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Im Namen des Volkes Urteil

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 5. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Dezember 2004 für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. November 2003 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Geschäftstätigkeit der Klägerin hat den Erwerb und die Bebauung von zwei Grundstücken in Berlin mit Wohn- und Geschäftshäusern im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus, den Erwerb und die Sanierung mit öffentlichen Mitteln einer weiteren Wohnanlage in Berlin sowie die anschließende Verwaltung der Objekte zum Gegenstand. Auf ihrem Grundstück S straße 5/ W straße 9 in Berlin-Neukölln errichtete sie im Wohnungsbauprogramm 1986 eine 30 Wohnungen umfassende Mietwohnanlage mit insgesamt rd. 2.500 qm Wohnfläche und rd. 500 qm Gewerbefläche im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau. Die als förderungsfähig anerkannten Gesamtkosten des Wohnteils in Höhe von rd. 9,4 Mio. DM wurden zu 10 v.H. aus Eigen- und im Übrigen aus Fremdmitteln finanziert. Die Fremdmittel setzten sich aus einem grundschuldgesicherten Ia-Darlehen der Hypothekenbank über rd. 2 Mio. DM sowie einem zusätzlich durch eine Ausfallbürgschaft des Landes Berlin gesicherten Ib-Darlehen desselben Instituts über rd. 6,2 Mio. DM zusammen. Um die Differenz zwischen der sich aus den laufenden Aufwendungen für die Kapital- und Bewirtschaftungskosten ergebenden durchschnittlichen Kostenmiete von 23,10 DM/qm Wohnfläche und der von den Sozialmietern zu tragenden Durchschnittsmiete von 4,70 DM/qm auszugleichen, gewährte die Wohnungsbau-Kreditanstalt Berlin (WBK) der Klägerin mit Bescheid vom 9. Februar 1987 auf der Grundlage der Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 ab 1. Februar 1988 für die Dauer von 15 Jahren, längstens bis zur planmäßigen Tilgung der Fremdmittel eine Hilfe aus öffentlichen Mitteln zu den laufenden Aufwendungen bis zu einer Höhe von 18,40 DM/qm, die sich in jedem Jahr ab dem dritten Jahr der Förderung jeweils um 0,20 DM/qm reduzieren sollte. Die aus einer Dauer von 15 Förderjahren zu errechnende Gesamthilfe in Höhe von rd. 7,7 Mio. DM wurde zu 1/3 als Darlehen und zu 2/3 als Zuschuss gewährt und vierteljährlich ausgezahlt. Ziff. 1 Abs. 2 des Bescheides verpflichtete die Klägerin, Aufwendungshilfen während der vorgesehenen Förderungsdauer und gegebenenfalls nach deren Ablauf anzunehmen.

Mit Bescheiden vom 10. August 1992 und vom 21. Oktober 1992 anerkannte die WBK die Schluss-Wirtschaftlichkeitsberechnung, genehmigte eine Durchschnittsmiete von 4,89 DM/qm und reduzierte den Förderungsbetrag auf rd. 7,6 Mio. DM. Lag der Monatsbetrag der Förderung danach in den ersten beiden Jahren bei jeweils rd. 45 600 DM oder 18,32 DM/qm/Monat, belief sich die Aufwendungshilfe - entsprechend der Degression und nach zahlreichen weiteren, hier nicht interessierenden Änderungen einschließlich der Zuschüsse zur Begrenzung des förderungsbedingten Mietanstiegs im letzten Jahr der Förderung monatlich auf 16 113 Euro oder 6,47 Euro/qm. Die Bewilligungsmiete betrug zum Ende der Grundförderung 4,35 Euro/qm bei einer Kostenmiete von 10,82 Euro/qm; der Mittelwert des Berliner Mietspiegels liegt für die in einfacher Wohnlage gelegenen Wohnungen derzeit bei 6,55 Euro/qm.

Auf Aufforderung der Investitionsbank Berlin (IBB) beantragte die Klägerin am 7. November 2002 die Gewährung einer Aufwendungshilfe nach Auslaufen der Grundförderung am 31. Januar 2003 entsprechend den Bestimmungen der Anschlussförderungsrichtlinie 1996. Diese Richtlinie sah - ähnlich wie ihre seit 1988 geltenden Vorläuferregelungen - für die in den Wohnungsbauprogrammen 1982 bis 1986 geförderten Sozialwohnungen eine zweite 15-jährige Förderungsphase vor, während derer die weiterhin zwischen Kosten- und Sozialmiete bestehende "Lücke" durch eine Aufwendungshilfe mit vergleichbaren Konditionen wie in der ersten Förderungsphase geschlossen werden sollte. Unter dem 6. Dezember 2002 teilte die IBB der Klägerin mit, dass Zahlungen ab 1. Januar 2003 vorerst nicht möglich seien, weil Haushaltsmittel noch nicht zur Verfügung stünden. Die im Doppelhaushalt des Landes Berlin für die Jahre 2002 und 2003 unter Kapitel 1295 (Förderung des Wohnungsbaus) Titel 663 11 und 863 35 veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen für die Anschlussförderung waren mit einem Sperrvermerk versehen.

Bereits im Juni 2002 hatte der Senator für Stadtentwicklung eine "Expertenkommission zur Anschlussförderung im sozialen Wohnungsbau in Berlin" mit Vertretern aus Wissenschaft, Politik und Interessenverbänden zur Erarbeitung von Vorschlägen für mögliche Einsparungen in der Wohnungsbauförderung berufen. In ihrem Endbericht vom 27. Januar 2003 empfahl die Kommission den Ausstieg aus dem bisherigen System der Anschlussförderung kombiniert mit einem Härteausgleich für Mieter und dem Angebot von öffentlich-rechtlichen Verträgen an Eigentümer zur weitgehenden Vermeidung von Insolvenzen. Am 4. Februar 2003 beschloss der Senat von Berlin den Verzicht auf die Anschlussförderung für Objekte des Wohnungsbauprogrammjahres 1986, bei denen die 15-jährige Grundförderung am oder nach dem 31. Dezember 2002 endete, und der Wohnungsbauprogrammjahrgänge ab 1987. Daraufhin bestimmte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung im Einvernehmen mit der Senatsverwaltung für Finanzen durch die Verwaltungsvorschriften zur Aufhebung der Richtlinien über die Anschlussförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 vom 19. Februar 2003, veröffentlicht im Amtsblatt von Berlin am 28. Februar 2003 (S. 731), dass die Anschlussförderungsrichtlinien 1996 mit Wirkung vom 1. Januar 2003 außer Kraft treten. Am 11. Februar 2003 beschloss der Berliner Senat ein Programm der sozialen Abfederung für die betroffenen Sozialmieter. Daraufhin erließ die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung im Einvernehmen mit der Senatsverwaltung für Finanzen am 28. März 2003 die Verwaltungsvorschriften über die Gewährung von Mietausgleich und Umzugskostenbeihilfe für vom Wegfall der Anschlussförderung betroffene Mieter im sozialen Wohnungsbau (Mietausgleichsvorschriften 2003 - MietA-VV 2003 - ABl. S. 1798). Mit Bekanntmachung vom 3. März 2003, veröffentlicht im Amtsblatt von Berlin am 21. März 2003 (S. 994), verzichtete die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung auf die Belegungsbindung für die vom Wegfall der Anschlussförderung betroffenen Wohnungen.

Mit Bescheid vom 1. April 2003 lehnte die IBB den Antrag der Klägerin auf Gewährung einer Anschlussförderung ab. Zur Begründung verwies sie auf die Beschlüsse des Berliner Senats vom 4. und 11. Februar 2003. Der Verzicht auf die Anschlussförderung sei zum Zweck der Entlastung des Berliner Landeshaushalts und vor dem Hintergrund einer deutlichen Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt erfolgt.

Zur Begründung ihrer hiergegen gerichteten Klage hat die Klägerin vorgetragen: Der Anspruch auf Anschlussförderung ergebe sich dem Grunde nach bereits aus dem Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987. Er enthalte die Zusage einer angemessenen, der Höhe nach noch zu bestimmenden Förderung für weitere 15 Jahre nach Auslaufen der Grundförderung. Es handele sich um einen Grundlagenbescheid in Bezug auf die weitere Förderung, zumindest aber um eine Zusicherung im Sinne von § 38 VwVfG. Dies ergebe eine Auslegung des Bescheides nach dem objektiven Empfängerhorizont unter Berücksichtigung der ihm zugrunde liegenden Rechtsvorschriften des Zweiten Wohnungsbaugesetzes und der von Bürger und Behörde geteilten Vorstellungen über das Förderungsverhältnis. Sämtliche parlamentarischen und öffentlichen Aussagen von Seiten des Beklagten seien von der Gewährung einer Anschlussförderung ausgegangen. Angesichts der Besonderheiten der Berliner Förderung sei allen Beteiligten von vornherein bewusst gewesen, dass eine Bewirtschaftung des Objekts nach 15 Jahren ohne weitere Förderungsmittel unmöglich sein würde. Der Beklagte habe gegenüber den Fondsinitiatoren und potentiellen Anlegern deutlich gemacht, dass die Befristung der Förderung auf 15 Jahre keine endgültige sei, sondern lediglich die Anpassung der Förderkonditionen ermöglichen solle. Die Annahme einer Abhängigkeit des Objekts von einer Anschlussförderung nach 15 Jahren habe sich in der Realität bestätigt. Ohne eine weitere finanzielle Hilfe werde das in Rede stehende Objekt Not leidend und sie, die Klägerin, zahlungsunfähig; von einer unvermeidbaren Insolvenz wären auch die in ihrem Vermögen befindlichen beiden weiteren mit öffentlichen Mitteln geförderten Wohnobjekte betroffen. Unabhängig vom Bewilligungsbescheid ergebe sich der Anspruch dem Grunde nach auch aus den Vorschriften des Zweiten Wohnungsbaugesetzes, die eine objektiv-rechtliche Pflicht des Staates begründeten, ein in den sozialen Wohnungsbau einbezogenes Objekt in einer solchen Höhe zu fördern, dass es auf Dauer und unter Berücksichtigung der vom Staat für tragbar gehaltenen Sozialmieten rentabel zu bewirtschaften sei. Eine Förderungspflicht bestehe bei andauernder Förderungsbedürftigkeit bis zur Tilgung der Fremdmittel. Die Vorschriften gewährten in diesem Umfang zugleich ein subjektives Recht auf Förderung. Die Aufhebung der Richtlinie durch den Senatsbeschluss vom 4. Februar 2003 sei wegen fehlerhafter Interessenabwägung rechtswidrig und unwirksam. Insbesondere stelle die Haushaltsnotlage des Landes Berlin kein durchschlagendes öffentliches Interesse dar, weil nicht hinreichend wahrscheinlich sei, dass das vom Beklagten behauptete Einsparpotenzial erreicht werden könne. Der Anspruch ergebe sich dem Grunde nach auch aus dem in Art. 14 GG verbürgten Recht auf Eigentum in Verbindung mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die bei Einstellung der Förderung unvermeidbare Zwangsversteigerung des Grundstücks stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff des Staates in ihr Eigentum am Grundstück dar.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 1. April 2003 zu verpflichten, ihr für einen Zeitraum von 15 Jahren ab dem 1. Februar 2003 monatliche Aufwendungshilfen zur Deckung des laufenden Aufwandes der Wohnanlage S straße 5/W straße 9 in Berlin-Neukölln nach Maßgabe der Bestimmungen der Anschlussförderungsrichtlinie 1996 auf ihren Antrag vom 5. November 2002 zu bewilligen, und zwar beginnend mit einem Betrag von 17 804,41 Euro/Monat im ersten Jahr und in den Folgejahren jeweils um 0,1278 Euro/qm/Monat gemindert, insgesamt 2 803.903,08 Euro.

