Judicialis Rechtsprechung

3 D 104/03.NE

verkündet am 10. Februar 2005

In dem Normenkontrollverfahren

wegen Gültigkeit eines Raumordnungsplans

hat der 3. Senat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2005 durch

den Vizepräsidenten des Oberverwaltungsgerichts Krüger, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Scheerhorn, den Richter am Oberverwaltungsgericht Hahn, den ehrenamtlichen Richter Peters und den ehrenamtlichen Richter Tegge

für Recht erkannt:

Tenor:

§ 1 der Verordnung über den Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung vom 28. Oktober 2003 (Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Brandenburg, Teil II S. 594) einschließlich des darin zum Bestandteil dieser Verordnung erklärten Landesentwicklungsplans Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) ist unwirksam.

Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerinnen vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Gültigkeit des Landesentwicklungsplanes Flughafenstandortentwicklung (LEP FS), der durch § 1 Satz 1 der Verordnung des Antragsgegners über den Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung vom 28. Oktober 2003 zum Bestandteil dieser Verordnung erklärt und "als Anlage veröffentlicht" worden ist. Der LEP FS ist ein gemeinsamer Landesentwicklungsplan im Sinne des Art. 8 des Vertrages über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg (Landesplanungsvertrag) vom 6. April 1995 (GVBl. I S. 210), zuletzt geändert durch Staatsvertrag vom 5. Januar 2001 (GVBl. I S. 42). Er besteht nach § 1 Satz 2 der Verordnung "aus textlichen und zeichnerischen Festlegungen" und wird § 2 der Verordnung zufolge im Land Brandenburg bei der gemeinsamen Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg sowie bei den Landkreisen, kreisfreien Städten, amtsfreien Gemeinden und Ämtern, auf deren Bereich sich die Planung erstreckt, zur Einsicht für jedermann niedergelegt. Mit In-Kraft-Treten der Verordnung am 15. November 2003 tritt nach § 3 die Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan Standortsicherung Flughafen vom 18. März 1999 außer Kraft.

Der Abdruck der "Anlage zur Verordnung über den Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS)" im Teil II des Gesetz- und Verordnungsblatts umfasst die Abschnitte "I Planungsanlass", "II Gesetzliche Grundlagen, Verhältnis zu anderen Planungen, räumlicher Geltungsbereich", "III Festlegungen", "IV Begründungen" und "V FFH-Verträglichkeit des LEP FS". Eine Karte "Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS)" im Maßstab 1 : 100.000, auf der sich der Vermerk befindet, dass sie "Bestandteil der Verordnung über den Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) vom 28. Oktober 2003" sei, ist dem jeweiligen Exemplar des Gesetz- und Verordnungsblattes lose beigefügt.

Der LEP FS enthält in seinem Teil III u.a. folgende Festlegungen, wobei Z als "beachtenspflichtiges Ziel" und G als "abwägungspflichtiger Grundsatz" definiert wird:

"Z 1

Zur Deckung des nationalen und internationalen Luftverkehrsbedarfes der Länder Berlin und Brandenburg ist der Flughafen Berlin-Schönefeld weiter zu entwickeln. Mit Inbetriebnahme der Kapazitätserweiterung am Standort Schönefeld sind die Flugplätze Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof zu schließen und ihre Flächen einer anderen Nutzung zuzuführen.

Z 2

Für die Entwicklung des Flughafens Berlin-Schönefeld ist die Flughafenfläche entsprechend der zeichnerischen Darstellung von entgegenstehenden Nutzungen freizuhalten.

Z 3

Zur Gewährleistung der Standortsicherung ist eine Planungszone Bauhöhenbeschränkung in der zeichnerischen Darstellung festgelegt, in der keine Vorhaben geplant werden dürfen, die die Hindernisfreiheit des Flugbetriebes und damit auch die Flugsicherheit beeinträchtigen können. In der zeichnerischen Darstellung ist die maximale Bauhöhe eingetragen (zulässige Höhe über N.N.).

