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Auf die Wahlberechtigung zur Personalratswahl von Beschäftigten eines Landkreises, die einer organisatorisch und räumlich verselbständigten sog. ARGE gemäß § 44 b SGB II zur Dienstleistung zugewiesen sind, findet § 13 Abs 2 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Brandenburg unmittelbar Anwendung mit der Folge, dass die Wahlberechtigung in der bisherigen Dienstelle nach einer länger als drei Monate währenden Zuweisung erlischt. Dies gilt unabhängig davon, ob die Beschäftigten in der ARGE einen Personalrat wählen können.

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OVG 61 PV 2.07

In der Landespersonalvertretungssache

hat der 61. Senat - Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen - auf die Anhörung vom 21. November 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Wolnicki, die Richter am Oberverwaltungsgericht Bath und Dr. Raabe, den ehrenamtlichen Richter Krone und die ehrenamtliche Richterin Moorkamp beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 13. Dezember 2006 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Der Gegenstandswert wird auf 4.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Beschwerde des Beteiligten richtet sich gegen den Beschluss der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen, mit dem diese die Wahl des örtlichen Personalrats in der Kreisverwaltung des Landkreises Elbe-Elster, die vom 15. bis 17. Mai 2006 stattgefunden hat, in der Gruppe der Angestellten für unwirksam erklärt hat.

Die Beteiligten streiten über die aktive und passive Wahlberechtigung von 71 Beschäftigten, die im Zeitpunkt der Wahl der durch öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem Landkreis Elbe-Elster und der Bundesagentur für Arbeit auf der Grundlage von § 44 b SGB II errichteten, räumlich und organisatorisch verselbständigten Arbeitsgemeinschaft - i.F.: ARGE - zur Dienstleistung zugewiesen waren, wobei die Zuweisung bei 63 Beschäftigten bereits mehr als drei Monate zurücklag. Fünf dieser Mitarbeiter kandidierten auf Wahlvorschlägen für die Gruppe der Angestellten, die Wahl wurde in den Außenstellen der ARGE durchgeführt. Nach der am 18. Mai 2006 ausgehängten Bekanntmachung des Wahlvorstandes über das Wahlergebnis wurde die Angestellte T., die seit dem 1. Januar 2006 der ARGE zugewiesen war, in den Personalrat als Bewerberin ihrer Gruppe gewählt. Die übrigen vier Kandidaten aus dem Bereich der ARGE wurden für ihre jeweiligen Listen Ersatzmitglieder.

Am 1. Juni 2006 hat der Antragsteller das Beschlussverfahren eingeleitet, weil die bei der ARGE Beschäftigten weder aktiv noch passiv wahlberechtigt gewesen seien. Die ARGE sei keine Dienststelle des Landkreises. Mit der Zuweisung von Dienstkräften des Landkreises zur ARGE ende deren Eingliederung in die bisherige Dienststelle. Mit der Beteiligung der Beschäftigten der ARGE an der Wahl liege ein ergebnisrelevanter Verstoß gegen die wahlrechtlichen Bestimmungen des Personalvertretungsgesetzes vor.

Der im Verfahren beteiligte Personalrat hält die Durchführung der Wahl unter Einbeziehung der der ARGE zugewiesenen Beschäftigten für rechtmäßig. Personalvertretungsrechtlich blieben im Falle einer Zuweisung die Kompetenzen bei der Stammdienststelle. Die Bestimmung über die Wahlberechtigung bei Abordnung könne nicht entsprechend angewendet werden. Zudem habe der Antragsteller die bei der ARGE Beschäftigten in der von ihm erbetenen Liste der wahlberechtigten Mitarbeiter selbst aufgeführt. In der Vergangenheit seien Personalratsmitglieder, die der ARGE zugewiesen wurden, unbeanstandet weiter im Personalrat verblieben.

Die Fachkammer hat dem Wahlanfechtungsantrag im Wesentlichen der Begründung des Antragstellers folgend entsprochen. Mit der Zuweisung zur ARGE ende vergleichbar einer Abordnung zu einer anderen Dienststelle die Eingliederung in die bisherige Dienststelle, die der personalvertretungsrechtliche Anknüpfungspunkt für die Wahlberechtigung sei. Deshalb sei § 13 Abs. 2 Satz 1 Personalvertretungsgesetz des Landes Brandenburg - PersVG - entsprechend anzuwenden, wonach das aktive Wahlrecht bei einer Abordnung nach drei Monaten und demgemäß nach § 14 Abs. 1 PersVG auch das passive Wahlrecht entfalle.

