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OVG 9 S 32.08 OVG 9 S 35.08

In den Verwaltungsstreitsachen

hat der 9. Senat durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Leithoff, den Richter am Finanzgericht Dr. Beck und den Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Marenbach am 16. Juni 2009 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 2. April 2008 (6 L 457/07 - OVG 9 S 35.08 - Veranlagungsjahr 2004) wird zurückgewiesen.

Die Kosten der Beschwerde tragen die Antragsteller. Unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung wird der Streitwert für das erstinstanzliche Verfahren auf 463,50 Euro und für das Beschwerdeverfahren auf 421,16 EUR festgesetzt.

Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 19. März 2008 (6 L 459/07 - OVG 9 S 32.08 - Veranlagungsjahr 2006) wird zurückgewiesen.

Die Kosten der Beschwerde tragen die Antragsteller.

Unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung wird der Streitwert für das erstinstanzliche Verfahren auf 579,37 Euro und für das Beschwerdeverfahren auf 574,32 EUR festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Antragssteller sind Eigentümer von Grundstücken in der Gemeinde H_____, die zum Amt R_____gehört; der Antragsgegner ist der Amtsdirektor des Amtes.

Die Gemeinde H_____ist Mitglied des Wasser- und Bodenverbandes Kleine E_____, einem Gewässerunterhaltungsverband. Die Gemeinde legt die von ihr zu zahlenden Verbandsbeiträge auf die Eigentümer und Erbbauberechtigten der grundsteuerpflichtigen Grundstücke um.

Nachdem die Gemeinde vom Verband zu Verbandsbeiträgen für 2004 und 2006 herangezogen worden war, zog der Antragsgegner die Antragsteller mit Umlagebescheiden vom 8. Oktober 2007 zu Umlagen für 2004 und 2006 in Höhe von 1.854,00 Euro und 2.317,50 Euro heran. Dabei legte er Umlagesätze von 0,08 Euro/Ar und 0,10 Euro/Ar zu Grunde. Auf Widersprüche der Antragsteller setzte der Antragsgegner eine verringerte Umlagefläche an, was zur Verminderung der Umlagen auf 1.837,84 Euro und 2.297,30 Euro führte. Mit Änderungsbescheid vom 10. März 2008 nahm der Antragsgegner den Umlagebescheid für 2004 zurück, soweit er den Januar 2004 betraf; die Umlage für die verbliebenen Monate Februar bis Dezember 2004 belief sich auf 1.684,65 Euro.

Die Antragsteller erhoben gegen die Umlagebescheide Klage. Das Verwaltungsgericht hat die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klagen abgelehnt, und zwar mit Beschluss vom 2. April 2008 (6 L 457/07) in Bezug auf den Umlagebescheid für 2004 und bereits mit Beschluss vom 19. März 2008 (6 L 459/07) in Bezug auf den Umlagebescheid für 2006. Der Beschluss vom 2. April 2008 ist den Antragstellern am 8. April 2008 zugegangen. Sie haben am 22. April 2008 Beschwerde erhoben und diese am 8. Mai 2008 begründet. Der Beschluss vom 19. März 2008 ist den Antragstellern am 3. April 2008 zugegangen. Sie haben am 17. April 2008 Beschwerde erhoben und diese am Montag, den 5. Mai 2008 begründet.

II.

Die Beschwerden haben keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass Umlagebescheide der hier in Rede stehenden Art nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO kraft Gesetzes sofort vollziehbar sind und die aufschiebende Wirkung wegen § 80 Abs. 5 und 4 Satz 3 VwGO nur anzuordnen ist, wenn die sofortige Vollziehung der Bescheides eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hat oder an der Rechtmäßigkeit der Bescheide ernstliche Zweifel bestehen, das heißt die Bescheide nach überschlägiger Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig sind. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat das Verwaltungsgericht verneint. Die fristgerecht dargelegten Beschwerdegründe, bei denen die Prüfung im Beschwerdeverfahren wegen § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO ansetzt, geben keinen Anlass zu einer anderen Bewertung.

