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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Berlin
Urteil verkündet am 26.11.2002
Aktenzeichen: OVG 8 B 13.00
Rechtsgebiete: GG, MStV 98


Vorschriften:

GG Art. 5 Abs. 1 Satz 2
MStV 98 § 8
MStV 98 § 67
MStV 98 § 68
MStV 98 § 69
MStV 98 § 70
MStV 98 § 71
Aus der der Medienanstalt zugewiesenen Aufgabe, über die Einhaltung der Bestimmungen des Medienstaatsvertrages zwischen Berlin und Brandenburg zu wachen, folgt nicht ihre Ermächtigung, mit andere als den in §§ 67 bis 71 MStV 98 zur Verfügung gestellten rechtsaufsichtlichen Mitteln gegen Rechtsverstöße der ihrer Aufsicht unterstellten Sender vorzugehen.

Die Medienanstalt Berlin-Brandenburg muss sich der im Medienstaatsvertrag vorgesehenen Mittel bedienen, wenn sie gegen Rechtsverstöße eines Senders vorgehen will.

Zu den staatsvertraglich geregelten Mitteln der Rechtssaufsicht gehört neben der Beanstandung nicht die selbständig anfechtbare Feststellung, dass ein privater Sender gegen Rechtsnormen des Medienstaatsvertrages verstoßen hat.

Die rechtsaufsichtlichen Mittel der Medienanstalt Berlin-Brandenburg umfassen zusätzlich zur Beanstandung nicht die selbständig anfechtbare Feststellung eines Rechtsverstoßes durch einen der Rechtsaufsicht unterstellten privaten Sender.


OVG 8 B 13.00

26. November 2002

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin auf die mündliche Verhandlung vom 26. November 2002 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Monjé, den Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Schrauder, den Richter am Oberverwaltungsgericht Weber, die ehrenamtliche Richterin, die ehrenamtliche Richterin

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. April 1999 geändert. Die Feststellungsklage wird abgewiesen.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen, werden der Klägerin und der Beklagten je zur Hälfte auferlegt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweiligen Vollstreckungsschuldnerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweiligen Vollstreckungsbetrages abzuwenden.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten darum, ob die von der Klägerin in regelmäßigen Abständen ausgestrahlte Fernsehsendung "ars vivendi" (Untertitel "Das TV-Magazin der Top-Gastronomie") eine Dauerwerbesendung im rundfunkrechtlichen Sinne und als solche anzukündigen und ständig zu kennzeichnen ist.

Herr M. W., der diese Sendung moderiert, ist Mitgesellschafter der Klägerin, Geschäftsführer und Alleingesellschafter der Beigeladenen zu 1. und Alleingesellschafter der Beigeladenen zu 2. Die Gesellschafter des klagenden Senders sind Film- und Fernsehproduzenten aus Berlin und Brandenburg, die auch Auftragsarbeiten für die Wirtschaft und andere Sendeanstalten ausführen. In Folge dieser Gesellschafterstruktur und eines Gesellschafterbeschlusses bestreitet die Klägerin den Sendebetrieb nicht durch Ankauf von Sendematerial, sondern seit Aufnahme des Sendebetriebes im Jahre 1992 in der Weise, dass zumindest die tragenden Gesellschafter entsprechend dem Umfang ihrer Beteiligung selbst oder mittels Dritter Sendematerial kostenfrei zur Verfügung stellen. So verfährt auch Herr Werner u.a. durch Überlassung des von der Beigeladenen zu 1. produzierten Materials für die streitige Sendung.

Diese wird seit April 1997 in zweiwöchigem Rhythmus produziert, ausgestrahlt sowie jeweils mehrmals wiederholt. In jeder ursprünglich ca. 30, dann ca. 45 Minuten und jetzt etwa eine Stunde dauernden einzelnen Sendefolge werden mehrere in Berlin oder dessen Umland gelegene Restaurants und Hotels vorgestellt; die einzelnen Präsentationen dauerten ursprünglich drei bis fünf Minuten, seit Verlängerung der Sendezeit etwa fünf bis neun Minuten.

Die Präsentationen moderiert Herr W., der gleichzeitig für Schnitt und Redaktion verantwortlich zeichnet. Die Darstellungen haben durchweg empfehlenden Charakter. Nach Angaben der Klägerin erzielt die Sendung im Programm von Fernsehen aus Berlin (FAB) neben anderen die höchsten Einschaltquoten (zzt. etwa durchschnittlich 400.000 Zuschauer). Bei Hotels werden landschaftlicher Reiz der Umgebung, Ausstattung der Zimmer, Service und sonstige Annehmlichkeiten des Etablissements gezeigt und besprochen. Schwerpunkt eines jeden Beitrages ist, vor allem bei Restaurants, die Vorstellung dessen, was die Küche leistet; dabei werden die Gerichte, die Herr W. als Moderator - meistens zusammen mit einer Tischpartnerin -, der Kameramann und der Assistent verspeisen, benannt, auf Appetit anregende Weise gezeigt und in der Regel wohlwollend als "hervorragend, exzellent, wunderbar, meisterlich" oder auch "ohne Fehl und Tadel", sowie die Preise als "fair" bewertet.

Die bei "ars vivendi" ausgestrahlten Beiträge basierten bisher überwiegend auf bezahlten und von der Beigeladenen zu 2. erstellten "PR-Videos", für die die vorgestellten Betriebe nach den vorliegenden Unterlagen etwa 4.600 DM bis 7.000 DM entrichtet haben.

Es ist zwischen den Beteiligten (teilweise) umstritten, ob die "ars vivendi"-Beiträge zeitlich und inhaltlich vollständig identisch sind mit den von der Beigeladenen zu 2. hergestellten "PR-Videos". Der Klägerin wird "ars vivendi" als sendefertiger Beitrag von der als Produzentin auftretenden Beigeladenen zu 1. zur Verfügung gestellt.

Seit August 1997 streiten die Beteiligten darüber, ob "ars vivendi" eine Dauerwerbesendung im Sinne des Rundfunkrechts darstellt. Nach vorheriger Anhörung der Klägerin und auf Grund entsprechender Beschlüsse des Arbeitskreises Werbung der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten sowie des Medienrates vom 10. November 1997 wurde mit Bescheid des Direktors der Medienanstalt Berlin-Brandenburg (MABB) vom 8. Januar 1998 auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 1 MStV "festgestellt, dass das Magazin 'ars vivendi' eine Dauerwerbesendung im Sinne von § 50 Abs. 4 Satz 1 MStV" sei; weiter wurde verfügt, "dass jede Ausstrahlung des Magazins ... gemäß § 50 Abs. 4 Satz 2 MStV zu ihrem Beginn als Dauerwerbesendung anzukündigen und während ihres gesamten Verlaufs als solche zu kennzeichnen" sei. Eine Überprüfung der Folgen 4 bis 7 des Magazins habe ergeben, dass es sich um eine Dauerwerbesendung handele. Eine förmliche Beanstandung und andere rechtsaufsichtliche Maßnahmen habe der Medienrat diesmal noch nicht ausgesprochen, um Gelegenheit zu geben, die Sendungen den gesetzlichen Bestimmungen entsprechend zu gestalten. Im Falle weiterer Verstöße werde er aber von der Möglichkeit der Beanstandung und der Abschöpfung der durch Werbung in Zusammenhang mit "ars vivendi" erzielten Entgelte Gebrauch machen; daneben bleibe auch die Einleitung eines Bußgeldverfahrens möglich.

Hiergegen hat die Klägerin, die erstinstanzlich erfolgreich um vorläufigen Rechtsschutz gegen die für sofort vollziehbar erklärte Verfügung vom 8. Januar 1998 nachgesucht hatte (Beschluss des Verwaltungsgericht vom 27. Januar 1998 - VG 27 A 19.98 - ), Anfechtungsklage erhoben; im Verlauf der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung hat sie - auf Anregung des Gerichts - ein weiteres Begehren auf Feststellung dahingehend formuliert, dass die Sendung "ars vivendi" in ihrer gegenwärtigen Form ohne irgendwelche zusätzlichen Hinweise für den Zuschauer rundfunkrechtlich beanstandungsfrei sei.

Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin im Wesentlichen ausgeführt:

Der angefochtene Bescheid sei lediglich auf vier Folgen der Sendung, nämlich die Folgen 4, 5, 6 und 7 gestützt. Die Sendung, die inzwischen ihren Magazincharakter sogar verstärkt habe, sei nicht überwiegend Werbung. Es liege in der Natur des Sendekonzepts Betriebe vorzustellen, die einer Hervorhebung würdig seien. Die Sendung solle ein positiver Wegweiser für die Auswahl von Hotels und Restaurants in Berlin und Umgebung sein, ein bloßer Sachstandsbericht über die derzeitige Qualität von Beköstigungseinrichtungen sei nicht bezweckt. Zwangsläufig werde nur über die nach der Wertung des Produzenten "guten" Lokale positiv berichtet. Eine Kennzeichnung als Dauerwerbesendung laufe dem Sendekonzept zuwider und erzeuge beim Zuschauer, der die Sendung ausweislich der vorgelegten zahlreichen Zuschriften nicht als werbliche Anpreisung, sondern als anregend und informativ empfinde, einen unzutreffenden Eindruck.

Nachdrücklich sei darauf hinzuweisen, dass weder sie noch die Beigeladene zu 1. von den vorgestellten Betrieben Zahlungen erhielten; diese seien - sofern sie überhaupt erfolgten - nur an die Beigeladene zu 2. geflossen. Die vorgestellten Betriebe hätten keinerlei Einfluss darauf, ob bzw. in welcher Form sie in "ars vivendi" erwähnt würden. Nicht alle vorgestellten Betriebe würden für die Herstellung der PR-Videos ein Entgelt entrichten.

Zur Begründung ihres Klageabweisungsantrages hat die Beklagte im Wesentlichen vorgetragen:

Die ausgestrahlten Beiträge seien als bezahlte Werbesendungen anzusehen, selbst wenn sie lediglich als "PR-Videos" von der Beigeladenen zu 2. erstellt und von den Auftraggebern bezahlt worden seien; die Videos würden unverändert an die Beigeladene zu 1. weitergereicht, die sie von der Klägerin ausstrahlen lasse. Der eigentliche Zweck des mit der Beigeladenen zu 2. getätigten Geschäftes sei, einen Werbebeitrag im Fernsehen unterzubringen, der auf unbefangene Aufmerksamkeit stoße, weil er nicht als Werbung gekennzeichnet sei. Entscheidend für die Bewertung von "ars vivendi" als Werbesendung sei der Charakter offensichtlicher Anpreisung in Form einer übermäßig werbenden, enthusiastischen Aufmachung. Der Charakter sachlicher Information trete in den Hintergrund. Die Vorstellung der Betriebe erfolge in der Absicht, den Wettbewerb der dargestellten gegenüber anderen Anbietern gastronomischer Leistungen zu fördern, was auch für Werbung kennzeichnend sei.

Die Beigeladenen haben sich nicht geäußert.

Das Verwaltungsgericht hat nach Beweiserhebung durch Inaugenscheinnahme einiger Folgen der streitigen Sendung und Ermittlungen hinsichtlich der Entgeltzahlungen für die PR-Videos durch Urteil vom 15. April 1999 den Bescheid der MABB vom 8. Januar 1998 aufgehoben und festgestellt, dass die Ausstrahlung der Sendung "ars vivendi" ohne Kennzeichnung zulässig sei. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Der Anfechtungsantrag sei zulässig und begründet.

Bei dem angefochtenen Bescheid handele es sich nach Form und Inhalt um einen Verwaltungsakt, nämlich um eine hoheitliche Maßnahme der Beklagten, die in Ausübung der ihr über die privaten Rundfunkveranstalter zustehenden Rechtsaufsicht rechtsverbindlich festgestellt habe, dass es sich bei der streitigen Sendung um eine Dauerwerbesendung handele. Zudem habe die Beklagte rechtsverbindlich verfügt, dass das Magazin als Dauerwerbesendung anzukündigen und dauernd zu kennzeichnen sei.

Der belastende Bescheid sei mangels einer hinreichenden Rechtsgrundlage aufzuheben. Die für Dauerwerbesendungen in den Medienstaatsverträgen vorgesehene Kennzeichnungspflicht bestehe kraft Gesetzes. Diese Norm ermächtige die MABB als Aufsichtsbehörde indessen nicht, durch Verwaltungsakt den Dauerwerbecharakter einer Sendung festzustellen bzw. die Kennzeichnungspflicht im Einzelfall zu verfügen. Solche Befugnis folge für die Beklagte auch nicht als ungeschriebenes Recht gleichsam als "Annex" aus der Sachmaterie oder der Rechtsaufsichtsbefugnis. Die rundfunkrechtliche Rechtsaufsicht habe sich, wie ihr kommunal- bzw. hochschulrechtliches Pendant, streng am Wortlaut der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen zu orientieren, so dass die Anwendung zusätzlicher, im Gesetz nicht vorgesehener Aufsichtsmittel ausscheide. Ein "Mittelerfindungsrecht" der Aufsichtsinstanz bestehe nicht und könne auch nicht aus dem Aufsichtszweck hergeleitet werden. Anderenfalls könnte sich eine unübersichtliche Fülle von Aufsichtsmitteln herausbilden, die für die Aufsichtsunterworfenen in keiner Weise mehr voraussehbar und berechenbar wären.

Für das Gebiet der Rundfunkaufsicht dürfe im Hinblick auf die auf dem Spiel stehende grundrechtlich gewährleistete Rundfunkfreiheit nicht von diesem Grundsatz abgewichen werden. Eine Ergänzung des Katalogs der Aufsichtsmaßnahmen komme nur in Betracht, wenn die im Gesetz enthaltene Regelung offensichtlich bewusst lückenhaft sei. Da der Medienstaatsvertrag ein spezifisches und abgestuftes, keiner Ergänzung zugängliches Aufsichtsinstrumentarium zur Verfügung stelle, komme ein weiteres Aufsichtsmittel nicht in Betracht. Die im angefochtenen Verwaltungsakt vorgenommene Regelung füge sich nicht in den gesetzlichen Maßnahmenkatalog. Beanstandung, Abschöpfung des mit der Sendung erzielten Erlöses und Bußgeldverfahren blieben vielmehr ausweislich der Begründung des Bescheides ausdrücklich vorbehalten. Damit habe die Beklagte ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung einen Bescheid im Vorfeld der Rechtsaufsicht erlassen.

Eine Ermächtigung zur isolierten Feststellung bestimmter Umstände könne auch nicht in der Formulierung "Stellt die Medienanstalt fest ...", des § 61 Abs. 1 MStV gesehen werden, denn hiermit sei der anstaltsinterne Meinungsbildungsprozess gemeint. Ebenso wenig sei ein solcher feststellender Verwaltungsakt als milderes Mittel rechtlich fundiert. Der betroffene Rundfunkveranstalter dürfe nur dann mit einem der Bestandskraft fähigen Verwaltungsakt überzogen werden, wenn die gesetzlich hierfür vorgesehene Grenze überschritten sei. Zudem bedürften feststellende Verwaltungsakte, wie auch sonst alle belastenden Verwaltungsakte, jedenfalls dann einer Rechtsgrundlage, wenn ihr Inhalt etwas als rechtens feststelle, was der Betroffene - wie hier - erklärtermaßen für nicht rechtens halte.

Der im Verlaufe der mündlichen Verhandlung auf Anregung des Gerichts gestellte Feststellungsantrag sei als Klageänderung in Form der Klageerweiterung sachdienlich und damit zulässig. Auch nach Erweiterung der Klageanträge bleibe der bisherige Streitstoff im Wesentlichen derselbe, während die Erweiterung um den Feststellungsantrag die endgültige Beilegung des Rechtsstreits fördere und damit ein sonst zu erwartender neuer Prozess über die werberechtliche Einordnung der Sendung "ars vivendi" vermieden werde.

Die Feststellungsklage sei auch begründet, denn die Sendung sei rundfunk- und insbesondere werberechtlich in ihrer derzeitigen Form zulässig. Insbesondere sei die Sendung nicht als kennzeichnungspflichtige Dauerwerbesendung anzusehen. Die Kammer halte an ihrer bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes vertretenen Auffassung fest, dass "ars vivendi" von Anfang an ungeachtet der klägerseitig behaupteten Änderung des Sendekonzepts keine Dauerwerbesendung darstelle. Im Vordergrund der Sendung stehe nicht Werbung, sondern der informative Charakter eines Gastronomiemagazins.

Die Beklagte hat die vom Senat zugelassene Berufung wie folgt begründet:

Das Verwaltungsgericht habe den Bescheid zu Unrecht wegen Fehlens einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage aufgehoben. Bei der Ermittlung seines Regelungsgehaltes sei nicht nur der Wortlaut, sondern das tatsächlich Gewollte maßgebend. Danach könne es keinen Zweifel daran geben, dass sie die streitige Sendung mangels Kennzeichnung als Dauerwerbesendung beanstandet und durch die Anordnung der Kennzeichnung die Klägerin aufgefordert habe, den festgestellten Verstoß zu beheben. Der Umstand, dass sie weder den Begriff der Beanstandung benutzt noch alle rechtsaufsichtlichen Sanktionsmöglichkeiten ausgeschöpft habe, rechtfertige keine andere Beurteilung. Da sie sich keines neuen, im MStV nicht vorgesehenen Aufsichtsmittels bedient habe, finde ihr Bescheid eine hinreichende Rechtsgrundlage in § 61 MStV und sei nicht schon aus formellen Gründen aufzuheben. Der Bescheid sei auch materiell rechtmäßig, denn es handele sich bei der Sendung "ars vivendi" um eine als solche kennzeichnungspflichtige Dauerwerbesendung.

Der Feststellungsantrag sei unzulässig. Er verletze den Grundsatz der Subsidiarität, denn die Klägerin sei auf Grund des angefochtenen Bescheides verpflichtet worden, die Sendung als Dauerwerbesendung zu kennzeichnen. Das streitige Rechtsverhältnis sei daher bereits Gegenstand des Anfechtungsantrages. Außerdem verstoße der Feststellungsausspruch gegen das Bestimmtheitserfordernis, weil er der Klägerin das zeitlich unbegrenzte und vom Sendekonzept losgelöste Recht einräume, eine als "ars vivendi" bezeichnete Sendung auszustrahlen. Es fehle zudem das für die Zulässigkeit eines vorbeugenden Feststellungsantrages erforderliche besondere Rechtsschutzinteresse, denn die Klägerin könne gegen die befürchtete Maßnahme nach deren Ergehen Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erheben. Schließlich sei der Feststellungsantrag, falls dennoch zulässig, jedenfalls unbegründet, denn das Magazin "ars vivendi" sei eine Dauerwerbesendung.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. April 1999 die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt im Wesentlichen vor:

Dem angegriffenen Verwaltungsakt fehle nicht nur die erforderliche Rechtsgrundlage, er verletze darüber hinaus den Bestimmtheitsgrundsatz, denn er verlange die Kennzeichnung jeder unter dem Titel "ars vivendi" ausgestrahlten Sendung als Dauerwerbesendung unabhängig von Format, Inhalt und Länge. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht festgestellt, dass "ars vivendi" ein redaktionell gestaltetes Gastronomiemagazin, keine Dauerwerbesendung sei.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens VG 27 A 19.98 und des Verwaltungsvorgangs verwiesen, die - soweit von Bedeutung - Gegenstand der Erörterung in der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist unbegründet soweit das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid aufgehoben hat, denn dieser ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO) (1.). Im Übrigen ist sie begründet mit der Folge, dass der Feststellungsausspruch des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage, die insoweit unzulässig ist, abgewiesen werden muss (2.).

1. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht den Anfechtungsantrag für zulässig erachtet. Denn bei dem Bescheid der Beklagten vom 8. Januar 1998 handelt es sich nach seiner äußeren Form und nach seinem Inhalt um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG. Dass es sich nach dem Willen der Beklagten um eine rechtsverbindliche hoheitliche Regelung handeln soll, ergibt sich schon aus der dem Bescheid beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung und dem Umstand, dass die Beklagte die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Aber auch inhaltlich und der Sache nach liegt eine außenwirksame hoheitliche Einzelfallregelung nicht nur insoweit vor, als verfügt worden ist, dass die Klägerin verpflichtet wird, jede Ausstrahlung des Magazins "ars vivendi" zu ihrem Beginn als Dauerwerbesendung anzukündigen und während des gesamten Verlaufs deutlich als solche zu kennzeichnen, sondern auch, soweit rechtsverbindlich "festgestellt" wird (zum feststellenden Verwaltungsakt allgemein Henneke, in Knack, VwVfG, 6. Aufl. 1999, § 35 Rn. 5.2.4; Kopp/Schenke, VwGO 13. Aufl. Anh. § 42 Rn. 25 ff. jeweils m.w.N.), dass das Magazin "ars vivendi" eine Dauerwerbesendung im Sinne von § 50 Abs. 4 Medienstaatsvertrag Berlin/Brandenburg vom 29. Februar 1992 sei ( GVBl. S. 150, im Folgenden MStV 92; wortgleich jetzt mit § 49 Abs. 5 MStV 98 i.d.F. vom 3. November 1998 - GVBl. S. 406, zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Juni 2001 - GVBl. 185). Insoweit ist die Regelung im Sinne von § 35 VwVfG darin zu erblicken, dass die zwischen den Beteiligten rechtlich umstrittene Sach- und Rechtsfrage, ob es sich bei der Sendung "ars vivendi" um eine kennzeichnungspflichtige Dauerwerbesendung im rundfunkrechtlichen Sinne handelt, durch eine verbindliche Feststellung geklärt werden soll (Henneke, a.a.O.; Kopp/Schenke, a.a.O.).

Der Anfechtungsantrag ist auch begründet.

Solche Feststellung belastet die Klägerin jedenfalls deshalb, weil sie etwas als rechtens feststellt, was deren Rechtsauffassung nicht entspricht (BVerwG, Urteil vom 29. November 1985 - 8 C 105.83 - BVerwGE 72, 265 [267]), so dass die streitige Feststellung als belastender Verwaltungsakt einer gesetzlichen Grundlage bedarf.

Diese findet sich weder in der gesetzlichen Aufgabenzuweisung der §§ 8 MStV 98 bzw. 9 MStV 92 noch im siebten, mit der Überschrift "Programmanforderungen an den privaten Rundfunk" versehenen Abschnitt des MStV 92 oder 98.

Dass der Beklagten die Aufgabe zugewiesen ist, über die Einhaltung der Bestimmungen dieses Staatsvertrages zu wachen und für deren Durchführung zu sorgen (§§ 8 MStV 98, 9 MStV 92), ermächtigt sie nicht, mit anderen als den in §§ 67 bis 71 MStV 98, bzw. 59 bis 63 MStV 92 zur Verfügung gestellten rechtsaufsichtlichen Mitteln gegen Rechtsverstöße der ihrer Aufsicht unterstellten Sender vorzugehen. Ganz allgemein gilt, dass allein die gesetzliche Zuweisung einer Aufgabe keine hinreichende Ermächtigung zum Gebrauch der zu ihrer Erfüllung in Betracht kommenden belastenden Mittel darstellt. Dass davon auch die Vertragsparteien des MStV ausgegangen sind, belegt die im neunten Abschnitt erfolgte spezielle Regelung der rechtsaufsichtlichen Befugnisse der MABB zusätzlich zur allgemeinen Aufgabenzuweisung.

Die im siebten Abschnitt enthaltenen Programmgrundsätze (§ 48 MStV 92 bzw. § 47 MStV 98), die Regeln über unzulässige Sendungen, den Jugendschutz (§ 49 MStV 92 bzw. 48 MStV 98), Werbung, Teleshopping (§ 50 MStV 92 bzw. §§ 49 bis 54 a MStV 98) und Sponsoring (§§ 51 MStV 92, 50 MStV 98) gelten unmittelbar kraft Gesetzes. Einzelfallregelungen der Beklagten, die durch Verwaltungsakt getroffen werden können, gibt es insoweit lediglich im Bereich des Jugendschutzes (§ 49 Abs. 3 und 4 MStV 92 bzw. § 48 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 7 Satz 2 MStV 98): Es können Ausnahmen von den in § 49 Abs. 2 MStV 92 bzw. § 48 Abs. 2 MStV 98 vorgesehenen zeitlichen Beschränkungen für die Ausstrahlung jugendgefährdender Sendungen zugelassen werden; außer für Filme können solche zeitlichen Beschränkungen auch für sonstige jugendgefährdende Sendeformate im Einzelfall angeordnet werden. Weitere Regelungen, aus denen sich insbesondere eine Ermächtigung der Beklagten etwa zu besonderer Feststellung im Streitfall zwischen einem einzelnen privaten Sender und der MABB darüber ergibt, ob die im einschlägigen siebten Abschnitt des MStV 92 und 98 vorgesehenen gesetzlichen Anforderungen an Programm und Werbung eingehalten werden, enthält das Gesetz nicht. Namentlich trifft dies uneingeschränkt für die hier einschlägigen Bestimmungen (der §§ 50 Abs. 4 MStV 92, 49 Abs. 5 MStV 98) über Dauerwerbesendungen zu, die ohne weiteres Kraft Gesetzes als solche zu kennzeichnen sind, ohne dass dies einer besonderen Umsetzung im Einzelfall durch Verwaltungsakt zugänglich oder bedürftig wäre.

Den Bestimmungen des siebenten Abschnitts lässt sich insbesondere keine originäre, außerhalb förmlicher Rechtsaufsicht gegebene Befugnis der Beklagten entnehmen, einen privaten Sender zu verpflichten, eine Dauerwerbesendung als solche anzukündigen und während des gesamten Verlaufs deutlich als solche zu kennzeichnen. Solche Verfügung ist, wie noch ausgeführt werden wird, nur im Kontext einer förmlichen rechtsaufsichtlichen Beanstandung nach einem Verstoß gegen die Kennzeichnungspflicht rechtlich vorgesehen. Eine extensive Auslegung, die den ohne Zweifel als unmittelbar für die Sendeanstalten geltende Verhaltensregeln konzipierten Normen zusätzliche Ermächtigungen zu Gunsten eines Einschreitens der Beklagten bei Regelverletzungen entnimmt, wäre mit den verfassungsrechtlich gewährleisteten Informations- und Kommunikationsfreiheiten (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) nicht vereinbar, die der Aufsichtstätigkeit im Medienbereich Grenzen setzen. Das Bundesverfassungsgericht hat daher stets betont, dass der Medienbereich "höchstens einer beschränkten staatlichen Aufsicht unterworfen ist" (BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1 u. 2/60 - BVerfGE 12, 205 [261/262]; BVerfG, Beschluss vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89.78 - BVerfGE 57, 295 [326]; Paschke, Medienrecht, 2. Aufl. 2000 Rn. 441 ff.). Dass solche Beschränkungen gesetzlicher Art sein müssen und dass der Gesetzgeber dabei auch die Mittel der staatlichen Aufsicht zu normieren hat, liegt auf der Hand.

Es fehlt zudem ein Bedürfnis für solche extensive Interpretation. Denn Verstöße der Veranstalter von privatem Rundfunk gegen die Verhaltensregeln des siebenten Abschnitts des MStV 92 und 98 können anderweitig auf Grund der gesetzlichen Bestimmungen des neunten, mit der Überschrift "Aufsicht, Ordnungswidrigkeiten" betitelten Abschnitts des MStV 92 bzw. 98 durch rechtsaufsichtliche Maßnahmen der Beklagten (§§ 59, 61 MStV 92 bzw. §§ 67, 69, 70 MStV 98) und gegebenenfalls als Ordnungswidrigkeiten mit einer Geldbuße von früher 100.000 DM bzw. gegenwärtig 500.000 € sanktioniert werden, wobei die Beklagte auch zuständige Ordnungsbehörde ist (§§ 63 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 MStV 92, 71 Abs. 1 Nr. 21, Abs. 2 MStV 98).

Die angegriffene Verfügung fände indessen auch nicht als rechtsaufsichtliche Beanstandung eine tragfähige Rechtsgrundlage in § 61 Abs. 1 MStV 92 bzw. § 69 Abs. 1 MStV 98. Beide Vorschriften lauten wie folgt:

"Stellt die Medienanstalt fest, dass ein Veranstalter die rechtlichen Bindungen nach diesem Staatsvertrag oder einer auf der Grundlage dieses Staatsvertrages ergangenen Entscheidung nicht beachtet, so beanstandet sie diesen Verstoß und fordert den Veranstalter unter Hinweis auf die möglichen Folgen einer Nichtbeachtung der Anordnung auf, den Verstoß zu beheben und künftig zu unterlassen."

Entgegen der von der Beklagten auch in der Berufungsverhandlung nachdrücklich vertretenen Auffassung ist die im Wortlaut der Vorschrift angesprochene "Feststellung" eines Verstoßes gegen rechtliche Bindungen, wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nicht im Sinne einer Ermächtigung zum Erlass einer eigenständigen isolierten, selbstständig anfechtbaren Feststellung durch Verwaltungsakt gemeint, sondern stellt auf der Tatbestandsseite der Norm die begründungsmäßige Voraussetzung für eine rechtsaufsichtliche Beanstandung dar. Ohne dass die Aufsichtsbehörde einen Rechtsverstoß "festgestellt" im Sinne von bemerkt hätte, wäre der Ausspruch einer rechtsaufsichtlichen Maßnahme ohne tatsächliche Grundlage. Die Ermächtigung zu einer besonderen, der Bestandskraft fähigen rechtsaufsichtlichen Feststellung, für die neben der Beanstandung ein Bedürfnis - wie gesagt - nicht erkennbar ist, hätte im Gesetzeswortlaut besonders zum Ausdruck gebracht werden müssen, etwa durch die Wortwahl: "Beachtet ein Veranstalter die rechtlichen Bindungen nach diesem Staatsvertrag oder einer auf der Grundlage dieses Staatsvertrages ergangenen Entscheidung nicht, dann stellt die Medienanstalt diesen Verstoß fest und fordert den Veranstalter unter Hinweis auf die möglichen Folgen auf ...". Der Gebrauch des Begriffs der "Beanstandung" bereits in der Überschrift der Norm gegenüber dem neutralen Begriff der Feststellung bringt hingegen unmissverständlich die gebotene Missbilligung des gesetzwidrigen Verhaltens des Veranstalters zum Ausdruck und ist daher aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit von den Parteien des Staatsvertrages vorgezogen worden.

Der Auffassung der Beklagten, bei der in analoger Anwendung des § 133 BGB im öffentlichen Recht gebotenen Feststellung des wirklich Gewollten sei davon auszugehen, dass im Bescheid vom 8. Januar 1998 nichts anderes als eine rechtsaufsichtliche Beanstandung verfügt worden sei, ist nicht zu folgen. Es erscheint zwar denkbar, dass der Wille zu beanstanden nicht unter allen Umständen den Gebrauch jenes Wortes erfordert; einer Auslegung, es liege hier also eine rechtsaufsichtliche Maßnahme vor, deren Rechtmäßigkeit an § 61 Abs. 1 MStV 92 bzw. an § 69 Abs. 1 MStV 98 zu messen sei, steht jedoch die Begründung des Bescheides vom 8. Januar 1998 entgegen, die soweit hier von Interesse, wie folgt lautet:

"Eine förmliche Beanstandung und andere rechtsaufsichtliche Maßnahmen hat der Medienrat diesmal noch nicht ausgesprochen, um Ihnen Gelegenheit zu geben, die Sendung den gesetzlichen Bestimmungen entsprechend zu gestalten. Er wird aber im Falle weiterer Verstöße gegen § 50 Abs. 4 Satz 2 MStV von der Möglichkeit der Beanstandung (§ 61 Abs. 1 MStV) und der Abschöpfung der durch Werbung im Zusammenhang mit 'ars vivendi' erzielten Entgelte (§ 61 Abs. 3 MStV) Gebrauch machen, ...".

Der wahre Wille des Medienrates, der den dem Bescheid zu Grunde liegenden Beschluss gefasst hat, ging also dahin, noch keine "förmliche Beanstandung" auszusprechen, sich diese vielmehr für den Fall weiterer Verstöße vorzubehalten. Dementsprechend wird § 61 MStV 92 nicht als Rechtsgrundlage des Bescheides angeführt, sondern dieser ausschließlich auf §§ 9 Abs. 1 Satz 1, 50 Abs. 4 MStV 92 gestützt. Dies schließt es aus, in analoger Anwendung des § 133 BGB den in Vollziehung des Beschlusses des Medienrates vom 10. November 1997 ergangenen Bescheid entgegen dem wahren Willen des für seinen Erlass zuständigen Gremiums dennoch als rechtsaufsichtliche Beanstandung zu werten.

Dass der Beklagten andere, als die gesetzlich vorgesehenen Aufsichtsmittel, etwa solche feststellender Art im Vorfeld der Rechtsaufsicht, nicht zu Gebote stehen, hat das Verwaltungsgericht in Anlehnung an die zur gesetzlichen Begrenzung der kommunalrechtlichen (vgl. dazu Waechter, Kommunalrecht, 2. Aufl. 1995, Rn. 216 mit Fn. 431; Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Aufl. 1997 Rn. 806; VGH BW, Urteil vom 10. Juli 1969 - II 372.65 - ESVGH 20, 141 [144]; Bay VGH, Urteil vom 27. Mai 1992 - 4 B 91.190 - NVwZ-RR 1993, 373 [374]) und der hochschulrechtlichen (vgl. dazu Leuze, in Leuze/Bender, WissHG NW, Stand März 1992, § 106 Rn. 5; Hailbronner, Kommentar zum HRG, Stand Mai 1996, § 59 Rn. 17 beide unter Hinweis auf OVG Berlin, Urteil vom 10. Juni 1976 - V B 49.73 - OVGE 14, 59 [61]) Rechtsaufsichtsmittel entwickelten Rechtsgrundsätze zutreffend und überzeugend ausgeführt. Insbesondere hat es zu Recht ein "Mittelerfindungsrecht" der Beklagten im Hinblick auf die verfassungsrechtlich gebotene Beschränkung der Staatsaufsicht (vgl. BVerfGE, a.a.O.), die selbstverständlich auch für die zur Verfügung gestellten Aufsichtsmittel gilt, und auch deshalb zutreffend abgelehnt, weil von einer (bewussten) Lückenhaftigkeit des medienstaatsvertraglichen Aufsichtsintrumentariums keine Rede sein könne (zum enumerativen Charakter einer gesetzlichen Aufzählung der Rechtsaufsichtsmittel auch in anderen Bereichen, vgl. u.a. OVG NW, Urteil vom 28. Januar 1992 - 15 A 2219/89 - NWVBl. 1992, 320 f.; OVG Lüneburg Beschluss vom 22. Juli 1996 - 3 M 1747/96 - zitiert nach juris). Auf die insoweit zutreffenden Ausführungen des erstinstanzlichen Urteils wird Bezug genommen.

Der nach allem rechtsfehlerhafte Bescheid kann auch nicht in eine gesetzlich vorgesehene rechtsaufsichtliche Beanstandung umgedeutet werden.

Ein rechtlich fehlerhafter Verwaltungsakt kann in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind (§ 47 Abs. 1 VwVfG). Diese Regelung gilt nicht, wenn der Verwaltungsakt, in den der fehlerhafte Verwaltungsakt umzudeuten wäre, der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche oder seine Rechtsfolgen für den Betroffenen ungünstiger wären als die des fehlerhaften Verwaltungsakts (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwVfG).

Danach scheidet eine Umdeutung aus. Es sind schon ihre in § 47 Abs. 1 VwVfG geregelten Voraussetzungen nicht gegeben, denn eine rechtsaufsichtliche Beanstandung könnte ohne verfahrensmäßige Beteiligung des Medienrates, die hier nicht in Betracht kommt, nicht erlassen werden (vgl. §§ 13, 15 MStV 92, §§ 12, 14 MStV 98). Dieser hat in seiner Sitzung vom 10. November 1997 ausdrücklich keine förmliche Beanstandung beschlossen. Jedenfalls ist aber die Umdeutung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwVfG deshalb ausgeschlossen, weil sie der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche, gerade keine förmliche Beanstandung auszusprechen.

2. Im Übrigen hat die Berufung des Beklagten Erfolg.

Die Berufung ist begründet, soweit sie die vom Verwaltungsgericht in der mündlichen Verhandlung gemäß § 86 Abs. 3 VwGO angeregte und für sachdienlich (§ 91 Abs. 1 VwGO) gehaltene Feststellungsklage betrifft, denn der auf § 43 VwGO gestützte Antrag, festzustellen, dass die Ausstrahlung der Sendung "ars vivendi" ohne weitere Kennzeichnung zulässig ist, ist unzulässig. Das dem Feststellungsantrag stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts ist mithin zu ändern und die Feststellungsklage abzuweisen . . . . (wird ausgeführt).

Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 48 Rundfunkstaatsvertrag vorgesehenen Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung


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