Mit der Beschwerde beanstandet der Beteiligte die analoge Anwendung der gesetzlichen Regelung für die Wahlberechtigung bei Abordnungen. Diese Vorschrift gelte nach dem Wortlaut für die Abordnung in eine andere Dienststelle. Sie sei daher nur anzuwenden, wenn personalvertretungsrechtlich keine Beteiligungslücke gegeben sei. Die Frage der Dienststellenzugehörigkeit sei nicht generalisierend, sondern speziell mit Blick auf die Besonderheiten der ARGE zu beurteilen. Insofern sei maßgeblich, dass der Antragsteller in personeller Hinsicht weitgehend für die bei der ARGE beschäftigten Mitarbeiter zuständig bleibe, insbesondere obliege ihm die Entscheidung in Statusangelegenheiten und die Disziplinarbefugnis. Auch sei er für die Genehmigung von Dienstreisen und die Reisekostenabrechnungen zuständig, auch im Bereich des Unfallschutzes und der Unfallversicherung und des Betriebsarztes nehme der Landkreis die Aufgaben für die der ARGE zugewiesenen Beschäftigten wahr. Auch werde der Personalrat in Angelegenheiten, die diese Mitarbeiter beträfen, vom Antragsteller beteiligt. Von einer Ausgliederung aus der bisherigen Dienststelle könne daher keine Rede sein. Dem Geschäftsführer der ARGE obliege lediglich die Fachaufsicht, die Koordinierung und Genehmigung des Urlaubs sowie von Freistellungen und die Entgegennahme von Arbeitsunfähigkeitsmeldungen. Da die ARGE selbst keine Dienststelle sei und die Mitarbeiter damit nicht anderweit eingegliedert seien, sondern vielmehr personelle Kompetenzen des Antragstellers fortbestünden, könne eine Ausgliederung aus der Dienststelle des Antragstellers nicht angenommen werden. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 21. März 2007 - 6 P 4.06 -) habe bei dem Einsatz erwerbsfähiger Hilfebedürftiger zu zusätzlichen Arbeiten eine Mitbestimmungspflicht unabhängig vom Bestehen eines Beschäftigungsverhältnisses wegen ihrer Eingliederung in die Dienststelle angenommen. Damit habe es entschieden, dass trotz der Beschäftigung in der gemeinsamen Einrichtungen die Eingliederung in die kommunale Dienststelle fortbestehe.

Der Beteiligte beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 13. Dezember 2006 zu ändern und den Wahlanfechtungsantrag abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Der Antragsteller verteidigt den angefochtenen Beschluss. Es fehle an der tatsächlichen Eingliederung der bei der ARGE tätigen und dem Direktionsrecht des Geschäftsführers der ARGE unterliegenden Beschäftigten. Die vom Beteiligten herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts befasse sich nicht mit der Dienststelleneigenschaft der ARGE; allenfalls könne ihr entnommen werden, dass es für die Eingliederung in eine Dienststelle nicht darauf ankomme, ob und zu welcher juristischen Person ein Arbeitsverhältnis bestehe.

II.

Die zulässige Beschwerde des Beteiligten ist unbegründet. Die Fachkammer hat die Unwirksamkeit der Wahl in der Gruppe der Angestellten im Ergebnis zutreffend antragsgemäß festgestellt.

Der Antragsteller ist zur Anfechtung der Wahl des örtlichen Personalrats befugt, denn gemäß § 25 Abs. 2 Satz 2 PersVG ist auch die Dienststelle zur Anfechtung berechtigt. Sein Anfechtungsantrag ist nach § 25 Abs. 2 Satz 3 PersVG auch rechtzeitig, denn er ist innerhalb von zehn Arbeitstagen nach der Bekanntmachung des Wahlergebnisses beim Verwaltungsgericht anhängig gemacht worden. Die Bekanntmachung des Wahlergebnisses erfolgte am Donnerstag, den 18. Mai 2006. Der Antrag ist am 1. Juni 2006 bei dem Verwaltungsgericht Potsdam eingegangen. Unter Berücksichtigung des Feiertages am 25. Mai 2006 (Christi Himmelfahrt) ist der Antrag damit rechtzeitig, nämlich am neunten Arbeitstag nach dem Tag der Bekanntmachung des Wahlergebnisses, gestellt worden.