Die Rückwirkung der im Wesentlichen gleichlautenden Umlagesatzungen vom 19. September 2007 und vom 16. April 2008 (im Folgenden: Umlagesatzungen 2007 II und 2008 - US 2007 II und 2008 -) auf den 1. Februar 2004 (vgl. § 7 US 2007 II und US 2008), ist entgegen der Beschwerde zunächst nicht deshalb mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil die Betroffenen mit ihr nicht hätten rechnen müssen. Das Rechtsstaatsprinzip verbietet die Rückwirkung von Abgabensatzungen, wenn schutzwürdiges Vertrauen entgegensteht. Etwaigem Vertrauen in die Nichterhebung einer Abgabe fehlt indessen dann die Schutzwürdigkeit, wenn eine Gemeinde lediglich fehlerhaftes oder möglicherweise fehlerhaftes Satzungsrecht rückwirkend durch eine fehlerfreie Abgabensatzung ersetzt. Denn schon mit ihrem ersten Regelungsversuch hat die Gemeinde ihren Willen zur Abgabenerhebung unmissverständlich dokumentiert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 9 B 44.07 - juris). Etwas anderes gilt auch nicht, wenn die Erhebung der Abgabe - wie hier nach § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG in der einschlägigen, vom 1. Februar 2004 bis zum 31. Dezember 2008 geltenden Fassung (a. F.) - im Ermessen der Gemeinde steht. In einem derartigen Fall steht es zwar auch im Ermessen der Gemeinde, ob sie fehlerhaftes oder möglicherweise fehlerfreies Satzungsrecht rückwirkend durch eine fehlerfreie Abgabensatzung ersetzt oder letztlich doch von der Abgabenerhebung absieht. Allein das Bestehen der zweiten Möglichkeit begründet indessen kein schutzwürdiges Vertrauen darin, dass von dieser Möglichkeit auch Gebrauch gemacht wird.

Die Rückwirkung der Umlagesatzungen 2007 II und 2008 ist weiter auch nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil im Nachhinein ein zusätzlicher Abgabentatbestand dergestalt geschaffen worden wäre, dass erstmals nicht nur die Umlage des Verbandsbeitrages, sondern auch die Umlage der Kosten des Umlageverfahrens vorgesehen worden wäre (vgl. § 2 US 2007 II und US 2008). Vielmehr ist diese Frage offen. Es ist bei überschlägiger Prüfung nicht ausgeschlossen, dass bereits in den Umlagesatzungen vom 17. März 2004, 24. September 2004, 16. Juni 2005 und 20. Oktober 2005 auch die Umlage der Verwaltungskosten des Umlageverfahrens geregelt worden ist. In den Satzungen ist jeweils die Erhebung von "Umlagen zur Umlage der von ihr [der Gemeinde] an den Wasser- und Bodenverband [...] zu leistenden Beiträge" vorgesehen gewesen (vgl. jeweils § 2). Dieser Wortlaut ("Umlage zur Umlage ...") und die geregelten Umlagesätze (vgl. jeweils § 5), die jeweils über dem Satz des Verbandsbeitrages gelegen haben, haben möglicherweise hinreichend deutlich erkennen lassen, dass es schon seinerzeit nicht nur um die Umlage des Verbandsbeitrages ging, sondern auch um die Umlage der Verwaltungskosten. Dem wird im Hauptsacheverfahren weiter nachzugehen sein.

