Judicialis Rechtsprechung

Berlin, den 30. Dezember 2003

In der Verwaltungsstreitsache

Tenor:

wird auf die Beschwerde des Antragstellers der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 18. Juli 2003 mit Ausnahme der Verfahrenseinstellung und der Streitwertfestsetzung geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage VG 7 A 290.03 gegen den Bescheid der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport vom 18. März 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 14. Juli 2003 wird wieder hergestellt.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens erster Instanz tragen der Antragsteller zu 3/4 und der Antragsgegner zu 1/4. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen der Antragsteller und der Antragsgegner je zur Hälfte.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 4 000 € festgesetzt.

Gründe:

Die zulässige Beschwerde, mit der der Antragsteller nur noch die erstinstanzlichen Anträge zu 1. und 2. weiterverfolgt, hat zum Teil Erfolg.

1. Seinen Antrag, im Wege einstweiliger Anordnung festzustellen, dass er nicht verpflichtet ist, mehr als 24 Pflichtstunden in der Woche zu leisten, hat das Verwaltungsgericht nach dem Prüfungsmaßstab des Senats (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) allerdings zu Recht abgelehnt. Die von der Beschwerde erhobenen Einwände überzeugen nicht.

Die Argumentation des Rechtsbehelfs zu den Zulassungsgründen des § 124 Abs. 2 VwGO geht von vornherein fehl, da die Beschwerde einer Zulassung nicht bedarf (vgl. § 146 Abs. 1 und 4 VwGO). Soweit der Vortrag der Sache nach den formellen Anforderungen (des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) genügt, rechtfertigt er eine abweichende Beurteilung nicht. Es ist - eben gemessen an den geltend gemachten, vom Senat allein zu prüfenden Gründen - nicht in einem die Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigenden hohen Maße wahrscheinlich, dass der Antragsteller im Klageverfahren obsiegen wird.

1.1 Ohne Erfolg rügt der Rechtsbehelf, § 35 Abs. 5 LBG stelle keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Regelung der Pflichtstundenzahl durch Rechtsverordnung dar.

Der vom Antragsteller zitierte Beschluss des OVG Hamburg (NordÖR 2001, 368 ff.), der für die dortige Pflichtstundenverordnung vom Fehlen der Ermächtigung ausgeht (ebenso Urteil in der Hauptsache NordÖR 2003, 172 ff.), ist auf das Berliner Landesrecht nicht übertragbar. Während jene Verordnung auf § 76 Abs. 1 des Hamburgischen Beamtengesetzes in der Fassung vom 11. Juni 1997 (GVBl. S. 193) gestützt ist, der die Regelung speziell der regelmäßigen Arbeitszeit der Beamten durch Rechtsverordnung vorsieht, finden die Berliner Vorschriften über die wöchentlichen Pflichtstunden der Lehrer (§ 1 Abs. 3 AZVO mit Anlage) nicht in der Parallelnorm des § 35 Abs. 1 LBG, sondern in § 35 Abs. 5 LBG ihre Grundlage, wonach der Senat das Nähere (zur Arbeitszeit) durch Rechtsverordnung regelt. Anders als in Hamburg nimmt die Berliner Verordnung für sich nicht in Anspruch, mit der Festsetzung der Pflichtstundenzahl die regelmäßige Arbeitszeit als solche zu regeln, sodass die speziell auf diesen Aspekt abstellende Argumentation des OVG Hamburg (a.a.O.) nicht einschlägig ist.

Dass die Pflichtstunden zum - der Detaillierung durch den Verordnungsgeber offen stehenden - "Näheren" der Arbeitszeit gehören, hat das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Buchholz 232 § 72 BBG Nr. 36 m.w.N.) handelt es sich bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl zwar nicht um das Bestimmen der regelmäßigen Arbeitszeit (hier: im Sinne des § 35 Abs. 1 LBG), wohl aber um eine Konkretisierung der auch für Lehrer in der Arbeitszeitverordnung festgesetzten durchschnittlichen wöchentlichen Arbeitszeit.

Ebenfalls zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass dieses Verständnis des § 35 Abs. 5 LBG dem objektivierten Willen des Landesgesetzgebers entspricht, wie sich aus den verschiedenen Änderungen des § 35 LBG im Wissen um die Verordnungspraxis ergibt. Das Vorbringen des Rechtsbehelfs, jener habe insoweit kein Problembewusstsein gehabt, lässt unberücksichtigt, dass die Rechtsverordnungen, mit denen die Pflichtstundenzahlen festgesetzt oder geändert wurden, dem Abgeordnetenhaus zur Kenntnis vorzulegen waren (vgl. Art. 47 Abs. 1 Satz 2 VvB a.F., Art. 64 Abs. 3 Satz 1 VvB n.F.).