In der Sache ist die Anfechtbarkeit einer Personalratswahl nach § 25 Abs. 1 PersVG gegeben, wenn gegen wesentliche Vorschriften u.a. über das Wahlrecht und die Wählbarkeit verstoßen ist. Ein solcher Verstoß liegt vor und es bedarf keiner näheren Ausführungen, dass der Verstoß auch das Wahlergebnis beeinflusst hat, nachdem in der Gruppe der Angestellten nicht wählbare Dienstkräfte kandidiert haben und zum Mitglied bzw. zu Ersatzmitgliedern des Personalrats gewählt sind. Deshalb führt der Verstoß zur Feststellung der Unwirksamkeit der Wahl in der Gruppe der Angestellten.

Die über drei Monate hinaus der ARGE zugewiesenen Beschäftigten des Landkreises sind infolge der organisatorischen und räumlichen Verselbständigung dieser gemeinschaftlichen Einrichtung tatsächlich nicht mehr in die Dienststelle des Antragstellers eingegliedert. Wahlberechtigt zur Personalvertretung sind nach § 13 Abs. 1 Satz 1 PersVG alle Beschäftigten der Dienststelle im Sinne des § 4 Abs. 1 PersVG. Wer nach seiner tatsächlichen Beschäftigung nicht mehr in die Dienststelle eingegliedert ist, kann daher auch nicht in ihr zur Personalvertretung wahlberechtigt sein. Die Wahlberechtigung erlischt gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 PersVG nach Ablauf einer Zuweisungsdauer von drei Monaten. In der Folge sind die betroffenen Beschäftigten nach § 14 Abs. 1 PersVG auch nicht wählbar.

Im Personalvertretungsrecht soll für die Zugehörigkeit zu einer Dienststelle nicht die auf dem Dienstvertrag beruhende rechtliche Beziehung, sondern das tatsächliche Beschäftigungsverhältnis ausschlaggebend sein; diese grundlegende Feststellung ist zur Auslegung personalvertretungsrechtlicher Vorschriften heranzuziehen (st. Rspr: BVerwG, Beschluss vom 25. September 1995 - 6 P 44.93 - BVerwGE 99, 230, Beschluss vom 2. September 1983 - 6 P 29.82 - PersV 1985, 164, Beschluss vom 18. März 1982 - BVerwG 6 P 8.79 - PersV 1983, 69, Beschluss vom 8. Dezember 1967 - VII P 17.66 - BVerwGE 28, 282, Beschluss vom 8. Juni 1962 - VII P 7.61 - BVerwGE 14, 241, Beschluss vom 21. November 1958 - VII P 3.58 - BVerwGE 7, 331). Ihr liegt die Überlegung zugrunde, dass die Belange des jeweiligen Beschäftigten von der Personalvertretung wahrgenommen werden sollen, die am ehesten zu seinem Wohl (§ 2 Abs. 1 PersVG) tätig werden kann. Das aber ist der Personalrat, der bei der Dienststelle gebildet ist, die die konkreten Bedingungen der Dienstleistung des Beschäftigten in persönlicher und sachlicher Hinsicht festlegt, und der die Beachtung ihrer Anweisungen überwacht. Denn diese Dienststelle gibt dem Dienst- oder Arbeitsverhältnis zwischen Dienstherrn/ Arbeitgeber in erster Linie seine individuelle Ausgestaltung und lässt es damit von der abstrakten Rechtsbeziehung zum konkreten, den Arbeitsalltag des Bediensteten bestimmenden und ausfüllenden Beschäftigungsverhältnis werden. Gegenüber dieser Dienststelle aber kann in aller Regel der bei ihr gebildete Personalrat die der Personalvertretung nach dem Personalvertretungsgesetz obliegenden Aufgaben am ehesten sinnvoll "zum Wohl der Beschäftigten" (§ 2 Abs. 1 PersVG) wahrnehmen; denn er ist wegen seiner Sachnähe und Personenkenntnis in erster Linie berufen, die Belange der Beschäftigten einerseits und die Erfordernisse des Dienstbetriebes andererseits einzuschätzen und in Zusammenarbeit mit der Dienststelle auf eine an ihnen ausgerichtete Ausgestaltung des Dienstbetriebes und der Beschäftigungsverhältnisse hinzuwirken. Auf dieser Erkenntnis beruht nicht nur der das Personalvertretungsrecht beherrschende Grundsatz, dass in erster Linie die Dienststelle und der bei ihr gebildete Personalrat als Partner zusammenzuwirken haben und nur in gesetzlich besonders geregelten Fällen eine ferner stehende Personalvertretung zu beteiligen ist. Aus ihr folgt auch, dass die Zugehörigkeit des einzelnen Beschäftigten zu einer Dienststelle für den Bereich des Personalvertretungsrechts nicht nach formalen rechtlichen Kriterien, sondern nach den tatsächlichen Gegebenheiten zu bestimmen ist, um ihm den Schutz der Personalvertretung in größtmöglichem Umfang zu sichern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. September 1983, a.a.O.). Im Lichte dieses Grundverständnisses sind auch die §§ 4 und 13 PersVG auszulegen.

Aus den tatsächlichen Gegebenheiten folgt in Bezug auf die der ARGE zugewiesenen Beschäftigten, dass ihre bisherige Eingliederung in die Dienststelle des Antragstellers nicht mehr fortbesteht. Begrifflich geschieht die Eingliederung zum einen durch tatsächliche Aufnahme der vorgesehenen Arbeit im Rahmen der Arbeitsorganisation der Dienststelle, zum anderen bedarf es eines rechtlichen Bandes, durch welches das Weisungsrecht der Dienststelle, verbunden mit entsprechenden Schutzpflichten, und damit korrespondierend die Weisungs-gebundenheit des Dienstleistenden, verbunden mit entsprechenden Schutz-rechten, begründet werden (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 21. März 2007- 6 P 4.06 - PersR 2007, 301 m.w.N.). Die ARGE ist zwar keine eigene Dienststelle, aber räumlich und organisatorisch von der Dienststelle des Antragstellers getrennt. Das vom Landkreis gestellte Personal ist tatsächlich voll in die Arbeitsorganisation der ARGE integriert und aus der rechtlichen Beziehung zum Arbeitgeber sind diejenigen Elemente, deren es für diese vollständige Integration in die Arbeitsorganisation der ARGE bedarf, nämlich das Direktionsrecht und die damit korrespondierende Weisungsgebundenheit, die Befugnis zu Umsetzungen innerhalb der ARGE, die Anordnung von Urlaub und Freistellungen sowie von Dienstreisen, herausgelöst und der Leitung der ARGE zugewiesen. Dass das rechtliche Band zum Landkreis darüber hinaus insbesondere in den vom Beteiligten angeführten Statusangelegenheiten fortbesteht, vermag die Beurteilung, dass ihre Eingliederung in die bisherige Dienststelle nicht mehr fortbesteht, nicht zu erschüttern. Denn die tatsächliche Beschäftigung in dem dargestellten, für die Eingliederung in die Dienststelle maßgeblichen Sinn findet bei der ARGE statt.

Mangels fortbestehender Eingliederung erlischt die Wahlberechtigung zum Personalrat in der bisherigen Dienststelle gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz PersVG nach drei Monaten der Zuweisung zur ARGE. Für diese Feststellung bedarf es der vom Verwaltungsgericht bemühten Rechtsanalogie nicht. Auf die rechtliche Beziehung, insbesondere die Frage nach der Rechtsnatur der Personalgestellung durch den Landkreis, kommt es für die unmittelbare Anwendbarkeit der Vorschrift nicht an. Die Anknüpfung an die Formulierung "zu einer Dienststelle abgeordnete Beschäftigte" führt zu keiner Regelungslücke für den vorliegenden Fall. Auch wenn der Begriff der Abordnung dem Beamtenrecht entlehnt ist, folgt daraus nicht, dass er im vorliegenden personalvertretungsrechtlichen Zusammenhang nur als die vorübergehende Übertragung eines konkret-funktionellen Amtes in einer anderen Dienststelle desselben oder eines anderen Dienstherren zu verstehen ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. November 1958 und vom 8. Juni 1962, jeweils a.a.O.). Das kann schon deshalb nicht angenommen werden, weil die Vorschrift erkennbar die Wahlberechtigung aller Beschäftigten im Sinne von § 4 Abs. 1 PersVG, also nicht nur diejenige der Beamten regeln will. Personalvertretungsrechtlich ist der Begriff der Abordnung in § 13 PersVG demnach weiter und erfasst - entsprechend dem umfassenden Regelungsansatz in Bezug auf die Wahlberechtigung - alle Formen anderweitiger Beschäftigung, die die Eingliederung in die bisherige Dienststelle aufheben. Ebenso wenig steht danach der unmittelbaren Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2 PersVG entgegen, dass mit dem Begriff der Abordnung typischerweise die vorübergehende anderweitige Beschäftigung verbunden ist. Dieser Gesichtspunkt spielt vielmehr im Regelungszusammenhang der Norm nur insoweit eine Rolle, als nach Satz 3 der Vorschrift bei absehbarer Rückkehr innerhalb von weiteren drei Monaten die Wirkungen nach Satz 1 nicht eintreten sollen. Im Übrigen, also auch bei ungewisser Rückkehr, entscheidet das Gesetz die Frage der Wahlberechtigung nur unter dem Gesichtspunkt der Eingliederung in die Dienststelle und dem Zeitablauf, der bei fortbestehender rechtlicher Beziehung zur Stammdienststelle notwendig ist, um die die bisherige Eingliederung erlöschen zu lassen. Das bezweckt erkennbar eine Anpassung des Wahlrechts an veränderte tatsächliche Verhältnisse. Auch kann der Wendung "zu einer anderen Dienststelle" nicht entnommen werden, dass § 13 Abs. 2 Satz 1 PersVG nur dann Anwendung findet, wenn die Aufhebung der Eingliederung in die bisherige Dienststelle zugleich mit der Eingliederung in eine andere Dienststelle einhergeht, also gleichsam gesichert sein müsste, dass das Wahlrecht in der neuen Dienststelle ausgeübt werden kann. Hinter der im Gesetz verwendeten Formulierung dürfte allerdings allgemein die Vorstellung stehen, dass nach § 1 PersVG eine flächendeckende Bildung von Dienststellen und Personalvertretungen innerhalb des Landes Brandenburg vorgesehen ist. Wenn deshalb an die Abordnung zu einer Dienststelle in der Norm anknüpft wird, lässt dies allerdings noch nicht auf ein für deren Anwendbarkeit konstitutives Merkmal schließen, sondern beschreibt nur den typischen Sachverhalt, den es zu regeln galt. Daraus kann nicht abgeleitet werden, dass der Gesetzgeber für den atypischen Fall, dass die Einrichtung der anderweitigen Beschäftigung keine Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes ist, sein sonstiges Regelungskonzept der Anpassung an die tatsächlichen Verhältnisse durchbrechen und betroffenen Beschäftigten die Wahlberechtigung in ihrer bisherigen Dienststelle deshalb erhalten wollte, weil sie sonst keine Möglichkeit hätten, einen Personalrat zu wählen und für diesen zu kandidieren.

Hiernach ist es für die Frage der Wahlberechtigung in der Dienststelle nicht erheblich, ob die ARGE selbst eine Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsrechts darstellt und die Beschäftigten dort wahlberechtigt sein können (mit beachtlichen, auf die Verhältnisse im Land Brandenburg übertragbaren Gründen ablehnend nach LPersVG NW: VG Arnsberg, Beschluss vom 22. März 2007- 20 K 2029/06.PVL - PersR 2007, 255). Das Gesetz stellt insoweit keine Konnexität zwischen dem Erlöschen der Wahlberechtigung in der Stammdienststelle und dem Erwerb einer anderweitigen personalvertretungsrechtlichen Wahl-berechtigung her (so auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. März 2006 - 5 A 11469/05 - NVwZ-RR 2006, 804); ein solcher Zusammenhang ist auch im Lichte höherrangigen Rechts nicht geboten, weil die Mitbestimmung der Beschäftigten nur nach Maßgabe der Gesetze gewährleistet ist (Art. 50 VerfBbg) und Einbußen, die sich im Zusammenhang mit der Ausführung der nachfolgenden Regelung des § 44 b SGB II aufgrund des geltenden Personalvertretungsgesetzes hinsichtlich der Möglichkeit der Wahl des örtlichen Personalrats der Kreisverwaltung für die von dort zugewiesenen Beschäftigten ergeben, vorbehaltlich etwaiger gesetzlicher Korrekturen hinzunehmen sind. Eine Aushöhlung der Mitbestimmung kann allein darin nicht gesehen werden. Rechtspolitisch führt die Schaffung von gemeinschaftlichen Einrichtungen von Gebietskörperschaften ohne Dienstherrenfähigkeit für die diesen Einrichtungen zugewiesenen Beschäftigten allerdings zu einem personalvertretungsrechtlich unbefriedigenden Zustand, wenn entgegen der dargestellten gesetzlichen Konzeption in einer (auch) vom Landkreis getragenen Einrichtung, in die Beschäftigte eingegliedert sind, eine Personalvertretung nicht gebildet werden kann. Diesen Zustand abzuändern ist allerdings nicht der Senat, sondern (nur) der Gesetzgeber berufen.

Die Kostenentscheidung entfällt im Verfahren über die Beschwerde im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Gründe für eine Zulassung der Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht liegen nicht vor.

Die Gegenstandswertfestsetzung beruht auf § 33 i.V.m. § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG und ist unanfechtbar (§ 33 Abs. 4 Satz 3 RVG).

Ende der Entscheidung