Die Regelungen des Umlagetatbestandes in den Umlagesatzungen 2007 II und 2008 sind nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil es in sich widersprüchlich wäre, dass die Umlagepflicht nach § 3 Abs. 1 Satz 1 US 2007 II und US 2008 "am" 31. Dezember jedes Kalenderjahr für das abgelaufene Kalenderjahr entsteht. Mit dem Argument, dass ein Kalenderjahr "am" 31. Dezember noch nicht abgelaufen sei, verkennt die Beschwerde, dass die Angabe "am 31. Dezember" je nach Zusammenhang auch "mit Ablauf des 31. Dezember" bedeuten kann. Das ist für Regelungen über das Außerkrafttreten von Gesetzen anerkannt (vgl. Handbuch der Rechtsförmlichkeit, 3. Auflage, Rdnr. 477). Es ist nicht ersichtlich, warum hier etwas anderes gelten sollte.

Die Regelungen des Umlagetatbestandes in den Umlagesatzungen 2007 II und 2008 sind nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil nicht festgeschrieben worden ist, dass die Umlagepflicht nur dann am 31. Dezember für das abgelaufene Kalenderjahr entsteht, wenn zuvor ein bestandskräftiger Beitragsbescheid des Wasser- und Bodenverbandes in Bezug auf das Kalenderjahr erlassen worden ist. Die Bestandskraft des Beitragsbescheides des Wasser- und Bodenverbandes ist nach § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG a. F. nicht Voraussetzung für die Umlage des Verbandsbeitrages gewesen. Der Gesetzgeber hat die Finanzierung der Gewässerunterhaltung in § 80 BbgWG a. F. nicht etwa deshalb in ein Beitrags- und ein nachfolgendes Umlageverfahren aufgeteilt, weil er den Gemeinden eine besondere Zwischenfinanzierungsverantwortung auferlegen wollte. Vielmehr sollten die Gemeinden den Gewässerunterhaltungsverbänden lediglich den Aufwand für die ummittelbare Heranziehung der einzelnen Grundstückseigentümer und Erbbauberechtigten abnehmen, für den sie besser gerüstet sind als die Gewässerunterhaltungsverbände. Vor diesem Hintergrund ist § 80 BbgWG a. F. so auszulegen, dass der Zeitraum der gemeindlichen Zwischenfinanzierung möglichst kurz ausfallen kann; dem widerspräche eine Auslegung dahin, dass die Gemeinden den Verbandsbeitrag erst nach Bestandskraft des Beitragsbescheides auf die Grundstückseigentümer und Erbauberechtigten umlegen durften. Vielmehr hat es für die Entstehung der Verpflichtung zur Umlagepflicht jedenfalls ausgereicht, wenn - wie hier - überhaupt schon ein Beitragsbescheid erlassen worden war.

Die Regelungen des Umlagetatbestandes in den Umlagesatzungen 2007 II und 2008 sind auch nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil noch nicht einmal geregelt worden wäre, dass überhaupt ein Beitragsbescheid des Wasser- und Bodenverbandes erlassen worden sein muss, bevor die Umlagepflicht entstehen konnte. Vielmehr lassen sich § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 Satz 1 US 2007 II und 2008 mit dem Verwaltungsgericht geltungserhaltend im Sinne einer derartigen Regelung auslegen. Soweit die Beschwerde demgegenüber eine ausdrückliche Regelung verlangt, überspannt sie die Anforderungen an Klarheit und Bestimmtheit von Satzungsrecht. Satzungsrecht genügt den rechtsstaatlichen Anforderungen an Bestimmtheit und Klarheit, wenn sein Inhalt nach den üblichen juristischen Auslegungsmethoden zu ermitteln ist. Hierzu zählt auch eine Auslegung im Sinne der Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Dass der Wortlaut der Umlagesatzungen 2007 II und 2008 für eine solche Auslegung nicht offen wäre, tut die Beschwerde nicht dar; es ist im Übrigen auch sonst nicht ersichtlich.

Die Regelungen des Umlagemaßstabes in den Umlagesatzungen 2007 II und 2008 sind nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil § 5 US 2007 II und US 2008 eine Umlage des Verbandsbeitrages und eine Umlage der durch das Umlageverfahren entstehenden Verwaltungskosten nach einem undifferenzierten Flächenmaßstab vorsehen. Es ist mit Blick auf § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG a. F. nicht überwiegend wahrscheinlich, dass die Gemeinde einen anderen Maßstab hätte wählen dürfen. Der Gesetzgeber hat die Gemeinden durch § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG a. F. überhaupt erst dazu ermächtigt, die Beiträge zu den Gewässerunterhaltungsverbänden auf die Grundstückseigentümer umzulegen. Dabei hat der Gesetzgeber in § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG a. F. eine bestimmte Form der Umlage ausdrücklich angesprochen, nämlich eine Umlage nach dem (undifferenzierten Flächen-)Maßstab des § 80 Abs. 1 Satz 1 BbgWG. Dagegen hat § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG a. F. kein Wort enthalten, das - wie etwa das Wort "insbesondere" - die Ermächtigung in Richtung auf andere Umlageformen erweitert hätte. Dafür, dass eine solche Erweiterung vom Gesetzgeber gleichwohl gewollt gewesen wäre, lässt sich auch den Gesetzesmaterialien nichts entnehmen. Die Begründung des Entwurfs der Landesregierung für das Zweite Gesetz zur Entlastung der Kommunen von pflichtigen Aufgaben bringt vielmehr klar zum Ausdruck, dass für die in § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG a. F. geregelte Umlage der für die Beiträge der Gemeinden an die Gewässerunterhaltungsverbände verbindliche - also nicht differenzierte - Flächenmaßstab gelten sollte. Die Begründung des Gesetzentwurfs ist darüber hinaus wörtlich von einer "eindeutigen" Regelung des Umlagemaßstabes ausgegangen (vgl. LT-Drs. 3/6324, Einzelbegründung zur Aufhebung des § 7 KAG). Dies lässt schwerlich den Schluss zu, dass den Gemeinden gleichwohl ein Differenzierungsspielraum hinsichtlich des Flächenmaßstabs offen stehen sollte.

Soweit die Ausführungen der Beschwerdebegründung zum Umlagemaßstab dahin zu verstehen sein sollten, dass die Gemeinde bei Fehlen eines Spielraums für die Regelung eines differenzierten Flächenmaßstabs gehalten gewesen wäre, aus verfassungsrechtlichen Gründen gänzlich von der Erhebung der Umlage abzusehen, führt auch dies nicht dazu, dass die Umlagesatzungen 2007 II und 2008 mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig anzusehen wären. Gegen die Umlage des Verbandsbeitrages nach dem undifferenzierten Flächenmaßstab ist verfassungsrechtlich nichts einzuwenden; insoweit wird auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen. Die Umlage der Verwaltungskosten des Umlageverfahrens nach dem undifferenzierten Flächenmaßstab kann zwar im Lichte des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) verfassungsrechtlich problematisch sein, weil zwischen der Grundstücksgröße und dem Verwaltungsaufwand für die Umlage des Verbandsbeitrages nicht notwendigerweise eine Beziehung dahin besteht, dass der Verwaltungsaufwand proportional mit der Grundstücksgröße wächst (vgl. Urteil des Senats vom 22. November 2006 - 9 B 13.05 - juris; vgl. weiter den Entwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften, Einzelbegründung zur Änderung des § 80 BbgWG, LT-Drs. 4/5052). Eine etwa fehlende Beziehung zwischen Grundstücksgrößen und Verwaltungsaufwand zwingt indessen nur diejenigen Gemeinden dazu, von der Umlage der Verwaltungskosten des Umlageverfahrens abzusehen, in deren Gebiet die tatsächlichen Verhältnisse so beschaffen sind, dass die Umlage der Verwaltungskosten nach dem undifferenzierten Flächenmaßstab zu Gleichbehandlungsproblemen führt, die über solche Einzelfälle hinausgehen, denen zulässigerweise noch durch Billigkeitsentscheidungen Rechnung getragen werden kann (vgl. dazu § 80 Abs. 2 Satz 3 BbgWG a. F. in Verbindung mit § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b KAG und § 163 Satz 1 AO sowie in Verbindung mit § 12 Abs. 1 Nr. 5 Buchstabe a KAG und § 227 AO). Für das Vorliegen derartiger tatsächliche Verhältnisse geben die fristgerechten Beschwerdegründe hier nichts her.

Die Regelungen des Umlagemaßstabes in den Umlagesatzungen 2007 II und 2008 sind schließlich auch nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil Bemessungsgrundlage für die Umlage des Verbandsbeitrages und der durch das Umlageverfahren entstehenden Verwaltungskosten die "auf volle Ar" aufgerundete Grundstücksfläche ist (vgl. § 5 US 2007 II und US 2008). Darin liegt zwar eine Vergröberung gegenüber einem Abstellen auf Quadratmeter. Mit Blick auf die geringen Umlagesätze je Ar (für 2004: 8 Cent, für 2006: 10 Cent) ist indessen jedenfalls offen, ob diese Vergröberung dazu geführt hat, dass es über die Erheblichkeitsgrenze hinaus zu einer Verzerrung der relativen Umlagebelastungen oder zu überhöhten Umlagen gekommen ist.

Die Regelungen der Umlagesätze für 2004 und 2006 in den Umlagesatzungen 2007 II und 2008 sind nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil sie jenseits der Erheblichkeitsgrenze überhöht wären. Ihre betragsmäßige Höhe allein gibt nichts dafür her, sie ohne weitere Nachprüfung als mit überwiegender Wahrscheinlichkeit überhöht anzusehen. Demgegenüber dürfte es in der Tat rechtswidrig sein, dass in die Umlagesätze auch Anteile zur Deckung von Prozesskosten in Bezug auf das Umlageverfahren eingeflossen sind. Darüber hinaus könnte es rechtswidrig sein, dass die Höhe der Verwaltungskosten kalkulatorisch auch von der Eingruppierung/Einstufung desjenigen Mitarbeiters der Amtsverwaltung abhängig gemacht worden ist, der gerade die Umlagefälle der hier in Rede stehenden Gemeinde bearbeitet hat. In Bezug auf beide Punkte ist indessen nicht ersichtlich, dass sie dazu geführt hätten, dass die Umlagesätze jenseits der Erheblichkeitsgrenze überhöht sind.

Die Umlagebescheide für 2004 und 2006 sind nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, weil schon nach überschlägiger Prüfung erkennbar wäre, dass die Beitragspflicht der Gemeinde für diese Jahre mangels fehlerfreier Willensbildung im Wasser- und Bodenverband nicht entstanden ist, nachdem bestimmte Eigentümer grundsteuerbefreiter Grundstücke nicht als Mitglieder des Verbandes behandelt worden sind. Die inzwischen abgeschaffte Mitgliedschaft von Eigentümern grundsteuerbefreiter Grundstücke in den Gewässerunterhaltungsverbänden hat nach der Rechtsprechung des Senats grundsätzlich eine Aufnahme in das Mitgliedsverzeichnis vorausgesetzt (vgl. Urteil des Senats vom 10. September 2008 - 9 B 2.08 - juris; Beschluss des Senats vom 20. Mai 2009 - 9 S. 10.08 - juris). Mit Blick hierauf ist vorliegend nicht ersichtlich, dass bei der Willensbildung des Verbandes Mitglieder übergangen worden wären.

Die Kostenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzungen für die Beschwerdeverfahren beruhen auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG, die Änderungen der Streitwertfestsetzung für die erstinstanzlichen Verfahren auf 63 Abs. 3 GKG. In Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen Abgabenbescheide ist ein Viertel des einfachen Heranziehungsbetrages als Streitwert anzusetzen. Das gilt nach neuerer Rechtsprechung des Senats auch dann, wenn in dem Bescheid mehrere Personen als Gesamtschuldner herangezogen werden (vgl. Beschluss des Senats vom 10. Februar 2009 - 9 S 26.08 u. a. - juris).

Diese Beschlüsse sind unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung