Judicialis Rechtsprechung

2. Der örtlichen Personalvertretung ist es nach Treu und Glauben verwehrt, die Durchführung einer Maßnahme als Verletzung ihres Mitbestimmungsrechts geltend zu machen, wenn sie der Stufenvertretung die Zustimmung zu eben dieser Maßnahme selbst empfohlen hat.

3. Die Beteiligten des Stufenverfahrens haben es als "Herren des Verfahrens" in der Hand, das Stufenverfahren auch dann fortzusetzen, wenn sie sich zuvor darauf geeinigt haben, das Stufenverfahrens ruhen zu lassen und erst dann wieder aufzunehmen, wenn die Beteiligten des Ausgangsverfahrens sich nicht einigen, und sich die Beteiligten des Ausgangsverfahrens geeinigt haben.

OVG 62 PV 14.07

In der Personalvertretungssache

hat der 62. Senat - Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes - aufgrund der mündlichen Anhörung am 29. Oktober 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Wahle, die ehrenamtlichen Richterinnen Schenker und Triebel und die ehrenamtlichen Richter Selbach und Remus beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. November 2007 wird, soweit nicht die Anträge zurückgenommen worden sind, zurückgewiesen.

Im Übrigen wird das Verfahren eingestellt.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen

Gründe:

I.

Im Streit ist das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG (Gestaltung der Arbeitsplätze) wegen Umbaumaßnahmen im Dienstgebäude der Agentur für Arbeit Berlin Nord, einer örtlichen Dienststelle der Bundesagentur für Arbeit, in der Königin-Elisabeth-Str. 49 in Berlin-Westend. Im Zuge des Projekts "Kundenzentrum der Zukunft" (KuZ) sollten im Erdgeschoss Einzelbüroräume zu einer sogenannten Bürolandschaft mit Wartezone umgebaut werden. Der Dienststellenleiter (Beteiligter zu 1) bat den Antragsteller mit Vorlage vom 20. April 2006 hierzu um Zustimmung, die dieser mit Schreiben vom 25. April 2006 wegen mehrerer Einwendungen hinsichtlich Belichtung, Belüftung und Schallschutz versagte. Unter dem 2. Juni 2006 beantragte der Leiter der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg (Beteiligter zu 2) den Bezirkspersonalrat (Beteiligter zu 3) die Zustimmung im Stufenverfahren. Letzterer verweigerte zunächst am 22. Juni 2006 unter dem Betreff "Vorlage 365/17" die Zustimmung im Wesentlichen aus denselben Gründen wie der Antragsteller. Im weiteren Verlauf des Stufenverfahrens einigten sich die Beteiligten zu 2 und 3 darauf, das Bauvorhaben in verschiedenen Punkten zu überprüfen. In dem diese Einigung bestätigenden Schreiben des Beteiligten zu 3 an den Beteiligten zu 2 vom 21. Juli 2006 (zu Vorlagen Nr. 361 und 365/17) heißt es unter - 1. - der Einbau der Glaswand werde auf Realisierbarkeit bzgl. Statik und Schutzvorschriften geprüft, - 2. - vor Beginn der Baumaßnahmen für die Eingangszone 2 würden die Planungen unter Anwendung der einschlägigen Schutzvorschriften unter Beteiligung des örtlichen Personalrats überprüft, - 3. - der örtliche Personalrat erhalte Einsicht in die abzuschließenden Bauverträge, - 4. - die Baumaßnahmen für das KuZ Spandau (gemeint ist wohl Westend) könnten erst erfolgen, wenn mit dem Hauptpersonalrat neue Planungsrichtlinien abgestimmt seien und - 5. - wenn die örtliche Dienststelle und der örtliche Personalrat zu einvernehmlichen Lösungen kämen, würden diese auch von der Regionaldirektion akzeptiert und umgesetzt. Abschließend wies der Beteiligte zu 3 darauf hin, dass das anhängige Verfahren damit vorerst ruhend gestellt werde und von ihm nur dann nicht mehr weiter betrieben werde, wenn es zwischen örtlicher Dienststelle und Personalrat zu einer Einigung komme.

