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In der Verwaltungsstreitsache

hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin auf die mündliche Verhandlung vom 14. September 2004 durch die Vizepräsidentin des Oberverwaltungsgerichts Xalter, die Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Schrauder und Weber sowie die ehrenamtliche Richterin Heymann und den ehrenamtlichen Richter Degenhardt

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger betreibt seit Anfang 1949 in Berlin-Dahlem die R. Schule, die als zwölfklassige Ersatzschule nach den Grundsätzen der Waldorfpädagogik 1954 genehmigt und 1956 als Privatschule anerkannt wurde. Ebenfalls 1956 wurde auch die Einrichtung einer 13. Klasse zur Vorbereitung auf das Abitur genehmigt. Die Beteiligten streiten über die Höhe des dem Kläger vom Beklagten für den Betrieb der Schule im Haushaltsjahr 1998 zu gewährenden Zuschusses.

Auf Antrag des Klägers vom 3. Dezember 1996 bewilligte ihm der Beklagte mit Bescheid der Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport vom 18. Dezember 1997 für das Haushaltsjahr 1998 einen Zuschuss von 5 280 698 DM zu den tatsächlichen Personalkosten, die im Betrage von 6 950 318,35 DM zu berücksichtigen seien. Der Zuschuss betrage 100 v.H. der vergleichbaren Personalkosten einer entsprechenden öffentlichen Schule. Nach der dem Bescheid beigefügten Berechnung der vergleichbaren Personalkosten legte der Beklagte eine Schüler-Lehrer-Relation für 285 Grundschüler der Klassen 1 bis 6 von 19,2 zu Grunde und von 12,2 entsprechend der Mittelstufe der integrierten Gesamtschule (Klassenstufe 7 bis 10) für 370 Schüler der Oberschule mit den Klassen 7 bis 13. Die Jahresvergütungen je angestellter Lehrkraft wurden in den Vergütungsgruppen BAT III mit 95 640 DM, BAT II a mit 104 190 DM, BAT I b mit 110 990 DM und BAT I a mit 118 760 DM angesetzt, die Kosten der Schulreinigung mit der Lohngruppe 1 für eine Reinigungskraft je 1.000 m² berücksichtigt. Der Bescheid enthielt den Hinweis, dass Ausgaben für Gebäudereinigung nur berücksichtigt werden könnten, sofern solche in Schulen des Landes Berlin durch den Einsatz von eigenem Personal entstünden. Da aber ungewiss sei, ob und ggf. in welchem Umfang 1998 solche Kosten anfielen, seien die Reinigungskosten zunächst wie bisher berücksichtigt worden. Die Zuschüsse stünden allerdings unter dem Vorbehalt der Neufestsetzung, falls insoweit eigenes Personal in den öffentlichen Schulen nicht mehr oder in geringerem Umfange tätig werde. - Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 14. Januar 1998 bei dem Verwaltungsgericht Berlin Klage mit dem Ziel der Bewilligung eines höheren Zuschusses erhoben.

Nach der Prüfung des Nachweises des Klägers über die Verwendung des ihm für 1998 gewährten Zuschusses setzte der Beklagte den Zuschussbetrag von 5 280 698 DM mit Bescheid der Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport vom 13. Januar 2000 um 183 515 DM auf 5 097 183 DM herab, weil im Jahre 1998 statt der veranschlagten 655 Schüler nur 619 die R. Schule besucht hatten, davon 274 die Grundschule und 345 die Oberschule. Am 29. Januar 2000 hat der Kläger auch dagegen Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat beide Klagen durch Beschluss vom 29. März 2000 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung miteinander verbunden.

Zur Begründung seiner Klagen hat der Kläger geltend gemacht: Die angegriffenen Bescheide seien rechtswidrig, weil für die Klassen 11 bis 13 der R. Schule lediglich die sich aus der Schüler-Lehrer-Relation in den Klassen 7 bis 10 der öffentlichen Gesamtschule ergebenden Personalkosten bewilligt und außerdem unzutreffende Personalkosten für die Lehrkräfte angesetzt worden seien. Vergleichbar mit den Klassenstufen 11 bis 13 der R. Schule seien die Klassenstufen 7 bis 10 der Gesamtschule schon deshalb nicht, weil dort nicht der gleiche Unterricht stattfinde; diese Klassen würden vielmehr bereits durch die entsprechenden Klassen der R. Schule ersetzt. Die Klassen 11 bis 13 bauten auf dem bis zur 10. Klasse erteilten Unterricht auf und führten zum Abitur. Trotz wesentlicher Unterschiede zu der Unterrichtsmethode in der gymnasialen Oberstufe der Gesamtschule ersetzten diese Klassen diejenigen der gymnasialen Oberstufe. An der Gleichwertigkeit der Ausbildung, auf die es - anders als auf die Gleichartigkeit - allein ankomme, habe bisher niemand gezweifelt.

Der Beklagte hat sich im Laufe von Verhandlungen während des Klageverfahrens bereit gefunden, bei der Berechnung für die 13. Klassen der Waldorfschulen die günstigere Schüler-Lehrer-Relation der 13. Klassenstufe der gymnasialen Oberstufe an Gesamtschulen zu Grunde zu legen; das gelte indes nicht für die Klassenstufen 11 und 12, an deren Ende der Realschulabschluss erworben werde und die auch nach den seitens der Schulaufsicht gewonnenen Unterrichtseinblicken ersichtlich nicht mit den Klassen 11 und 12 der gymnasialen Oberstufe vergleichbar seien. Der Beklagte hat deshalb den an den Kläger zu leistenden Zuschuss für das Jahr 1998 mit Bescheid der Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport vom 17. April 2001 auf der Grundlage einer Schüler-Lehrer-Relation von 10.3 für die 13. Klasse neu berechnet und nunmehr auf 5 170 621 DM festgesetzt. Daraufhin hat der Kläger insoweit die Erledigung der Hauptsache erklärt und ferner geltend gemacht, bei Zugrundelegung dieser Schüler-Lehrer-Relation auch für die Klassen 11 und 12, die streitig geblieben sei, verringere sich sein Zuschussanspruch insgesamt nicht. Obwohl seinem Begehren teilweise entsprochen worden sei, trete eine weitere Erhöhung ein, weil er insoweit bisher von der Schüler-Lehrer-Relation 11 ausgegangen sei.

Es sei ferner fehlerhaft, für die Berechnung von Personalkosten im Schulbereich die Durchschnittskosten aller Bediensteten des Landes zu Grunde zu legen, weil die Lehrkräfte durchschnittlich älter seien als Bedienstete in anderen Bereichen des öffentlichen Dienstes. Vergleichbare Personalkosten seien in der einschlägigen Durchführungsverordnung als die durchschnittlichen Personalkosten entsprechender öffentlicher Schulen definiert, die zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag zu erwarten seien. Wenn das Gesetz abweichend die für die Veranschlagung im Haushaltsplan geltenden Sätze zum Maßstab mache, ändere das nichts an der Beachtlichkeit der dem widersprechenden Verordnung. Im Übrigen sei der Landeshaushalt im Bereich der Lehrerpersonalkosten nie auskömmlich gewesen.

Der Beklagte ist dem Klagevorbringen entgegengetreten. Der Unterricht in den Klassen 11 und 12 der Schule des Klägers sei nach den Feststellungen der zuständigen Schulaufsichtsbeamten bei Unterrichtsbesuchen nicht mit dem Unterricht in den Klassen 11 und 12 eines Gymnasiums vergleichbar.

Der Kläger könne aus der einschlägigen Durchführungsverordnung keinen Anspruch auf Zugrundelegung gesonderter Durchschnittssätze für Lehrpersonalkosten an vergleichbaren öffentlichen Schulen herleiten. Das vorrangige Gesetz bestimme als Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten die für die Veranschlagung im Haushaltsplan zu Grunde zu legenden Beträge für Vergütungen und Löhne entsprechender Lehrer und schulischer Mitarbeiter an öffentlichen Schulen. Für die Veranschlagung im Haushaltsplan würden die durchschnittlichen Personalkosten nicht getrennt nach Verwaltungszweigen und Tätigkeitsbereichen ermittelt, ebenso wenig werde nach der Altersstruktur der Beschäftigten in verschiedenen Verwaltungszweigen oder Tätigkeitsbereichen differenziert. Schulspezifisch an der Errechnung der vergleichbaren Personalkosten an öffentlichen Schulen auf der Basis dieser Durchschnittssätze seien die Anzahl der in den verschiedenen Vergütungs- und Lohngruppen Beschäftigten und die jeweilige Schüler-Lehrer-Relation. Die einschlägige Verordnungsbestimmung regele nicht die gesonderte Durchschnittswertermittlung für Personalkosten an öffentlichen Schulen, sondern den maßgeblichen Zeitpunkt für die Prognose der im Bewilligungsjahr zu erwartenden und dem Bewilligungsbescheid zu Grunde zu legenden Personalkosten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 8. März 2002 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Es könne offen bleiben, ob das Privatschulgesetz in der durch Gesetz vom 22. Juni 1998 geänderten oder in der davor geltenden Fassung anwendbar sei. Nach beiden Gesetzesfassungen könne der Kläger höhere als die für 1998 bewilligten Zuschüsse nicht beanspruchen.