Der Beklagte hat seinen Klagabweisungsantrag wie folgt begründet: Der ursprüngliche Bewilligungsbescheid stelle weder einen Grundlagenbescheid noch eine Zusicherung im Sinne von § 38 VwVfG dar. Eine andere Sichtweise sei auf Grund des eindeutigen Wortlauts des Bescheides, wonach eine zeitlich und betragsmäßig begrenzte Förderung habe gewährt werden sollen, ausgeschlossen. Im Übrigen fehle es an der notwendigen Schriftform für eine Zusicherung. Jedenfalls aber sei er, der Beklagte, an eine etwaige Zusicherung wegen einer wesentlichen Änderung der Sach- und Rechtslage nach § 38 Abs. 3 VwVfG nicht mehr gebunden. Bedingt durch die Wiedervereinigung habe sich die Haushaltslage des Landes Berlin verschärft. Es liege eine extreme Haushaltsnotlage vor. Der Schuldenstand des Landes habe sich von 9,3 Mrd. Euro im Jahre 1991 auf gegenwärtig ca. 50 Mrd. Euro erhöht. Es bestehe am Berliner Wohnungsmarkt inzwischen ein Überschuss von etwa 100.000 überwiegend einfachen Wohnungen, so dass ein zukünftiger Mangel an einfachen Wohnungen nicht wahrscheinlich sei. Ein Anspruch der Klägerin aus dem Zweiten Wohnungsbaugesetz sei nicht gegeben. Abgesehen davon, dass das Gesetz zum 31. Dezember 2001 außer Kraft getreten sei, normiere es weder eine objektive Förderungspflicht noch subjektive Ansprüche des Bauherrn. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch aus den Anschlussförderungsrichtlinien 1996. Diese Richtlinien schlössen ausdrücklich subjektive Ansprüche auf Förderung von vornherein aus. Sie gewährten lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Bescheidung und stellten die Gewährung der Förderung zudem unter Haushaltsvorbehalt. Im Übrigen habe der Beklagte sie aus sachlichen Gründen - extreme Haushaltsnotlage und Entspannung auf dem Wohnungsmarkt - außer Kraft gesetzt und seine Verwaltungspraxis entsprechend geändert. Bei der Prognose über die fiskalischen Auswirkungen der Änderung der Verwaltungspraxis verfüge der Berliner Senat über einen erheblichen politisch-fiskalischen Einschätzungsspielraum, der nicht der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliege. Vertrauensschutz habe der Änderung der Richtlinien nicht entgegengestanden, da die Nichtgewährung der Anschlussförderung nicht zur Existenzvernichtung der Klägerin führe. Die Eigentumsgarantie vermittle der Klägerin ebenfalls keinen Förderungsanspruch, weil sie nur bestehende Rechtspositionen, nicht aber bloße Chancen auf staatliche Hilfen schütze. Würde der Klage stattgegeben, so wäre das Land Berlin dazu gezwungen, weiterhin Haushaltsmittel für eine aus seiner Sicht mittlerweile zweckwidrige Förderung aufzubringen.

Mit Urteil vom 27. November 2003 hat das Verwaltungsgericht Berlin die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen hat es im Wesentlichen ausgeführt: Eine Auslegung des ursprünglichen Bewilligungsbescheides im Sinne einer Zusicherung von Anschlussförderung scheide aus, weil sich dem Bescheid ein Wille der Behörde, sich verbindlich zum Erlass eines bestimmten Verwaltungsaktes zu verpflichten, nicht entnehmen lasse. Vielmehr spreche die zeitliche und betragsmäßige Begrenzung der Förderung ebenso gegen eine Zusicherung wie der Umstand, dass eine solche Zusicherung haushaltsrechtlich nicht zulässig gewesen wäre. Der Haushaltsplan für das Jahr 1987 habe keine entsprechende Verpflichtungsermächtigung enthalten. Aus den Vorschriften des Zweiten Wohnungsbaugesetzes ergebe sich nichts anderes, insbesondere begründeten sie keine Rentabilitätsgarantie. Es sei mit Sinn und Zweck dieser Vorschriften zu vereinbaren, die Förderung auf einen bestimmten Zeitraum zu befristen, insbesondere wenn nicht abzusehen sei, wie sich die maßgeblichen Verhältnisse entwickeln. Im Übrigen würde ein etwaiger Gesetzesverstoß nicht zu der von der Klägerin intendierten Auslegung des Bescheides gegen seinen Wortlaut und gegen das Haushaltsrecht berechtigen. Auch die der Bewilligung zu Grunde liegenden Umstände rechtfertigten kein anderes Ergebnis. Den von der Klägerin herangezogenen Äußerungen von politischen Entscheidungsträgern könne allenfalls die grundsätzliche politische Absicht des Berliner Senats zur Gewährung einer Anschlussförderung entnommen werden. Es fehle aber an einem dahingehenden rechtlichen Bindungswillen. Nichts anderes gelte für die Übernahme der Landesausfallbürgschaft für das Ib-Darlehen: Die Prognose einer auf Dauer gesicherten Verzinsung und Tilgung des verbürgten Darlehens begründe keine subjektiven Rechte des Förderungsnehmers. Aus den Fondsprospekten der Anlagegesellschaften lasse sich ablesen, dass die Bewilligungsbescheide von den Empfängern auch nicht als Zusicherung einer Anschlussförderung verstanden worden seien. Ungeachtet dessen sei der Beklagte an eine etwaige Zusage auf Grund der dramatischen Verschlechterung der Haushaltslage des Landes Berlin und der Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt nicht mehr gebunden. Diese Veränderungen seien das Ergebnis neuerer Entwicklungen, die bei der Begründung des Förderungsverhältnisses im Jahre 1987 nicht absehbar gewesen seien und deshalb auch nicht einseitig in die Risikosphäre des Beklagten fielen. Die Anschlussförderungsrichtlinien 1996 seien im Hinblick auf die schlechte Finanzlage Berlins und die nachhaltige Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt aus sachgerechten und willkürfreien Gründen außer Kraft gesetzt worden. Die Ungleichbehandlung gegenüber anderen Bauherren, die ebenfalls im Rahmen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 gebaut und Anschlussförderung bereits erhalten hätten, sei hinzunehmen, weil die Einführung eines Stichtages notwendig gewesen und die Wahl des Zeitpunktes sachlich vertretbar sei. Die Versagung weiterer Förderung lasse das Eigentum, das heißt Haben und Nutzen des Grundstücks der Klägerin, unberührt. Die Förderung beruhe ausschließlich auf einseitiger staatlicher Gewährung. Sie falle als bloße Rahmenbedingung und Erwerbschance auch nicht unter das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Der Anspruch könne schließlich auch nicht auf allgemeine Vertrauensschutzerwägungen gestützt werden. Allein die Kenntnis des Förderungsgebers von einer nach Ende der bewilligten Förderung entstehenden Finanzierungslücke begründe nicht die schutzwürdige Erwartung des Förderungsnehmers, der Fördergeber werde die wirtschaftliche Fortführung des Vorhabens auch über den Förderungszeitraum hinaus durch eine Nachförderung ermöglichen. Fehle es insoweit bereits an einer entsprechenden Bindung des Förderungsgebers in der Form der Bewilligung oder der Zusage der Nachförderung, habe die Klägerin jedenfalls nicht darauf vertrauen können, dass eine Anschlussförderung auch bei einer grundlegenden Änderung der Rahmenbedingungen gewährt werden würde.

Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung vertieft die Klägerin ihr erstinstanzliches Vorbringen: Inhalt des Bewilligungsbescheides sei, soweit er sich auf die zweite Förderphase beziehe, eine Förderungszusage dem Grunde nach, mindestens aber eine Zusicherung von Anschlussförderung. Der Wortlaut des Bewilligungsbescheides stehe einer solchen Auslegung nicht entgegen. Er schließe eine weitere Förderung weder aus noch finde sich die ausdrückliche Aussage, es werde auch nach Ablauf der ersten 15 Jahre weitergefördert. Ausgangspunkt einer am objektiven Empfängerhorizont orientierten Auslegung des Bewilligungsbescheides müsse die Tatsache sein, dass das geförderte Wohnungsbauvorhaben aus damaliger Sicht ohne die Perspektive einer Anschlussförderung nicht umsetzbar gewesen sei. Grundlage der Förderung sei ihre Wirtschaftlichkeitsberechnung gewesen, aus der sich die Notwendigkeit der aufzunehmenden Darlehen und der daraus resultierenden Kosten für einen Zeitraum von ca. 30 Jahren ergeben hätten. Danach sei entgegen der Auffassung des Beklagten eine kostendeckende Bewirtschaftung der Sozialwohnungen ohne Inanspruchnahme öffentlicher Förderung für einen Zeitraum von mindestens 30 Jahren ausgeschlossen gewesen. Dieser Umstand sei beiden Beteiligten bekannt gewesen und Grundlage des Förderungsverhältnisses geworden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, bei ihrer Investition habe es sich seinerzeit um eine bewusste Risikoanlage gehandelt, sei schon deshalb nicht nachvollziehbar, weil es an einer dem angeblich übernommenen Risiko entsprechenden Gewinnmöglichkeit gefehlt habe. Alle Eckdaten seien durch die Wohnungsbauförderungsvorschriften festgeschrieben worden, eine Gestaltungsmöglichkeit habe nicht bestanden und bestehe auch nicht mehr. Auch die damaligen Fondsprospekte lieferten keinen Anhaltspunkt für ein solches Risikohandeln. Sie enthielten lediglich die Aussage, dass die Förderung "zunächst" für 15 Jahre in der in den Prospekten zugrunde gelegten Höhe zugesagt sei und dass über Art und Höhe der weiteren Förderung später entschieden werde. Die Prospekte zitierten meist aus den einschlägigen Senatsbeschlüssen, welche sich auf eine Anschlussförderung festgelegt hätten. Kein einziger Fondsprospekt treffe eine Aussage darüber, wie sich das Anlagemodell im Fall einer Versagung weiterer Förderung entwickeln würde, obwohl dies erkennbar für die bei den Anlegern verbleibende Rendite von allergrößter Bedeutung gewesen wäre. Wäre auf Seiten der Initiatoren und der Anleger die Möglichkeit des Wegfalls der Anschlussförderung als auch nur annähernd realistisch angesehen worden, so müsste dieses Schweigen der Prospekte als irreführend bezeichnet werden. Angesichts des langen Zeitraums, während dessen entsprechende Prospekte aufgelegt worden seien und angesichts der dauernden Kenntnis auf Seiten des Beklagten vom Inhalt der Prospekte sei diese Annahme allerdings abwegig. Es sei daher festzustellen, dass alle Beteiligten seinerzeit fest von einer - freilich der Höhe nach noch zu bestimmenden - Anschlussförderung ausgegangen seien. Die Vorstellungen der Förderungsempfänger vom Inhalt des ursprünglichen Bewilligungsbescheides seien auf Seiten des Beklagten vollständig bekannt gewesen. Der Bescheid sei in Kenntnis der Erwartungen der Begünstigten erlassen worden; der zu Grunde liegende Erklärungswille habe sich mit dem Verständnis der Erklärungsempfänger gedeckt. Selbst wenn man zu dem Ergebnis käme, dass der Beklagte die Absicht gehabt habe, eine Anschlussförderung zu gewähren, sich diesbezüglich aber bewusst nicht habe rechtlich bindend festlegen wollen, so änderte sich am Ergebnis nichts. Es wäre treuwidrig, wenn die öffentliche Hand gegenüber dem Bürger Erklärungen abgebe und dabei den Eindruck erwecke, es werde das Erwartete erklärt, gleichzeitig aber darauf hinwirke, eine rechtliche Bindung zu verhindern. Haushaltsrecht stehe der Auslegung des Bewilligungsbescheides als eines Grundlagenbescheides oder einer Zusicherung von Anschlussförderung nicht entgegen. Es erfordere nur dann eine Verpflichtungsermächtigung, wenn im Haushaltsjahr Verpflichtungen eingegangen würden, die zu Ausgaben in den folgenden Jahren führten. Der ursprüngliche Bewilligungsbescheid enthalte aber noch keine Verpflichtung zu einer Geldleistung, sondern lediglich zu einer erneuten Entscheidung über eine angemessene Förderung. Ob diese Förderung durch unmittelbare Zahlungen des Landeshaushalts, durch Steuervergünstigungen, durch Zahlungen Dritter oder in sonstiger Weise erbracht werden würden, sei durch den Bescheid noch nicht determiniert worden. Jedenfalls aber fehle es an einer unmittelbaren Zahlungsverpflichtung. Eine Bezifferung und eine zeitliche Begrenzung der Anschlussförderung seien auch praktisch unmöglich gewesen. Ebenso wie bei einer institutionellen Förderung, bei der trotz Fehlens einer ausdrücklichen Förderzusage eine Verpflichtung zur Fortsetzung der Förderung bis zu geregelten Abwicklung der geförderten Einrichtung angenommen werde, seien auch hier Verpflichtungsermächtigungen nicht bereits bei Begründung der Förderungsverhältnisse erforderlich gewesen. Der Haushaltsgesetzgeber sei im Jahre 1986 bei der Aufnahme der ersten Teilzahlung auf den Bewilligungsbescheid als Ausgabeermächtigung über die mittel- und langfristigen weiteren Zahlungsverpflichtungen unterrichtet gewesen, da diese sowohl im Haushaltsplan als auch in der mittelfristigen Finanzplanung erwähnt worden seien. Eine Aushöhlung des Budgetrechts des Parlaments sei daher nicht zu befürchten. Haushaltsnotlage und Entspannung des Wohnungsmarktes berechtigten den Beklagten nicht zur Abstandsnahme von der Zusage. Denn er hätte die Zusage auch in Kenntnis der heute aktuellen Situation abgegeben, um die ihm obliegende Aufgabe der Bereitstellung preiswerten Wohnraums erfüllen zu können.

Die Auslegung der Vorschriften des Zweiten Wohnungsbaugesetzes durch das Verwaltungsgericht überzeuge nicht. Das Gesetz habe nicht dazu verpflichtet, bereits mit der Erstbewilligung abschließend über die Gesamthöhe und -dauer der Förderung zu entscheiden. Aus der Systematik des ersten Förderungsweges in seiner berlinspezifischen Ausgestaltung ergebe sich jedoch, dass das Gesetz eine Förderung "auf Dauer" meine, d.h. auf die Dauer des Förderungsverhältnisses bezogen, nicht aber eine lediglich kürzere Unterstützung, deren Umfang sich ausschließlich nach politischen Prioritäten und nicht nach den Bedürfnissen und Besonderheiten des konkreten Objekts und seiner Finanzierung richte. Die angespannte Haushaltslage und die veränderte Situation am Wohnungsmarkt stellten keine sachlichen Gründe für eine Aufhebung der Anschlussförderungsrichtlinien 1996 dar. Das Verwaltungsgericht hätte die vom Beklagten vorgetragenen Zahlen jedenfalls im Rahmen einer Plausibilitätskontrolle bei der Abwägung mit ihren Interessen prüfen müssen. Die Ausführungen der Vorinstanz zu Art. 14 GG berücksichtigten ihre Eigenleistung unzureichend. Nicht sie, sondern der Sozialmieter sei der eigentliche Förderungsnehmer. Der private Investor sei nur Durchgangsstation zur Erreichung des gesetzlichen Förderungszwecks. Zum anderen habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass hier ein mittelbarer finaler Grundrechtseingriffs durch Unterlassen vorliege. Bei der Prüfung des Vertrauensschutzes habe das Gericht jeweils nur einzelne vertrauensbegründende Gesichtspunktes betrachtet, es aber unterlassen, die verschiedenen Elemente in ihrer Gesamtheit zu würdigen, die gemeinsam sehr wohl eine ausreichende Vertrauensgrundlage bildeten. Der Umfang des Vertrauensschutzes sei anhand einer Abwägung zwischen dem Gewicht der vertrauensbegründenden Momente, dem Interesse des Bürgers sowie dem Änderungsinteresse des Staates zu ermitteln. Der Staat sei dann im Verhältnis zum Bürger an frühere Entscheidungen gebunden, wenn er bei diesen Entscheidungen Vertrauen nicht nur hervorgerufen, sondern auch in Anspruch genommen habe. Rufe der Staat ein Vorhaben ins Leben oder fördere er es über einen gewissen Zeitraum und veranlasse dadurch anderweitig nicht sinnvoll verwertbare Investitionen, sei ein Anspruch auf Weiterförderung anzunehmen, wenn das Vorhaben anders nicht rentabel zu bewirtschaften sei. Sie habe tatsächlich auf eine Weiterförderung vertraut, und dieses Vertrauen sei auch schutzwürdig. Haushaltsnotlage und Entspannung des Wohnungsmarktes seien dem Beklagten als Möglichkeiten von Anfang an bekannt gewesen. Es handele sich mithin um anfängliche, nicht aber nachträgliche Planungsfehler des Beklagten. Seine Rentabilitätsberechnung gehe von unzutreffenden Annahmen aus. Zunächst sei sein Verzicht auf die Belegungsbindung jederzeit widerruflich. Von diesem Widerrufsrecht werde der Beklagte bei einem in der Zukunft auftretenden Wohnraummangel zweifellos Gebrauch machen. Ungeachtet dessen sei zweifelhaft, ob die Freistellung überhaupt mit den Wohnungsbauförderungsbestimmungen insoweit vereinbar sei als damit der Zweck der Mittel vollständig verfehlt werde. Die Behauptung des Beklagten, es sei die seinerzeit bestehende Auffassung des Förderungsgebers gewesen, dass es keinen Anspruch auf Anschlussförderung gebe und dies nach außen kommuniziert worden sei, werde bestritten. Mitte der 80er Jahre hätten Mitarbeiter der Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen in Westdeutschland für Investitionen in die aufgelegten Wohnungsbaufonds geworben und dabei eine Anschlussförderung in Aussicht gestellt.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des angegriffenen Urteils und des Ablehnungsbescheides vom 1. April 2003 zu verpflichten, ihr für einen Zeitraum von 15 Jahren ab dem 1. Februar 2003 monatliche Aufwendungshilfen zur Deckung des laufenden Aufwandes der Wohnanlage S straße 5/W straße 9 in Berlin nach Maßgabe der Bestimmungen der Anschlussförderung RL 1996 (ABl. 1997, Seite 926) auf ihren Antrag vom 5. November 2002 zu bewilligen, und zwar beginnend mit einem Betrag von 804,41 Euro/Monat im ersten Jahr und in den Folgejahren jeweils um 0,1278 Euro/qm/Monat gemindert, insgesamt 2 803.903,08 Euro,

hilfsweise

festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, ihr öffentliche Mittel für die unter 1. genannte Wohnanlage in solchem Umfang zur Verfügung zu stellen, dass die nach den Vorschriften des § 8 a WoBindG i.V.m. der II. BV berechnete Miete für breite Schichten des Volkes geeignet ist.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angegriffene Urteil und trägt ergänzend vor: Ausweislich der Fondsprospekte seien die Fondsinitiatoren selbst nicht davon ausgegangen, dass mit der ursprünglichen Bewilligung im Jahre 1987 eine Anschlussförderung verbindlich zugesagt worden sei. Auch die beteiligten Senatsverwaltungen hätten von Anfang an die Auffassung vertreten, dass die Gewährung einer Anschlussförderung nicht nur nach Art und Höhe, sondern auch dem Grunde nach einer Ermessensentscheidung der Behörde nach Ablauf der 15-jährigen Förderung bedurft habe. Niemand auf Seiten des Beklagten habe bei Erlass des Bewilligungsbescheides in der Vorstellung gehandelt, ein mindestens 30-jähriges Förderungsverhältnis zu begründen. Diese Auffassung sei auch so nach außen kommuniziert worden. Mit der Förderung des Vorhabens der Klägerin sei keine Rentabilitätsgarantie für den Fonds übernommen worden. Ungeachtet dessen wären entgegen der Grundannahme der Klägerin und des Oberverwaltungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die vom Wegfall der Anschlussförderung betroffenen Objekte aus damaliger Sicht ohne Anschlussförderung durchaus wirtschaftlich rentabel zu bewirtschaften gewesen, vorausgesetzt, der jeweilige Fonds hätte für den Fall des Ausbleibens weiterer Förderung ein Alternativszenario erstellt und dabei Ausschüttungen in der Vergangenheit in eine Rücklage eingestellt. Bei Anhebung der Mieten auf das Niveau der ortsüblichen Vergleichsmiete, einer Umstellung auf Restvaluta mit günstigeren Kreditkonditionen unter Verwendung der Rücklage in entsprechender Höhe sei Rentabilität gegeben. Die Übernahme einer Landesbürgschaft für das Ib-Darlehen sei für die Auslegung des ursprünglichen Bewilligungsbescheides schon deshalb ohne Belang, weil eine eigene Prüfung der Bonität des Darlehensnehmers durch den Bürgen erst bei seiner Inanspruchnahme erfolge. Das Schriftformerfordernis für eine Zusicherung setze der Auslegung einer behördlichen Erklärung über den Wortlaut hinaus enge Grenzen. An eine etwaige Zusicherung wäre er darüber hinaus infolge einer Änderung der Sach- und Rechtslage nicht mehr gebunden. Auf eine Verteilung nach Risikosphären komme es bei dieser Norm nicht an; ausreichend sei eine objektive Änderung, die die Annahme rechtfertige, dass die Behörde die Zusicherung in Kenntnis dieser Änderung nicht erteilt hätte. So liege es hier. Die Bestimmungen des außer Kraft getretenen Zweiten Wohnungsbaugesetzes seien schon deshalb nicht anwendbar, weil mit der Anschlussförderung ein neues Förderungsverhältnis begründet werde und es sich nicht um eine Folgewirkung des ersten, 15-jährigen Förderungsverhältnisses handele. Dass die Bindungswirkungen über die Dauer der ersten Förderung hinaus andauerten, sei selbstverständlich; aus diesem Grund seien die betroffenen Wohnungen mit Rücksicht auf die Versagung einer Anschlussförderung für die Zukunft von den Belegungsbindungen freigestellt worden. Die Anschlussförderungsrichtlinien 1996 kämen als Anspruchsgrundlage bereits deshalb nicht in Betracht, weil die Gewährung weiterer Mittel ausdrücklich unter dem Vorbehalt ausreichender Haushaltsmittel gestanden habe. Im Übrigen rechtfertigten geänderte Rahmenbedingungen jederzeit eine Änderung der Subventionspraxis. Mangels einer geschützten Rechtsposition und mangels eines Eingriffs bestehe auch kein Anspruch aus Art. 14 GG. Fehle es aber an einer von Art. 14 GG geschützten Rechtsposition, folge auch aus dem Gebot des Vertrauensschutzes kein Anspruch auf Anschlussförderung. Die den stattgebenden Beschlüssen des Oberverwaltungsgerichts in den Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu Grunde liegende Annahme, die Wohnungsunternehmen würden durch den Wegfall der Anschlussförderung unverhältnismäßig belastet, treffe nicht zu. Zunächst sei für die Verhältnismäßigkeit nicht auf die Klägerin als Fondsgesellschaft, sondern auf die hinter ihr stehenden natürlichen Personen abzustellen. Eine Wirtschaftlichkeitsberechnung für den durchschnittlichen Fonds ergebe eine Rentabilität unter der Voraussetzung, dass die Anteilseigner Nachschüsse in Höhe des im Falle der Insolvenz nachzuversteuernden negativen Kapitalkontos und der Ausschüttungen, die ihre Haftung auf Zahlung der Kapitaleinlage wiederaufleben ließen, leisteten. Soweit dies bei dem in Rede stehenden Objekt der Klägerin nicht der Fall sein sollte, habe dies seine Ursache nicht in der ausbleibenden Anschlussförderung, sondern in einer Strukturschwäche des konkreten Objekts wegen schlechter Vermietbarkeit und baulicher Mängel.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakten (5 Bände), die Akten des Eilverfahrens OVG 5 S 8.03 (4 Bände), die Förderungsvorgänge der IBB (3 Bände) und die Generalvorgänge zur Anschlussförderung der Senatsverwaltung für Finanzen aus den Jahren 1984 bis 1988 (4 Bände) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Ablehnungsbescheid der IBB vom 1. April 2003 ist rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung von Anschlussförderung.

I. Der Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 scheidet als Anspruchsgrundlage aus. Mit ihm ist kein über den abgelaufenen Zeitraum von 15 Jahren hinausreichendes Förderungsverhältnis begründet worden, das den Beklagten unmittelbar zu einer weiteren Förderung verpflichtet (1.). Ihm lässt sich auch keine Zusicherung einer Anschlussförderung dem Grunde nach entnehmen (2.). Selbst wenn man dies anders sähe, wäre der Beklagte an eine solche Zusicherung in Anbetracht veränderter Umstände nicht mehr gebunden (3.).

1. Regelungsinhalt des Bescheides ist die Bewilligung einer Aufwendungshilfe aus öffentlichen Mitteln in einer Gesamthöhe von bis zu 7,7 Mio. DM. Gemäß Ziff. 2 Abs. 1 des Bescheides wurde die Aufwendungshilfe vom Anfang des Monats der mittleren Bezugsfertigkeit an für die Dauer von 15 Jahren, längstens bis zur planmäßigen Tilgung der zur Deckung der Gesamtkosten in Anspruch genommenen Fremdmittel gewährt. Die ausdrückliche zeitliche Begrenzung der Förderung lässt die Annahme, es sei eine 30-jährige Förderung in der Form eines "Grundlagenbescheides" bewilligt worden, nicht zu.

Dem Bewilligungsbescheid lag zwar die Anerkennung der Förderungsfähigkeit des Bauvorhabens der Klägerin zu Grunde. Aus dem Finanzierungsplan der Antrags-Wirtschaftlichkeitsberechnung war auch ersichtlich, dass die Fremddarlehen erst nach Ablauf von ca. 30 Jahren vollständig planmäßig getilgt sein würden und dass am Ende der 15-jährigen Grundförderungsphase trotz des jährlichen degressiven Förderungsabbaus Kosten- und Sozialmiete noch so weit auseinanderklaffen würden, dass die über den Gesamtzeitraum von 30 Jahren unveränderlichen Ansätze der Kapitalkosten eine Entscheidung über eine Anschlussförderung erforderten. Gleichwohl ist mit dem Bescheid kein 30-jähriges Förderungsverhältnis festgestellt oder anderweitig begründet worden. Ausweislich der ausdrücklichen zeitlichen Begrenzung der Grundförderungsphase war das in Rede stehende Förderungsverhältnis offenkundig nicht einheitlich für 30 Jahre, sondern zweiphasig mit einer 15-jährigen Grundförderung und einer sich daran anschließenden Entscheidung über das "ob" und das "wie" einer Anschlussförderung angelegt.

2. Der Beklagte hat der Klägerin keine Anschlussförderung zugesichert. Eine Zusicherung ist die schriftliche Zusage der zuständigen Behörde, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen (§ 38 Abs. 1 VwVfG). Sie liegt nur vor, wenn eine entsprechende Erklärung als hoheitliche Selbstverpflichtung mit Bindungswillen zu dem entsprechenden Verhalten in der Zukunft abgegeben wird (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. März 1995 - BVerwG 1 WB 81.94 - Buchholz 316 § 38 VwVfG Nr. 12, 8 m.w.N.). Die Behörde muss gegenüber dem Adressaten unzweifelhaft den Willen zum Ausdruck gebracht haben, eine bestimmte Handlung später vorzunehmen oder zu unterlassen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. September 1996 - BVerwG 2 C 39.95 - BVerwGE 102, 81 [84]).

Eine solche rechtsverbindliche Erklärung lässt sich dem Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 nicht entnehmen.

a) Nach Ziff. 1 Abs. 2 des Bewilligungsbescheides war der Förderungsnehmer verpflichtet, Aufwendungshilfen während der vorgesehenen Förderungsdauer und gegebenenfalls nach deren Ablauf anzunehmen. Diese Verpflichtung schließt die Möglichkeit einer weiteren Aufwendungshilfe nach Auslaufen der bewilligten Förderung ein und trifft Vorsorge dafür, dass "gegebenenfalls" eine im öffentlichen Interesse liegende Verbilligung der Sozialmieten durchgesetzt werden kann, auch wenn der Eigentümer der Sozialwohnungen nicht daran interessiert ist. Eine weitere Förderung wird ihm gegenüber damit nicht zugesagt.

b) Der Senat hält an seiner im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vertretenen Auffassung, dass innerhalb und außerhalb des Bescheides liegende Umstände die Auslegung der Regelung in Ziff. 1 Abs. 2 im Sinne einer Zusicherung von Anschlussförderung dem Grunde nach rechtfertigen, nicht fest.

aa) Der Erklärungsinhalt eines Verwaltungsaktes ist in entsprechender Anwendung des für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden § 133 BGB zu ermitteln. Danach ist bei der Auslegung von Willenserklärungen der wirkliche Wille zu erforschen und nicht am buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Maßgebend für die Auslegung eines Verwaltungsaktes ist die objektive Würdigung, also wie der Adressat den fraglichen Text unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen konnte (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 2. September 1999 - BVerwG 2 C 22.98 - Buchholz 237.7 § 72 NWLBG, Nr. 4, 1 [3] m.w.N.).

bb) Bei Anwendung dieser Grundsätze führt die Auslegung der Bestimmung in Ziff. 1 Abs. 2 des Bewilligungsbescheides zu dem Ergebnis, dass die Klägerin den Bescheid nur dahingehend verstehen konnte - und auch verstanden hat -, der Beklagte werde erst nach Auslaufen der Grundförderung unter Berücksichtigung der dann gegebenen Umstände eine Ermessensentscheidung über das "ob" einer Anschlussförderung treffen. Es spricht zwar alles dafür, dass auf Grund der Besonderheiten des Förderungssystems im sozialen Wohnungsbau in Berlin die Beteiligten bei Erlass des Bewilligungsbescheides eine Anschlussförderung "mitgedacht" haben (aaa). Jedoch fehlte es insoweit an einem Rechtsbindungswillen des Beklagten (bbb). Die Klägerin ist das Risiko, dass sich ihr Vorhaben nach Ablauf des Bewilligungszeitraums ohne weitere Förderung nicht würde rentabel bewirtschaften lassen, bewusst eingegangen (ccc).

aaa) Die Besonderheit der Aufwendungsförderung im sozialen Wohnungsbau Berlins bestand in der außergewöhnlich großen Differenz zwischen der Kosten- und der Sozialmiete. Sie ließ die Erwartung, das einzelne Vorhaben werde nach 15 Jahren Grundförderung ohne weitere Subvention auskommen, nicht zu.

a) Das bis 1999 in Berlin praktizierte Förderungssystem im sozialen Wohnungsbau unterschied sich grundlegend von demjenigen anderer Bundesländer. In den meisten anderen Ländern wurden Aufwendungshilfen nur zum Teil und auch nur während einer begrenzten Zeit eingesetzt. Die besonders hohen Baukosten in Berlin führten zu extremen Kostenmieten, die zu etwa 75 v.H. durch Subventionen finanziert werden mussten, um die Mieten für die breiten Schichten des Volkes tragbar zu halten. Das Land Berlin hat Vorhaben mit einer sehr geringen Eigenkapitalbeteiligung der Bauwilligen gefördert und für die nachrangigen Kredite gebürgt, weil das bebaute Grundstück nur für einen geringeren Teil der zur Finanzierung des Vorhabens aufgenommenen Darlehen als Sicherheit ausreichte. Der Bund hat für diese Landesausfallbürgschaften Rückbürgschaften in Höhe von 50 v.H. übernommen. Diese berlinspezifische Art der Wohnungsbauförderung wurde von allen Beteiligten, auch vom Bund, als Folge der besonderen Konstellation, in der sich die Berliner Wohnungspolitik befand, toleriert. Vor der Wiedervereinigung stellte der Bund dem Land bis zur Hälfte des Berliner Budgets Haushaltsmittel zur Verfügung, da die Berliner Steuerbasis nicht ausreichte, um den besonderen Anforderungen gerecht zu werden. Zusätzlich wurden vom Bund gezielte Steuererleichterungen geschaffen, um genügend Investoren zu gewinnen (vgl. Endbericht der Expertenkommission vom 27. Januar 2003, S. 13 f.). Dieses Berliner Förderungssystem ist nur mit den Besonderheiten des Berliner Wohnungsmarktes angesichts der damals herrschenden wirtschaftlichen und politischen Gegebenheiten der Stadt erklärbar. Plausibel wird es vor dem Hintergrund der - nicht von der Hand zu weisenden - Annahme, dass sich ohne ein in der Bundesrepublik beispiellos großzügiges, dazu durch (bundes-)steuerrechtliche Anreize zusätzlich flankiertes Förderungssystem private Investoren für den sozialen Wohnungsbau in Berlin in seiner Insellage und der damit erhöhten Gefahr des Eigentumsverlustes bzw. der unsicheren Renditeerwartungen bei langfristigen Investitionen kaum gefunden hätten. Bei dieser Förderungssystematik war den am sozialen Wohnungsbau Beteiligten bewusst, dass sich die Wohnungsbauvorhaben nach Ablauf von 15 Jahren auch bei Einsatz aller nach den Wohnungsbauförderungsbestimmungen zulässigen Kostenminderungsmaßnahmen nicht selbst würden tragen können, wenn die Ausgangssituation hinsichtlich der Insellage, der Inflationsrate, des Mietenniveaus und des durchschnittlichen Arbeitnehmereinkommens fortbestand. Dies gilt auch für das Vorhaben der Klägerin mit einer Eigenbeteiligung in Höhe von lediglich 10 v.H. der förderungsfähigen Gesamtkosten.

b) Der Auffassung des Beklagten, es sei im Zeitpunkt der Bewilligung im Februar 1987 bei ordnungsgemäßer Bewirtschaftung eines durchschnittlichen Objekts eine Rentabilität auch nach Ablauf des Förderungszeitraums von 15 Jahren durchaus denkbar gewesen, vermag der Senat nicht zu folgen; sie steht auch nicht im Einklang mit den eigenen Einschätzungen des Beklagten zur damaligen Zeit.

Der Beklagte legt der im Zeitpunkt der Bewilligung anzustellenden Prognoseberechnung unzutreffende Maßstäbe zu Grunde. Seine Annahme, es hätte im Zeitpunkt der Bewilligung mit einer erzielbaren Miete von 15,50 DM/qm gerechnet werden können, ist unrealistisch, weil nicht von einem Objekt mit besonders günstigen wirtschaftlichen Voraussetzungen ausgehen war, sondern vom durchschnittlichen Objekt. Das durchschnittliche Anlageobjekt des sozialen Wohnungsbaus befand sich aber nicht in der vom Beklagten angenommenen guten, sondern in eher einfacher Wohnlage mit einfacher Ausstattung. Die Deckungslücke am Ende der Grundförderungsphase wäre nicht auszugleichen gewesen. Eine Umstellung auf Restkapital nach 15 Jahren hätte zu keiner deutlichen Senkung der Kostenmiete geführt, weil die neuen Kapitalkosten in einer Wirtschaftlichkeitsberechnung zwar an die Stelle der bisherigen Kapitalkosten getreten wären; soweit das abgelöste Darlehen bereits planmäßig getilgt war, wäre es aber bei der bisherigen Verzinsung geblieben (vgl. §§ 12 Abs. 4, 23 Abs. 4 der Zweiten Berechnungsverordnung - II. BV - in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. April 1984 [BGBl. I S. 553]). Die Umschuldung war im Übrigen auch nicht gewollt, weil sie die Tilgungsdauer der Fremdmittel und damit die Rückzahlung des Aufwendungsdarlehes weit in die Zukunft verschoben hätte. Schließlich liegt die Annahme, die Förderungsnehmer hätten eben etwaige Gewinne nicht ausschütten dürfen, sondern in eine Rücklage einstellen müssen, die nach Ablauf von 15 Jahren für eine Sondertilgung hätte verwendet werden können, neben der Sache. Der Beklagte kann nicht mit Erfolg geltend machen, dass er die damit verbundene Renditelosigkeit der Bauvorhaben zur Grundlage seiner Prognose gemacht hat, wohl wissend, dass unter diesen Umständen keine Kapitalgeber zu finden gewesen wären.

Dass der Beklagte selbst von einer Förderungsbedürftigkeit der Objekte nach Ablauf der ersten Förderungsphase ausging, ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit auch aus dem vom Berliner Senat am 29. Mai 1984 beschlossenen "Konzept für die künftige Mieten- und Förderungspolitik im sozialen Wohnungsbau in Berlin" (Senatsbeschluss Nr. 2377/84). Dort heißt es auf Seite 14:

"Mit zunehmendem Abstand zwischen Kostenmiete und der vom Mieter zu zahlenden Miete wurden Zeitdauer und Gesamtvolumen der Objektförderung unkalkulierbar. Während vor rund 15 Jahre bei der Umstellung der Wohnungsbauförderung auf das heutige System der Aufwandssubventionierung noch damit gerechnet wurde, die Kostenmiete nach Ablauf des Förderungszeitraums aufgrund allgemeiner Einkommenssteigerungen erzielen zu können, muss dies unter heutigen Bedingungen als unrealistisch bezeichnet werden."

Der Berliner Senat hat am 2. Juni 1987 ein "Konzept für die Anschlussförderung von Sozialwohnungen vom Wohnungsbauprogramm 1972 an" beschlossen (Senatsbeschluss Nr. 1959/87). Darin heißt es (S. 1 f.):

"Die bei Auslaufen der Förderung erreichten tatsächlichen Mieten werden - trotz schrittweisem Förderungsabbau (Degression) und damit verbundenen Mietsteigerungen - die Kostenmieten, die seinerzeit für die Bewilligung der öffentlichen Mittel maßgeblich waren, regelmäßig deutlich unterschreiten. Bei einer Einstellung der Förderung könnten die Eigentümer zwar die Mieten bis zur jeweiligen Kostenmiete anheben. Die daraus resultierenden erheblichen Mietsprünge (bei den Objekten, deren Förderung 1987 ausläuft, bis zu 12,--DM/qm/mtl.) würden jedoch in der Mehrzahl der Fälle zu wirtschaftlich nicht tragbaren Belastungen der Mieter führen. Ein Verzicht auf rechtlich zulässige und wirtschaftlich notwendige Mieterhöhungen würde andererseits erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit der betroffenen Objekte haben."

Diese Aussagen belegen, dass der Beklagte bei der Bewilligung der öffentlichen Mittel im Jahre 1987 eine Unrentabilität aller Wohnungsbauvorhaben ohne Anschlussförderung angenommen und zur Vermeidung dieser vom Wohnungsbauförderungsrecht missbilligten Folge eine Anschlussförderung mitgedacht hat.

Äußerungen von Politikern aus der damaligen Zeit lässt sich dasselbe entnehmen (vgl. z.B. den Redebeitrag des damaligen Senators für Bau- und Wohnungswesen, Harry Ristock, im Berliner Abgeordnetenhaus am 26. Oktober 1978 [Stenographische Berichte der Sitzungen des Abgeordnetenhauses von Berlin, 7. Wahlperiode, 95. Sitzung vom 26. Oktober 1978, S. 4152, 4155]).

g) Damit ging nach Auffassung des erkennenden Senats die übereinstimmende Annahme der am Förderungsverhältnis Beteiligen einher, dass es bei unveränderten Rahmenbedingungen nach Ablauf des Bewilligungszeitraums zu einer weiteren Förderung kommen würde. Eine solche Anschlussförderung wird deshalb bei der Bewilligung "mitgedacht" worden sein, weil ohne diese Voraussetzung die Finanzierung der Gesamtkosten nicht gesichert erschienen wäre. Dies aber war Voraussetzung für die Bewilligung (vgl. Nr. 27 Abs. 1 der Richtlinien über die Förderung des sozialen Wohnungsbaus in Berlin [Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977] - WFB 1977 - vom 28. Juli 1977 [ABl. S. 1188]) ebenso wie für die Übernahme der Landesausfallbürgschaft (vgl. Nr. 8 und Nr. 13 Abs. 1 der Ausführungsvorschriften zum Vierten Gesetz über die Übernahme von Landesbürgschaften zur Förderung des Wohnungsbaues, der Modernisierung und der Instandsetzung von Wohngebäuden [Ausführungsvorschriften zum Wohnungsbaubürgschaftsgesetz - AV WbBG] vom 6. Januar 1981 [ABl. S. 177]). Auch statuierte § 46 des Wohnungsbau- und Familienheimgesetzes (Zweites Wohnungsbaugesetz - II. WoBauG -) in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 11. Juli 1985 (BGBl. S. 1284, 1661) die objektiv-rechtliche Pflicht des Förderungsgebers bei der Förderungsbewilligung dafür Sorge zu tragen, dass die Wohnungen für die Dauer der Sozialbindung, d.h. bis zur planmäßigen Tilgung der Aufwendungsdarlehen, nach ihren Mieten für die breiten Schichten des Volkes geeignet bleiben (vgl. Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, Stand Mai 2003, Bd. 1 Anm. 2 zu § 46 II. WoBauG und Schade/Schubart, Soziales Miet- und Wohnrecht, Stand Februar 1989, Anm. 1 zu § 46 II. WoBauG).

bbb) Die Tatsache, dass die Beteiligten bei Erlass des Bewilligungsbescheides eine Anschlussförderung nach Ablauf des Bewilligungszeitraums "mitgedacht" haben, rechtfertigt jedoch nicht die Auslegung der Ziff. 1 Abs. 2 des Bewilligungsbescheides im Sinne einer rechtsverbindlichen Zusicherung der Anschlussförderung dem Grunde nach.

a) Dagegen spricht bereits, dass sich dem Bescheid kein entsprechender rechtlicher Bindungswille des Förderungsgebers entnehmen lässt. Die auf Nr. 42 Abs. 1 und 2 WFB 1977 fußende ausdrückliche zeitliche Begrenzung der Förderung spricht für das Gegenteil.

b) Es kommt hinzu, dass wegen des Schriftformerfordernisses des § 38 Abs. 1 VwVfG außerhalb des Bescheides liegenden Umstände nur dann berücksichtigt werden können, wenn der durch Auslegung ermittelte Inhalt der Erklärung einen - wenn auch nur unvollkommenen - Ausdruck oder Anhalt in der Urkunde gefunden hat (vgl. Urteil des Bundesgerichtshofs, vom 17. Februar 2000 - IX ZR 32/99 - NJW 2000, 1569 [1570] m.w.N.). Daran fehlt es hier.

Auch wenn man den Finanzierungsplan mit der 30-jährigen Tilgungsdauer der Fremddarlehen als Teil des Bewilligungsbescheides ansieht, lässt sich ihm lediglich die Abhängigkeit des Vorhabens von einer weiteren Förderung nach Ablauf der Grundförderungsphase entnehmen, nicht aber die rechtsverbindliche Erklärung des Beklagten, diese Förderung auch gewähren zu wollen.

Die gesetzliche Verpflichtung des Beklagten aus § 46 II. WoBauG, das Vorhaben während der Dauer der Eigenschaft "öffentlich gefördert" nach den Mieten für die breiten Schichten des Volkes geeignet zu halten, indiziert keine andere Auslegung. Diese allein dem Interesse an der Sicherung einer sozialverträglichen Miethöhe dienende Vorschrift vermittelte keine entsprechenden subjektiven Rechte der Förderungsnehmer. Ob das in Rede stehende zweiphasige Berliner Förderungsmodell mit Sinn und Zweck des § 46 II. WoBauG vereinbar war, kann dahinstehen. Zwar kann der Adressat eines Verwaltungsaktes im Grundsatz davon ausgehen, dass die Behörde mit seinem Erlass im Zweifel rechtmäßig handeln wollte. Einer Schlussfolgerung, der Beklagte habe bei der Förderungsbewilligung nicht "sehenden Auges" gegen den Gesetzesbefehl des § 46 II. WoBauG verstoßen wollen und deshalb eine Anschlussförderung zugesichert, stünde entgegen, dass der Beklagte in diesem Fall wiederum gegen objektives Recht, nämlich gegen Haushaltsrecht verstoßen hätte.

Die Zusicherung einer Anschlussförderung dem Grunde nach hätte eine Verpflichtungsermächtigung über die erste Förderungsphase hinaus im Haushaltsplan 1987 erfordert. Denn es bedürfen auch solche Maßnahmen einer haushaltsgesetzlichen Ermächtigung, die zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren verpflichten können (vgl. § 38 Abs. 1 Satz 1 LHO Berlin). Daran ändert die Unbestimmtheit der Ausgaben für eine Anschlussförderung im Zeitpunkt der Bewilligung der Grundförderung nichts. Auch wenn die Entscheidung über Art und Höhe weiterer Hilfen erst nach Ablauf der "Förderungsphase I" hätte getroffen werden sollen, wären die möglichen Kosten entsprechend den Grundsätzen der für die Programmjahre seit 1972 geplanten Anschlussförderung bestimmbar gewesen. Eine solche Verpflichtungsermächtigung fehlte indes. Das Haushaltsgesetz für das Jahr der Bewilligung enthielt keine entsprechende Ermächtigung für eine über 15 Jahre hinausgehende Verpflichtung des Beklagten. Im Haushaltsplan 1987 finden sich für die Aufwendungszuschüsse und -darlehen unter Kapitel 1290, Titel 663 10 und 863 33 Ermächtigungen nur "für den sozialen Wohnungsbau (1. Förderungsweg) in der Förderungsphase I". Diese bezogen sich jedoch ausweislich der Erläuterungen auf eine "15-jährige degressive Förderung". Die für die Förderungsphase II notwendigen Verpflichtungsermächtigungen wurden erst nach Ablauf der ersten Förderungsphase in den Haushaltsplan aufgenommen. So betraf die Ermächtigung in Titel 663 11 des Haushaltsplans 1987 "für den sozialen Wohnungsbau (1. Förderungsweg) im Anschluss an die Förderungsphase I" für zunächst 10 Jahre nur die Anschlussförderung für diejenigen Vorhaben, deren Grundförderung im Haushaltsjahr 1987 auslief.

Der Senat vermag der Auffassung der Klägerin, bei dem praktizierten Förderungsmodell handele es sich um eine Art institutionelle Förderung, für die es einer die Gesamtförderungsdauer umfassenden Verpflichtungsermächtigung im Zeitpunkt des Entstehend der geförderten Einrichtung nicht bedürfe, nicht zu folgen. Die institutionelle Förderung ist dadurch gekennzeichnet, dass die Zuwendung zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben des Zuwendungsempfängers geleistet werden (vgl. Nr. 2.2 der Ausführungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung [AV LHO] vom 1. September 1979 [DBl. I S. 237] zu § 23 LHO im Gegensatz zur Projektförderung, Nr. 2.3 AV LHO). Bei der Wohnungsbauförderung in Form der Aufwendungsförderung handelt es sich um die Förderung eines abgegrenzten Vorhabens eines Grundstückseigentümers, nämlich um die Förderung eines konkreten Wohnungsbauprojekts, und nicht um die Förderung des Eigentümers oder seines Betriebes.

Die fehlende Verpflichtungsermächtigung wird weder durch die bloße Kenntnis des Haushaltsgesetzgebers von der Notwendigkeit einer Anschlussförderung für alle geförderten Vorhaben noch durch deren Erwähnung in der fünfjährigen Finanzplanung ersetzt. Ohne die haushaltsrechtliche Absicherung wäre die Zusicherung einer Anschlussförderung - auch nur dem Grunde nach - unzulässig gewesen. Es kann aber nicht unterstellt werden, dass der Beklagte sich unter Verletzung des Haushaltsrechts zu einer weiteren Förderung verpflichten wollte.

ccc) Die Klägerin ist mit der Annahme einer 15-jährigen Aufwendungsförderung das Risiko der Unwirtschaftlichkeit ihres Vorhabens nach Auslaufen der Förderung eingegangen. Sie konnte und durfte den Bewilligungsbescheid - wie erörtert - nicht als als Zusicherung einer Anschlußförderung verstehen, vielmehr lediglich als Zusicherung einer Förderung für 15 Jahre mit der bloßen Möglichkeit einer Anschlussförderung.

Dafür, dass sie den Bewilligungsbescheid, insbesondere dessen Ziff. 1 Abs. 2, tatsächlich nicht als Zusicherung einer Anschlussförderung verstanden hat, spricht im Übrigen ihr Fondsprospekt, der sich nicht wesentlich von Fondsprospekten anderer Wohnungsbaufonds der damaligen Zeit unterscheidet. Darin heißt es nach einer Darstellung der I. Förderungsphase:

"Die Förderung erfolgt zunächst über einen Zeitraum von 15 Jahren. Anschließend soll die Form der Förderung neu festgelegt werden. Im Haushaltsplan für das Jahr 1974 des Landes Berlin befindet sich bereits ein entsprechender Hinweis auf die weitere Förderung: 'Vom Wohnungsbau-Programm 1972 an wird der Soziale Wohnungsbau für die Dauer von 15 Jahren mit Aufwendungsdarlehen gefördert. Über die Höhe und die Laufzeit der (weiteren) Förderung (...) ist rechtzeitig vor Ablauf der 15 Jahre unter Berücksichtigung der Einkommensentwicklung zu entscheiden.'"

Damit ist als Erklärungsinhalt des Bewilligungsbescheides wiedergegeben, was dessen Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont ergibt, nämlich eine verbindliche Förderungszusage für 15 Jahre und die Option einer Anschlussförderung.

Es mag zutreffen, dass - wie die Klägerin vorträgt - dem von den Anlegern übernommenen Risiko keine entsprechende Gewinnmöglichkeit gegenüber stand, weil sämtliche Eckwerte durch die Zweite Berechnungsverordnung, die Entscheidung des Bewilligungsausschusses und die Wirtschaftlichkeitsberechnung festgeschrieben sind. Diese fehlende Gestaltungsmöglichkeit stellt jedoch gerade das Risiko dar, um das es geht. Wäre der Ausfall der Anschlussförderung durch anderweitige Gewinnmöglichkeiten zu kompensieren, wäre das Vorhaben in diesem Punkt überhaupt nicht risikobehaftet gewesen.

Der Umstand, dass alle Fondsprospekte die Rentabilitätsrechnung nach 15 Jahren enden lassen und kein Prospekt ein Alternativszenario für den Fall des Ausbleibens von Anschlussförderung enthält, lässt den Schluss auf ein anderes Verständnis der Bewilligungsbescheide auf Seiten der Initiatoren nicht zu. Vielmehr folgt aus der Darstellung der Rechtslage zur zweiten Förderungsphase im Prospekt, dass es sich bei der Anlage insoweit um eine Risikoanlage gehandelt hat, bei der die Anleger darauf vertrauen mussten, es werde zu einer Bewilligung weiterer Förderung kommen. Bei den Anlegern standen ersichtlich die mit dem Fonds verbundenen Steuervorteile im Vordergrund. Sie haben mit der Beteiligung an der Klägerin eine Kapitalanlage gewählt, die in der Investitionsphase hohe Verluste mit entsprechenden Steuervorteilen erbrachte; regelmäßig konnte die Investition bei Verlustzuweisungen von 200 v.H. des aufgebrachten Eigenkapitals allein hieraus erbracht werden. Für die ersten 15 Jahre war darüber hinaus der Zufluss staatlicher Subvention im Umfang von mehr als 80 v.H. der förderungsfähigen Gesamtkosten sicher. Das Risiko des Ausbleibens einer Anschlussförderung erschien angesichts der Senatsbeschlüsse von 1984 und 1987 und der - wenn auch unverbindlichen - Äußerungen der staatlichen Entscheidungsträger gering. Gleichwohl sollte dieses Risiko nach der Förderungskonstruktion bei den Anlegern verbleiben.

Ist aber die Klägerin dieses Risiko eingegangen, kann dem Beklagten nicht der Vorwurf der Unredlichkeit gemacht werden. Er hat zwar die politische Absicht einer Anschlussförderung erklärt und mag dadurch bei der Klägerin und anderen Investoren entsprechende Erwartungen geweckt haben. Dass er daneben eine rechtlich bindende Festlegung vermieden hat, ist der Klägerin, wie gesagt, nicht verborgen geblieben.

3. Selbst wenn man unterstellte, mit dem Bewilligungsbescheid von 1987 habe der Beklagte entgegen der dargestellten Auffassung des erkennenden Senats eine Anschlussförderung dem Grunde nach rechtsverbindlich zugesichert, wäre der Beklagte an eine solche Zusicherung nicht mehr gebunden. Denn die maßgeblichen Verhältnisse auf dem Berliner Wohnungsmarkt und die Situation des Berliner Landeshaushalts haben sich seither in einer Weise geändert, die die Annahme rechtfertigt, der Beklagte hätte die Zusicherung bei Kenntnis der nachträglich eingetretenen Änderung nicht gegeben oder aus rechtlichen Gründen nicht geben dürfen (vgl. § 38 Abs. 3 VwVfG).

a) § 38 Abs. 3 VwVfG enthält einen spezialgesetzlich geregelten Fall des Wegfalls der Geschäftsgrundlage. Die Regelung gibt in Abwägung des individuellen Vertrauens des Bürgers auf den Bestand einer einmal gegebenen Zusicherung einerseits und des öffentlichen Interesses an der Berücksichtigung nachträglicher Veränderungen der objektiven Sach- oder Rechtslage andererseits dem letztgenannten Gesichtspunkt den Vorrang. Insofern enthält § 38 Abs. 3 VwVfG im Falle nachträglicher Veränderungen der Sach- oder Rechtslage weitere, spezielle Grenzen für den Schutz von Vertrauen auf Wirksamkeit und Fortbestand einer einmal gegebenen behördlichen Zusicherung. Maßgebend dafür, ob solche nachträglichen rechtsvernichtenden Umstände eingetreten sind, ist ein Vergleich der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der ursprünglichen Zusicherung mit denjenigen im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats. Es kommt dabei darauf an, ob bei objektiver Betrachtung unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Rechtssätze, deren Vollzug oder Wahrung der zugesicherte Verwaltungsakt dient, zu erwarten wäre, dass die Zusicherung auch in Ansehung der veränderten Umstände erneut gegeben worden wäre (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Januar 1995 - BVerwG 11 C 29.93 - BVerwGE 97, 323 [330] m.w.N.)

b) Die Änderung der maßgeblichen Verhältnisse auf dem Berliner Wohnungsmarkt und der Lage des Berliner Landeshaushalts stellen wesentliche Sachverhaltsänderungen dar, die nicht vorhersehbar waren und die nach dem Sinn und Zweck der Zusicherung nicht in die Risikosphäre des Beklagten fallen sollten; wären dem Beklagten im Jahre der Bewilligung 1987 diese Umstände bekannt gewesen, hätte er die Förderung von Gesetzes wegen nicht gewähren dürfen und hätte sie auch nicht gewährt. Der Senat hält an seiner im Eilverfahren geäußerten gegenteiligen Auffassung nicht mehr fest.

aa) Wesentliche Voraussetzung für die Aufnahme des Vorhabens der Klägerin in das Wohnungsbauprogramm 1986 und der anschließenden Förderungsbewilligung war die Wohnraummangellage in Bezug auf diejenigen Wohnungssuchenden, die sich nicht selbst mit ausreichendem Wohnraum versorgen konnten (vgl. § 1 Abs. 2 II. WoBauG). Nach dem bereits zitierten Senatsbericht von 1984 waren damals zwar auf dem Berliner Wohnungsmarkt deutliche Entspannungstendenzen erkennbar. Gleichwohl bestanden auf einzelnen Teilmärkten strukturelle Unzulänglichkeiten. Obgleich in Zukunft bei allgemein sinkenden Bevölkerungszahlen und tendenziell ansteigenden Realeinkommen mit einem partiellen Angebotsüberhang zu rechnen war, sah der Beklagte die Notwendigkeit, soziale Ungerechtigkeiten auszugleichen, die darin begründet lagen, dass einkommensschwache Haushalte, Arbeitslose, neu gegründete junge Haushalte, kinderreiche Familien, ausländische Mitbürger und alte Menschen in vielen Fällen Schwierigkeiten hatten, eine Wohnung zu finden, weil sie von den Vermietern aus verschiedensten Gründen als Nachfrager häufig nicht akzeptiert wurden.

Demgegenüber ist die Wohnungsmarktlage bei Einstellung der Anschlussförderung und gegenwärtig von einer nachhaltigen Entspannung und einem deutlichen Überangebot von Wohnungen überwiegend einfacher Art geprägt.

In seinem Urteil zum automatischen Außer-Kraft-Treten der Berliner Zweckentfremdungsverbot-Verordnung vom 13. Juni 2002 - OVG 5 B 22.01 - (GE 2002, 1128) hat der erkennende Senat festgestellt, dass zwar in der Zeit von der Wiedervereinigung bis Mitte der 90er Jahre noch ein Wohnraumdefizit bestand, zu dessen Beseitigung Wohnungsbauprogramme aufgelegt wurden. Noch 1996 wurde mit einem Bevölkerungswachstum, einem Stagnieren der Wohnungsbautätigkeit und einem neuen Wohnraumbedarf aufgrund des für 1999 geplanten Umzugs der Bundesregierung nach Berlin gerechnet. Ende der 90er Jahre war jedoch erkennbar geworden, dass diese Prognose nicht zutraf. Auf der einen Seite blieb der erwartete Bevölkerungsanstieg nicht zuletzt infolge der starken Abwanderung in das Berliner Umland aus; auf der anderen Seite konnte Berlin von einem Bauboom im West- wie im Ostteil der Stadt sowie vom Freiwerden der Wohnungen nach dem Abzug der Alliierten profitieren. Eine Flucht aus den Plattensiedlungen im Ostteil der Stadt traf mit einer vermehrten Wohnungsbauförderung zusammen. Seit 1999 nahm der Umfang des Wohnungsüberangebots zu. Von einem Überhang von rd. 8.000 Wohnungen in 1997 war der Überhang 1999 auf rd. 41.000 Wohnungen angestiegen. Als Folge dieser Entwicklung hat das Berliner Abgeordnetenhaus im Jahre 1998 den Rückzug aus der Förderung des Mietwohnungsneubaus und im Jahre 2002 den Verzicht auf die Erhebung der so genannten Fehlbelegungsabgabe beschlossen. Nach dem Bericht der Expertenkommission vom 27. Januar 2003 ist mit einem weiteren, lang anhaltenden und sich beschleunigenden Rückgang der Bevölkerungszahl zu rechnen. Bei einem derzeitigen Wohnungsüberschuss in der Größenordnung von 100.000 Wohnungen in meist einfachen Wohnbauten ist ein zukünftiger Mangel an einfachen Wohnungen sehr unwahrscheinlich.

Im Hinblick auf die gesetzlichen Voraussetzungen einer Wohnraumförderung ist anzunehmen, dass der Beklagte in Kenntnis dieser Veränderung eine Zusicherung von Anschlussförderung nicht hätte abgeben dürfen und nicht abgegeben hätte. Denn eine Wohnraummangellage war Voraussetzung einer Wohnungsbauförderung. Wäre bei Erlass des Bewilligungsbescheides 1987 bekannt gewesen, dass sich der Wohnungsmarkt 15 Jahre später nachhaltig entspannt, eine Förderung also nach spätestens 15 Jahren den Förderungszweck endgültig verfehlen würde, hätte der Beklagte eine Förderung über 15 Jahre hinaus nicht zusichern dürfen. Zur Beseitigung des damals bestehenden Wohnraummangels hätte er eine andere Form der Wohnungsbauförderung wählen müssen.

bb) Die Situation des Berliner Landeshaushalts hat sich ebenfalls in einer Weise geändert, das anzunehmen ist, der Beklagte hätte in Kenntnis dieser Umstände eine Zusicherung von Anschlussförderung nicht gegeben und auch nicht geben dürfen. Zwar hat der Senat von Berlin in seinem Beschluss von 1984 auf die mittelfristigen Haushaltsrisiken einer Anschlussförderung hingewiesen. Gleichwohl war die nachträgliche eingetretene Änderung so nicht vorhersehbar. Die Haushaltsnotlage des Landes Berlin hat nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Beklagten dramatische Formen angenommen: In der Zeit von 1991 bis zum Ende des Jahres 2002 ist der Schuldenstand von rd. 9,3 Mrd. Euro auf rd. 46,0 Mrd. Euro angewachsen. Unter Berücksichtigung der Lasten aus der Wohnungsbauförderung waren im Haushaltsjahr 2001 41,7 v.H. der Steuereinnahmen für Zinsbelastungen gebunden; im Bundesdurchschnitt lag die Quote bei nur 11,5 v.H.. Die Haushaltsnotlage hat ihre wesentliche Ursache im hohen Primärdefizit, das heißt in einem Überschuss der Ausgaben ohne Zinsbelastung über die Einnahmen. Der Fehlbetrag muss durch Neuverschuldung aufgefangen werden, die wiederum die Zinsbelastung erhöht. Gelingt es nicht, diese Verschuldungsspirale zu durchbrechen, ist die Handlungsunfähigkeit des Landes Berlin programmiert (vgl. Expertenbericht, a.a.O., S. 2).

Die Änderung der finanziellen Lage Berlins war bei Erlass des Bewilligungsbescheides im Jahre 1987 nicht vorhersehbar. Sie ist im Wesentlichen auf die Folgen der Wiedervereinigung zurückzuführen: Die Berlinhilfen wurden rasch gekürzt, eine schwache Wirtschaftsentwicklung, Altlasten aus der Zeit vor der Wiedervereinigung und ein zunächst unverändertes Ausgabeverhalten, das nicht mehr durch Bundeshilfen gedeckt war, führten zu der Verschlechterung der Haushaltslage. Die langfristigen Verbindlichkeiten insbesondere in der Wohnungsbauförderung waren auch in der Erwartung eingegangen worden, es werde künftig zu einem entsprechenden Wachstum der öffentlichen Einnahmen kommen. Diese Erwartung hat sich nicht erfüllt. Anstelle eines erwarteten inflationsbedingten Anstiegs von Preisen, Mieten und entsprechenden Wertminderungen bei den aufgenommenen Krediten des Landes sind die Preise im wesentlichen stabil geblieben bei gleichzeitiger wirtschaftlicher Rezession. Das Land Berlin steht bei der Wohnungsbauförderung speziell vor dem Dilemma, dass hohe Verpflichtungen aus früheren Baujahrgängen in einer Periode schwacher Einnahmenentwicklung bei gleichzeitig hohen Ausgabeverpflichtungen des Haushalts bewältigt werden müssen (vgl. Expertenbericht a.a.O. S. 14 f.).

Der erkennende Senat ist bei der Feststellung des Fortfalls der Bindungswirkung einer etwaigen Zusicherung nicht befugt, die Annahme des Beklagten, der "Ausstieg" aus der Anschlussförderung werde zu einer erheblichen Entlastung des Berliner Landeshaushalts beitragen, auf ihre Richtigkeit zu überprüfen. Die Einschätzung der zukünftigen haushaltsmäßigen Auswirkungen einer Förderungseinstellung ist durch eine Vielzahl von Unwägbarkeiten geprägt. Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass eine solche behördliche Prognoseentscheidung nur in eingeschränkter Form der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt. Diese bezieht sich allein darauf, ob die zu Grunde gelegte Prognose auf der Grundlage fachwissenschaftlicher Maßstäbe methodisch fachgerecht erstellt wurde (vgl. z.B. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE 87, 332 [355] m.w.N.). Bei Anwendung dieser Grundsätze ist die Einschätzung des Beklagten nicht zu beanstanden. Er hat sich bei seiner Entscheidung maßgeblich auf die Ermittlungen und Hochrechnungen der Expertenkommission gestützt. Dass die Berechnungen der Kommission im Endbericht vom 27. Januar 2003 auf falschen Maßstäben beruhten oder methodische Mängel aufwiesen, hat die Klägerin nicht vorgetragen und solches ist auch sonst nicht ersichtlich. Vielmehr zielt das Vorbringen der Klägerin auf die Würdigung des Beklagten, welcher der aufgezeigten Entwicklungsmöglichkeiten die höchste Wahrscheinlichkeit zukommt. Das aber liegt außerhalb der Prüfungskompetenz der Verwaltungsgerichte.

Der Expertenbericht hat die fiskalischen Effekte verschiedener Einsparmodelle geprüft und dargestellt. Der hier allein zur Debatte stehende Vergleich der Einstellung der Anschlussförderung mit ihrer Weitergewährung führt nach Auffassung der Expertenkommission auch bei für den Haushalt ungünstigsten Annahmen - der Bund kann aus den Rückbürgschaften nicht in Anspruch genommen werden, die Wohnungsbauunternehmen gehen erst am Ende der Grundförderung in Insolvenz - im Fall des sofortigen und vollständigen "Ausstiegs" aus der Förderung zu einer Einsparung von 10 v.H. gegenüber der Fortführung der Anschlussförderung in der bisherigen Form (S. 7 des Berichts). Bei einer für den Landeshaushalt günstigen Entwicklung erhöht sich der Einspareffekt auf 74 v.H.. Ob dagegen andere Konzepte, z.B. eine maximale Förderungskürzung ohne Insolvenzen, höhere Einsparungen ermöglichen könnte, unterliegt nicht der Entscheidung der Verwaltungsgerichte, sondern der finanzpolitischen Einschätzungsprärogative des Beklagten. Dies gilt jedenfalls im Hinblick darauf, dass unter der Annahme, der Bund werde für die Rückbürgschaften einstehen, die Einsparungen bei der sofortigen Einstellung der Anschlussförderungen die größten fiskalischen Einspareffekte erbringt (S. 10 des Berichts).

Im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Gebote der sparsamen Bewirtschaftung der Mittel und der Beachtung eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist jedenfalls anzunehmen, dass der Beklagte in Kenntnis dieser Veränderung eine etwaige Zusicherung, Anschlussförderung zu gewähren, nicht abgegeben hätte.

Anders als noch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist der Senat auf Grund einer Würdigung all dieser Umstände zu der Auffassung gelangt, dass der Beklagte das Risiko einer derartigen Entwicklung nicht in der Weise hat übernehmen wollen, ungeachtet der Entwicklung am Wohnungsmarkt und der Haushaltslage eine Anschlussförderung zu gewähren.

II. Die Klägerin kann ihren Anspruch nicht auf § 46 II. WoBauG stützen. Abgesehen davon, dass diese Vorschrift nach der Regelungssystematik des Zweiten Wohnungsbaugesetzes keine Rechte eines Antragstellers auf Förderung zu begründen vermochte (vgl. § 33 Abs. 3 II. WoBauG), ist sie mit In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Reform des Wohnungsbaurechts vom 13. September 2001 (BGBl. I S. 2376) entfallen. Zur Begründung nimmt der Senat auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil - S.19 ff. des Entscheidungsabdrucks - Bezug (vgl. § 130 b Satz 2 VwGO).

III. Art. 14 Abs. 1 GG scheidet als Anspruchsgrundlage ebenfalls aus. Es unterliegt keinem Zweifel, dass die beanspruchte Förderung allein auf staatlicher Gewährung beruht, sich nicht als Äquivalent eigener Leistung darstellt und deshalb nicht zu den in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG einbezogenen Vermögenswerten gehört. Es ist zwar ebenso zweifelsfrei richtig, dass die Klägerin sich durch die Annahme der öffentlichen Förderungsmittel einer weit reichenden Bindung ihres Eigentums an den Wohnungen unterworfen hat und dass diese Bindungen zeitlich über den Ablauf der Grundförderungsphase hinausreichen. Das ändert jedoch nichts an der Qualität der beanspruchten Förderung.

Als grundrechtlich geschützte Vermögensposition kämen allerdings die Rechte der Klägerin an ihren Grundstücken sowie an ihrem eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in Betracht. In diese Rechte aber greift die Versagung weiterer Fördermittel nicht ein. Dabei kann dahinstehen, ob dem Verwaltungsgericht darin zu folgen wäre, dass die zwangsläufige Insolvenz der Klägerin bei Ausbleiben weiterer Förderung und der daraus folgende Verlust ihrer Grundstücke und ihres eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs ausschließlich als Folge der Nichtbedienung der mit den Banken eingegangenen Darlehensverpflichtungen oder nicht auch als mittelbare Folge der Nichtgewährung einer Anschlussförderung zu charakterisieren wäre. Denn als Eingriff in diese Rechte käme nur das Unterlassen weiterer Förderung in Betracht. Damit ein solches Unterlassen die Qualität eines Eingriffs in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erlangt, bedürfte es einer entsprechenden Leistungspflicht des Beklagten. Daran fehlt es. Wie bereits ausgeführt, ist der Beklagte nach einfachem Recht zur Gewährung einer Anschlussförderung nicht verpflichtet. Weitergehende Leistungspflichten lassen sich aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht herleiten.

Soweit Grundsätze des Vertrauensschutzes im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 GG zu berücksichtigen sind, hat der Senat in Rechnung gestellt, dass infolge des vollständigen Wegfalls der Anschlussförderung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht nur das mit öffentlichen Mitteln gebildete Eigentum am Grundstück der Zwangsversteigerung anheimfällt, damit die hierfür eingesetzten Eigenmittel der Klägerin vollständig verloren gehen und die Zweckbindung der Sozialwohnungen entfällt, sondern auch ihre Existenz einschließlich der Rechte an ihren weiteren Grundstücken und ihrem Gewerbebetrieb als solchem vernichtet wird, wenn die in der Klägerin repräsentierten Anleger nicht erhebliche Nachschüsse zur Vermeidung einer Insolvenz der Klägerin leisten.

Es trifft zwar zu, dass sich der Beklagte zur Erfüllung seiner Aufgaben nach dem Zweiten Wohnungsbaugesetz, vor allem bedürftige Bevölkerungsschichten mit erschwinglichem Wohnraum zu versorgen, privater Initiative - unter anderem der Klägerin - bedient hat. Er hat diese Initiative durch öffentliche Mittel zweifellos angereizt und unterstützt. Andererseits haben die Bauherren - unter anderem die Klägerin - die in Anspruch genommenen Fördermittel dazu benutzt, ihr privates Eigentum zu mehren. Entscheidend ist jedoch, dass die Abwägung der Gewinnmöglichkeiten gegen die wirtschaftlichen Risiken eines Engagements im sozialen Wohnungsbau von der Klägerin bei der Beantragung öffentlicher Mittel getroffen wurde. Die heute für sie bestehende Zwangslage beruht auf einer freiwilligen Inanspruchnahme öffentlicher Mittel mit den dabei eingegangenen Risiken.

Abgesehen davon müssen Eigentümer von Sozialwohnungen wegen des sozialen Bezugs solcher Wohnungen in besonderem Maße mit veränderten staatlichen Regelungen auf Grund veränderter wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Verhältnisse auch bei der Förderungsgewährung rechnen. Auf einem Rechtsgebiet mit derart bewegter Entwicklung kann der einzelne nur eingeschränkt auf das unveränderte Fortbestehen einer ihm günstigen Rechtslage rechnen (vgl. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95, 64 [92] m.w.N.). Weil die staatliche Förderung maßgeblich zur Schaffung der betroffenen Eigentumsposition beigetragen hat, ist der Förderungsgeber prinzipiell legitimiert, laufend darauf hinzuwirken, dass der mit dem Einsatz öffentlicher Mittel verfolgte Gemeinwohlzweck nicht vereitelt wird. Dies hat der Eigentümer, der sein Eigentum im Zusammenwirken mit der öffentlichen Hand in den Dienst einer langfristigen öffentlichen Aufgabe gestellt hat, bei seinen Dispositionen zu berücksichtigen.

IV. Die Klägerin kann den geltend gemachten Anspruch auf Gewährung einer Anschlussförderung nicht auf den Haushaltsplan 2002/2003 (vgl. Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes von Berlin für die Haushaltsjahre 2002 und 2003 vom 19. Juli 2002 (GVBl. S. 213) stützen. Der Haushaltsplan ermächtigt lediglich die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (vgl. § 3 Abs. 1 LHO). Ansprüche oder Verbindlichkeiten werden durch ihn nicht begründet (vgl. § 3 Abs. 2 LHO). Darüber hinaus waren die Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Aufwendungszuschüsse und -darlehen für den sozialen Wohnungsbau (1. Förderungsweg) im Anschluss an die Förderungsphase I in Kapitel 1290, Titel 66 311 gesperrt. Ausgaben und Verpflichtungen durfen deshalb nur mit Zustimmung des Senators für Finanzen geleistet bzw. eingegangen werden (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 22 Satz 1 und 2 LHO); an dieser Zustimmung fehlt es.

V. Auch aus den Richtlinien des Senators für Bau- und Wohnungswesen über die Anschlussförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 (Anschlussförderung RL 1996) vom 3. Dezember 1997 (ABl. 1998 S. 926) ergibt sich kein Anspruch auf die Gewährung weiterer Förderung. Die Richtlinien sollten ursprünglich am 31. Dezember 2006 außer Kraft treten. Sie hätten das Vorhaben der Klägerin aus dem Wohnungsbauprogramm 1986 ihrem Wortlaut nach erfasst. Es kann auch davon ausgegangen werden, dass das Vorhaben ungeachtet des Anspruchsausschlusses in Ziff. 1 Abs. 2 Satz 4 der Richtlinie gefördert worden wäre. Denn nach der insoweit maßgeblichen Verwaltungspraxis des Beklagten (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. November 1998 - BVerwG 2 A 3.98 - Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 116, 11 [12] m.w.N.) sind alle Vorhaben, die die Kriterien der Anschlussförderungsrichtlinie erfüllten, ohne Ausnahme gefördert worden.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass eine die Subventionspraxis steuernde Verwaltungsvorschrift über die ihr zunächst innewohnende interne Bindung hinaus sowohl vermittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und Art. 28 GG) eine Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermag (vgl. nur Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. April 1997 - BVerwG 3 C 6.95 - BVerwGE 104, 220 [221]). Jedoch entspricht es ebenfalls höchstrichterlicher Rechtsprechung, dass ein durch Verwaltungsvorschriften festgelegtes Förderprogramm aus willkürfreien, d.h. sachlichen Gründen jederzeit geändert werden kann (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 1973 - BVerwGE 46, 89 [90] und Urteil vom 8. April 1997, a.a.O. S. 223). So liegt es hier.

Die Anschlussförderungsrichtlinie 1996 ist durch Verwaltungsvorschrift der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung zur Aufhebung der Anschlussförderung RL 1996 vom 19. Februar 2003 (ABl. S. 731) mit Wirkung vom 1. Januar 2003 außer Kraft gesetzt worden. Das Vorverlegen des Zeitpunkts des Außer-Kraft-Tretens hat zur Folge, dass für alle Vorhaben der Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986, bei denen - wie im Fall der Klägerin - die Grundförderung nach dem 31. Dezember 2002 auslief, keine Anschlussförderung mehr vorgesehen ist. Grund für die Aufhebung der Richtlinien waren die oben beschriebenen Änderungen im Landeshaushalt und am Wohnungsmarkt. Sie stellen grundsätzlich sachliche Gründe für die Aufhebung der Förderungsrichtlinie dar. Mit solchen Änderungen muss ein Subventionsnehmer im Grundsatz immer rechnen. Nur wenn sein Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage den Vorrang verdient, ist die Änderung unzulässig (vgl. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 3/86 - BVerfGE 78, 249 [284]). Ein etwaiges Vertrauen der Klägerin in den Fortbestand der Förderungsrichtlinie ist nicht schützenswert, jedenfalls aber verdienen die öffentlichen Interessen an einer Aufhebung der Richtlinie den Vorrang (dazu nachfolgend).

Der gewählte Stichtag für die Aufhebung der Anschlussförderungsrichtlinien ist sachlich vertretbar. Der Senat folgt insoweit der Begründung des Verwaltungsgerichts, gegen die die Klägerin Einwendungen im Berufungsverfahren nicht erhoben hat, und nimmt auf sie gem. § 130 b Satz 1 VwGO Bezug (S. 23 des Entscheidungsabdrucks).

VI. Schließlich ergibt sich ein Anspruch der Klägerin auch nicht aus dem im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerten Gebot des Vertrauensschutzes. Dabei hat der Senat zu Gunsten der Klägerin unterstellt, dass sie sich nach den das Förderungsverhältnis prägenden Umständen auf die Gewährung einer Anschlussförderung verlassen und im Vertrauen darauf ihre Investition getätigt hat.

1. Für eine solche Erwartung bei der Klägerin sprechen - auch wenn sie jeweils für sich genommen einen Vertrauenstatbestand nicht zu begründen vermögen - in der Gesamtschau folgende Umstände:

- Bei Begründung des Förderungsverhältnisses haben die Beteiligten eine Anschlussförderung "mitgedacht", weil sie übereinstimmend davon ausgingen, das Vorhaben werde nach Auslaufen der Grundförderung ohne weitere Hilfen nicht rentabel zu bewirtschaften sein,

- den im angefochtenen Urteil zitierten Erklärungen des Berliner Senats zur Anschlussförderung, insbesondere dem Senatsbeschluss von 1984, und der Finanz- und Haushaltsplanung (vgl. S. 27 ff. des angefochtenen Urteils) kann die im maßgeblichen Zeitpunkt der Investitionsentscheidung bestehende politische Absicht des Berliner Senats entnommen werden, auch für das Bauprogrammjahr 1986 Anschlussförderung dem Grunde nach gewähren zu wollen,

- nach einer über einen Zeitraum von nahezu 15 Jahren gleich bleibende Förderungspraxis konnte mit einem übergangslosen und vollständigen Rückzug des Beklagten aus der Anschlussförderung nicht ohne weiteres gerechnet werden,

- Äußerungen von Politikern und Mitarbeitern des Beklagten vor Erlass des Bewilligungsbescheides haben den Eindruck erweckt, die Förderung werde über den 15-jährigen Bewilligungszeitraum hinaus fortgesetzt werden; dabei unterstellt der Senat zu Gunsten der Klägerin, dass die von ihr unter Beweisangebot angeführten Äußerungen von Mitarbeitern des Beklagten, dass die Befristung der Förderung auf 15 Jahre keine endgültige sei, sondern lediglich die Anpassung der der Förderungskonditionen ermöglichen solle, tatsächlich gefallen sind; der Senat unterstellt weiter den Vortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung als wahr, Mitarbeiter der Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen hätten Mitte der 80er Jahre in Westdeutschland für Investitionen in die aufgelegten Wohnungsbaufonds geworben und dabei eine Anschlussförderung in Aussicht gestellt.

2. Das auf diese Umstände gegründete Vertrauen der Klägerin ist jedoch nach Auffassung des Senats nicht schutzwürdig. Weil das Förderungsverhältnis zweiphasig angelegt war und eine rechtsverbindliche Zusicherung nur für die erste Förderungsphase bestand, durfte sie sich auf außerhalb des konkreten Rechtsverhältnisses liegende Umstände nicht verlassen. Dass die Aufwendungsförderung in ihrer Berliner Ausprägung das Risiko einer zur Unwirtschaftlichkeit führenden Deckungslücke in der Zeit zwischen dem Ende der Grundförderung und der vollständigen Tilgung der Fremdmittel aufwies, war auch der Klägerin von Anfang an bekannt. Sie ist dieses Risiko aber, wie dargelegt, bewusst eingegangen.

3. Im Übrigen gelten die oben dargestellten Grundsätze, unter denen die Verwaltung nach § 38 Abs. 3 VwVfG von einer Zusicherung Abstand nehmen kann, bei der im Rahmen des Vertrauensschutzes vorzunehmenden Interessenabwägung mindestens in gleichem Maße. Denn wenn bereits eine Zusicherung einer weiteren Förderung unter dem Vorbehalt wesentlich gleich bleibender Verhältnisse steht, muss dies erst recht im Fall eines lediglich auf allgemeine Umstände gegründeten Vertrauens gelten. Der Bürger hat keinen Anspruch darauf, vor jeder Enttäuschung bewahrt zu bleiben. Das bedeutet, dass - selbst wenn die Klägerin auf die Gewährung einer Anschlussförderung in schützenswerter Weise hätte vertrauen können, sie dies nur unter dem Vorbehalt einer wesentlichen Änderung der Sach- und Rechtslage tun konnte.

a) Bei einer Folgenabwägung zwischen dem wirtschaftlichen Verlust auf Seiten der Klägerin und der in ihr repräsentierten Anleger und dem öffentlichen Interesse an einer zweckentsprechenden Mittelverwendung sowie an einer Vermeidung einer Verschärfung der Haushaltsnotlage auf Seiten des Beklagten kann das Interesse der Klägerin keinen Vorrang beanspruchen.

b) Die Anleger stehen nunmehr vor der Alternative, die Klägerin entweder durch Nachschüsse vor der Insolvenz zu bewahren oder die beschriebenen Verluste in Kauf zu nehmen.

aa) Die erste Alternative erhält eine gewisse Förderung durch den Verzicht auf die Belegungsbindung sowie die Gewährung eines Mietausgleichs und einer Umzugskostenbeihilfe für vom Wegfall der Anschlussförderung betroffene Mieter. Dabei kann dahinstehen, ob der Verzicht des Beklagten auf die Belegungsbindung rechtmäßig auf § 30 WoFG gestützt werden kann und inwieweit der Beklagte von dem Freistellung wieder Abstand nehmen kann. Jedenfalls sind die Eigentümer derzeit berechtigt, die Wohnungen auch an andere als Wohnberechtigte zu vermieten. Sie können die Wohnungen allen Interessierten theoretisch zur Kostenmiete überlassen, die sich aus den Ansätzen der Wirtschaftlichkeitsberechnung ergibt. Nach den Verwaltungsvorschriften über die Gewährung von Mietausgleich und Umzugshilfe für vom Wegfall der Anschlussförderung betroffene Mieter im sozialen Wohnungsbau vom 28. März 2003 erhalten Sozialmieter auf Antrag für maximal fünf Jahre einen degressiven Mietausgleich, anfangs in Höhe der Differenz zwischen der zuletzt gezahlten Bewilligungsmiete und des Mittelwerts des Mietspiegels 2003, oder für den Fall, dass der Mieter den Mietvertrag kündigt, eine Umzugsbeihilfe. Da diese Vorschriften jedenfalls auch dazu beitragen, Leerständen zu vermeiden, dienen sie mittelbar auch dem Interesse der Eigentümer. Da praktisch nur Mieten im Bereich der Mietspiegelmiete für vergleichbare freifinanzierte Wohnungen zu erzielen sein werden, die die Kosten nicht decken, müssen die Eigentümer zum Ausgleich der nicht durch Einnahmen zu deckenden Finanzierungslücke (ca. 60 v.H. der Kosten, vgl. S. 5 des Expertenberichts) gegebenfalls Nachschüsse aufbringen, um die wirtschaftlichen Folgen einer Insolvenz zu vermeiden.

bb) Die bei den Gesellschaftern der Klägerin auftretenden Nachteile im Falle der Insolvenz sind nicht unverhältnismäßig. Die Kommanditisten würden im Insolvenzverfahren nicht nur das eingesetzte Eigenkapital verlieren; sie müssten erhaltene Ausschüttungen zurückzahlen und das negative Kapitalkonto nachversteuern (S. 6 des Expertenberichts). Nach den Schätzungen der Expertenkommission, denen die Klägerin nicht substanziiert entgegengetreten ist, beläuft sich der durchschnittliche zu erwartende Verlust eines Kommanditisten auf 165 v.H. des eingesetzten Eigenkapitals. Wegen der hohen steuerlichen Verluste konnte der durchschnittliche Gesellschafter jedoch das Eigenkapital in der Regel vollständig aus Steuervorteilen erbringen, so dass sich der Nettoverlust auf etwa 65 v.H. des eingesetzten Kapitals reduzieren dürfte. Nicht selten werden nach Einschätzung der Expertenkommission im Barwert, d.h. unter Berücksichtigung der Abzinsung, sogar Überschüsse verbleiben (vgl. S. 6 und 38 des Berichts).

VII. Kann die Klägerin nach alledem eine Anschlussförderung nicht beanspruchen, verbleibt ihr nach § 13 I WoFG nur ein Recht auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihr Förderungsgesuch. Der auf die Beschlüsse des Berliner Senats vom 4. und 11. Februar 2003 gestützte Ablehnungsbescheid der IBB vom 1. April 2003 lässt jedoch Ermessensfehler nicht erkennen.

Einer gesonderten Entscheidung über den Hilfsantrag bedurfte es nicht. Das darin zum Ausdruck gebrachte Begehren hat gegenüber dem Hauptantrag keine eigenständige Bedeutung, ist vielmehr darin enthalten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision hat der Senat im Hinblick auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.

Ende der Entscheidung