Anschließend nahmen der Beteiligte zu 1 und der Antragsteller Gespräche über eine Veränderung des Baukonzepts auf. Als Ergebnis dieser Gespräche bat der Beteiligte zu 1 den Antragsteller mit Schreiben vom 5. Oktober 2006 unter Bezugnahme auf die Mitbestimmungsvorlage vom 20. April 2006 und auf die erzielten Vereinbarungen um Zustimmung zur Umgestaltung des Dienstgebäudes. Die Absprache umfasste insbesondere die Errichtung einer ganzflächigen Glaswand, den Einbau eines Belüftungssystems sowie einer einheitlich auf 500 LUX ausgerichteten Deckenbeleuchtung, die höchstmögliche Dämmung von Fußboden und Decke sowie die Ausstattung der Eingangstüren mit automatischer Öffnung. Dieser Vorlage stimmte der Antragsteller am 10. Oktober 2006 zu.

Daraufhin wandte sich der Beteiligte zu 2 mit Schreiben vom 23. Februar 2007 unter dem Betreff Vorlage Nr. 365/17 erneut an den Beteiligten zu 3 mit dem Bemerken, dass nun Antworten zu den im Schreiben vom 21. Juli 2006 aufgeworfenen Fragen möglich seien. Aufgrund der Zustimmung des Antragstellers zur Vorlage des Beteiligten zu 1 vom 5. Oktober 2006 sei die Frage zur Glaswand geklärt. Zu Punkt 2: Der Antragsteller habe dem Beteiligten zu 1 eine Liste mit Maßnahmen zur Einhaltung der einschlägigen Schutzvorschriften übergeben, die dieser ihm, dem Beteiligten zu 2, weitergereicht habe. Da in beiden Dienststellen nicht genügend Sachverstand vorhanden sei, seien die GBI (Gebäudemanagement), der Fachbereich Bau sowie die Zentrale als entscheidende Stellen eingeschaltet worden. Die Prüfung habe ergeben, dass die ursprünglich vorgesehenen Maßnahmen in der Kostenschätzung vom 14. November 2005 den öffentlich-rechtlichen Vorgaben und Bestimmungen gerecht würden und damit alle einschlägigen Schutzvorschriften eingehalten würden. Zu Punkt 3: Sobald es Verträge gebe, erhalte der Antragsteller Einsicht. Zu Punkt 4: Dieser Punkt sei im vorliegenden Zusammenhang nicht relevant. Abschließend heißt es, nachdem nunmehr die vereinbarten Voraussetzungen geschaffen seien, bitte der Beteiligte zu 2 um Zustimmung zu der KuZ Nachbesserungsmaßnahme in der Dienststelle in dem der Vorlage 365/17 zugrundeliegenden Umfang.

Am 28. Februar 2007 übersandte der Beteiligte zu 3 dem Antragsteller das Schreiben des Beteiligten zu 2 vom 23. Februar 2007 zur Stellungnahme. Unter dem 2. März 2007 bestätigte der Beteiligte zu 3 dem Beteiligten zu 2 den Eingang des Schreibens vom 23. Februar 2007, bat um Übersendung der Prüfungsergebnisse inklusive der hierzu entstandenen Unterlagen zwecks sachgerechter Weiterführung des Beteiligungsverfahrens und gab dem Antragsteller auch dieses Schreiben zur Kenntnis.

Nachdem der Antragsteller dem Beteiligten zu 3 unter dem 6. März 2007 zum Betreff "Schreiben der RD BB an BPR Bezug nehmend auf die Vorlage 365/17" empfohlen hatte, der Maßnahme zuzustimmen, stimmte dieser der "modifizierten Vorlage vom 23.02.2007" am 9. März 2007 zu.

Nachdem der Antragsteller erfolglos beanstandet hatte, dass durch die Vorlage vom 23. Februar 2007 Bestandteile der im Rahmen ausschließlicher Zuständigkeit getroffenen einvernehmlichen Regelungen des Antragstellers und des Beteiligten zu 1 zum Arbeitsschutz und der Gesundheitsfürsorge zur Disposition gestellt würden, beantragte er am 25. Juni 2007 bei dem Verwaltungsgericht Berlin sinngemäß, dem Beteiligten zu 1 im Wege einstweiliger Verfügung die Umsetzung der Maßnahme in Gestalt der modifizierten Vorlage vom 23. Februar 2007 zu untersagen. Diesen Antrag wies die Fachkammer mit Beschluss vom 26. Juni 2007 zurück (VG 72 A 4.07); die Beschwerde blieb erfolglos (Beschluss des Senats vom 12. Oktober 2007 - OVG 62 PV 10.07 -).