Zwar sei die Zuschussgewährung nicht schon deshalb ausgeschlossen gewesen, weil der erst am 3. Dezember 1996 gestellte Zuschussantrag nach der Durchführungsverordnung bis zum 15. November 1996 hätte gestellt werden müssen. Der Beklagte habe dem Kläger insoweit Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewähren können, weil es sich bei der Antragsfrist nicht um eine materielle Ausschlussfrist handele. Indes sei dem Kläger mit dem angegriffenen Bescheid bereits ein höherer Zuschuss bewilligt worden, als ihm gesetzlich zustehe.

Prüfungsgegenstand sei allein die Gesamthöhe des zu gewährenden Zuschusses; eine Beschränkung auf einzelne Ansätze oder Voraussetzungen für die Bewilligung komme nicht in Betracht. Die Bewilligung der Zuschüsse sei nicht teilbar. Die einzelnen, für die Ermittlung der Zuschusshöhe heranzuziehenden Personalkostenanteile stellten lediglich unselbstständige Berechnungsfaktoren dar, deren Fehlerhaftigkeit nur dann zu einer Erhöhung des Zuschussanspruchs führe, wenn eine Überprüfung insgesamt ergebe, dass die Höhe der Bewilligung hinter dem Anspruch des Privatschulträgers zurückbleibe. Zu niedrig oder gar nicht berücksichtigte Berechnungsansätze würden mit solchen verrechnet, die zwar von der Behörde anerkannt und deshalb nicht angegriffen würden, bei zutreffender Auslegung der Bewilligungsvorschriften aber nicht oder nur zum Teil angesetzt werden dürften.

Die angegriffenen Bescheide seien zu Gunsten des Klägers hinsichtlich der vergleichbaren Personalkosten für die Schulreinigung fehlerhaft, weil diese erheblich niedriger lägen, als vom Beklagten im Umfange einer Reinigungskraft je 1.000 m² veranschlagt. Nach den Bestimmungen über die vergleichbaren Personalkosten komme es für die Höhe der Privatschulzuschüsse darauf an, ob Aufwendungen eines Privatschulträgers auch bei öffentlichen Schulen als Personalkosten entstünden. Der Begriff der Personalkosten sei im haushaltsrechtlichen Sinne zu verstehen, umfasse also keine konsumtiven Sachausgaben. Um Sachkosten handele es sich aber, soweit mit der Reinigung öffentlicher Schulen Privatunternehmen betraut würden. Im Zuge weitgehender Vergabe der Reinigungsarbeiten an Privatunternehmen bei gleichzeitiger Verringerung städtischen Reinigungspersonals an öffentlichen Schulen seien Personalkosten für die Schulgebäudereinigung nach dem maßgeblichen Stand Ende 1997 nur noch in geringem Umfang angefallen, weil öffentliche Schulen zu deutlich unter 50 % von eigenem (städtischem) Personal gereinigt worden seien. Erkenntnisse in Parallelverfahren hätten für 1998 226 Reinigungskräfte bei 185.000 m² Reinigungsfläche und 4,73 Mio. m² fremdgereinigter Schulfläche ergeben. Bei demnach sehr großzügiger Berücksichtigung von einer Reinigungskraft je 2.000 m² verringere sich der zu gewährende Zuschuss indes um 240 120 DM.

Dass möglicherweise in Berlin noch an irgendeiner öffentlichen Schule eine Reinigungskraft je 1.000 m² Fläche beschäftigt werde, könne die Bemessung nach diesem Maßstab nicht rechtfertigen. Es komme auf die durchschnittliche Ausstattung an vergleichbaren öffentlichen Schulen an, nicht auf das an einzelnen Schulen zufällig vorhandene Personal. Ebenso wenig könnten die einschlägigen Vorschriften entgegen ihrem Wortlaut korrigierend so ausgelegt werden, dass ehemals bei den öffentlichen Schulen angefallene Personalkosten oder der für den Schulbetrieb erforderliche, von Menschen zu leistende Arbeitsaufwand als Berechnungsmaßstab heranzuziehen wäre. Die mit der Ausgabenverlagerung aus dem Personal- in den Sachkostenbereich einhergehende Reduzierung der Privatschulzuschüsse sei verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn dadurch der garantierte Bestand der Privatschulen nicht gefährdet werde, wofür hier nichts spreche.

Dass der Ansatz für die Kosten der Reinigungskräfte in den angegriffenen Bescheiden auf eine politische Entscheidung der damals zuständigen Senatorin zur Abfederung der den Privatschulen durch den faktischen Wegfall der Zuschüsse für die Schulreinigung drohenden Verringerung ihres Zuschussanspruchs zurückgehe, begründe keinen von den normativen Vorgaben unabhängigen Anspruch. Diese rechtlich als verwaltungsinterne Weisung zu qualifizierende Entscheidung binde das Gericht nicht in seiner Beurteilung des gesetzlich abschließend bestimmten Umfangs des Zuschussanspruchs. Auch aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz könne der Kläger insoweit nichts herleiten, weil er weder gegenüber anderen Privatschulträgern ungleich behandelt werde noch seine Gleichbehandlung unter Verstoß gegen geltendes Recht verlangen könnte. Die Bewilligung zusätzlicher Zuschüsse auf der Grundlage der Landeshaushaltsordnung lasse sich den Bescheiden nicht entnehmen.

Die Veranschlagung der Haushaltsansätze je Lehrkraft entspreche dem Privatschulgesetz. Maßgeblich sei, welche Beträge nach den für das jeweilige Haushaltsjahr gültigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften für Planstellen bezogen auf die in Betracht kommenden Vergütungsgruppen anzusetzen seien. Da Verfassungsrecht außerhalb der Existenzgefährdung des Ersatzschulwesens keine Vorgaben und Berechnungsarten für die Zuschussbemessung enthalte, richte sich diese allein nach den einfachgesetzlichen Regelungen des Privatschulrechts. Danach seien willkürfreie Pauschalierungen der Berechnungsweise zulässig, von denen die Anknüpfung an die Verwaltungspraxis bei der Aufstellung von Haushaltsplänen nur eine besondere Form darstelle. Dadurch werde gewährleistet, dass die Zuschüsse den - für den Haushaltsplan ebenfalls pauschaliert ermittelten - Personalkosten vergleichbarer öffentlicher Stellen entsprächen.

Der Beklagte sei nicht von falschen Vergütungsmerkmalen ausgegangen. Die Durchschnittssätze, nach denen die Ausgaben für Dienstkräfte bei der Aufstellung des Haushaltsplans zu veranschlagen seien, würden vom Senator für Finanzen jährlich festgelegt. Ihnen lägen pauschale Vorgaben und Vergütungsbestandteile für die einzelnen Beschäftigungsgruppen zu Grunde, nämlich bei Angestellten die Grundvergütung im 39. Lebensjahr, Ortszuschlag der Stufe 3 (verheiratet, 1 Kind) und bei Arbeitern der Monatstabellenlohn der 6. Stufe, der Sozialzuschlag für 1 Kind, tariflohnabhängige Zulagen (rd. 7 % der Grundlöhne); bei beiden Beschäftigtengruppen: allgemeine Zulagen, Urlaubsgeld, Sonderzuwendung (sog. Weihnachtsgeld), vermögenswirksame Leistungen, Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung und Arbeitgeberbeiträge zur Zusatzversorgung VBL.

Der Einwand des Klägers, die Vorgaben der Finanzverwaltung berücksichtigten jedenfalls hinsichtlich der Dienstaltersstufe nicht die allein maßgeblichen Verhältnisse an den öffentlichen Schulen, verkenne die in der Durchführungsverordnung getroffene Begriffsbestimmung. Die Verordnungsnorm verdeutliche nur, dass vergleichbare Personalkosten (wie bei der Haushaltsveranschlagung ohnehin nicht anders möglich) durchschnittliche Personalkosten und im Vorhinein prognostisch zu ermitteln seien, was damit zusammenhänge, dass der Haushaltsplan zukunftsbezogen sei und Privatschulzuschüsse bereits vor dem Zuschusszeitraum beantragt und bewilligt werden müssten. Der im Gesetz festgelegte Grundsatz, dass sich die vergleichbaren Personalkosten nach den für die Veranschlagung im Haushaltsplan zu Grunde zu legenden Vergütungsbeträgen richte, habe damit nicht abgeändert werden sollen (und wegen des Vorrangs des Gesetzes vor der Verordnung auch nicht können). Für die Auffassung, die Haushaltsansätze seien für öffentliche Schulen zu niedrig, so dass der tatsächliche Finanzbedarf regelmäßig höher liege, komme der dafür vom Kläger vorgelegten Aufstellung über Haushaltsansätze und Ausgaben von vornherein kein Aussagewert zu, weil sie die Gesamtkosten für Lehrpersonal, aber nicht die Kosten je Lehrkraft angebe.

Nach alledem sei es unerheblich, welche Schüler-Lehrer-Relation für die Klassen 11 und 12 angenommen werde, weil der Zuschussanspruch des Klägers auch im günstigsten Fall (der Schüler-Lehrer-Relation der Oberstufe der integrierten Gesamtschule) nicht über den mit den angegriffenen Bescheiden bewilligten Betrag hinausginge. Bei einer Schüler-Lehrer-Relation von 10.3 für die 11. und 12. Klasse ergäben sich zusätzliche Lehrerpersonalkosten in Höhe von 150 034 DM. Dieser Betrag sei durch die zu viel bewilligten Reinigungspersonalkosten von mindestens 240 120 DM abgedeckt. Unerheblich sei, ob der Schulleiter der Vergütungsgruppe I oder I a zuzuordnen sei.

Gegen das ihm am 9. April 2002 zugestellte Urteil hat der Kläger am 10. Mai 2002 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zu deren nach Fristverlängerung am 24. Juni 2002 eingegangener Begründung führt er aus: Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei im Ergebnis insgesamt unzutreffend. Er habe Anspruch auf höhere Zuschüsse, weil die Klassen 11 und 12 fälschlich nach den Verhältnissen der Klassen 7 bis 10 statt nach denen der gymnasialen Oberstufe der Gesamtschule bezuschusst und weil bei der Zuschussberechnung nicht die zutreffenden Personalkosten angesetzt worden seien.

Die Bewilligung im Bereich des Reinigungspersonals sei eine Zuwendung nach der Landeshaushaltsordnung. Sowohl den Schulträgern als auch der beteiligten Senatsverwaltung sei seinerzeit bewusst gewesen, dass auf den bewilligten Zuschuss kein Rechtsanspruch bestanden habe. Insofern sei unstreitig, dass ihm die bewilligten Mittel für Reinigungskosten nicht in vollem Umfang zugestanden hätten. Nach vielen Verhandlungen habe aber die Senatorin selbst bestimmt, dass die Zahlungen trotz fehlender Rechtsgrundlage fortgesetzt werden sollten. Der Senatsverwaltung sei damals bekannt gewesen, dass Kosten für Reinigungspersonal in der den Bescheiden zu Grunde liegenden Höhe an öffentlichen Schulen nicht mehr angefallen seien. Sie habe den Schulträgern aber einen höheren Betrag zukommen lassen wollen, weil ihr deutlich gewesen sei, dass Reinigungskosten unabhängig von deren Einordnung als Personal- oder Sachkosten anfielen. Eine Rückforderung oder Verrechnung setze die Aufhebung des Zuwendungsbescheides voraus, an der es fehle.

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens sei nicht der gesamte Bewilligungsbescheid, sondern seien nur die Teile, deren Änderung der Kläger begehre. Dies seien die Bestimmung der Vergleichsschule für die Klassen 11 und 12 und die Bestimmung der Sätze für die einzelnen Vergütungsgruppen der Lehrkräfte. Nicht angefochten seien die Bestimmung der Vergleichsschule für die Klassen 1 bis 10 und die Festsetzung der Reinigungskosten. Die Teilbarkeit des Bescheides sei nicht ausgeschlossen, nur weil die Festsetzung des Zuschusses in einem Betrag erfolge. Die Entscheidungen die zur Berechnung des Zuschusses erforderlich seien, könnten "dem Grunde nach" einzeln angefochten werden. Im Übrigen müsse sich die Senatsverwaltung an ihren Willen, im Bereich der Reinigungskosten einen höheren Zuschuss zu bewilligen als nach den Personalkosten öffentlicher Schulen gerechtfertigt gewesen wäre, festhalten lassen.

Unabhängig davon bestehe aber auch dann ein Anspruch auf zusätzliche Finanzhilfe, wenn die Reinigungskosten nicht wie bewilligt nach einer Reinigungskraft je 1.000 m² Fläche, sondern nach dem in dem angefochtenen Urteil angenommenen Verhältnis einer Reinigungskraft für etwa 20.000 m² berücksichtigt würden. Denn die für die Zuschussberechnung angesetzten Durchschnittssätze für Lehrerpersonalkosten seien fehlerhaft; sie lägen bei einem Vergleich der Haushaltsansätze mit den tatsächlichen Ausgaben im Jahre 1998 mindestens 7 % unterhalb des tatsächlichen Durchschnitts, weil sie nicht auf einer Ermittlung der Kosten oder auf Erfahrungen der vorangegangenen Haushaltsjahre beruhten. Vielmehr werde die Grundvergütung für das 39. Lebensjahr mit dem Ortszuschlag Stufe 3 berücksichtigt, obwohl das Durchschnittsalter der Angestellten im Land Berlin nicht 39, sondern 44,83 Jahre, der Beschäftigten im Schuldienst 46,72 und der Angestellten im Schuldienst sogar 46,75 Jahre betrage. Für die Zuschussberechnung komme es aber auf die zu erwartenden Ausgaben gerade für Lehrer an. Die bei der Haushaltsaufstellung verwendeten Durchschnittssätze müssten den tatsächlichen Verhältnissen ohne Abschläge für Stellenabbau oder Besetzungssperren entsprechen, sonst wirkten sich Kürzungen bei den öffentlichen Schulen auf die Privatschulzuschüsse zweimal aus. Würden alle vergleichbaren Personalkosten dementsprechend um 7 % aufgestockt, ergebe sich eine Mehrforderung von 328 326,67 DM.

Zusätzlich bestehe eine Mehrforderung von 186 560 DM wegen fehlerhafter Einordnung der Klassen 11 und 12. Für diese Klassen müsse bei der Zuschussberechnung die Schüler-Lehrer-Relation der gymnasialen Oberstufe an Gesamtschulen von 10.3 zu Grunde gelegt werden. Bildungsziele, Unterricht und Lernerfolge der 11. und 12. Klasse einer Waldorfschule seien gleichwertig mit den entsprechenden Klassen der gymnasialen Oberstufe einer Gesamtschule.

Insgesamt errechne sich danach auch dann noch eine Mehrforderung von 60 339,51 DM, wenn die Mehrforderung von 328 326,67 DM wegen einer etwa 7 %igen Unterschreitung der tatsächlichen Personaldurchschnittssätze zuzüglich 186 560 DM wegen fehlerhafter Einordnung der Klassen 11 und 12, zusammen also 514 886,67 DM, mit einem Überzahlungsbetrag von 454 547,16 DM wegen eines zu hohen Ansatzes für Reinigungspersonalkosten verrechnet werde.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 8. März 2002 zu ändern und den Beklagten unter Änderung der Bescheide der Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport vom 18. Dezember 1997, 13. Januar 2000 und 17. April 2001 zu verpflichten, ihm einen weiteren Zuschuss in Höhe von mindestens 95 386,61 € (entspricht 186 560 DM) zu bewilligen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und trägt vor: Der angefochtene Bewilligungsbescheid in der Gestalt der Änderungsbescheide sei nicht teilbar. Es bestünden nicht verschiedene Bemessungsgrundlagen für unterschiedliche Einzelansprüche, über die gesondert entschieden werden könnte. Die einzelnen Berechnungsfaktoren seien nur unselbstständige Bestandteile der Begründung einer rechtlich unteilbaren Entscheidung, deren als zu niedrig bemängelte Berechnungsansätze bei gerichtlicher Überprüfung mit zu hoch veranschlagten, aber nicht angegriffenen Ansätzen zu verrechnen seien. Auf eine Teilbarkeit der Bewilligungsentscheidung nach Grund und Höhe komme es nicht an. Auch die Frage nach der Vergleichsschule für die Bestimmung der vergleichbaren Personalkosten betreffe nur die Höhe des Zuschusses.

Da der Bewilligungsbescheid nicht mehr zurückgenommen und korrigiert werden könne, obwohl der Kläger für 1998 einen höheren Zuschuss erhalten habe als er hätte beanspruchen können, sei ein rechtswidriger Vermögensnachteil des Klägers ausgeschlossen. Seine Ansicht, die zu hoch angesetzten Reinigungskosten seien unabhängig von der gebundenen Entscheidung nach dem Privatschulgesetz im Ermessenswege auf der Grundlage der Landeshaushaltsordnung bewilligt worden, so dass er den begehrten höheren Zuschuss zusätzlich beanspruchen könne, verkenne den abschließenden Charakter des Privatschulgesetzes, auf das der Bewilligungsbescheid ausschließlich Bezug nehme.

Einer Aufhebung der Zuschussbewilligung bedürfe es nur im Falle einer Rückforderung, die nicht beabsichtigt sei. Ansonsten bilde der Fortbestand des Bescheides ebenso den Rechtsgrund dafür, den überhöhten Betrag behalten zu dürfen, wie andererseits die Tatbestandswirkung einen Anspruch auf einen höheren als den bewilligten Zuschuss für denselben Zeitraum ausschließe. Dem Kläger werde der ihm wie auch anderen Schulträgern zuviel bewilligte Teil des Zuschusses nicht genommen. Es liege ein Fehler ausschließlich zu seinen Gunsten vor, gegen den sich die Klage naturgemäß nicht richte und den aus Vertrauensschutzgründen das beklagte Land nicht korrigieren könne.

Soweit die Unterfinanzierung der Personalkosten der öffentlichen Schulen des Landes im Jahre 1998 aufgezeigt und daraus eine Mehrforderung abgeleitet werde, sei die ungünstige Altersstruktur der Lehrkräfte gegenüber dem vom Kläger als zu niedrig bemängelten Durchschnittsalter der Beschäftigten nur eine von mehreren Ursachen. Weitaus stärker habe sich die Beschäftigung von Lehrkräften im Angestelltenverhältnis auf Beamtenplanstellen mit der Folge ausgewirkt, dass die anfallenden Sozialversicherungsbeiträge die Haushaltsansätze überschreiten mussten. Auf den Zuschuss für den Kläger habe diese Unterfinanzierung indes keinen Einfluss haben können, weil insoweit ohnehin nur Durchschnittssätze für Angestellte angesetzt würden, in denen Sozialversicherungsbeiträge enthalten seien. Eine weitere wesentliche Ursache für die Unterfinanzierung seien Mehrausgaben für Beihilfe und Versorgung gewesen. Während 1998 bei den Grundschulen ein nicht vorhersehbares sehr großes Defizit entstanden sei, habe sich bei den Gesamtschulen sogar ein Überschuss ergeben. Dies spreche dafür, dass das Durchschnittsalter für die Unterfinanzierung bei den Grundschulen nicht ausschlaggebend gewesen sei. - Ferner weist der Beklagte auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. Juli 2004 - VG 3 A 12.02 - hin, demzufolge die Klassen 11 und 12 einer Waldorfschule nicht mit der gymnasialen Oberstufe öffentlicher Schulen vergleichbar seien.

Hinsichtlich der Bezuschussung der 13. Klasse der Schule des Klägers haben die Beteiligten den Rechtsstreit im Berufungsverfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt.

Die Verwaltungsvorgänge des Beklagten zur R. Schule bzw. zu den Waldorfschulen (2 Ordner und 1 Hefter) haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ist zulässig, obwohl die Berufungsschrift an das Oberverwaltungsgericht adressiert war. Gemäß § 124 a Abs. 2 Satz 1 VwGO ist die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht einzulegen. Das angefochtene Urteil ist dem Kläger am 9. April 2002 an seine Prozessbevollmächtigten gegen Empfangsbekenntnis zugestellt worden, die Berufungsschrift ist am 10. Mai 2002, dem Freitag nach Christi Himmelfahrt, dem letzten Tag der Frist (§ 57 VwGO, § 222 Abs. 1 und 2 ZPO, 187 Abs. 1, 188 Abs. 1 und 2 BGB), per Fernkopie bei der gemeinsamen Briefannahme der Berliner Verwaltungsgerichtsbarkeit eingegangen. Zwar ist der Schriftsatz entgegen § 124 a Abs. 2 Satz 1 VwGO an das Oberverwaltungsgericht adressiert; das hätte zur Versäumung der Berufungsfrist führen können, wenn er nicht rechtzeitig bei dem zuständigen Gericht eingegangen wäre (Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 124 a Rdnr. 18). Die fehlerhafte Adressierung hat sich jedoch nicht ausgewirkt. Die Berufungsschrift ist von der gemeinsamen Briefannahme, innerhalb derer sie Kraft ihrer Adressierung dem Oberverwaltungsgericht zuzuordnen war, sogleich dem Verwaltungsgericht vorgelegt worden, so dass es einer Weiterleitung im ordnungsgemäßen Geschäftsgang, wie sie sonst geboten gewesen wäre, nicht mehr bedurfte. Das entsprach nicht der Adressierung, führte aber zum rechtzeitigen tatsächlichen Eingang der Berufung beim zuständigen Gericht.

Die Berufung ist aber nicht begründet, da die Klage keinen Erfolg hat.

Ob die Klage zulässig ist, kann offen bleiben. Zwar bestehen keine Zulässigkeitsbedenken gegen die erstinstanzliche Klageänderung durch Einbeziehung des Bescheides vom 17. April 2001 in die miteinander verbundenen Klagen gegen den Ausgangsbescheid vom 18. Dezember 1997 und den ersten Änderungsbescheid vom 13. Januar 2000. Sie ist sowohl sachdienlich als auch konsentiert (§ 91 Abs. 1 VwGO). Der Beklagte hat sich auf das entsprechende Klagevorbringen rügelos eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO). Dasselbe gilt für das weitere Begehren im Berufungsverfahren, die Zuschüsse wegen der um bis zu 7 % zu niedrig bemessenen Durchschnittssätze für Personalkosten entsprechend zu erhöhen.

Zulässigkeitsbedenken bestehen indes gegen den Antrag des Klägers, den Beklagten zu verpflichten, ihm einen weiteren Zuschuss von "mindestens" 95 386,61 € zu bewilligen. Gemäß § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO soll die Klage einen bestimmten Antrag enthalten; ohne einen bestimmten Antrag spätestens im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist dem Gericht eine Sachentscheidung nicht möglich (Kopp/Schenke, a.a.O., § 82 Rdnr. 10 unter Hinweis auf § 88 VwGO). Grundsätzlich muss der Antrag so bestimmt sein, dass der ihm entsprechende Urteilstenor vollstreckungsfähig ist (BGH NJW 1986, 3142, 3143). Daran fehlt es regelmäßig, wenn das Klagebegehren auf Verpflichtung des Beklagten nicht zu einer bestimmten bezifferten, sondern zu einer im (Mindest- und) Höchstbetrag unbeschränkten Zuschussbewilligung gerichtet ist. Der Senat kann aber offen lassen, ob hier ausnahmsweise gleichwohl ein unbezifferter Klageantrag zulässig ist. Denn das vom Kläger erhobene und mit der Berufung weiter verfolgte Verpflichtungsbegehren ist jedenfalls unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage mit Recht als unbegründet abgewiesen, weil der Kläger für den Betrieb der R. Schule im Jahre 1998 keine höheren Zuschüsse erhalten kann, als ihm dafür mit den angegriffenen Bescheiden vom 18. Dezember 1997, 13. Januar 2000 und 17. April 2001 insgesamt bewilligt worden sind.

Anspruchsgrundlage für die streitgegenständliche Bewilligung von Zuschüssen an den Kläger ist § 8 des Gesetzes über die Privatschulen und den Privatunterricht (Privatschulgesetz) in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 29. Juni 1987 (GVBl. S. 1860, Bekanntmachung der Neufassung vom 13. Oktober 1987, GVBl. S. 2458 - im Folgenden: PrivSchulG 1987). Zwar galt diese Gesetzesfassung schon vor dem für Verpflichtungsbegehren sonst regelmäßig maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren nicht mehr. Denn das Privatschulgesetz war durch das Achte Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 22. Juni 1998 (GVBl. S. 148 - im Folgenden: PrivSchulG 1998) u.a. dahin geändert worden, dass die Förderungsquote für genehmigte allgemeinbildende Privatschulen nur noch 97 (statt zuvor 100) v.H. der zuschussrelevanten Kosten betrug (§ 8 Abs. 2 Nr. 2 PrivSchulG 1998 n.F.). Ferner ist das Privatschulgesetz inzwischen durch das Schulgesetz vom 26. Januar 2004 (GVBl. S. 26), in das die Regelungen über Schulen in freier Trägerschaft als Teil VII mit den §§ 94 bis 104 integriert worden sind, gänzlich außer Kraft gesetzt worden (§ 130 Nr. 3 SchulG). Das hat jedoch an der Anwendbarkeit des Privatschulgesetzes in der Fassung vom 13. Oktober 1987 im hier zu beurteilenden Fall nichts geändert. Diese Gesetzesfassung hatte im damaligen Zeitpunkt der Behördenentscheidung über die Bewilligung von Zuschüssen an den Kläger für 1998 Geltung; dieselbe Geltung für die Beurteilung des Klagebegehrens messen sich die einschlägigen Rechtsvorschriften unverändert im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bei (zum Erfordernis vgl. BVerwGE 97, 79, 82, auch BVerwG NVwZ 2003, 92). Zwar kann der Verpflichtungsklage nach § 113 Abs. 5 VwGO nur stattgegeben werden, wenn der Kläger den begehrten Verwaltungsakt einer höheren Bezuschussung auch noch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung beanspruchen kann (vgl. J. Schmidt in Eyermann, VwGO, Kommentar, 11. Aufl. 2000, § 113 RdNr. 45). Ob dieser Anspruch aber besteht, ergibt sich aus dem anzuwendenden materiellen Recht. Nach dem Privatschulrecht erstreckt sich die Zuschussbewilligung auf den durch das bevorstehende Kalenderjahr determinierten Zeitraum. Für diesen Zeitraum erfolgt eine Vorausbewilligung zur Bedarfsdeckung, die deshalb eine prognostische Beurteilung dieses Bedarfs im Bewilligungszeitraum auf der Grundlage der konkreten tatsächlichen Verhältnisse im Bewilligungszeitpunkt notwendig macht. Ergibt sich auf dieser Grundlage ein Zuschussanspruch, so besteht dieser einheitlich für das ganze Jahr. Spätere Rechtsänderungen wirken sich nicht aus, sie gelten nur für spätere Bewilligungszeiträume.

Nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 PrivSchulG 1987 stellt das Land Berlin Haushaltsmittel als Zuschüsse für Privatschulen zur Verfügung. Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 PrivSchulG 1987 betragen die Zuschüsse für anerkannte Privatschulen 100 v.H. der Personalkosten der Privatschulen (tatsächliche Personalkosten), jedoch höchstens 100 v.H. der Personalkosten einer entsprechenden öffentlichen Schule (vergleichbare Personalkosten). Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten sind die für die Veranschlagung im Haushaltsplan zu Grunde zu legenden Beträge für Vergütungen entsprechender Lehrer und schulischer Mitarbeiter im Angestelltenverhältnis an öffentlichen Schulen (§ 8 Abs. 2 Satz 2 PrivSchulG 1987). Sofern - wie hier - an Schulen, die nach der Pädagogik R. arbeiten, 13 Jahrgangsstufen zur Vorbereitung auf das Abitur eingerichtet sind, werden auch sie bezuschusst (§ 8 Abs. 3 PrivSchulG 1987). Durch Rechtsverordnung können nähere Bestimmungen über die Bewilligung von Zuschüssen getroffen werden (§ 8 Abs. 8 Satz 1 PrivSchulG 1987 bzw. § 8 Abs. 9 Satz 1 PrivSchulG (i.d.F. vom 7. Juli 1995 - GVBl. S. 431 -). Das ist in der Dritten Durchführungsverordnung zum Privatschulgesetz (Verordnung über Zuschüsse für Privatschulen) vom 29. März 1971 (GVBl. S. 590) mit späteren Änderungen (vgl. Art. II § 1 Nr. 2 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 29. Juni 1987, a.a.O.) geschehen.

Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 dieser Verordnung ist der Antrag des Schulträgers auf Bewilligung eines Zuschusses jeweils bis zum 15. November des zweiten vorhergehenden Rechnungsjahres einzureichen. Das ist nicht geschehen. Der Senat stimmt indes im Ergebnis mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts überein, dass die Gewährung von Privatschulzuschüssen für das Rechnungsjahr 1998 nicht an der Versäumung der Frist für den erforderlichen Antrag scheitert, obwohl dieser statt bis zum 15. November 1996 erst am 3. Dezember 1996 gestellt worden ist. Nachvollziehbar hat das Verwaltungsgericht die Qualifizierung als materielle Ausschlussfrist mit der Begründung verneint, dass eine Bestimmung, die zum Erlöschen des Anspruchs durch Fristablauf führt und die auch eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht zulässt, schwerlich von der gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass näherer Verfahrensregeln über die Bewilligung von Zuschüssen durch Rechtsverordnung gedeckt wäre. Diese Bestimmung der Antragsfrist muss daher als bloße Ordnungsvorschrift zur Gewährleistung einer ausreichend großzügigen Bearbeitungszeit für die Behörde ausgelegt werden. Das gilt umso mehr, als keinerlei Notwendigkeit dafür besteht, dass die finanzielle Privatschulförderung mit der Rechtzeitigkeit des Antrags mehr als zwei Jahre vor dem Förderungszeitraum definitiv steht und fällt und auch die ggf. für eine zulässige Ausschlussfrist sprechende Absicht beschleunigter Abwicklung des Finanzierungsverhältnisses (vgl. BVerwGE 26, 154, 156) erkennbar nicht bestehen kann. Ohne strikte Verbindlichkeit des Zeitpunkts der Antragstellung bedarf es weder der Konstruktion einer Wiedereinsetzung, für die schon die Voraussetzung fehlenden Verschuldens nicht dargetan oder ersichtlich ist, noch der Beantwortung der Frage, ob die Bestimmung einer Ausschlussfrist im Recht der Privatschulfinanzierung mit Verfassungsrecht nach Art. 7 Abs. 4 GG vereinbar wäre.

Der Kläger kann aber den begehrten höheren Zuschuss nach dem Recht der materiellen Anspruchsgrundlage nicht verlangen. Weder liegen der beanstandeten Zuschussbewilligung zu niedrige Durchschnittssätze für die vergleichbaren Personalkosten zu Grunde noch führt die Berücksichtigung der Schüler-Lehrer-Relation der gymnasialen Oberstufe bei der Zuschussbemessung für die Klassen 11 und 12 der Schule des Klägers zu einer höheren als der bewilligten Bezuschussung.

Fehl geht das Verlangen des Klägers, der Berechnung der zuschussrelevanten vergleichbaren Personalkosten die konkreten tatsächlichen Ausgabenverhältnisse an allgemeinbildenden öffentlichen Schulen im Bewilligungszeitraum zu Grunde zu legen, daraus ein prozentuales Defizit gegenüber den entsprechenden Haushaltsansätzen zu ermitteln und sodann die Personalkostenbeträge der angegriffenen Bescheide um diesen Prozentsatz zu erhöhen. Das Gesetz stellt für die vergleichbaren Personalkosten nicht auf die tatsächlichen Ausgaben ab. Nach § 8 Abs. 2 Satz 2 PrivSchulG 1987 sind Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten vielmehr die für die Veranschlagung im Haushaltsplan zu Grunde zu legenden Beträge für Vergütungen entsprechender Lehrer und schulischer Mitarbeiter im Angestelltenverhältnis an öffentlichen Schulen. Die Gesetzeslage ist insoweit eindeutig. Die Regelung trägt dem Erfordernis Rechnung, die Zuschüsse als die wesentlichen Einnahmen der Privatschule zur Planung und Deckung der laufenden Personalkosten im Voraus zu bewilligen. Im Zeitpunkt der Bewilligung stehen die tatsächlichen Ausgabenbeträge noch nicht fest, wohl aber die Beträge für die Veranschlagung im Haushaltsplan für das bevorstehende Haushalts- und Bewilligungsjahr. Für die Aufstellung der Voranschläge zum Entwurf des Haushaltsplans setzt die Senatsverwaltung für Finanzen jährlich mit Aufstellungsrundschreiben Durchschnittssätze fest, nach denen die Ausgaben für Dienstkräfte zu veranschlagen sind (grundlegend: Rundschreiben des Senators für Finanzen über Richtlinien für die Aufstellung der Voranschläge zum Entwurf des Haushaltsplans vom 1. September 1979, DBl. S. 441, 451 f.). Das ist auch hier mit dem Dritten Ergänzungsrundschreiben vom 5. August 1997 zum Aufstellungsrundschreiben 1998 vom 5. März 1997 geschehen. Die darin liegende Pauschalierung der Personalkostenermittlung ist sachgerecht; die Anknüpfung des Privatschulgesetzgebers daran hält sich innerhalb seines Gestaltungsspielraums. Auf derselben Grundlage werden neben den Personalkosten aller anderen Bereiche der Verwaltung auch diejenigen der öffentlichen Schulen veranschlagt. Willkürlich ist der Rückgriff auf die der Veranschlagung im Haushaltsplan zu Grunde liegenden Beträge schon deshalb nicht, weil die Aufstellung des Haushalts ihrerseits nicht willkürlich erfolgt, sondern den Prinzipien der Klarheit und Wahrheit verpflichtet ist, zweckentsprechend an den realitätsnahen Erwartungen ausgerichtet wird und vielfältiger Kontrolle unterliegt. Im Gegenteil durfte der Privatschulgesetzgeber aus diesen Gründen von der besonderen Zuverlässigkeit und Eignung dieser anderweit ohne zuschussrechtliche Implikationen festgestellten Beträge für die Ermittlung der vergleichbaren Personalkosten ausgehen.

Es ist entgegen der Ansicht des Klägers nicht fehlerhaft, der Berechnung von Personalkosten im Schulbereich keine spezifischen, sondern die in den verschiedenen Vergütungsgruppen einheitlichen Durchschnittssätze aller Beschäftigten des Landes zu Grunde zu legen. Für die privatschulgesetzlich maßgebliche Veranschlagung im Haushaltsplan werden keine nach Verwaltungszweigen oder Tätigkeitsbereichen getrennten Ermittlungen der durchschnittlichen Personalkosten vorgenommen. Ohne solche Differenzierung entspricht die Personalkostenermittlung anhand der für alle Fachverwaltungen einschließlich der Schulverwaltung gleichermaßen verbindlichen Durchschnittssätze den gesetzlichen Vorgaben. Eben darin besteht die zulässige Pauschalierung.

Eine andere Beurteilung rechtfertigt auch § 5 der Dritten Durchführungsverordnung zum Privatschulgesetz nicht. Nach dieser Vorschrift sind vergleichbare Personalkosten i.S.v. § 8 Abs. 2 des Gesetzes die durchschnittlichen Personalkosten der entsprechenden öffentlichen Schulen, die zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag für das Bewilligungsjahr zu erwarten sind. Wie schon § 8 Abs. 2 Satz 2 PrivSchulG 1987 begründet § 5 der Dritten Durchführungsverordnung keine Verpflichtung des Beklagten, Durchschnittssätze für den Schulbereich gesondert zu ermitteln. Anderes folgt insbesondere nicht aus der Erwähnung der öffentlichen Schulen in den Tatbeständen; sie ist hier wie dort lediglich dem Zusammenhang mit dem Tatbestandsmerkmal "vergleichbare Personalkosten" geschuldet. Ohnehin könnte die Verordnung als nur abgeleitete Rechtsquelle das Gesetz nicht abändern, auf dessen Ermächtigung sie beruht (§ 8 Abs. 8 PrivSchulG 1987/§ 8 Abs. 9 PrivSchulG 1995); stünde sie damit nicht in Einklang, wäre sie nichtig (Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO Komm., Stand September 2004, Vorb. § 47 Rdnr. 6; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2002, § 13 Rdnrn. 14, 17). Sie regelt aber auch ihrem Inhalt nach keine Änderung der gesetzlich bestimmten Berechnungsgrundlage; das ergibt sich daraus, dass § 5 der Dritten Durchführungsverordnung nicht die Berechnung, sondern explizit die gesetzliche Definition der vergleichbaren Personalkosten aufgreift und dahin erläutert, dass es sich um die durchschnittlichen Personalkosten der entsprechenden öffentlichen Schulen handelt, die zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag für das Bewilligungsjahr zu erwarten sind. Zutreffend hat der Beklagte darauf hingewiesen, dass Regelungsgehalt dieser Bestimmung der maßgebliche Zeitpunkt für die Prognose ist, in welcher Höhe für das Bewilligungsjahr Personalkosten der entsprechenden öffentlichen Schulen zu erwarten und dem Bewilligungsbescheid zu Grunde zu legen sind. Denn gesichert werden soll die realistische Wiedergabe der Gehaltssituation im Bewilligungsjahr (so die amtliche Begründung, Abgh.-Drs. 6/20, S. 3), die durch die Vergütungssätze in den jeweiligen Tarifgruppen gekennzeichnet ist. Zu diesem Zweck hat die Senatsverwaltung für Finanzen das Aufstellungsrundschreiben für 1998 mehrfach aktualisiert.

Erfolglos beanstandet der Kläger insoweit vermeintlich falsche Vergütungsmerkmale. Sein Einwand, die Durchschnittssätze berücksichtigten hinsichtlich der Dienstalterstufe nicht die Verhältnisse der Altersstruktur an öffentlichen Schulen, ist unbegründet. Die der Veranschlagung im Haushaltsplan zu Grunde liegenden Durchschnittssätze sind nicht deshalb fehlerhaft und, wie der Kläger meint, im Wege einer Berichtigung entsprechend anzuheben, weil sie für die verschiedenen BAT-Vergütungsgruppen jeweils nach der Grundvergütung im 39. Lebensjahr festgesetzt worden sind, obwohl, wie der Kläger geltend macht, das Durchschnittsalter aller Angestellten im Lande Berlin ausweislich der Personalstandsanalyse 1998 44,83 Jahre, der Beschäftigten im Schuldienst 46,72 Jahre und der Angestellten im Schuldienst 46,75 Jahre betrug. Der Privatschulgesetzgeber geht davon aus, dass der Senator für Finanzen bei der Aufstellung des Haushaltsplans die Grundsätze des Haushaltsrechts beachtet und die gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 PrivSchulG 1987 in Bezug genommenen Vergütungsbeträge für die Veranschlagung von Personalkosten im Haushaltsplan dem Haushaltsrecht entsprechen. Das ist hier der Fall; ein Verstoß gegen die Grundsätze des Haushaltsrechts liegt nicht vor. Die vom Kläger bemängelte Abweichung der in den Durchschnittssätzen für die Veranschlagung im Haushaltsplan angenommenen Dienstaltersstufe von dem tatsächlichen Durchschnittsalter der Lehrer und schulischen Mitarbeiter an öffentlichen Schulen enthält keinen Verstoß gegen die Grundsätze der Haushaltswahrheit und der Haushaltsklarheit (vgl. dazu allgemein Noll, Haushalt und Verfassung, S. 58 ff.). Der Grundsatz der Haushaltsklarheit bezieht sich auf die Form des Haushaltsplans, um die es hier nicht geht. Demgegenüber betrifft der Grundsatz der Haushaltswahrheit den Inhalt des Haushaltsplans: Er verpflichtet dazu, einen möglichst bedarfsgerechten Haushalt aufzustellen und auszuführen (Noll, a.a.O., S. 59). Der Grundsatz besagt, dass alle Ansätze exakt erfasst werden, dass keine Scheinansätze gebildet werden, um etwa durch fiktive Einnahmen den Haushalt ausgleichen zu können; erforderlich ist eine genaue Schätzung (vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, S. 187).

Die vom Kläger als zu niedrig beanstandete Festsetzung der Durchschnittssätze mit Aufstellungsrundschreiben des Senators für Finanzen vom 5. August 1997 auf der Basis von Grundvergütungen im 39. Lebensjahr verstößt nicht gegen das Gebot der Haushaltswahrheit. Danach muss das für die Festsetzung der Durchschnittssätze für die Veranschlagung der Personalkosten im Haushaltsplan maßgebliche Vergütungsdienstalter nicht notwendig mit dem tatsächlichen Durchschnittsalter der Landesbediensteten übereinstimmen. Denn Aufgabe dieser Durchschnittssätze ist es nicht, wirklichkeitsgetreu den Durchschnittsbeschäftigten abzubilden, sondern einen auskömmlichen Haushalt zu gewährleisten. Zu diesem Zweck werden die Durchschnittssätze des Senators für Finanzen nicht allein nach dem Durchschnittsalter gebildet, sondern auf Grund zahlreicher verschiedener Faktoren, u.a. des Familienstandes und der Zahl der Kinder, aber auch unter Berücksichtigung von Stellenvakanzen. Die verschiedenen Faktoren können nicht isoliert betrachtet werden, sie beeinflussen sich vielmehr gegenseitig. Hierzu hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat durch den Referatsleiter J. von der Senatsverwaltung für Finanzen erläutert, dass zur Erstellung eines auskömmlichen Personalhaushalts nicht jede Stelle vollständig durchfinanziert werden müsse. So sei es ein Dauerzustand, dass Stellen unbesetzt seien, und dies werde bei der Festsetzung der Durchschnittssätze berücksichtigt. Das ist haushaltsrechtlich nicht zu beanstanden. Dem Haushaltsgesetzgeber steht in den Grenzen der Haushaltswahrheit namentlich im Bereich der Personalkostenplanung ein Prognosespielraum zu, dem der Senator für Finanzen deshalb bereits bei der Feststellung der Durchschnittssätze Rechnung trägt. Dabei ist die nach der Erfahrung aus dem Haushaltsvollzug sichere Erwartung zu berücksichtigen und zu gewichten, dass im Haushaltsjahr eine gewisse Anzahl von Stellen vorübergehend oder dauerhaft nicht besetzt werden wird. Auf den Einwand des Klägers, das sei im Jahre 1998 im Bereich der Lehrerstellen nicht oder nur zeitweise und in geringem Umfang der Fall gewesen, kommt es demgegenüber nicht an. Selbst wenn nämlich im Schulwesen Vollzeitstellenüberhang zu verzeichnen und zu erwarten war, gebot dies nicht, Vakanzen im Haushalt unberücksichtigt zu lassen. Denn da die Durchschnittssätze die Personalkosten nicht nur der öffentlichen Schulen, sondern sämtlicher Verwaltungs- und Tätigkeitsbereiche betreffen, fallen berücksichtigungsfähige Einsparungen insgesamt auch dann an, wenn Vakanzen nicht in allen Bereichen auftreten oder nicht überall gleichermaßen. Würde dennoch jede einzelne geplante Stelle auf der Grundlage der dem tatsächlichen Durchschnittsalter entsprechenden Dienstalterstufe vollständig durchfinanziert, überstiegen die entsprechenden Haushaltsansätze zwangsläufig und erkennbar die zu erwartenden Ausgaben mit der Folge, dass vakanzenbedingt ein pauschaler Abzug erforderlich wäre. Dem trägt die (beibehaltene) Unterschreitung des tatsächlichen Durchschnittsalters der Beschäftigten in den öffentlichen Schulen und in allen anderen Bereichen durch die Bestimmung der Dienstalterstufe in den Durchschnittssätzen Rechnung.

Folgendes kommt hinzu: In den hier vorherrschenden Vergütungsgruppen BAT II a bis III (und darüber hinaus bis BAT V b) wird mit der Vollendung des 45. Lebensjahres die höchste Gehaltsstufe erreicht. Würde den Durchschnittssätzen gleichwohl diese Dienstalterstufe entsprechend dem tatsächlichen Durchschnittsalter zu Grunde gelegt, verzerrte das den Vergütungsdurchschnitt, weil in jedem einzelnen aller den Altersdurchschnitt bildenden Fälle zwar niedrigere, nicht aber im notwendigen Ausgleich dazu auch höhere Vergütungen anfallen können. Diejenigen Personen, die insgesamt das Durchschnittsalter vermitteln, vermitteln mithin nicht zugleich auch die Vergütung der entsprechenden Dienstalterstufe als Durchschnittssatz.

Auch dies trägt zur Kompensation der vermeintlich zu niedrigen Durchschnittssätze bei. So lange sich die kompensierenden Faktoren in einem nachvollziehbaren Rahmen halten, ist solches Vorgehen rechtlich unbedenklich. Das ist hier der Fall. Anhaltspunkte dafür, dass die Durchschnittssätze trotz der Kompensation in Bezug auf die Dienstalterstufe derart unzutreffend sind, dass sie nicht der Berechnung der Privatschulzuschüsse zu Grunde gelegt werden durften, sind nicht ersichtlich. - Etwas anderes ergibt sich entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht daraus, dass der Landeshaushalt 1998 in den Personalkosten der Schulen im Ganzen unterfinanziert war. Der Beklagte hat im Einzelnen die Ursächlichkeit zahlreicher anderer Faktoren für die hohen Ausgaben im Schulhaushalt aufgezeigt. So erschließt es sich ohne weiteres, dass die Sozialversicherungsbeiträge die Haushaltsansätze überschreiten, wenn Lehrkräfte im Angestelltenverhältnis auf Beamtenplanstellen beschäftigt werden, die solche Ausgaben nicht vorsehen. Im besonderen Maße nachvollziehbar ist im Übrigen die Erwägung, dass die Unterschreitung des tatsächlichen durch das in den Durchschnittssätzen angenommene Durchschnittsalter schwerlich die erheblichen Mehrausgaben in den Klassen 1 bis 6 der Grundschule begründen kann, wenn zugleich in der Gesamtschule trotz derselben Divergenz sogar Überschüsse verblieben sind.

Sind danach die gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 PrivSchulG 1987 maßgeblichen vergleichbaren Personalkosten an öffentlichen Schulen für die Berechnung der Privatschulzuschüsse des Klägers nicht gemäß dessen Auffassung höher zu bemessen, braucht nicht entschieden zu werden, ob die Anzahl der erforderlichen Lehrkräfte für die Klassen 11 und 12 der Schule des Klägers zutreffend anhand der Schüler-Lehrer-Relation der Klassen 7 bis 10 der integrierten Gesamtschule (SLR 12.2) ermittelt worden ist oder ob von einer der gymnasialen Oberstufe entsprechenden Schüler-Lehrer-Relation (SLR 10.3) hätte ausgegangen werden müssen. Selbst letzteren Falles kann der Kläger den in seinem Antrag auf 95 386,61 € (entsprechend 186 560 DM) bezifferten Mehrbetrag nicht verlangen, weil ihm insgesamt bereits ein höherer Zuschuss bewilligt worden ist, als ihm nach den einschlägigen Rechtsvorschriften unter Berücksichtigung auch des in Rede stehenden Erhöhungsbegehrens zusteht. Denn für die Schulreinigung liegen die vergleichbaren Personalkosten erheblich niedriger als in dem angegriffenen Bescheid im Umfang von Lohnkosten für eine Reinigungskraft je 1.000 m² angenommen worden ist. Das hat das Verwaltungsgericht insgesamt zutreffend ausgeführt: Der Begriff der Personalkosten ist im haushaltsrechtlichen Sinne zu verstehen und umfasst die Ausgaben für eigene Beschäftigte, nicht hingegen solche für die Beschäftigten dritter Privatunternehmen, die konsumtive Sachausgaben darstellen. Vergleichbare Personalkosten sind nach § 8 Abs. 2 PrivSchulG 1987 i.V.m. § 5 der Dritten Durchführungsverordnung die durchschnittlichen Personalkosten der entsprechenden öffentlichen Schulen. Maßstab für die Ermittlung der vergleichbaren Reinigungspersonalkosten ist danach nicht das an einer einzelnen Schule etwa zufällig noch vorhandene Reinigungspersonal, sondern die durchschnittliche Ausstattung der öffentlichen Schulen mit eigenem Personal für die Reinigung der öffentlichen Schulflächen. Dabei ist eine Unterscheidung der Reinigungsflächen nach Schularten und Klassenstufen nicht angezeigt. Wenn - wie das Verwaltungsgericht anhand des Sachverhalts in einem Parallelverfahren nachvollziehbar und unwidersprochen festgestellt hat - an den öffentlichen Schulen Berlins 1998 insgesamt noch 226 Reinigungskräfte eine Schulfläche von 185.000 m² reinigten und die übrigen 4,73 Mio. m² Schulfläche fremdgereinigt wurden, entstanden vergleichbare Personalkosten insgesamt nur für 226 Reinigungskräfte bei einer Gesamtreinigungsfläche von 4,915 Mio. m². Das entspricht einem rechnerischen Verhältnis von etwa 21.750 m² je Reinigungskraft. Dass damit keine tatsächlich erbrachte Reinigungsleistung einer Arbeitskraft umschrieben ist, versteht sich von selbst. Das rechnerische Ergebnis ist die unmittelbare rechtliche Folge dessen, dass es allein auf den Ausgabendurchschnitt für eigenes Reinigungspersonal der öffentlichen Schulen ankommt, während die Fremdreinigungskosten für den weit überwiegenden Flächenanteil als Sachausgaben nicht berücksichtigungsfähig sind. Demzufolge belaufen sich die vergleichbaren Personalkosten für die Reinigung einer Schulfläche von 9.200 m² entsprechend derjenigen der Schule des Klägers nicht auf 480 240 DM (9.200 m² Reinigungsfläche multipliziert mit 52 200 DM Jahresdurchschnittssatz einer Reinigungskraft dividiert durch 1.000 m² anteilige Reinigungsfläche je Reinigungskraft) wie in den streitgegenständlichen Bescheiden jeweils gleich bleibend errechnet, sondern auf lediglich 22 080 DM (9.200 m² Reinigungsfläche multipliziert mit 52 000 DM Jahresdurchschnittssatz einer Reinigungskraft dividiert durch 21.750 m² anteilige Reinigungsfläche je Reinigungskraft). Der Differenzbetrag von 458 160 DM rechtswidrig zu Gunsten des Klägers angesetzten vergleichbaren Personalkosten für Reinigungskräfte übersteigt bei weitem die Mehrforderung von 186 560 DM auf der Grundlage höherer vergleichbarer Personalkosten für Lehrkräfte in den Klassen 11 und 12.

Ohne Erfolg macht der Kläger demgegenüber geltend, die Festsetzung der Reinigungskosten, in deren Höhe ein Rechtsanspruch auf den bewilligten Zuschuss nicht bestanden habe, was allseits bewusst gewesen sei, werde von ihm nicht angefochten; der Streitgegenstand sei insoweit auf die Beanstandung der von ihm für unrichtig gehaltenen Schüler-Lehrer-Relation der Klassen 11 und 12 und sein entsprechend höheres Zuschussbegehren beschränkt. Eine solche Beschränkung des Streitstoffs ist nicht möglich. Das Gesetz sieht Privatschulzuschüsse nach Maßgabe der vergleichbaren Personalkosten an entsprechenden öffentlichen Schulen vor. Danach erfolgt die Bezuschussung nicht etwa für die Lehrervergütung der einzelnen Klassenstufen und für die Reinigungspersonalkosten gesondert als jeweils selbstständig verbindlicher Verwendungszweck. Bewilligt wird vielmehr ein einheitlicher, den vergleichbaren Personalkosten entsprechender Gesamtbetrag. Es geht auch nicht um dessen rechtliche Teilbarkeit, sondern um die Reichweite der gerichtlichen Kontrolle. Die vom Kläger aufgeworfene Frage einer Teilbarkeit des Anspruchs nach Grund und Höhe stellt sich hier nicht. Die Beteiligten streiten nicht über den Anspruchsgrund. Die Berechtigung des Klägers, für die von ihm betriebene genehmigte Ersatzschule Zuschüsse nach dem Privatschulgesetz zu erhalten, steht nicht in Zweifel. Alle anderen Fragen, namentlich diejenigen nach der Bemessung dieser Zuschüsse, die von den Beteiligten kontrovers beantwortet werden, betreffen ausschließlich die Höhe des Anspruchs.

Das Tatbestandsmerkmal "vergleichbare Personalkosten" unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff der vollen gerichtlichen Kontrolle. Personalkosten entstehen in verschiedenen Bereichen des Schulbetriebs. Die Gesamtkosten können daher zwangsläufig auch nur als Kosten jeweils für die verschiedenen Bereiche ermittelt, diese müssen dann aber zusammengerechnet werden. Bei der Ermittlung und Summierung können Fehler entstehen, die ggf. zwar jeder für sich, auf Grund der uneingeschränkten Nachprüfungskompetenz aber sämtlich durch das Gericht zu korrigieren sind; einer "Verrechnung", "Ausgleichung" oder "Saldierung" bedarf es nicht. Es macht auch keinen Unterschied, ob es sich um einen rechnerischen oder einen rechtlichen Fehler handelt. Ebenso wenig wie der Kläger ein Tatbestandsmerkmal, dessen Vorliegen die Behörde fälschlich zu seinen Gunsten angenommen hat, der gerichtlichen Prüfung im Rechtsstreit über ein anderes Merkmal desselben Tatbestands entziehen könnte, kann er sich aussuchen, welche Fehler bei der Berechnung der vergleichbaren Personalkosten korrigiert werden sollen und welche nicht.

Ob etwas anderes zu gelten hätte, wenn die überhöhten Personalkosten für Reinigungskräfte an öffentlichen Schulen Gegenstand einer gesonderten Bescheidung und selbstständigen Bewilligung geworden wären, braucht hier nicht untersucht zu werden. Denn das ist nicht der Fall. Ein Zuwendungsbescheid gemäß §§ 23, 44 LHO liegt nicht vor. Die vom Kläger geltend gemachte Absicht der zuständigen Senatsverwaltung, den Schulträgern einen höheren Betrag zukommen zu lassen, als denjenigen, der den Personalkosten der öffentlichen Schulen entsprach, weil deutlich gewesen sei, dass die Reinigungskosten unabhängig davon anfielen, ob sie als Personal- oder Sachkosten ausgegeben würden, führt nicht zur rechtlichen Verselbstständigung der überhöhten Zuschussbewilligung. Deshalb brauchte der erkennende Senat den für diese Absicht angeregten Beweis durch Vernehmung der damaligen Senatorin Frau I. S. als Zeugin nicht zu erheben. Eine entsprechende innerdienstliche Entschließung hat sich nicht in einem gesonderten Verwaltungsakt niedergeschlagen und ist auch sonst durch die Fortschreibung des vormaligen Verhältnisses von Reinigungskräften zu Reinigungsflächen als Berechnungsgrundlage nur unvollständig umgesetzt worden: Der Bewilligungsbescheid vom 18. Dezember 1997, der wie die späteren Änderungsbescheide insgesamt ausdrücklich und ausschließlich auf das Privatschulgesetz gestützt ist, enthält unter Hinweis auf die Ungewissheit in Bezug auf Personalkosten für die Reinigung von Schulen durch den Einsatz eigenen Personals im Jahre 1998 einen eingehenden Vorbehalt zur Berechnung der vergleichbaren Personalkosten für den Fall, dass in den öffentlichen Schulen eigenes Personal überhaupt nicht mehr oder in geringerem Umfang als bisher tätig sein sollte. Ein allseitiges Bewusstsein der Beteiligten, dass Personalkosten für eigene Schulreinigungskräfte des Landes in der angenommenen Höhe nicht mehr entstanden, würde für die rechtliche Verselbstständigung der diesbezüglichen Bewilligung ohnehin nicht genügen.

Die Berufung des Klägers auf den Gleichbehandlungsgrundsatz geht in diesem Zusammenhang jedenfalls deshalb fehl, weil er Gleichbehandlung mit anderen rechtswidrig begünstigten Privatschulträgern nicht verlangen kann.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2, § 161 Abs. 2 VwGO. Danach waren die Kosten insgesamt dem Kläger aufzuerlegen. Er hätte ohne die teilweise Hauptsachenerledigung auch hinsichtlich des Betrages, in dessen Höhe er nachträglich klaglos gestellt worden ist, aus denselben Gründen, die zur Abweisung der Klage und Zurückweisung der Berufung geführt haben, voraussichtlich ebenfalls keinen Erfolg haben können.

Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO vorgesehenen Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung