Judicialis Rechtsprechung

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin durch die Vizepräsidentin des Oberverwaltungsgerichts Xalter sowie die Richter am Oberverwaltungsgericht Weber und Seiler am 19. August 2004 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 25. Juni 2004 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 3.769.020 € festgesetzt.

Gründe:

I.

Der Antragsteller ist ein eingetragener Verein, der ein Symphonieorchester und einen Konzertbetrieb unterhält. Er begehrt vom Antragsgegner die Gewährung einer (weiteren) Zuwendung für das Haushaltsjahr 2004 in Höhe von 900.008 € und für die Haushaltsjahre 2005 und 2006 in Höhe von jeweils 3.319.016 € zur Weiterführung seines Betriebes.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, durch die der Antragsgegner verpflichtet werden soll, die begehrte Zuwendung im Rahmen einer institutionellen Förderung zu bewilligen, abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Für die Gewährung einer Zuwendung für das Haushaltsjahr 2006 fehle es bereits an einem Anordnungsgrund, da für dieses Haushaltsjahr noch kein Haushaltsplan aufgestellt worden sei. Für die Haushaltsjahre 2004 und 2005 fehle es an einem Anordnungsanspruch. Im Haushaltsplan von Berlin sei für den Antragsteller ein Zuschuss in Höhe von 2.373.000 € für das Haushaltsjahr 2004 und in Höhe von 100 € für das Haushaltsjahr 2005 ausgewiesen. Abgesehen davon, dass sich aus dem Haushaltsplan keine unmittelbaren Ansprüche für den Antragsteller ergäben, könne dieser keine über die Ansätze hinausgehenden Zuwendungen beanspruchen. Es fehle an der erforderlichen parlamentarischen Legitimation für die Gewährung weiterer Zuwendungen. Auf schutzwürdiges Vertrauen könne sich der Antragsteller nicht berufen.

Gegen diesen Beschluss des Verwaltungsgerichts hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt.

II.

Die Beschwerde ist zulässig. Die Beschwerdebegründung enthält zwar keinen bestimmten Antrag (vgl. zu diesem Erfordernis § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO); ein ausdrücklicher Antrag ist hier jedoch ausnahmsweise entbehrlich, da auf Grund der ausführlichen Beschwerdebegründung unzweifelhaft feststeht, dass der Antragsteller sein Rechtsschutzziel aus der ersten Instanz weiter verfolgt.

Die Beschwerde ist aber nicht begründet. Das Beschwerdevorbringen, das Inhalt und Umfang der oberverwaltungsgerichtlichen Überprüfung des erstinstanzlichen Beschlusses bestimmt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigt nicht dessen Änderung.

Es bedarf keiner Entscheidung, ob ein Anordnungsgrund - insbesondere für den für das Haushaltsjahr 2006 geltend gemachten Anspruch - besteht; denn jedenfalls hat der Antragsteller einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO, §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).

Der Antragsteller kann den Anspruch auf Gewährung einer (weiteren) Zuwendung für den Betrieb seines Orchesters nicht auf den Haushaltsplan 2004/05 (vgl. Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes von Berlin für die Haushaltsjahre 2004 und 2005 vom 1. April 2004 - GVBl. S. 154) stützen. Der Haushaltsplan ermächtigt lediglich die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (§ 3 Abs. 1 LHO); Ansprüche oder Verbindlichkeiten werden durch den Haushaltsplan nicht begründet (§ 3 Abs. 2 LHO).

Ungeachtet dessen stellt der Haushaltsplan 2004/2005 auch keine Legitimationsgrundlage für Ausgaben des Antragsgegners in der Höhe dar, wie sie der Antragsteller für die Haushaltsjahre 2004 bis 2006 begehrt. Der Haushaltsplan 2004/05 weist in Kapitel 1730, Titel 68 529 einen "Zuschuss an den Berliner Symphoniker e.V." in Höhe von 2.373.000 € für das Haushaltsjahr 2004 und in Höhe von 100 € für das Haushaltsjahr 2005 aus. Auf dieser haushaltsrechtlichen Grundlage bewilligte der Antragsgegner dem Antragsteller für das Haushaltsjahr 2004 insgesamt 2.419.008 € (2.373.000 € aus dem Titel 68 529 und 46.008 € aus Chormitteln). Darüber hinaus gehende Mittel - wie sie der Antragsteller für das Haushaltsjahr 2004 begehrt - hat das Abgeordnetenhaus von Berlin nicht bereitgestellt. Auch für das Haushaltsjahr 2005 fehlt es an einer Bereitstellung der begehrten Mittel über 100 € hinaus durch das Parlament. Für das Haushaltsjahr 2006 ist ein Haushaltsgesetz noch nicht beschlossen.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers ergibt sich die Legitimationsgrundlage für die Gewährung einer Zuwendung in der begehrten Höhe nicht daraus, dass das Abgeordnetenhaus von Berlin den Titel 68 529 - wenngleich mit geringeren Ansätzen als in den Vorjahren - beibehalten und der Hauptausschuss die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur beauftragt hat, die für den Betrieb des Orchesters des Antragstellers erforderlichen Mittel an anderer Stelle des Haushalts im Wege von Tarifverhandlungen freizumachen. Der Haupt-ausschuss hatte in seiner Sitzung am 27. Februar 2004 beschlossen, bei den Ausgaben in Kapitel 1730, Titel 68 239 ("Zuschuss an die Stiftung Oper in Berlin") für das Jahr 2004 einen Teilbetrag in Höhe von 2,3 Mio € qualifiziert zu sperren und diese Sperre aufzuheben, sobald die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur ein Ergebnis bezüglich der Befassung der zuständigen Gremien der Opernstiftung und des Berliner Symphonie-Orchesters mit den Vorschlägen der deutschen Orchestervereinigung für ein Tarifangebot zur Finanzierung der Berliner Symphoniker vorlegt. Das Ergebnis dieser Tarifverhandlungen erwies sich jedoch nicht als tragfähige Grundlage für die Finanzierung des Antragstellers, so dass der Hauptausschuss die Sperre bei Titel 68 239 wieder aufgehoben und das Abgeordnetenhaus den Haushaltsplan 2004/05 beschlossen hat, ohne weitere zusätzliche Haushaltsmittel für den Antragsteller bereitzustellen.

Der Antragsteller kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, der Senator für Wissenschaft, Forschung und Kultur habe den Auftrag des Hauptausschusses nicht ernst genommen und die Tarifvertragsverhandlungen nur halbherzig und unprofessionell geführt. Selbst wenn dies der Fall gewesen sein sollte, würde das nicht die erforderliche gesetzliche Legitimation für die Gewährung einer Subvention ersetzen, geschweige denn einen Anspruch des Antragstellers begründen. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass die Subventionskompetenz dem Parlament zusteht. Die erforderliche gesetzliche Legitimation für die Gewährung von Subventionen ist dann gegeben, wenn im Haushaltsplan als Bestandteil des förmlichen Haushaltsgesetzes entsprechende Mittel eingesetzt sind, innerhalb des Haushaltsplans eine ausreichende Umreißung der Zweckbestimmung dieser Mittel vorgesehen ist und die Vergabe dieser Mittel zu den den betreffenden Verwaltungsinstanzen zugewiesenen verfassungsmäßigen Aufgaben gehört (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2002 - BVerwG 3 C 54/01 - NVwZ 2003, 92,93; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. April 2001 - 1 S 245/00 - NVwZ 2001, 1428). Dementsprechend ist für die Gewährung einer Subvention allein maßgeblich der Haushaltsplan, wie er vom Abgeordnetenhaus mit Gesetz vom 1. April 2004 beschlossen worden ist.

Nicht zu folgen vermag der Senat dem Einwand des Antragstellers, die Exekutive sei nicht an die Höhe des Haushaltsansatzes gebunden, vielmehr sei es ausreichend, dass ein Haushaltstitel überhaupt vorliege und die Mittelzuordnung im Wege der gegenseitigen Deckungsfähigkeit oder der überplanmäßigen Ausgabe ermöglicht werden könne. Die im Haushaltsplan für einen bestimmten Zweck bereitgestellten Mittel sind als Obergrenze der Bewilligung anzusehen. Eine Mittelzuordnung im Wege der gegenseitigen Deckungsfähigkeit oder der überplanmäßigen Ausgabe scheidet aus. Im Übrigen ist nicht erkennbar, aus welchem Titel die entsprechenden Mittel - nach dem Scheitern der Tarifvertragsverhandlungen und der Aufhebung der Sperre bei Titel 68 239 - zur Verfügung stehen könnten.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist auch der Beschluss des Abgeordnetenhauses vom 25. November 1993 keine ausreichende parlamentarische Grundlage, die die Mittelvergabe für die Jahre 2004 bis 2006 rechtfertigen könnte. Mit Beschluss vom 25. November 1993 hatte das Abgeordnetenhaus von Berlin beschlossen:

"Der Senat wird beauftragt, die Berliner Symphoniker (SOB) dauerhaft zu sichern. Das Abgeordnetenhaus verbindet mit der dauerhaften Sicherung des Orchesters die Erwartung, dass es sich neben seiner bisherigen Tätigkeit noch mehr als bisher auf seine musikpädagogische und musikalische Arbeit in Schulen konzentriert. Dabei ist insbesondere darauf hinzuarbeiten, dass Schulworkshops und musikpädagogische Konzerte auch im Ostteil der Stadt ausgerichtet werden".

Dieser Beschluss enthält lediglich einen Auftrag an den Senat von Berlin. Er ist nicht geeignet, die Haushaltskompetenz des Parlaments für die folgenden Haushaltsjahre zu binden. Er enthält insbesondere keine Ermächtigung für die Exekutive, Mittel an den Antragsteller zu vergeben, die das Parlament in den Haushaltsjahren 2004/05 etatmäßig nicht bereitgestellt hat.

Der Antragsteller kann seinen Anspruch auf Gewährung der begehrten Zuwendung auch nicht aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes herleiten. Die Tatsache, dass der Antragsteller seit 1966 in beträchtlichem Umfang Zuwendungen vom Antragsgegner erhielt und ohne deren Weitergewährung in seiner Existenz bedroht ist, begründet kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine Weitergewährung dieser Zuwendungen. Vielmehr muss ein Zuwendungsempfänger damit rechnen, dass grundlegende Änderungen in den allgemeinen Rahmenbedingungen der Förderung nicht unberücksichtigt bleiben und der Gesetzgeber oder die Verwaltung unter veränderten wirtschaftlichen Bedingungen, insbesondere bei zunehmendem Finanzmangel, Subventionen kürzt oder streicht (vgl. BVerfGE 78, 231, 284). Nur wenn das Vertrauen auf den Fortbestand des bisherigen Rechtszustandes den Vorrang verdient, ist die Kürzung oder Streichung der Subvention unzulässig.

Das Vertrauen des Antragstellers in den ungeschmälerten Fortbestand der ihm gewährten Zuwendungen war bei Erlass des Haushaltsgesetzes 2004/05, mit dem das Abgeordnetenhaus die Mittel nicht mehr in der bisherigen Höhe bereitstellte, nicht mehr schutzwürdig. Das Verwaltungsgericht weist zutreffend darauf hin, dass der Antragsteller jedenfalls mit Abschluss des Zuwendungsvertrages vom 25. Februar/30. März 1999 für die Haushaltsjahre 1999 bis 2002 nicht mehr auf eine zeitlich unbegrenzte institutionelle Förderung vertrauen durfte. In § 1 Abs. 3 des Zuwendungsvertrages ist geregelt, dass ein Anspruch auf Verlängerung des Vertrages oder Abschluss eines Anschlussvertrages nicht bestehe und aus der Bewilligung nicht geschlossen werden könne, dass auch nach Ablauf des vierjährigen Zuwendungsvertrages mit einer Förderung bzw. einer Förderung in bisherigem Umfang gerechnet werden könne; dieses Finanzrisiko - insbesondere bei Abschluss, Änderung oder Verlängerung von Verträgen (z.B. für Mietobjekte oder für die Beschäftigung von Personal) - sei vom Zuwendungsempfänger zu berücksichtigen. Entsprechende Hinweise enthielten auch die an den Antragsteller gerichteten Zuwendungsbescheide des Antragsgegners für das Haushaltsjahr 2003 vom 18. Dezember 2002, 28. Februar 2003, 30. April 2003 und 30. September 2003, in denen ergänzend ausgeführt wurde, es sei zu erwarten, dass Kürzungen von Zuwendungen unumgänglich seien oder die Zuwendungen ganz entfielen. Der Einwand des Antragstellers, es handele sich hierbei um unerhebliche formularmäßige Hinweise in Zuwendungsverträgen und -bescheiden, trifft nicht zu. Der zwischen den Beteiligten abgeschlossene Zuwendungsvertrag vom 28. März 1995 für die Haushaltsjahre 1995 bis 1998 enthielt einen solchen Hinweis nicht. Darüber hinaus kann aus der Tatsache, dass solche Hinweise in zahlreichen Zuwendungsverträgen und Zuwendungsbescheiden enthalten sind, nicht geschlossen werden, dass sie rechtlich unerheblich sind.

Einzuräumen ist dem Antragsteller allerdings, dass die vom Senator für Wissenschaft, Forschung und Kultur am 4. März 2002 ihm gegenüber geäußerte Absicht, die Förderung fortzusetzen und eine längerfristige Vereinbarung mit dem Antragsteller abzuschließen, prinzipiell geeignet ist, Vertrauen beim Antragsteller auf eine weitere Förderung hervorzurufen. Indes war auch diese Äußerung des Senators mit dem Hinweis auf die enormen Risiken im Gesamthaushalt des Antragsgegners, speziell im Kulturhaushalt verbunden. Da es auch nicht zum Abschluss einer längerfristigen Vereinbarung zwischen dem Antragsteller und dem Antragsgegner gekommen, dem Antragsteller vielmehr bei einem Gespräch am 27. Juni 2003 vom Kultursenator mitgeteilt worden ist, dass der Senat auf seiner Klausurtagung beschlossen habe, die Förderung für den Antragsteller ab der Spielzeit 2004/05 einzustellen, und der Senat am 1. Juli 2003 einen solchen Beschluss förmlich fassen werde, war damit der Schutzwürdigkeit eines etwaigen Vertrauens des Antragstellers auf eine Weiterführung der Förderung spätestens zu diesem Zeitpunkt die Grundlage entzogen. Mit Schreiben vom 10. Juli 2003 teilte der Senator für Wissenschaft, Forschung und Kultur dem Antragsteller schließlich den Senatsbeschluss vom 1. Juli 2003 ausdrücklich mit und wies ihn auf die Notwendigkeit hin, sein wirtschaftliches Handeln darauf auszurichten, dass die Zuwendung des Landes Berlin im Haushaltsjahr 2004 lediglich 2.373.000 € betragen werde.

Der Antragsteller kann demgegenüber nicht mit Erfolg geltend machen, er habe bis zur Beschlussfassung des Abgeordnetenhauses über den Haushaltsplan 2004/05 am 18. März 2004 darauf vertrauen dürfen, dass die Förderung weitergeführt werde, da es im Kulturausschuss und Hauptausschuss Bestrebungen gegeben habe, die Mittel für den Antragsteller etatmäßig bereitzustellen. Äußerungen von Abgeordneten in den Ausschüssen sowie die Beschlüsse dieser Ausschüsse sind rechtlich unverbindlich; sie sind insbesondere - zumal bei gegenteiliger Äußerung der Exekutive - nicht geeignet, einen Vertrauenstatbestand zu schaffen. Ungeachtet dessen konnte der Beschluss des Hauptausschusses vom 27. Februar 2004, auf den sich der Antragsteller maßgeblich bezieht, nur die Hoffnung, nicht aber ein rechtlich schutzwürdiges Vertrauen hervorrufen, es werde bei den Tarifverhandlungen zu einem für den Antragsteller günstigen Ergebnis kommen.

Auch die Pressemitteilung der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur vom 10. März 2004 ist nicht geeignet, in rechtlicher Hinsicht ein Vertrauen beim Antragsteller auf Weiterförderung zu begründen. In dieser Presse-erklärung wird das Ergebnis der Tarifgespräche mitgeteilt; danach haben die Tarifparteien den Auftrag des Abgeordnetenhauses angenommen und ein Drittel des Zuschusses für den Antragsteller durch solidarischen Gehaltsverzicht erwirtschaftet, zwei Drittel des bislang 3,3 Mio € umfassenden Zuschusses fehlten noch. Die Presseerklärung endet mit dem Satz "Jetzt schlägt die Stunde des Parlaments". Solche Formulierungen mögen beim Antragsteller die Erwartung genährt haben, das Parlament werde nunmehr die erforderlichen Mittel bereitstellen, rechtlich darauf vertrauen durfte er jedoch angesichts der ihm bekannten Haushaltslage nicht.

Soweit der Antragsteller darauf abstellt, er könne seinen Betrieb nicht kurzfristig ohne Verluste abwickeln, er brauche dazu mindestens drei Jahre, ist ihm nicht zu folgen. Wie bereits ausgeführt war der Antragsteller mit dem Zuwendungsvertrag 1999 darauf hingewiesen worden, dass er beim Abschluss von Verträgen das finanzielle Risiko bei einer Kürzung oder Streichung der Zuwendung zu berücksichtigen habe. Gleiches gilt für das Schreiben des Kultursenators vom 10. Juli 2003. Spätestens zu diesem Zeitpunkt hätte der Antragsteller wegen der nicht mehr in Aussicht gestellten öffentlichen Mittel für die Spielzeit 2004/05 die privatrechtlichen Bindungen lösen müssen. Sein Einwand, die Kündigung der Musiker im Juli 2003 zum 31. August 2004 führe sogleich zu einer Auflösung des Orchesters, da die besten Musiker das Orchester dann sofort verließen, führt nicht zu einer anderen rechtlichen Beurteilung. Denn auch bei der vom Antragsteller reklamierten Abwicklungszeit von drei Jahren würde dieser Fall eintreten. Im Übrigen haben das Abgeordnetenhaus und die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur in gewissem Umfang für einen schonenden Übergang dadurch gesorgt, dass die Zuwendung noch bis zum Spielzeitende 2003/04 vom Parlament in den Haushalt eingestellt und von der Senatsverwaltung mit der Maßgabe gewährt wurde, dass ein Teil der finanziellen Mittel gegebenenfalls zur Abwicklung verwandt werden dürfe. Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller bei einer dreijährigen Abwickungszeit in der Lage wäre, das Orchester ohne Zuwendungen fortzuführen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers begründet der Beschluss des Abgeordnetenhauses vom 25. November 1993 auch kein "bindendes Förderverhältnis", aus dem der Antragsteller Ansprüche im Wege des Vertrauensschutzes herleiten könnte. Dieser Beschluss ist eine Willensäußerung gegenüber dem Senat, aus der der Antragsteller keine Rechte herleiten kann. Die Bezugnahme des Antragstellers auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 24. Juli 2003 (- 5 S 8.03 - GVBl. 2003, 1333 zur Anschlussförderung im sozialen Wohnungsbau) führt nicht weiter. Der 5. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin ging in dem von ihm im einstweiligen Rechtsschutzverfahren entschiedenen Fall wegen der Besonderheiten der Berliner Wohnungsbauförderung von "einem auf 30 Jahre angelegten einheitlichen Förderungsverhältnis" zwischen Zuschussgeber und Zuschussnehmer aus. Vergleichbares liegt hier nicht vor.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf §§ 52 Abs. 3, 53 Abs. 3, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG n. F.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung