NVwZ-RR 1995, 90). Die Klagefrist, die hier, weil der Bescheid keine Rechtsbehelfsbelehrung hatte, gemäß § 58 Abs. 2 VwGO ein Jahr beträgt, ist gewahrt.

III. Die Klage ist unbegründet, weil die außerplanmäßige Förderungskürzung als teilweiser Widerruf des zuletzt ergangenen Bewilligungsbescheides rechtmäßig ist.

1. Der Kürzungsbescheid ist formell rechtmäßig.

Die Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG sind mit Blick auf das dem Bescheid beigefügte Berechnungsblatt gewahrt. Einer Anhörung der Klägerin vor Erlass des Bescheides bedurfte es nicht. Nach § 28 Abs. 2 Nr. 4 Alternative 2 VwVfG kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere wenn die Behörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl erlassen will. Dies traf hier zu. Die für die Förderung von Sozialwohnungen zuständige Investitionsbank Berlin hatte nach der Anordnung des Senats von Berlin gleichartige Verwaltungsakte zu erlassen, nämlich eine Kürzung vorzunehmen, die nach Fördernehmer, Datum und Höhe - wie aus der VwV Kürzung 2004 ersichtlich - bestimmt war. Datum und Höhe der Kürzung, einschließlich der Kappungsgrenze, stimmten bei allen etwa 3000 betroffenen Fördernehmern überein. Nähere individuelle Feststellungen waren für die Ausführung nach der Anordnung des Senats von Berlin nicht erforderlich. Das verbleibende Ermessen, gleichwohl anzuhören oder davon abzusehen, musste in Betracht ziehen, dass allein der zeitliche Aufwand für 3000 Anhörungen und deren Verarbeitung in den Gründen der Bescheide die zum 1. April 2004 geplante Förderungskürzung verhindert hätte. Rechtliche Bedenken gegen das Unterbleiben der Anhörung bestehen deshalb nicht (zur Auslegung des § 28 Abs. 2 Nr. 4 Alternative 2 VwVfG vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 28 Rn. 67, 68; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 28 Rn. 59, 60).

Dem Kürzungsbescheid fehlte nicht die nach § 39 Abs. 1 VwVfG gebotene Begründung. Die Gesichtspunkte, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG), waren für die Klägerin ausreichend erkennbar. In Kenntnis des bereits mehrjährigen Förderverhältnisses und der öffentlichen Diskussion um die Einschränkung staatlicher Ausgaben konnte sie aus dem Hinweis auf den Senatsbeschluss und auf die - innerhalb der Rechtsbehelfsfrist zugänglichen - Verwaltungsvorschriften die wesentlichen Gründe für die Kürzungsaktion in Erfahrung bringen. Überdies wären etwaige Mängel im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens gemäß § 45 Abs. 1 Nrn. 2 VwVfG geheilt.

2. Der Kürzungsbescheid ist auch materiell rechtmäßig.

a) Er findet seine Eingriffsgrundlage in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Ein solcher Widerrufsvorbehalt war im Bewilligungsbescheid vom 22. März 1995 in Abschnitt (9) enthalten.

Nr. 12 Abs. 2 WFB 1990 lautet:

"Bis zur Anerkennung der Schlussabrechnung eines Bauvorhabens ist die Kürzung der Aufwendungshilfen vorzubehalten. Eine Kürzung der Aufwendungshilfen ist ferner für den Fall vorzubehalten, dass sie

a) zur Fortführung des öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbaues erforderlich und im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten der Bevölkerung, vertretbar ist;

b) infolge einer allgemeinen Anhebung des Mietenniveaus oder aus anderen Gründen im Rahmen der Wirtschaftlichkeit der geförderten Bauvorhaben möglich und allgemein oder für eine Gruppe von Fällen angeordnet wird."

Der Verweis im Bescheid auf Nr. 12 Abs. 2 der Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1990 (WFB 1990) reicht als Widerrufsvorbehalt "im Bescheid" rechtlich aus, da die entsprechenden WFB der Klägerin bekannt waren. Sie hatte sich zu deren Einhaltung im Antragsverfahren bei Unterzeichnung der "Verpflichtungserklärung" am 18. Juli 1994 sowie der "Weiteren Darlehensbedingungen" am 13. März 1997 verpflichtet (Verwaltungsvorgang des Beklagten Band I Falz III Bl. 4f sowie Falz II Bl. 126ff [131, 134, 145, 149]).

b) Von dem Widerrufsvorbehalt hätte der Beklagte keinen Gebrauch machen dürfen, wenn er offensichtlich rechtswidrig wäre (BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 8 C 33.84 - NVwZ 1987, 498 [499]; BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 1994 - 1 B 104.94 - NVwZ-RR 1994, 580; VGH Mannheim, Urteil vom 18. März 1991, NVwZ-RR 1992, 543; vgl. noch Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 49 Rn. 40, 41). Dies ist jedoch nicht der Fall.

aa) Der Widerrufsvorbehalt verstößt nicht gegen das Zweite Wohnungsbaugesetz - II. WoBauG - in der Fassung vom 19. August 1994 (BGBl. I S. 2137) mit späteren, hier nicht einschlägigen Änderungen. Die von der Klägerin geltend gemachte Verletzung des § 44 Abs. 2 des II. WoBauG liegt schon deshalb nicht vor, weil diese Vorschrift die Anhebung von Zinsen der Baudarlehen betrifft, während es sich hier um eine Absenkung der Förderungszahlungen handelt. Davon abgesehen stimmt der streitige Widerrufsvorbehalt mit der Zweckrichtung der Vorschrift überein. Nach § 44 Abs. 2 Satz 2 des II. WoBauG soll eine Erhöhung der Verzinsung des Baudarlehens vorbehalten werden für den Fall, dass dies zur Fortführung des sozialen Wohnungsbaus erforderlich und im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten des Volkes, vertretbar ist. Diese Vorschrift ist im Jahre 1968 in das Gesetz eingefügt worden, um die zuvor bestehenden starren Regelungen über die Verzinsung und Tilgung des öffentlichen Baudarlehens, die eine spätere Änderung ausschlossen, zu ersetzen und eine größere Elastizität zu ermöglichen (siehe im Einzelnen Fischer-Dieskau/Pergan-de/Schwender, Wohnungsbaurecht, Stand April 2006, § 44 des II. WoBauG, Anmerkung 01, Bearbeitung vom Januar 1986). Die Elastizität - die Abänderbarkeit der Höhe der Förderung - ist ebenso das Anliegen des streitigen Widerrufsvorbehalts.

bb) Die Einfügung des Widerrufsvorbehalts in den Bewilligungsbescheid verstößt nicht gegen § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, da auf die bewilligte Förderung kein Rechtsanspruch bestand (zum Fehlen eines Anspruchs auf Gewährung von Fördermitteln sowohl nach dem II. WoBauG, dem Wohnungsbindungsgesetz als auch nach Richtlinien, die als subventionsgewährende Verwaltungsvorschriften nicht Rechtsnormen sind, siehe im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, NVwZ 2006, 1184 [1187 f, Ziffern 49 - 52]).

cc) Es liegt auch kein Verstoß gegen § 36 Abs. 3 VwVfG vor, wonach eine Nebenbestimmung nicht dem Zweck des Verwaltungsaktes zuwiderlaufen darf. Der Zweck des Bewilligungsbescheides richtete sich auf die Vergabe der Wohnungsbauförderung in den vom Bescheid aufgezeigten Grenzen. Dazu gehörte auch der Widerrufsvorbehalt.

c) Die Voraussetzungen des Widerrufsvorbehalts sind hier erfüllt.

aa) Die Förderungskürzung war hier zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus erforderlich.

Unter Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus ist zunächst nicht nur, wie einige Wohnungsbauunternehmen meinen, die reine Bautätigkeit oder die Initiierung von Neubauten zu verstehen. Nach einem solchen Verständnis wäre in Berlin jegliches Finanzierungserfordernis weggefallen, da die Förderung von Neubauten seit 2002 eingestellt worden ist. Das Wohnungsbauförderungsrecht teilt ein so enges Verständnis von Förderung nicht. Das folgt schon aus dem zurzeit der Bewilligung geltenden II. WoBauG, dessen § 3 Abs. 1 als Maßnahmen zur "Wohnungsbauförderung" nicht nur den Einsatz öffentlicher Mittel zur Initiierung von Neubauten vorsah, sondern u.a. auch die Gewährung von Wohngeld, die voraussetzte, dass die Bautätigkeit abgeschlossen war. Die in dieser Vorschrift genannten Aufwendungszuschüsse und Aufwendungsdarlehen (§ 3 Abs. 1 Buchst. m des II. WoBauG), gegen deren Kürzung sich die Wohnungsunternehmen wenden, stellen ebenfalls nicht im engeren Sinne Finanzen zum Bau von Sozialwohnungen bereit, sondern helfen die Aufwendungen zu tragen, die der Bauherr im Anschluss an die Bautätigkeit für die in Anspruch genommenen Fremdmittel erbringen muss. Staatliche Baudarlehen, die vor und während der Errichtung der Sozialbauten ausgezahlt werden, haben den fiskalischen Nachteil, dass binnen kurzer Zeit erhebliche Beträge von der staatlichen Kasse aufgebracht werden müssen, während sich eine Förderung durch Aufwendungsdarlehen und Aufwendungszuschüsse über einen langen Zeitraum - 15 Jahre, mit Anschlussförderung 30 Jahre - nach Fertigstellung des Bauvorhabens verteilt. Diese zeitliche Erstreckung lässt aber keine Zweifel daran aufkommen, dass die Weitergewährung bewilligter Aufwendungsdarlehen und Aufwendungszuschüsse - eben die "Ausfinanzierung" laufender Programme - ebenfalls zur Wohnungsbauförderung gehört. Die gegenteilige Auffassung, sozialer Wohnungsbau werde nur gefördert, wenn noch Neubauten initiiert würden, steht daher mit dem Recht der Wohnungsbauförderung nicht im Einklang.

Die Beteiligten stimmen im Weiteren darin überein, dass der Begriff "erforderlich" ein unbestimmter Rechtsbegriff ist. Sie streiten aber darüber, ob der Begriff einen Einschätzungsspielraum für den Beklagten eröffnet oder ob die Anwendung dieses Begriffes vom Gericht voll kontrolliert werden kann. Das von dem letztgenannten Gedanken getragene Verständnis der Klägerin hätte zur Folge, dass das Gericht wie im Ordnungsrecht überprüfen müsste, ob die Maßnahme - Förderungskürzung - der Klägerin gegenüber das mildeste aller geeigneten Mittel ist, um den öffentlich geförderten Wohnungsbau fortzuführen. Milder für den Subventionsempfänger wäre insbesondere ein Rückgriff auf staatliche Haushaltsmittel. Solange diese vorhanden sind oder über eine staatliche Kreditaufnahme beschafft werden könnten, schiede eine Förderungskürzung aus. Das kann indessen weder der Richtliniengeber noch die Behörde, die den betreffenden Richtlinientext als Widerrufsvorbehalt in den Bewilligungsbescheid aufgenommen hat, gemeint haben.

Der Begriff "erforderlich" ist demgegenüber im Kontext der Wohnungsbauförderung zu verstehen, in dem der Staat einen weiten Gestaltungsspielraum hat. Die Gestaltungsfreiheit ist bei der Regelung von Ansprüchen im Bereich der Leistungsverwaltung seit jeher größer als bei der Regelung staatlicher Eingriffe (siehe schon BVerfGE 11, 50 [60]). Das gilt besonders dann, wenn der Staat aus freier Entschließung durch finanzielle Zuwendungen (Subventionen) ein bestimmtes Verhalten der Bürger fördert, das ihm aus wirtschafts-, sozial- oder gesellschaftspolitischen Gründen erwünscht ist (BVerfGE 17, 210 [216]; 93, 319 [350]). Die Freiheit des Staates, Subventionen zu gewähren, aber auch wieder einzustellen, unterliegt, gerade soweit es sich um die Wohnungsbauförderung handelt, einem weiten Gestaltungsermessen (BVerfGE 82, 60 [80]; BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, NVwZ 2006, 1184 [1188 Ziffer 58]). Vor diesem Hintergrund hatte der Beklagte Gestaltungsfreiheit nicht nur bei der Erstellung eines Programms, nach dem die Wohnungsbauförderung an Eigentümer von Mietwohnhäusern vergeben werden soll, sondern auch für die Beifügung von Nebenbestimmungen, die die Vergabe begrenzen oder einer späteren Kürzung unterwerfen und dabei eine erneute Abwägung und politische Prioritätensetzung ermöglichen. Das ist durch den hier streitigen Widerrufsvorbehalt geschehen. Dementsprechend betrifft der darin verwendete Begriff "erforderlich" eine haushalts- und wohnungspolitische Wertung und Prognose - wertend in der Beurteilung des Ist-Zustandes und prognostisch in der Einschätzung, was zur weiteren Entwicklung passt. Damit übereinstimmend wurde bereits der insofern gleichlautende Wortlaut des § 44 Abs. 2 Satz 2 des II. WoBauG ("zur Fortführung des sozialen Wohnungsbaus erforderlich") verstanden, nämlich dort als Ermöglichung der Zinserhöhung, "wenn aus haushaltsmäßigen und wohnungspolitischen Gründen eine Aufstockung der Rückflüsse aus den öffentlichen Baudarlehen geboten erscheint", wobei die "wohnungs- und finanzpolitischen Voraussetzungen" von der obersten Landesbehörde zu beurteilen seien (Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O., § 44 des II. WoBauG Anm. 7.1 S. 13).

Die behördliche Bewertung als "erforderlich", die der Förderungskürzung zu Grunde liegt, ist gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Im Bereich der Anschlussförderung hat das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung vertreten, die schlechte Finanzlage des Landes Berlin und die nachhaltige Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt seien sachliche Motive dafür, die Wohnungsbauförderungspraxis zu ändern; der Subventionsgeber habe einen Einschätzungsspielraum dafür, ob der Landeshaushalt erheblich entlastet werde, wenn die Anschlussförderung eingestellt werde (BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006, a.a.O. Ziffer 63, 64). Das gilt auch hier. Die gerichtliche Überprüfung beschränkt sich danach darauf, ob der Beklagte sachliche Erwägungen angestellt hat. Dies ist der Fall:

(1) Dazu gehören zunächst die auf den Landeshaushalt bezogenen Motive. Sie ergeben sich aus Nr. 3 Satz 2 VwV Kürzung 2004, wonach die Kürzung "unter Berücksichtigung (...) der Haushaltssituation Berlins" angeordnet wurde, sich mithin auf haushaltswirksame Einsparungen richtet. Zwar waren die Ausgaben für Aufwendungsdarlehen und Aufwendungszuschüsse bei deren Bewilligung kalkuliert oder jedenfalls kalkulierbar, jedoch waren entsprechende Mittel nicht - wie von Seiten der Wohnungsunternehmen unterstellt wird - bereits vorhanden. Lediglich die bei der Bewilligung getroffene Prognose hielt es für angemessen, diese Mittel künftig aufzubringen. Die Voraussetzungen dieser Prognose haben sich inzwischen geändert. Die Verschuldung des Landes Berlin ist in besorgniserregendem Ausmaß gewachsen. Sie betrug 2001 rd. 39,8 Mrd. €, 2002 rd. 46,0 Mrd. €, 2003 rd. 49,5 Mrd. € und lag 2005 bei 58,6 Mrd. € (Senatsverwaltung für Finanzen, Abghs-Drs. 15/470 S. 105, 113 sowie in "Haushalt und Finanzen Berlins. Ein Überblick", Stand Januar 2006, haus-halt/index.html). Mit steigender Verschuldung nehmen die zu leistenden Zinsen zu: Sie betrugen 2001 rd. 2,1 Mrd. €, 2005 bereits 2,4 Mrd. € (Senatsverwaltung für Finanzen, a.a.O.). Zu dieser Sachlage schreibt die aus Vertretern der Wirtschaftswissenschaft, der Immobilien- und Wohnungsunternehmen, der Steuerberaterschaft sowie aus Mitgliedern der Finanz-, Bau- und Wohnungsausschüsse des Bundestages zusammengesetzte Expertenkommission zur Anschlussförderung im öffentlich geförderten Wohnungsbau im Land Berlin in ihrem Bericht vom 27. Januar 2003 (Expertenbericht) zusammenfassend: "Der Haushalt des Landes Berlin steckt in einer Schuldenfalle. Wenn es nicht gelingt, in allen Bereichen hohe Einsparungen zu erwirtschaften und damit die Kreditaufnahme drastisch zu reduzieren, werden die Zinszahlungen einen immer höheren Anteil der Einnahmen auffressen. Die Handlungsunfähigkeit des Landes ist dann programmiert" (S. 2 des Berichts, der bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war). Dass sich daraus eine Erforderlichkeit der Förderungskürzung, wie sie hier vorgenommen worden ist, ableiten lässt, ist nicht von der Hand zu weisen. Allerdings reicht das bloße Sparmotiv nicht als Kürzungsgrund aus, weil der Text des Widerrufsvorbehalts nicht ein bloßer Haushaltsvorbehalt ist, sondern auch einen Bezug zum sozialen Wohnungsbau aufweist.

(2) Wohnungspolitische Erwägungen, die den vorgenannten Anforderungen genügen, hat der Beklagte ebenfalls angestellt:

(a) Ohne Kürzung könnte Berlin die Weiterfinanzierung der bereits laufenden Förderprogramme im sozialen Wohnungsbau nur erschwert, etwa unter Hinnahme noch weiterer Verschuldung, finanzieren. Diese Ausgaben betrugen laut Kapitel 1295 des Landeshaushalts Berlin 2004/2005 für das Jahr 2004: 1,346 Mrd. Euro und für das Jahr 2005: 1,253 Mrd. Euro. Dass die "Ausfinanzierung" laufender Programme - auch wenn die Förderung der Klägerin reduziert und Neubauten von Wohnungen nicht mehr gefördert werden - zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus gehört, ist vorstehend schon ausgeführt. Das wohnungspolitische Motiv des Beklagten wird deutlich in Nr. 3 Satz 2 VwV Kürzung 2004, indem die Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus als Zweck der Kürzung angegeben ist. Auf die Fassung der Beschlussvorlage an den Senat von Berlin kommt es daneben nicht an.

(b) Eine weitere wohnungspolitische Erwägung liegt darin, dass die Förderung von Sozialwohnungen wenig Sinn macht, wenn etwa 100 000 in der Miethöhe vergleichbare Wohnungen leer stehen und dieser Leerstand nach Auffassung der Experten in den nächsten Jahren andauern wird (s. Expertenbericht S. 3, 21 f.). Dieses Motiv findet in Nr. 3 Satz 2 VwV Kürzung 2004 (Berücksichtigung der allgemeinen Mietenentwicklung) Ausdruck. Die ortsübliche Vergleichsmiete lag in dem bis 1949 errichteten so genannten Altbau im Jahre 2002 bei nur 4,03 Euro/m² (Wohnungsmarktbericht S. 61 Tabelle 51), und der Altbau macht 44 % aller Wohnungen in Berlin aus (Expertenbericht S. 78 Tabelle 29).

Das Argument einiger Wohnungsunternehmen, der Wohnungsleerstand betreffe fast ausschließlich Substandardwohnungen, so als wären diese unbewohnbar oder unzumutbar, greift nicht durch. Im Land Berlin gilt das Gesetz zur Beseitigung von Wohnungsmissständen - Wohnungsaufsichtsgesetz, WoAufG - in der Fassung vom 3. April 1990 (GVBl. S. 1082), geändert durch Gesetz vom 16. Juli 2001 (GVBl. S. 260), wonach der Verfügungsberechtigte (Vermieter) verpflichtet ist, Wohnungen in einem für den Gebrauch zu Wohnzwecken geeigneten Zustand zu erhalten (§ 2 a WoAufG). Die Wohnungsaufsichtsbehörde soll anordnen, zur Erhaltung notwendige, aber unterbliebene Arbeiten nachzuholen (§ 3 Abs. 1 WoAufG). Sie kann anordnen, dass der Verfügungsberechtigte Mängel beseitigt, wenn die bauliche Beschaffenheit von Wohnungen oder Wohnräumen nicht den Mindestanforderungen an erträgliche Wohnverhältnisse entspricht (§ 4 Abs. 1 WoAufG). Derartige Anordnungen können im Wege der Ersatzvornahme durchgesetzt werden. Ein niedriger Standard zu niedrigem Preis spricht nicht gegen die Bewohnbarkeit.

(c) Das Berliner Rückflussbindungsgesetz wirkt auf die Erforderlichkeit der Förderungskürzung nicht ein. Dieses "Gesetz zur Bindung von Rückflüssen aus Darlehen zur sozialen Wohnraumförderung" vom 19. Dezember 1997, GVBl. S. 686, 690, geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2002, GVBl. S. 199, betrifft schon nach seiner Überschrift nicht die Kürzung von Förderungen. Zudem definiert es in seinem § 1 Abs. 2 Rückflüsse als "Zinseinnahmen, planmäßige und außerplanmäßige Tilgungen und Ablösungen von Baudarlehen, Annuitäts- und Aufwendungsdarlehen", nicht also Einsparungen aus der Kürzung von Subventionen. Es findet deshalb hier keine Anwendung.

bb) Die Förderungskürzung war hier mit Blick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere der Einkommen breiter Schichten, vertretbar.

Die zutreffende Auslegung des Begriffes "vertretbar" ergibt sich aus der Einbettung in den Zusammenhang der Wohnungsbauförderung, in dem der Staat wie ausgeführt einen weiten Gestaltungsspielraum hat und in dem er haushalts- und wohnungspolitische Wertungen und Prognosen anstellen kann, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sind. Wie der vorstehend erörterte Begriff "erforderlich" ist auch der Begriff "vertretbar" offen für eine abwägende Wertung, die ähnlich dem parallelen Wortlaut in § 44 Abs. 2 Satz 2 des II. WoBauG ("im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten des Volkes vertretbar") zukam: Die sich aus der Zinsanhebung ergebende Erhöhung der Miete müsse den betroffenen Wohnungsinhabern zugemutet werden können, es müssten sich vor allem die Einkommensverhältnisse allgemein günstig entwickelt haben und eine Mieterhöhung müsse mit Blick auf die allgemeine Mietensituation gerechtfertigt erscheinen (Schwender in Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O., § 44 des II. WoBauG Anm. 7.1 S. 13). Wie in § 44 des II. WoBauG zeigt auch hier die an die Merkmale "erforderlich" und "vertretbar" geknüpfte Doppelvoraussetzung, dass allein die Erforderlichkeit eine Förderungskürzung nicht rechtfertigen soll, dass vielmehr als Korrektiv dazu auch die Vertretbarkeit gegeben sein soll.

Die Vertretbarkeit sucht die Entwicklung von Wirtschaft und Einkommen in Berlin zu berücksichtigen. Dabei ist die Betroffenheit der Zielgruppe des sozialen Wohnungsbaus, die so genannten breiten Schichten der Bevölkerung, wichtiger als die Wirtschaft im Allgemeinen, deren Förderung nicht zum gesetzlichen Ziel gehört. Nach dem bei Erlass des Bewilligungsbescheides, dessen Widerrufsvorbehalt auszulegen ist, geltenden Zweiten Wohnungsbaugesetz in der genannten Fassung sollte die Förderung des Wohnungsbaus "eine ausreichende Wohnungsversorgung aller Bevölkerungsschichten entsprechend den unterschiedlichen Wohnbedürfnissen ermöglichen" (§ 1 Abs. 2 Satz 2 des II. WoBauG), jedoch nach § 1 Abs. 1 "unter besonderer Bevorzugung des Baues von Wohnungen, die nach Größe, Ausstattung und Miete oder Belastung für die breiten Schichten des Volkes bestimmt und geeignet sind (sozialer Wohnungsbau)". Zum sozialen Wohnungsbau zählten zu dieser Zeit drei Förderwege: Der "öffentlich geförderte soziale Wohnungsbau", für den die Einkommensgrenzen des § 25 gelten, der zweite Förderweg nach §§ 88 bis 88 c, bei dem die Einkommensgrenzen um 60 v.H. erhöht sind (vgl. § 88 a Abs. 1), und der dritte Förderweg nach §§ 88 d, 88 e ohne fest vorgegebene Einkommensgrenzen (siehe Überblick bei Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O. § 1 des II. WoBauG, Anm. 2 S. 4, Bearbeitung vom August 1995; ferner bei Spies in: Schmid (Hrsg.), Miet- und Wohnungsrecht, Band 3, Stand September 2006, Vor § 16 WoFG, Rn. 6, 8, 25). Verstanden im Zusammenhang mit dem Geltungsbereich des "sozialen Wohnungsbaus" erfasste der in § 1 Abs. 1 des II. WoBauG verwendete Begriff der "breiten Schichten des Volkes", der in diesem Gesetz nicht definiert ist, folglich nicht nur Sozialhilfe-Empfänger, ALG II-Bezieher und ähnliche einkommensschwache Personen in den Grenzen des § 25 des II. WoBauG, sondern alle, für die eine Förderung in einem der drei Förderwege in Betracht kam (ebenso Schwender/Gutekunst in Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O., Anm. 2 S. 5).

Unter diesen Prämissen ist es angemessen, in der Frage der Vertretbarkeit auf die Entwicklung der durchschnittlichen Haushaltseinkommen abzustellen sowie darauf, ob die aus der Förderungskürzung resultierende Mietsteigerung von den durchschnittlichen Haushaltseinkommen verkraftet werden kann. Über die Entwicklung der Haushaltseinkommen in Berlin gibt das Statistische Landesamt Aufschluss (siehe S. 53 Tabelle 40 des Berichts der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung über den Berliner Wohnungsmarkt 2004 - Wohnungsmarktbericht -). Von 1993 bis 2003 finden sich Veränderungen des Haushaltsnettoeinkommens zum jeweiligen Vorjahr zwischen -1,9 und +8,1 %, im Mittel dieser elf Jahre 18,6 % ./. 11 = 1,69 % jährlich. Von 1995 bis 2003 stieg das Nettoeinkommen in Berlin um 7,3 %, die Lebenshaltungskosten stiegen um 6,9 % (siehe S. 61 Tabelle 50 Wohnungsmarktbericht). Diese Einkommensentwicklung ist nur schwach positiv, aber immerhin positiv, und sie liegt oberhalb der Entwicklung der Lebenshaltungskosten.

Die Mietsteigerung durch Förderungskürzung beträgt anstelle der planmäßigen 0,1278 Euro/m² nun 0,30 Euro/m², bei einer 70 m²-Wohnung also monatlich 21,00 Euro, wobei nur 0,30 minus 0,1278 = 0,1722 x 70 = 12,05 Euro auf die außerplanmäßige Kürzung entfallen. Eine solche Mietsteigerung hält sich mit Blick auf die Einkommensentwicklung im Rahmen des Vertretbaren.

cc) Die Ermessenserwägung, mit der Förderungskürzung ungerechtfertigte Mietpreisvorteile der Sozialwohnungen abzubauen, ist gemäß § 114 S. 1 VwGO rechtlich nicht zu beanstanden. Nach Nr. 3 Satz 2 der VwV Kürzung 2004 soll die Kürzung u.a. auch der Erreichung eines signifikanten Abbaus ungerechtfertigter Mietpreisvorteile im sozialen Wohnungsbau dienen. Zwar ergibt sich aus dem maßgeblichen bestandskräftigen Bewilligungsbescheid keine derartige Voraussetzung für die Ausübung des vorbehaltenen Widerrufs. Die Verwaltungsvorschrift zeigt aber an, mit welcher wohnungspolitischen Zweckrichtung von dem eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht worden ist. Dies liegt innerhalb des gesteckten Zweckrahmens und geht von der zutreffenden Tatsache aus, dass der soziale Wohnungsbau Mietpreisvorteile aufweist.

Über den Mietpreisvorteil der Sozialwohnungen gibt der Expertenbericht zuverlässigen Aufschluss, weil darin die Einsparmöglichkeit berechnet ist für den Fall, dass die Förderung in dem Maße gekürzt wird, dass die Sozialmiete bis zur Vergleichsmiete ansteigt (S. 26 f. des Berichts). Danach betrug die durchschnittliche Sozialmiete für die Baujahrgänge 1987 bis 89 zur Berichtszeit 4,53 Euro und für die Baujahrgänge 1990 bis 97: 4,40 Euro, die "objektscharfen" (in Lage und Ausstattung gleiche Wohnungen betreffenden) Vergleichsmieten dagegen 6,49 Euro bzw. 6,76 Euro. Zu ähnlichen Werten kommt das vom Beklagten vorgelegte Gutachten des Empirica-Instituts, wonach für 1984 bis 90 bezugsfertig gewordene, 60 bis 90 m² große Wohnungen mit einfacher Ausstattung die Sozialmiete 4,58 Euro und die freifinanzierte Miete 6,76/m² beträgt. Jeweils bezogen auf den Baujahrgang sind Sozialwohnungen demnach rd. zwei Euro/m² billiger als freifinanzierte Wohnungen. Auch bei einer Verteuerung der Sozialmieten um 0,30 Euro/m² verbleibt den Sozialwohnungen ein Mietpreisvorteil.

Für die Wertung des vor der Kürzung bestehenden Mietpreisvorteils als ungerechtfertigt steht dem Beklagten ein Einschätzungsspielraum zu, der hier nicht überschritten ist. Aus der bisherigen Höhe der Subventionierung erlangt der Vermieter den sachlich wenig gebotenen Vorteil, seine Wohnung deutlich billiger und deshalb leichter vermieten zu können als der Vermieter einer gleichguten freifinanzierten Wohnung; zugleich erlangt der Mieter den ebenfalls kaum gebotenen Vorteil, eine neuere, nämlich erst in den letzten 20 Jahren geschaffene Wohnung beziehen und bewohnen zu können, die nur aufgrund staatlicher Subventionen so billig ist, anstelle einer gleichteuren, aber viel älteren freifinanzierten Wohnung.

d) Die Ausübung des Widerrufsrechts war auch im Übrigen frei von Ermessensfehlern. Die im Kürzungsbescheid durch Inbezugnahme der Verwaltungsvorschrift Kürzung 2004 verlautbarten Ermessensgründe stehen im Einklang mit dem Zweck der Ermessensermächtigung, wie er sich im Rahmen der Wohnungsbauförderung aus dem Vorbehalt in der Bewilligungsentscheidung ergibt. Da dem Beklagten eine pauschalierende Bemessung im Bereich der Leistungsverwaltung zusteht, musste auch die Kürzung der Leistungen nicht weitere individuelle Eigenheiten der jeweiligen Wohnungsgesellschaft (Standortnachteile wie Verkehrslärm, Besonderheiten der Mieterschaft usw.) berücksichtigen. Wie bei der Zinserhöhung gemäß § 44 des II. WoBauG kann es auch nicht auf die individuellen Einkommensverhältnisse der einzelnen Bewohner der Sozialwohnungen ankommen (vgl. Schwender in Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O., § 44 des II. WoBauG, Anm. 7.1 S. 14), denn für die generelle Förderungskürzung genügt eine übergreifende Erfassung der Einkommensentwicklung und die Einführung einer passenden Kappungsgrenze. Es sind keine tragenden Ermessenserwägungen ersichtlich, die auf unzutreffenden Tatsachenannahmen beruhen. Gründe, weshalb der Beklagte die streitbefangenen Sozialwohnungen den in Nr. 4 der VwV Kürzung benannten besonders problematischen Objekten hätte gleichstellen müssen, sind von der Klägerin nicht dargetan noch sind sonst greifbare Anhaltspunkte dafür zu erkennen.

Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ist durch die Kürzung nicht verletzt, da die Bewilligung bereits mit dem Vorbehalt belastet war.

Die Kürzung ist auch nicht unverhältnismäßig. Durch die Einführung einer Kappungsgrenze bei 5,50 Euro/m² ist sie in ihren Auswirkungen beschränkt. Mögliche Vermietungsschwierigkeiten aus Nachteilen des Standorts oder der konkreten Mieterschaft ergeben kein Übermaß der Kürzung. Eine Garantie kostendeckender Vermietung, wie sie von den Wohnungsunternehmen teilweise geltend gemacht wird, ist mit der Wohnungsbauförderung nicht verbunden. Die dauerhafte Sicherung der Rentabilität der Anlage gehört zum unternehmerischen Risiko des Wohnungseigentümers (BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006, a.a.O., Ziffer 34, 42, 59). Das Vertrauen in den zeitlich unbegrenzten Fortbestand einer Subvention ist nicht schutzwürdig; ein Subventionsempfänger muss bei Eintritt grundlegender Änderungen damit rechnen, dass Subventionen gekürzt werden. Dies gilt besonders auch für Eigentümer von fremdgenutzten Sozialwohnungen. Das Interesse an Investitionsschutz bewirkt für sich allein keine rechtlich schutzwürdige Subventionssicherheit (BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006, a.a.O., Ziffer 57 m.w.N.).

Ob die Widerrufsfrist nach § 49 Abs. 2 Satz 2, § 48 Abs. 4 VwVfG anwendbar ist, kann offen bleiben, denn im Falle ihrer Geltung ist diese Frist - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - jedenfalls eingehalten. Insoweit wird auf die Begründung des angefochtenen Urteils Bezug genommen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Der Senat hat die Revision nicht zugelassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe gegeben ist.

Ende der Entscheidung