1.2 Ebenso wenig greift - im Rahmen des Eilverfahrens - die Argumentation des Antragstellers durch, die "einseitige Erhöhung der Arbeitszeit der Lehrer" sei "unverhältnismäßig". Unabhängig von der Frage, ob die Beschwerde einen zutreffenden rechtlichen Anknüpfungspunkt für die Überprüfung einer Rechtsverordnung wählt, überzeugen die, wie gesagt: hier allein zu prüfenden, Einwände nicht.

Der Umstand, dass die regelmäßige Arbeitszeit der Beamten durch die Dritte Verordnung zur Änderung arbeitszeitrechtlicher und urlaubsrechtlicher Vorschriften vom 22. Juli 2003 (GVBl. S. 290) auf 40 Stunden in der Woche zurückgeführt wurde, ohne die Pflichtstundenzahl der Lehrer entsprechend zu reduzieren, hat für sich genommen nicht die Rechtswidrigkeit der in der Zwölften Verordnung zur Änderung der Arbeitszeitverordnung vom 6. Januar 2003 (GVBl. S. 2) bestimmten Pflichtstundenerhöhung zur Folge. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht keine grundsätzliche Pflicht des Dienstherrn, eine allgemeine Arbeitszeitverkürzung für Beamte gerade durch entsprechende Verminderung der Pflichtstundenzahl zu berücksichtigen (BVerwGE 38, 191 [195 ff. mit näherer, hier nicht problematisierter Maßgabe]; Buchholz 237.4 § 76 HmbLBG Nr. 1; Buchholz 232 § 72 BBG Nr. 36). Der Rechtsbehelf lässt zudem außer Acht, dass vollzeitbeschäftigten Lehrern durch die Verordnung vom 22. Juli 2003 insgesamt sieben freie Unterrichtstage pro Jahr "gewährt" werden, davon zwei unter Freistellung vom Dienst pro Schuljahr und weitere fünf durch Gutschrift auf einem Arbeitszeitkonto (§ 2 a AZVO). Dies entspricht bei Lehrern an Gymnasien wie dem Antragsteller einer durchschnittlichen Entlastung um 36,4 Pflichtstunden pro Jahr bzw. (bei 40 Wochen jährlicher Unterrichtsverpflichtung) knapp einer Pflichtstunde pro Woche.

Ebenfalls ohne Erfolg versucht der Antragsteller, die Berechnungen des Verwaltungsgerichts zur Unterrichtsbelastung in Frage zu stellen. Der Ansatz der Unterrichtsstunde zuzüglich einer fünfminütigen Pause etwa für Wegezeiten wird durch die nicht näher belegte und nicht glaubhaft gemachte Behauptung, innerhalb der Schulgebäude seien längere Wegzeiten als fünf Minuten gegeben, nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Der Senat geht vielmehr davon aus, dass die Entfernung zwischen zwei Klassenzimmern bzw. zwischen Klassen- und Lehrerzimmer einer Schule jedenfalls regelmäßig in solcher Spanne zurückzulegen ist. Sollte der Weg in einzelnen Fällen länger sein, würde dies bei üblichen fünfminütigen Pausen zwischen zwei Unterrichtsstunden bzw. zwischen Hofpause und Unterrichtsstunde nicht die Arbeitszeit verlängern, sondern die Unterrichtszeit verkürzen. - Die von der Beschwerde angesprochenen Springstunden können der Unterrichtsverpflichtung nicht hinzugerechnet werden. Die Argumentation, es handele sich um Bereitschaftsdienst, geht fehl. Wird der Lehrer in dieser Zeit zu Vertretungsstunden herangezogen, leistet er prinzipiell Mehrarbeit, für die ihm nach Maßgabe des § 9 AZVO bzw. der MVergV Dienstbefreiung oder Mehrarbeitsvergütung zu gewähren ist. Fällt eine Vertretung nicht an - was dem Lehrer spätestens in der Pause vor der Springstunde bekannt sein wird -, steht es ihm frei, sich zum Beispiel anderen Aufgaben zu widmen.

Auch mit der in der Beschwerdebegründung aufgezeigten Entwicklung der Arbeitszeit der Beamten im Verhältnis zur Pflichtstundenzahl der Lehrer wird die Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend erschüttert. Die Zusammenstellung gibt schon nicht alle relevanten Vergleichsgrößen wieder. Sie lässt den als solchen nicht angegriffenen Rechtsstand bis zum In-Kraft-Treten der Verordnung vom 6. Januar 2003 (24 Pflichtstunden für Lehrer an Gymnasien = 20 Zeitstunden/Relation Pflichtstunden zur Beamtenarbeitszeit 50 %) und die nachfolgende Erhöhung (26 Pflichtstunden = 21, 66 Zeitstunden/Relation zu 42 Arbeitsstunden 51,57 %) ebenso unberücksichtigt wie die durch die Verordnung vom 22. Juli 2003 "gewährten" freien Unterrichtstage. Außerdem beantwortet sie nicht plausibel detailliert die vom Verwaltungsgericht zutreffend als relevant hervorgehobene Frage, ob der Antragsgegner mit der hier strittigen Pflichtstundenregelung eine über den Rahmen des § 1 Abs. 1 AZVO (vgl. etwa BVerwG Buchholz 237.0 § 90 BaWüLBG Nr. 2 [Seite 2]) zwangsläufig hinausgehende Arbeitsleistung verlangt.

1.3 Nach dem Prüfungsmaßstab des Senats hat das Verwaltungsgericht zutreffend offen gelassen, ob die Beteiligungsrechte nach §§ 60, 90 LBG gewahrt wurden.

Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass ein etwaiger Verstoß gegen diese Vorschriften nicht zur Nichtigkeit der Rechtsverordnung führt (BVerwGE 59, 48 ff.). Die hiergegen von der Beschwerde unter Hinweis auf Literaturstimmen erhobenen Einwände haben nicht solches Gewicht, dass sie den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung rechtfertigen könnten.

Seine Auffassung, eine unter Verletzung des Beteiligungsrechts erlassene Rechtsverordnung sei nicht nichtig, hat das Bundesverwaltungsgericht entgegen dem Vorbringen der Beschwerde nicht, jedenfalls nicht ausschlaggebend, darauf gestützt, dass das Beteiligungsrecht der Spitzenorganisationen verfassungsrechtlich nicht geboten sei. Es ist vielmehr von einer landesbeamtenrechtlichen Regelung, die (wie § 60 Abs. 1 LBG) § 94 BBG nachgebildet war, ausgegangen und hat bereits aus ihrem Wortlaut und ihrer Stellung im Gesetz hergeleitet, dass es sich nicht um eine das Normsetzungsverfahren unmittelbar regelnde, die gesetzliche Ermächtigung zur Normsetzung einschränkende Vorschrift handelt (a.a.O. S. 51 ff.). Nur bestätigend hat es sich mit der Entstehungsgeschichte des § 94 BBG und in diesem Rahmen auch mit Artikel 9 Abs. 3 GG befasst (a.a.O. S. 54 ff.), wobei es im Übrigen übereinstimmend mit der Beschwerde angenommen hat, jener habe einen Ausgleich für die den Beamtenkoalitionen fehlende Tarifmacht darstellen sollen. Selbst wenn die Beteiligung der Spitzenorganisationen abweichend hiervon aus Artikel 9 Abs. 3 GG herzuleiten wäre, würde dies nichts daran ändern, dass die Einflussmöglichkeit nach § 60 Abs. 1 LBG im Vorfeld des eigentlichen Rechtsetzungsverfahrens angesiedelt ist und nicht in dieses hineinreicht (vgl. BVerwG a.a.O. S. 52). Dass sich die Grundrechtsinterpretation in der höchstrichterlichen Rechtsprechung, insbesondere zum Verhältnis von Artikel 9 Abs. 3 zu Artikel 33 Abs. 5 GG, seit jener Entscheidung maßgeblich geändert haben könnte, ist weder aufgezeigt noch sonst ersichtlich.

2. Soweit das Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage VG 7 A 290.03 gegen den Bescheid der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport vom 18. März 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 14. Juli 2003, durch den die im Bescheid des Landesschulamtes Berlin vom 15. April 2002 getroffene Regelung über den Ausgleich der Vorgriffsstunden modifiziert wurde, abgelehnt hat, kann der angefochtene Beschluss hingegen keinen Bestand haben.

Der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist zulässig. Für ihn ist nicht etwa das Rechtsschutzbedürfnis entfallen, auch wenn die vom Antragsteller in den Schuljahren 1998/99 und 1999/2000 jeweils zusätzlich geleistete Pflichtstunde zwischenzeitlich auf der Grundlage der angefochtenen Bescheide im Schuljahr 2002/03 durch Verringerung der Pflichtstundenzahl im ersten Halbjahr um eine Stunde und im zweiten Halbjahr um drei Stunden ausgeglichen sein dürfte. Bei einem Erfolg seines Antrages bliebe es vielmehr bei der im Bescheid des Landesschulamtes vom 15. April 2002 getroffenen Regelung, die prinzipiell festlegt, dass der Antragsteller in den Schuljahren 2002/03 und 2003/04 wöchentlich eine Pflichtstunde weniger zu leisten hat als dies die AZVO vorsieht.

Der Antrag ist auch begründet. An der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide bestehen bei der im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen Prüfung relevante Zweifel, sodass das Interesse des Antragstellers, von deren sofortiger Vollziehung vorerst verschont zu bleiben, schwerer wiegt als das Vollzugsinteresse.

Eine Änderung des im Bescheid vom 15. April 2002 festgelegten Ausgleichs der vom Antragsteller geleisteten Vorgriffsstunden könnte - wovon auch der Antragsgegner jedenfalls im Widerspruchsbescheid ausgegangen ist - nur unter den Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 VwVfG vorgenommen werden. Die in den angefochtenen Bescheiden erörterten Varianten des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 VwVfG dürften nicht vorliegen, weil der Antragsgegner nicht auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen bzw. einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt (hier: den Bescheid vom 15. April 2002) nicht zu erlassen. Es spricht viel dafür, dass der Antragsgegner auch nach Erhöhung der Pflichtstundenzahl an das in § 5 Abs. 2 AZVO festgeschriebene Prinzip "Leistungszeitraum = Ausgleichszeitraum" gebunden ist, er hiervon nicht - wie von ihm zu Grunde gelegt - nach § 8 Abs. 1 AZVO abrücken kann.

Nach der Systematik der AZVO ermöglicht § 8 Abs. 1 Abweichungen nur von generellen Regelungen der Verordnung, nicht aber von solchen, die gerade für den dort bezeichneten Personenkreis getroffen wurden. Gemäß Satz 1 der Vorschrift können die zuständigen obersten Dienstbehörden für Beamte, die regelmäßig Schicht-, Wechsel- oder ähnlichen Dienst leisten, unter Berücksichtigung des auf Wochenfeiertage fallenden Dienstes von den §§ 1 bis 5 abweichen, soweit dringende dienstliche Bedürfnisse es erfordern; das Gleiche gilt nach Satz 2 für die Beamten, deren Arbeitszeit nicht nur auf die Tage Montag bis Freitag verteilt ist, für die Lehrer und für die im Röntgen- oder Radiumdienst tätigen Beamten. Zweck dieser Regelungen ist, für Beamte mit atypischer Gestaltung bzw. Verteilung der Arbeitszeit das Anpassen der allgemein geltenden Vorschriften nach den dienstlichen Erfordernissen möglich zu machen. Dementsprechend ist grundsätzlich kein Raum für solche Abweichungen in Bereichen, in denen der Verordnungsgeber für den in § 8 Abs. 1 AZVO bezeichneten Personenkreis bereits selbst spezielle Regelungen getroffen hat, die diesen Besonderheiten Rechnung tragen (etwa zur Arbeitszeit der Lehrer in § 1 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. der Anlage, § 4 a und § 5 Abs. 2 AZVO).

Der Entstehungsgeschichte der hier inmitten stehenden Vorschrift sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass die obersten Dienstbehörden zur Modifizierung gerade jener speziellen Regelungen ermächtigt werden sollten. Die schon in der Fassung der Arbeitszeitverordnung vom 21. November 1995 (GVBl. S. 790) enthaltene, seitdem nur hinsichtlich des Begriffs des dienstlichen Bedürfnisses geänderte Regelung des § 8 Abs. 1 AZVO wurde allerdings bei Anfügen des Absatzes 2 zu § 5 AZVO durch Verordnung vom 13. Juli 1999 (GVBl. S. 410) nicht angepasst. Wenn der Verordnungsgeber in § 5 Abs. 2 AZVO jedoch selbst detaillierte Regelungen zur abweichenden Verteilung der Arbeitszeit der Lehrer in einem konkreten Zeitabschnitt traf und deren Ausfüllen durch Verwaltungsvorschrift vorsah, kann hieraus nur der Schluss gezogen werden, dass für den Anwendungsbereich der Norm Abweichungen auf Grund Entscheidung der obersten Dienstbehörde ausgeschlossen werden sollten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Wertfestsetzung auf § 14 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 2, § 20 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Ende der Entscheidung