Am 18. Juli 2007 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er hat ausgeführt, der Beteiligte zu 2 habe mit seiner modifizierten Vorlage vom 23. Februar 2007 zum Ausdruck gebracht, sich nicht an den Zustimmungsbeschluss vom 10. Oktober 2006 halten, sondern das umsetzen zu wollen, was Gegenstand der Beschlussvorlage vom 20. April 2006 zu Aktz. 365/17 gewesen und von ihm, dem Antragsteller, für nicht konsensfähig erachtet worden sei. Der Beteiligte zu 3 habe der modifizierten Vorlage in Verkennung dessen, was von ihm gefordert worden sei, zugestimmt. Maßgebend sei jedoch allein der Zustimmungsbeschluss des Antragstellers vom 10. Oktober 2006. Zu einer erneuten Vorlage im Rahmen des Stufenverfahrens an den Beteiligten zu 3 sei der Beteiligte zu 2 nicht befugt gewesen. Selbst wenn man die Auffassung verträte, das eingeleitete Stufenverfahren habe lediglich geruht und sei von dem Beteiligten zu 2 wieder aufgenommen worden, sei die Wiederaufnahme im Hinblick auf die erteilte Zustimmung des Antragstellers weder erforderlich noch rechtlich möglich gewesen. Die Zustimmung des Beteiligten zu 3 sei daher unwirksam und nichtig.

Der Antragsteller hat beantragt,

1. der Beteiligten aufzugeben, die Umsetzung der Maßnahme auf der Grundlage der Beschlussvorlage vom 20.04.2006, zu Az. 365/17 in Form der Beschlussvorlage zu Az. 478/17 vom 23.02.2007 zu unterlassen,

hilfsweise

2. festzustellen, dass die Aufhebung und Abänderung des Beschlusses des Antragstellers vom 10.10.2006 durch die Anhörung und Beteiligung der Stufenvertretung, insbesondere des Bezirkspersonalrats der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg rechtswidrig und unwirksam ist,

hilfsweise

3. die Beteiligte zu verpflichten, wegen des abgeänderten Bauvorhabens in Gestalt der Beschlussvorlage vom 20.04.2006, zu Az. 365/17 i.V.m. der Beschlussvorlage zu Az. 478/17 vom 23.02.2007 das Mitbestimmungsverfahren gem. § 75 III Nr. 16 BPersVG einzuleiten,

hilfsweise

4. den Erlass anderer geeigneter Maßnahmen.

Die Beteiligten zu 1 und 2 haben beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Sie haben vorgetragen, das Stufenverfahren habe während der Zeit des Einigungsversuchs geruht. Wegen der erheblichen Verteuerung des Vorhabens in der Gestalt der geänderten Vorlage habe die Zentrale entschieden, dass an der ursprünglichen Planung mit einem geringeren Kostenaufschlag festzuhalten sei. Daraufhin sei das ruhend gestellte Stufenverfahren aktiviert worden, und der Beteiligte zu 3 habe der modifizierten Mitbestimmungsvorlage des Beteiligten zu 2 nach Empfehlung des Antragstellers uneingeschränkt zugestimmt. Solange sich ein Verfahren "in der Stufe" befinde, könnten Vorlagen modifiziert werden und könne diesen auch zugestimmt werden. Es könne nicht den Beteiligten zu 1 und 2 angelastet werden, wenn der Beteiligte zu 3 bzw. der Antragsteller die Tragweite der modifizierten Vorlage nicht erkannt hätten.

Der Beteiligte zu 3 hat keinen Antrag gestellt. Er hat vorgetragen, es sei legitim und nachvollziehbar, dass der Antragsteller sich gegen die Umsetzung der Vorlage vom 23. Februar 2007 wende, auch wenn die Tragweite dieser Vorlage nicht erkannt worden sei und der Antragsteller ihm die Zustimmung sogar empfohlen habe. Die Vorgehensweise des Beteiligten zu 2 dürfe nicht dazu führen, die einvernehmliche Verabredung zwischen Antragsteller und Beteiligtem zu 1 willkürlich auszuhebeln.

Mit Beschluss vom 6. November 2007 hat das Verwaltungsgericht Haupt- und Hilfsanträge zurückgewiesen: Der Hauptantrag sei unzulässig, weil das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren nicht der Durchsetzung subjektiver Rechte diene. Wollte man den ersten Hilfsantrag dahin verstehen, dass der Antragsteller festgestellt wissen wolle, dass der Beteiligte zu 1 mit dem Beginn der Baumaßnahmen seine Mitbestimmungsrechte verletzt habe, sei dieser Antrag unbegründet. Denn dem Antragsteller sei es nach Treu und Glauben verwehrt, in einem gerichtlichen Beschlussverfahren die Verletzung vermeintlicher Verfahrens- bzw. Beteiligungsrechte durch Umsetzung einer Mitbestimmungsvorlage geltend zu machen, zu welcher er der Stufenvertretung die Zustimmung selbst ausdrücklich empfohlen habe. Selbst wenn der Antragsteller seinerzeit die Tragweite der modifizierten Mitbestimmungsvorlage in der Fassung vom 23. Februar 2007 nicht überblickt habe, erscheine es treuwidrig, diesen dem Antragsteller selbst zuzurechnenden Fehler anschließend nach Einleitung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens einem anderen Beteiligten als Missachtung seiner Beteiligungsrechte anzulasten. Aus dem zwischen den Beteiligten zu 2 und 3 im Stufenverfahren gefundenen Kompromiss, wonach das Stufenverfahren im Falle einer Einigung zwischen Antragsteller und Beteiligtem zu 1 nicht weitergeführt werde, könne der Antragsteller für seine eigene personalvertretungsrechtliche Position nichts herleiten. Eine etwaige Selbstbindung erfasse allenfalls die am Stufenverfahren Beteiligten, die sich mit der späteren ein-vernehmlichen Behandlung der modifizierten Vorlage des Beteiligten zu 2 vom 23. Februar 2007 zu einer abweichenden Verfahrensweise verstanden hätten. Die vorstehenden Gründe führten gleichermaßen zur Unzulässigkeit der weiteren Hilfsanträge. Die Fachkammer hat sodann in einem obiter dictum ausgeführt, dass ungeachtet der Empfehlung des Antragstellers an den Beteiligten zu 3, der modifizierten Vorlage zuzustimmen, der Beteiligte zu 3 mit seiner Zustimmung nicht in die Rechtsstellung des Antragstellers eingegriffen habe. Grundsätzlich gehe die Zuständigkeit zur Geltendmachung und Ausübung eines Beteiligungsrechts der Personalvertretung mit der Einleitung des Stufenverfahrens auf die zuständige Stufenvertretung über. Die übergeordnete Dienststelle sei im Stufenverfahren auch berechtigt, die beabsichtigte Maßnahme der nachgeordneten Dienststelle inhaltlich zu modifizieren. Während der Dauer des Stufenverfahrens stehe der Stufenvertretung, nicht mehr jedoch der örtlichen Personalvertretung die Geltendmachung des Beteiligungsrechts in Bezug auf die dort behandelte Mitbestimmungsvorlage zu. Auch wenn der Leiter der örtlichen Dienststelle im Zusammenwirken mit der dort angesiedelten Personalvertretung parallel zum Stufenverfahren durch eine weitere abweichende Vorlage versuche, eine gemeinsame Lösung zu erzielen, könne angesichts der Zuständigkeiten im Stufenverfahren weder die Vorlage noch die Zustimmung der örtlichen Personalvertretung hierzu ohne weiteres zur Gegenstandslosigkeit des Stufenverfahrens führen. Dies könne allenfalls dann anzunehmen sein, wenn der Leiter der örtlichen Dienststelle seine ins Stufenverfahren gelangte Vorlage ausdrücklich oder sinngemäß zurückziehe und damit von der Durchführung der zunächst zur Zustimmung gestellten Maßnahme seiner Dienststelle endgültig Abstand nehme. Dies sei hier jedoch nicht der Fall.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, die dieser wie folgt begründet: Mit seiner Zustimmung zur zweiten Mitbestimmungsvorlage des Beteiligten zu 1 sei das erste Verfahren einschließlich des Stufenverfahrens erledigt gewesen. Daher habe weder ein angeblich ruhendes Stufenverfahren wieder aufgenommen noch fortgeführt oder auch nur ein neues Stufenverfahren eingeleitet werden können. Es sei rechtlich unerheblich, ob er zu einem späteren Zeitpunkt - irrtümlich - die Zustimmung zu etwas empfohlen habe, was in dieser Form rechtlich nicht möglich gewesen sei. Vielmehr habe sich der Beteiligte zu 2 treuwidrig verhalten, indem er das Verfahren vermeintlich wieder aufgenommen habe, was durch die fragliche Einigung und Zustimmung auf der örtlichen Ebene längst beendet gewesen sei. Soweit sich der Beteiligte zu 2 mit dem nicht zustimmungsfähigen Ausgangskonzept an den Beteiligten zu 3 gewandt habe, handele es sich um ein rechtliches "nullum", weil es keine Grundlage für dieses Verfahren mehr gegeben habe. Der Rückriff auf das alte Baukonzept wäre nur durch Einleitung eines neuen Mitbestimmungsverfahrens möglich gewesen. Jedenfalls sei es dem Beteiligten zu 2 nach Treu und Glauben verwehrt gewesen, auf das alte Konzept zurückzugreifen.

Nachdem der Antragsteller im Termin zur mündlichen Anhörung die Anträge im Übrigen zurückgenommen hat, beantragt er nunmehr

festzustellen, dass durch die erneute Beteiligung des Beteiligten zu 3 zur Beschlussvorlage 478/17 vom 23. Februar 2007 die Mitbestimmungsrechte der Antragstellerin (gemeint: des Antragstellers) gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG verletzt worden sind.

Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen,

den Antrag zurückzuweisen,

hilfsweise

die Beschwerde zurückzuweisen.

Sie stimmen der teilweisen Antragsrücknahme, nicht aber der Antragsänderung zu. Sie meinen, es fehle angesichts des zwischenzeitlichen Abschlusses der Baumaßnahme bereits am Feststellungsinteresse, und verteidigen im Übrigen den angegriffenen Beschluss.

Der Beteiligte zu 3 stellt keinen Antrag. Er verweist auf seine Ausführung erster Instanz. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Niederschrift der mündlichen Anhörung vom 29. Oktober 2009 und auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde ist zulässig.

Zwar hat der Antragsteller in seinem im Termin zur mündlichen Anhörung zu Protokoll gegebenen Antrag lediglich das Sachbegehren, nicht aber die (teilweise) Anfechtung der erstinstanzlichen Entscheidung formuliert. Aus dem Beschwerdeschriftsatz vom 10. Dezember 2007, dem Sachbegehren und dem im Termin Vorgetragenen lässt sich indes der für eine erfolgreiche Beschwerde notwendige Umfang der Aufhebung des Beschlusses der Fachkammer unschwer ermitteln.

Die Beschwerde ist jedoch unbegründet.

Der im Termin zur mündlichen Anhörung formulierte Sachantrag ist unzulässig. Das folgt allerdings noch nicht daraus, dass der Antragsteller sein Sachbegehren abweichend vom (ersten Hilfs-) Antrag in der ersten Instanz formuliert hat. Denn mit dieser Antragsfassung hat er sein ursprüngliches Feststellungsbegehren lediglich hinsichtlich der Art der festzustellenden Rechtsverletzung und der handelnden Person präzisiert. Auch dürfte entgegen der Auffassung der Beteiligten zu 1 und 2 das Feststellungsinteresse ungeachtet des Abschlusses der Baumaßnahme gegeben sein. Denn dass ein nachträglicher Einbau der vom Antragsteller gewünschten, aus seiner Sicht besseren Belichtungs-, Beleuchtungs- und Schallschutzeinrichtungen unmöglich wäre, erschließt sich nicht.

Die Unzulässigkeit des Antrags ergibt sich hier jedoch daraus, dass dem Antragsteller die Antragsbefugnis für die begehrte Feststellung fehlt.

Die Antragsbefugnis setzt voraus, dass der Antragsteller eine personalvertretungsrechtliche Rechtsposition innehat, deren Inhalt und Umfang er gerichtlich klären lassen und deren Beeinträchtigung er ebenso gerichtlich abwehren kann (vgl. Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Dezember 1994 - BVerwG 6 P 35.93 -, Juris Rn. 17, und vom 28. August 2008 - BVerwG 6 PB 19.08 -, Juris Rn. 5). Dem Personalrat steht die Antragsbefugnis stets zu, wenn über Umfang und Reichweite seiner Beteiligungsrechte gestritten wird. Das Beteiligungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG steht ihm allerdings nur im Verhältnis zu dem Leiter der Dienststelle zu, bei der er eingerichtet ist (vgl. § 69 Abs. 2 BPersVG). Nach der Zustimmung des Antragstellers zu der Vorlage des Beteiligten zu 1 vom 5. Oktober 2006 hat aber nicht letzterer als Leiter der örtlichen Dienststelle den Beteiligten zu 3 "erneut" beteiligt, wozu er auch nicht berechtigt gewesen wäre; vielmehr hat der Beteiligte zu 2 das aus seiner Sicht noch nicht abgeschlossene Stufenverfahren nach § 69 Abs. 3 BPersVG fortgesetzt, indem er sich mit der "Beschlussvorlage 478/17 vom 23. Februar 2007" an den Beteiligten zu 3 wandte. Somit ist der Antrag letztlich dahingehend zu verstehen, dass der Antragsteller festgestellt wissen will, dass der Beteiligte zu 2 sein - das Antragstellers - Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG durch die Fortführung des Stufenverfahrens verletzt hat. Dies ist ihm nach der gesetzlichen Systematik der §§ 69 Abs. 3, 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG jedoch verwehrt. Berechtigt, eine gerichtliche Klärung der Frage herbeizuführen, ob das Handeln der übergeordneten Dienststelle im Stufenverfahren das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung verletzt, ist nicht die örtliche Personalvertretung, sondern die Stufenvertretung, die bei der übergeordneten Dienststelle besteht. Einen dementsprechenden Antrag hat der Beteiligte zu 3 indes nicht gestellt. Der Antragsteller seinerseits hätte eine Klärung der Frage, ob die Maßnahme durch seine Zustimmung zur Vorlage des Beteiligten zu 1 vom 5. Oktober 2006 oder durch die Zustimmung des Beteiligten zu 3 zur Beschlussvorlage 478/17 des Beteiligten zu 2 vom 23. Februar 2007 mitbestimmt ist, möglicherweise durch einen auf die Feststellung gerichteten Antrag erreichen können, dass die Umbaumaßnahme des Beteiligten zu 1 sein Mitbestimmungsrecht verletzt. Dies bedarf jedoch keiner Entscheidung, weil der Antragsteller ungeachtet der vom Vorsitzenden im Termin zur mündlichen Anhörung geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit des Antrags wegen dessen fehlender Rechtsposition im Stufenverfahren und der Hinweise, wie ein Antrag möglicherweise zu fassen wäre, an der Formulierung seines Antrags in diesem Punkt festgehalten hat. Da der Antragsteller möglicherweise gute Gründe hat, eine Rechtsverletzung nicht im Verhältnis zum Leiter der Dienststelle, bei der er besteht, feststellen zu lassen, darf sich der Senat über den ausdrücklichen Willen des im Termin anwaltlich vertreten gewesenen Antragstellers nicht durch eine korrigierende Auslegung des Antrags hinwegsetzen.

Ein Antrag auf Feststellung, dass die Umbaumaßnahme des Beteiligten zu 1 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt, könnte in der Sache allerdings ebenfalls keinen Erfolg haben. Denn wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, verstößt der Antragsteller mit der gerichtlichen Geltendmachung seines Mitbestimmungsrechts gegen den auch im Personalvertretungsrecht geltenden allgemeinen Grundsatz von Treu und Glauben, indem er eine Rechtsverletzung durch Umsetzung einer Mitbestimmungsvorlage rügt, zu der er der Stufenvertretung die Zustimmung selbst ausdrücklich empfohlen hat. Der Senat folgt dem erstinstanzlichen Beschluss auch in der Begründung und macht sich diese zu eigen: Selbst wenn der Antragsteller - wie den Äußerungen seines Vorsitzenden auch in der mündlichen Anhörung vor dem Senat zu entnehmen ist - seinerzeit die Tragweite der modifizierten Mitbestimmungsvorlage 317/65 in der Fassung vom 23. Februar 2007 nicht überblickt hat, jedoch die Zustimmung hierzu gleichwohl ohne weitere Nachfrage empfohlen hat, erscheint es treuwidrig, diesen ihm selbst unterlaufenen Fehler anschließend im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren einem Beteiligten des Stufenverfahren als Missachtung seines Mitbestimmungsrechts anzulasten.

Die dagegen gerichteten Angriffe der Beschwerde greifen nicht durch. Dem Antragsteller ist zwar einzuräumen, dass die Wiedergabe des wesentlichen Inhalts der Personalratsvorlage vom 5. Oktober 2006 im Schreiben des Beteiligten zu 2 an den Beteiligten zu 3 vom 23. Februar 2007 auf den ersten Blick zu dem Missverständnis führen könnte, der Beteiligte zu 2 mache sich im Stufenverfahren die von den Beteiligten des Ausgangsverfahrens erzielte Einigung zu eigen. Aus dem Sinnzusammenhang wird jedoch unschwer erkennbar, dass der Beteiligte durch diese Einigung lediglich das Problem der Glaswand als geklärt ansah ("...Damit ist die Frage zur Glaswand geklärt"....). Im Anschluss daran setzt sich der Beteiligte zu 2, der Gliederung im Schreiben des Beteiligten zu 3 vom 21. Juli 2006 folgend, mit der gerügten Verletzung einschlägiger Arbeitsschutzvorschriften dergestalt auseinander, dass er an der ursprünglichen einfacheren Variante festzuhalten beabsichtige, weil nach Ansicht der eingeschalteten sachverständigen Stellen die ursprünglich vorgesehenen Maßnahmen den öffentlich-rechtlichen Vorgaben und Bestimmungen entsprächen. Der Beteiligte zu 3 hatte ersichtlich auch keine Zweifel daran, dass durch diese modifizierte Vorlage das ruhend gestellte Stufenverfahren wieder aufgenommen worden und eine Entscheidung herbeizuführen war. Denn anderenfalls ergäbe sein Schreiben an den Antragsteller vom 28. Februar 2007 mit der Bitte um Stellungnahme entsprechend § 82 Abs. 2 BPersVG keinen Sinn. Da das Schreiben des Beteiligten zu 2 vom 23. Februar 2007 beigefügt war, konnte beim Antragsteller auch kein Irrtum hinsichtlich der Vorlage auftreten, zu der er Stellung nehmen sollte.

Fehl geht auch der Einwand des Antragstellers, nicht er, sondern der Beteiligte zu 2 habe sich treuwidrig verhalten, indem er das Stufenverfahren mit der modifizierten Vorlage wieder aufgenommen habe. Ungeachtet der Frage, ob der Beteiligte zu 2 zur Wiederaufnahme des Stufenverfahrens berechtigt war oder nicht, ist der Antragsteller den Beleg für seine Auffassung schuldig geblieben, in dieser - unterstellt - unzulässigen Wiederaufnahme des Stufenverfahrens liege zugleich eine Treuwidrigkeit, die sein eigenes Handeln rechtfertige. Über einen bloßen Verstoß gegen die Vorschriften des Personalvertretungsgesetztes hinaus hat der Antragsteller nichts vorgetragen, was das Handeln des Beteiligten zu 2 als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen könnte. Dies gilt umso mehr als der Beteiligte zu 3 es in der Hand gehabt hätte, gegebenenfalls auf entsprechenden Hinweis des Antragstellers, die Wiederaufnahme des Stufenverfahrens gegenüber dem Beteiligten zu 2 zu rügen, was indes nicht geschehen ist. Da vielmehr der Beteiligte zu 3 nach dem oben Gesagten ersichtlich selbst davon ausging, dass das Stufenverfahren noch nicht abgeschlossen war, diese Rechtsauffassung also zumindest vertretbar erscheint, verbietet sich die Annahme, der Beteiligte zu 2 habe sich bei der Aktivierung des Stufenverfahrens treuwidrig verhalten.

Überdies trifft - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - die Rechtsauffassung des Antragstellers nicht zu, das Stufenverfahren sei durch die Vorlage des Beteiligten zu 1 vom 5. Oktober 2006 und seine Zustimmung hierzu vom 10. Oktober 2006 abgeschlossen gewesen. Ist das Stufenverfahren eingeleitet, sind also der Leiter der übergeordneten Dienststelle und die dortige Stufenvertretung eingeschaltet, geht auf beiden Seiten die Sachherrschaft in vollem Umfang und ohne Unterbrechung auf die am Stufenverfahren Beteiligten über (vgl. Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Januar 1993 - BVerwG 6 P 21.90 -, Juris Rn. 34, vom 2. November 1994 - BVerwG 6 P 28.92 -, Juris Rn. 28, und vom 28. Dezember 1994 - BVerwG 6 P 35.93 -, Juris Rn. 17). Das Verfahren ist auf der ersten Ebene abgeschlossen, wenn das Verfahren auf der nächsthöheren Ebene eingeleitet ist. Die Beteiligten des Stufenverfahrens sind insoweit die "Herren des Verfahrens", als der Leiter der übergeordneten Dienststelle die beabsichtigte Maßnahme inhaltlich modifizieren kann, die Einwände der Stufenvertretung ungeachtet der Auffassung der nachgeordneten Dienststelle akzeptieren und durch Anweisung an diese von der Maßnahme absehen kann. Ebenso kann die Stufenvertretung ihrerseits ungeachtet der Einwände der örtlichen Personalvertretung der Maßnahme - auch in modifizierter Form - zustimmen oder die Zustimmung ungeachtet einer Zustimmungsempfehlung verweigern.

Die Beteiligten des Stufenverfahrens hatten das Stufenverfahren übereinstimmend ruhend gestellt; es sollte nur wieder aufgenommen werden, wenn sich die Beteiligten des Ausgangsverfahrens nicht einigen würden. Die auf der örtlichen Ebene erzielte Einigung hat aber nicht per se zur Erledigung des Stufenverfahrens geführt. Wann ein Stufenverfahren "beendet" ist, entscheiden die Beteiligten des Stufenverfahrens. Entscheiden diese - wie hier -, dass trotz der Einigung der Beteiligten des Ausgangsverfahrens das Stufenverfahren fortgeführt werden soll, indem der Leiter der übergeordneten Dienststelle die Vorlage inhaltlich modifiziert und die Stufenvertretung anschließend der veränderten Vorlage zustimmt, wird nicht das Stufenverfahren "gegenstandslos", sondern die Einigung der Beteiligten des Ausgangsverfahrens. Ebenso wie die Beteiligten des Stufenverfahrens ihre Vereinbarung, die Beteiligten des Ausgangsverfahrens sollten einen Einigungsversuch unternehmen, jederzeit ändern können, obliegt allein ihnen die Entscheidung, ob der erzielte Kompromiss der Beteiligten des Ausgangsverfahrens die Voraussetzungen für einen endgültigen Abschluss des Stufenverfahrens erfüllt. Dessen ungeachtet wäre die Einigung zwischen den Beteiligten des Ausgangsverfahrens schon im Ansatz nicht geeignet, das Stufenverfahren ohne eine diesbezügliche Entscheidung der Beteiligten des Stufenverfahrens "gegenstandslos" werden zu lassen (anders die noch im Eilverfahren geäußerte vorläufige Auffassung des Senats und die h.M. im Schrifttum, z.B. Richardi/Dörner/Weber, PersVR, 3. Aufl., Rn. 82 zu § 69; Fischer/Goeres/Gronimus, Stand Oktober 2009, Rn. 14 und 17 zu § 69; Lorenzen u.a., BPersVG, Stand Oktober 2009, Rn. 78 zu § 69). Eine Rückübertragung der auf die Stufenvertretung übergegangenen Befugnisse sieht das Bundespersonalvertretungsgesetz nicht vor. Die ursprünglich zuständig gewesene Personalvertretung hat vielmehr das Ergebnis des Stufenverfahrens hinzunehmen. (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Dezember 1994, a.a.O., Rn. 18). Der vollständige Übergang der Verfahrensrechte auf die Beteiligten des Stufenverfahrens schließt es aus, dass die Beteiligten des Ausgangsverfahrens über dieselbe Maßnahme mit bindender Wirkung für die Beteiligten des eingeleiteten Stufenverfahrens erneut verhandeln. Anders wäre dies allenfalls zu beurteilen, wenn eine Änderung der Sach- und Rechtslage dergestalt eingetreten wäre, dass der Leiter der Dienststelle von der Maßnahme gänzlich absieht und seinen Zustimmungsantrag zurückzieht. Davon kann hier aber, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, keine Rede sein.

Aus der Bezugnahme in der Vorlage des Beteiligten zu 1 vom 5. Oktober 2006 auf "meine Vorlage vom 20.4.2006" und dem beiden Beteiligten des Ausgangsverfahrens bekannten Stand des Stufenverfahrens war für den Antragsteller ungeachtet der Bezeichnung des Schreibens als "Vorlage" unschwer erkennbar, dass es sich nicht um ein neues Beteiligungsverfahren, sondern um die Fortführung des ersten Beteiligungsverfahrens handeln sollte dergestalt, dass die Beteiligten des Ausgangsverfahrens einen Kompromiss finden sollten und im Anschluss daran das Stufenverfahren seine Erledigung finden sollte. Das kommt auch in dem Antwortschreiben des Beteiligten zu 3 an den Beteiligten zu 2 im Stufenverfahren vom 21. Juli 2006 zum Ausdruck, von dem der Antragsteller unbestritten eine Ablichtung erhalten hatte, dass nämlich, wenn die örtliche Dienststelle und der örtliche Personalrat zu einvernehmlichen Lösungen kämen, diese auch von der Regionaldirektion akzeptiert und umgesetzt würden und dass das anhängige (Stufen-)Verfahren damit vorerst ruhend gestellt werde und vom Beteiligten zu 3 nur dann nicht mehr weiter betrieben werde, wenn es zwischen örtlicher Dienststelle und Personalrat zu einer Einigung komme. Das schließt es aus anzunehmen, der Beteiligte zu 1 habe von der Maßnahme Abstand genommen und seinen Zustimmungsantrag zu der Baumaßnahme zurückgezogen.

Soweit der Antragsteller seine Anträge zurückgenommen hat, war das Verfahren einzustellen (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. §§ 81 Abs. 2 Satz 2, 87 Abs. 2 Satz 3 ArbGG).

Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Ende der Entscheidung