Z 4

Zur Gewährleistung der Standortsicherung ist eine Planungszone Siedlungsbeschränkung I in der zeichnerischen Darstellung festgelegt, in der neue Flächen und Gebiete für Wohnnutzungen und/oder besonders lärmschutzbedürftige Einrichtungen nicht geplant werden dürfen.

Z 5

Zur Gewährleistung der Standortsicherung ist eine Planungszone Siedlungsbeschränkung II in der zeichnerischen Darstellung festgelegt, in der neue Flächen und Gebiete für Wohnnutzungen nicht geplant werden dürfen. Die Ausweisung von Flächen und Gebieten für Wohnnutzungen ist ausnahmsweise und nur in geringfügigem Umfang und nur zur Abrundung vorhandener Wohngebiete zulässig, wenn die weitere bauliche Entwicklung der Gemeinde bzw. des Bezirkes nur innerhalb dieser Planungszone möglich ist und ausreichende Lärmschutzmaßnahmen getroffen werden. Die Planung von besonders lärmschutzbedürftigen Einrichtungen ist nur für den Fall zulässig, dass ein bereits vorhandener Bedarf nicht außerhalb der Planungszone gedeckt werden kann und ausreichende Lärmschutzmaßnahmen getroffen werden.

(...)

G 9

Bei der Entwicklung des Flughafens Berlin-Schönefeld sind alle rechtlichen Anforderungen, Lärmbeeinträchtigungen durch den Betrieb des Flughafens zu vermeiden und unvermeidbare Lärmbeeinträchtigungen auf ein Mindestmaß zu beschränken, im Rahmen der geltenden Vorschriften auszuschöpfen."

Hinsichtlich raumkonkreter Festlegungen beziehen sich die zeichnerisch dargestellten raumordnerischen Ziele und Grundsätze nach Nr.II.3 LEP FS u.a. auch auf die antragstellenden Gemeinden.

Unter Nr. II.2 LEP FS wird ausgeführt, dass durch den LEP FS der gemeinsame Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin vom 2. März 1998 (LEP eV) in mehreren Punkten geändert werde. Insbesondere ersetze "die mit dem LEP FS neu festgelegte Flughafenfläche die bisherigen Freiraumfestlegungen und betroffenen Siedlungsbereiche des LEP eV an dieser Stelle". Die Planungszonen Siedlungsbeschränkung I und II modifizierten und ergänzten "für die betroffenen Gebiete die Festlegung als potenzieller Siedlungsbereich für die Funktion Wohnen und besonders lärmschutzbedürftige Nutzungen im Bereich der Überlagerungen mit den Planungszonen". Mit der Festlegung in Z 1 würden "auf Grundlage von § 3 Abs. 2 BbgLPlG entsprechende oder widersprechende Ziele in § 3 Abs. 1 Nr. 11, insbesondere Satz 8 BbgLPlG, ersetzt."

Der Aufstellung des LEP FS ging folgende Entwicklung voraus:

Der Antragsgegner ist seit 1991 Gesellschafter der Berlin Brandenburg Flughafen H GmbH. Die beiden anderen Gesellschafter sind das Land Berlin und die Bundesrepublik Deutschland. In einem Konsortialvertrag von 1991 haben die Gesellschafter die Konzentration des Flugbetriebes auf einen Standort als Ziel vorgegeben. Auf Antrag der Berlin Brandenburg Flughafen H GmbH führte das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung ein Raumordnungsverfahren für einen Flughafen Berlin Brandenburg International (BBI) durch, in dessen Rahmen die Standortvarianten Jüterbog-Ost, Schönefeld-Süd und Sperenberg sowie die sog. "Null-Variante", d.h. das Festhalten an den drei bestehenden Berliner Flughäfen, geprüft worden waren. In der im November 1994 veröffentlichten Zusammenfassung der Ergebnisse des Raumordnungsverfahrens wurde festgehalten, dass die für das Vorhaben in Aussicht genommenen Standorte Jüterborg-Ost und Sperenberg - mit einigen Maßgaben - den Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung entsprechen, nicht jedoch der Standort Sch-Süd. Eine Verwirklichung des Vorhabens an diesem letzteren Standort "würde aufgrund der dichten Besiedlung in der Betriebsphase im 24-Stunden-Betrieb unverhältnismäßig viele Einwohner belasten. Zudem" mache "es die Umsiedlung von Siedlungsteilen der Orte Rotberg, Diepensee, Selchow, Glasow und Karlshof erforderlich." Unter dem 28. Mai 1996 sprachen der Bundesminister für Verkehr, der Regierende Bürgermeister von Berlin und der Ministerpräsident des Landes Brandenburg zum Flughafenkonzept Berlin/Brandenburg eine "gemeinsame Empfehlung" aus. Dieser Empfehlung zufolge hält der Gesellschafter Brandenburg zum Zwecke der Konzentration des Flugbetriebes den Standort Sperenberg für besonders geeignet. Sodann heißt es in der Empfehlung: "Für den heute erkennbaren Bedarf und unter Berücksichtigung der Möglichkeiten der B haben sich die Gesellschafter nach umfangreichen Abstimmungsgesprächen darauf verständigt, den Standort Schönefeld über das Integrationskonzept als Single-Standort zu entwickeln." Schließlich wird in der gemeinsamen Empfehlung ein sog. Konsensbeschluss mitgeteilt, dem zufolge die Gesellschafter einstimmig "für das Unternehmen B und den Ausbau der Flughafenkapazitäten für die Region Berlin/Brandenburg" ein Konzept beschlossen haben, dessen Bestandteil unter anderem die "qualifizierte Ertüchtigung von Schönefeld als Single-Standort" ist. "Angepasst an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, unter Berücksichtigung der Haushaltslage der Gesellschafter und nach Prüfung aller für und gegen die Standorte Schönefeld und Sperenberg sprechenden Argumente" entschieden sich die Gesellschafter für die Entwicklung des Standortes Schönefeld als "Single-Standort" unter Nutzung der vorhandenen Flughafeneinrichtungen (Integrationskonzept) "und gäben der B damit die Basis einer wirtschaftlichen Entwicklung". Am 4. bzw. 5. Juni 1996 nahmen die Regierung des Landes Brandenburg und der Senat von Berlin die gemeinsame Empfehlung zustimmend zur Kenntnis. Am 20. Juni 1996 beschlossen die Gesellschafter der Berlin Brandenburg Flughafen H GmbH die "Umsetzung" dieser Empfehlung, somit den Flughafen Schönefeldönefeld auszubauen und als sogenannten "Single-Standort" zu entwickeln. Gleichzeitig wurde beschlossen, die innerstädtischen Flughäfen Tempelhof und Tegel zu schließen.

In der Folgezeit kam es zur Aufstellung der Regelungen des Z 6.5.1 LEP eV und des - als Staatsvertrag mit Gesetzesrang geltenden - § 19 Abs. 11 des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms der Länder Berlin und Brandenburg (Landesentwicklungsprogramm - LEPro), in denen im Wesentlichen gleichlautend festgelegt war, dass die Planung und der Ausbau des Internationalen Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld vordringlich zu betreiben ist. Ferner wurde der gemeinsame Landesentwicklungsplan Standortsicherung Flughafen (LEP SF) aufgestellt, der zur Gewährleistung der Standortsicherung für den Ausbau des Flughafens Schönefeld u.a. eine "Planungszone Bauhöhenbeschränkung", in der keine Vorhaben geplant werden durften, die die Hindernisfreiheit des Flugbetriebes beeinträchtigen können, sowie zwei "Planungszonen Siedlungsbeschränkung" festlegte, in denen neue Flächen und Gebiete für Wohnnutzungen oder besonders lärmschutzbedürftige Einrichtungen nicht bzw. nur unter im Einzelnen geregelten Voraussetzungen geplant werden durften. Mit Urteil vom 24. August 2001 - 3 D 4/99.NE - hat der Senat auf Antrag u.a. der Antragstellerinnen zu 1., 2. und 4. des vorliegenden Verfahrens bzw. ihrer Rechtsvorgänger die Festlegung Z 6.5.1 der Anlage zur Verordnung über den LEP eV gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für nichtig erklärt, da sie unter Verletzung der gesetzlichen Verpflichtung zur Beteiligung der Gemeinden im Erarbeitungsverfahren erlassen worden ist und es an einer ordnungsgemäßen Abwägung gefehlt hat. Die Beschwerde des Antragsgegners gegen die Nichtzulassung der Revision hat das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 - zurückgewiesen. In einem ebenfalls durch die Antragstellerinnen zu 1., 2. und 4. des vorliegenden Verfahrens bzw. ihre Rechtsvorgänger beantragten Normenkontrollverfahren gegen die Verordnung über den LEP SF hat der Senat mit Beschluss vom 20. März 2002 - 3 D 26/99.NE - das Verfahren ausgesetzt und dem Verfassungsgericht des Landes Brandenburg zur Entscheidung über die Frage vorgelegt, ob § 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg (Landesentwicklungsprogramm) und über die Änderung des Landesplanungsvertrages vom 4. Februar 1998 (GVBl. I S. 14), soweit er sich auf § 19 Abs. 11 der Anlage 1 zu Art. 1 des genannten Staatsvertrages bezieht, mit Art. 97 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV) vereinbar ist. Zur Begründung führte der Senat aus, dass die angegriffene Verordnung über den LEP SF im Fall der Ungültigkeit des § 19 Abs. 11 LEPro für nichtig zu erklären sei, da ihr wegen der Beachtung einer bereits durch § 19 Abs. 11 LEPro getroffenen Letztentscheidung keine Abwägung zur Frage des Standorts für einen internationalen Verkehrsflughafen in der Region Berlin/Brandenburg vorausgegangen sei. § 19 Abs. 11 LEPro verletze das in Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV gewährleistete Recht auf kommunale Selbstverwaltung, da die raumordnungsrechtliche Festlegung des Standorts für den internationalen Verkehrsflughafen in der Region Berlin/Brandenburg einen Eingriff in die Planungshoheit einzelner Gemeinden bewirke, ohne dass der für die beabsichtigte Planung erhebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt worden sei, insbesondere die individuell betroffenen Gemeinden ausreichend angehört worden seien. Überdies fehle es an einer umfassenden und nachvollziehbaren Abwägung aller in Rede stehenden Belange. Hinsichtlich eines parallel liegenden Normenkontrollantrags u.a. der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin zu 3. des vorliegenden Verfahrens wurde in der Folgezeit das Ruhen des Verfahrens angeordnet. Nachdem die Beteiligten nach In-Kraft-Treten der im vorliegenden Verfahren angefochtenen Verordnung über den LEP FS beide Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt hatten, hat der Senat den Vorlagebeschluss vom 20. März 2002 in dem Verfahren 3 D 26/99.NE aufgehoben und die Verfahren eingestellt.

Der Aufstellung des LEP FS liegt folgendes Verfahren zugrunde:

Aus Anlass des Urteils des Senats vom 24. August 2001 wurden ab Februar 2002 auf Grund von Beschlüssen beider Landesregierungen durch die gemeinsame Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg der Entwurf des LEP FS sowie eine Neufassung des § 19 Abs. 11 LEPro erarbeitet. Beide Landesregierungen nahmen den Entwurf des LEP FS (und der Neufassung des § 19 Abs. 11 LEPro) am 25. Juni 2002 in parallelen Sitzungen zur Kenntnis und beauftragten die gemeinsame Landesplanungsabteilung, das Beteiligungsverfahren zu dem Entwurf durchzuführen. Mit Schreiben vom 19. Juli 2002 gab die gemeinsame Landesplanungsabteilung den zu beteiligenden Gemeinden, Ämtern, Landkreisen, regionalen Planungsgemeinschaften, Bundes-, Landesbehörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 31. Oktober 2002.

Die inzwischen zur Antragstellerin zu 1.) fusionierten Gemeinden B, M, J und Groß K nahmen jeweils mit Schreiben des damaligen Amtes Blankenfelde-Mahlow vom 15. Oktober 2002, die Antragstellerin zu 2.) mit Schreiben vom 29. Oktober 2002, die Antragstellerin zu 3.) mit Schreiben vom 28. Oktober 2002 und die Antragstellerin zu 4.) mit Schreiben vom 28. Oktober 2002 Stellung. In ihren Schreiben führten die Gemeinden übereinstimmend im Wesentlichen aus, dass die bei einer raumordnerischen Standortentscheidung zu berücksichtigenden Belange nicht vollständig ermittelt und nicht in sachgerechter Weise mit- und gegeneinander abgewogen worden seien. In diesem Zusammenhang wiesen sie u.a. darauf hin, dass die Zahl der vom Fluglärm und Katastrophenrisiko Betroffenen in der Umgebung von Schönefeld um das zehnfache höher als an den Alternativstandorten sei. Ferner rügten sie, dass die Feststellung und Bewältigung der Lärmbelastung der Bevölkerung im LEP FS fehlerhaft sei. Es sei bezeichnend, dass zwar für die Zahl der durch die Schließung von Tegel und Tempelhof entlasteten Bewohner eine Zahl angegeben werde, dies jedoch für die am Standort Schönefeld künftig belasteten Anwohner vermieden werde. Ganz abgesehen von der erstmaligen Belastung von Anwohnern durch die neue südliche Start- und Landebahn werde sich angesichts der Zunahme des Flugbetriebes auf der jetzigen südlichen und künftigen nördlichen Start- und Landebahn die Lärmbelastung bisher belasteter Anwohner stark erhöhen. Auch hierzu fehlten aussagekräftige Untersuchungen, die als Grundlage für die raumordnerische Abwägung dienen könnten. Eine einschränkende Betriebsregelung für die Nachtzeit als Ziel der Raumordnung solle, obwohl rechtlich möglich, als wirksame Maßnahme offenkundig vermieden werden. Darüber hinaus führten die Antragstellerinnen bzw. ihre Rechtsvorgängerinnen im Beteiligungsverfahren u.a. aus, dass sie durch die im LEP FS festgesetzten Planungszonen Siedlungsbeschränkung I und II an der Fortführung bereits begonnener oder beabsichtigter Bauleitplanungen gehindert und dadurch in ihrer Planungshoheit erheblich eingeschränkt würden.

Nach Abschluss des Beteiligungsverfahrens holte die gemeinsame Landesplanungsabteilung verschiedene Gutachten ein, darunter u.a. eine "Bewertung der verkehrlichen Erschließung des Flughafenstandortes Schönefeld im Vergleich zu stadtferneren Standortalternativen" der I C GmbH vom 13. Februar 2003, eine Expertise zur "Einschätzung wirtschaftlicher Impulse im Vergleich von stadtnahen und -fernen Flughafenstandorten" der P C GmbH, Essen, in Zusammenarbeit mit der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus vom Februar 2003 sowie eine "Plausibilitätsuntersuchung zur Darstellung der Lärmbetroffenheit im Landesentwicklungsplan Flughafenstandortsicherung LEP FS" der Ingenieurgesellschaft für Immissionsschutz, Schalltechnik und Umweltberatung mbH vom 24. April 2003.

Die Auswertung der eingegangenen Anregungen und Bedenken führte - abgesehen von geringfügigen redaktionellen Änderungen ("Flughafen" statt "Verkehrsflughafen", "Berlin-Schönefeld" statt "Schönefeld") - nicht zu Änderungen der Zielfestlegungen Z 1 bis Z 5, sondern lediglich zu einzelnen Änderungen der Begründung des Planentwurfs. In der Formulierung des Plansatzes G 9 wurden lediglich die Worte "angemessene Möglichkeiten" durch "rechtliche Anforderungen" ersetzt.

Der "Bericht über das Erarbeitungsverfahren zum Planentwurf Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) vom 13. Mai 2003" enthält in seinem Teil II die "zusammenfassende Darstellung der Abwägung" und in seinem Teil IV die Zusammenstellung der Anregungen und Bedenken und diesbezügliche Abwägungsvoten". Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf die Aufstellungsvorgänge verwiesen.

Nach jeweils am 13. Mai 2003 erfolgter Billigung durch den Senat von Berlin und die Landesregierung Brandenburg wurden der Entwurf des LEP FS sowie der Bericht über das Erarbeitungsverfahren dem Ausschuss für Stadtentwicklung und Umweltschutz des Abgeordnetenhauses Berlin bzw. dem Ausschuss für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des Landtages Brandenburg zugeleitet. Der Ausschuss für Stadtentwicklung und Umweltschutz des Abgeordnetenhauses Berlin beschloss am 25. Juni 2003, dass ein Bedarf zur Erörterung nicht bestehe und von der Gelegenheit zur Äußerung gemäß Art. 8 Abs. 5 Landesplanungsvertrag kein Gebrauch gemacht werde. Der Ausschuss für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des Landtages Brandenburg führte am 20. August 2003 eine Anhörung von Sachverständigen und Vertretern betroffener Interessen durch und fasste am 10. September 2003 mehrheitlich den Beschluss, den Bericht über das Erarbeitungsverfahren im Sinne von Art. 8 Abs. 5 Landesplanungsvertrag und § 4 Brandenburgisches Landesplanungsgesetz zustimmend zur Kenntnis zu nehmen und die Landesregierung zu bitten, den LEP FS als Rechtsverordnung schnellstmöglich festzusetzen.

Die Landesregierung erließ die Verordnung über den Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung am 28. Oktober 2003 (GVBl. II S. 594). Nach § 3 ist die Verordnung am 15. November 2003 in Kraft getreten. Bereits am 1. November 2003 war der Erste Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg (Landesentwicklungsprogramm) und über die Änderung des Landesplanungsvertrages vom 10. Juli 2003 (GVBl. I S. 202) in Kraft getreten (vgl. Bekanntmachung in GVBl. 2003 I S. 288).

Die Antragstellerinnen haben am 12. Dezember 2003 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie im Wesentlichen geltend machen:

Der Antrag sei zulässig, insbesondere seien sie antragsbefugt. Hierzu legen sie im Einzelnen dar, dass ihre jeweiligen Gemeindegebiete vollständig oder zum Teil in die vom LEP FS festgesetzten Planungszonen Siedlungsbeschränkung und Bauhöhenbeschränkung fielen. Die betreffenden Gebiete würden ihrer Planungshoheit insoweit entzogen, als sie dort keine Wohnbebauung mehr planen und ausweisen dürften. Zudem folge die Antragsbefugnis auch aus einem Verstoß gegen das Abwägungsgebot sowie aus der Präjudizierung eines eventuellen Planfeststellungsbeschlusses, denn mit der Festsetzung des Zieles Z 1 lege der LEP FS den Standort für den Flughafen jedenfalls insoweit fest, als jeder andere Standort, für den der Vorhabenträger einen Planfeststellungsantrag stellen würde, abgelehnt werden müsste.

Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Es fehle an einer ergebnisoffenen landesplanerischen Untersuchung und Abwägung. Vielmehr sei es - wie etwa aus der im März 2002 erstellten Vorlage zur 8. Sitzung der Interministeriellen Arbeitsgruppe der Landesplanungskonferenz der Länder Berlin und Brandenburg (IMAG-Plako) ersichtlich werde - nur darum gegangen, die bereits getroffene Entscheidung für den Standort Schönefeld zu halten. Die in die Abwägung zur Standortentscheidung einzustellenden Belange seien nicht ermittelt worden. Die unter Nr. 4 der Begründung zum Ziel Z 1 des LEP FS dargestellten Anforderungen seien einseitig ausgewählt und willkürlich zusammengestellt und ausgestaltet. Die vom Antragsgegner herangezogenen Unterlagen befassten sich nur zum geringen Teil auch mit Alternativstandorten, seien zum Teil schon aus formalen Gründen nicht verwertbar und auf mindestens 10 Jahre alte Untersuchungen gestützt. Ein schwerwiegender Ermittlungs- und Abwägungsfehler werde schon dadurch indiziert, dass es an einer Anforderung fehle, in möglichst geringem Umfang in die ortsplanerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinden einzugreifen und Zahl und Maß der vom Fluglärm betroffenen Bevölkerung möglichst zu berücksichtigen. Der Antragsgegner verkenne, dass eine dichte Besiedlung des Standortumfelds eine wesentliche raumordnerische Tatsache sei und nicht außerhalb des Kompetenzbereichs der Raumordnung liege, denn die Planfeststellungsbehörde könne den Standort später nicht mehr aus dem raumordnerischen Grund einer zu dichten Besiedlung des Standorts für ungeeignet erklären. Bei der Planung von raumbedeutsamen Vorhaben müssten Trassenvarianten oder Standortalternativen nach § 50 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) auch unter dem Gesichtspunkt beurteilt werden, dass schädliche Umwelteinwirkungen und von schweren Unfällen ausgehende Auswirkungen auf ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienende Gebiete möglichst vermieden werden sollen. Der Antragsgegner könne auch nicht einfach darauf verweisen, er habe die Konfliktlage gesehen, ohne Folgerungen hieraus zu ziehen. Die Anforderung 1 "enge räumliche Beziehung zum Hauptaufkommensgebiet" versperre den Blick darauf, dass möglichst kurze Entfernungen zwangsläufig mit einer erheblich größeren Zahl der von den Lärmauswirkungen und dem Gefährdungspotenzial des Flughafens betroffenen Menschen korreliere. Zudem decke das vom Antragsgegner angenommene Hauptaufkommensgebiet nicht den gesamten Einzugsbereich eines Großflughafens ab. Gehe man mit dem im Aufstellungsverfahren eingeholten Gutachten "Bewertung der verkehrlichen Erschließung des Flughafenstandortes Schönefeld im Vergleich zu stadtfernen Standortalternativen" der I C GmbH von einem Einzugsbereich von mindestens 20 Mio. Einwohnern aus, liege der Standort Sperenberg mit seinem Fernbahnanschluss erheblich günstiger.

Die Anforderung 2 "Konzentration des Luftverkehrs auf einen Standort" könne auch an jedem Alternativstandort erfüllt werden. Die historisch bedingten Nachteile der Stadtflughäfen vermeide man nicht am besten, indem man dieselben Nachteile unmittelbar am Stadtrand erneut schaffe. Die Anforderung 3 "verkehrliche Einbindung" sei widersprüchlich ausgestaltet, da einerseits die Verlagerung des Zubringerverkehrs vom Auto auf umweltfreundlichere Verkehrsträger, andererseits die Erreichbarkeit sowohl über die Schiene als auch über die Straße gefordert werde. Auch die Teilziele "schnelle Erreichbarkeit" und "mögliche Verlagerung von Kurzstreckenflugverkehr auf die Schiene" stünden zueinander in Widerspruch. Bei der Fahrtzeit mit dem PKW, dem tatsächlichen Anteil der PKW-Nutzung bei Fluggästen, Beschäftigten und Besuchern und der Akzeptanz der straßenseitigen Anschließung handele es sich - jedenfalls im Verhältnis zur unzumutbaren Lärmbetroffenheit und Einschränkung der kommunalen Entwicklungsmöglichkeiten im Umfeld von Schönefeld - nicht um für die raumordnerische Standortentscheidung relevante Belange. Zudem sei nicht ersichtlich, weshalb die Akzeptanz eines Flughafens am Standort Sperenberg hinsichtlich der straßenseitigen Anschließung geringer sein solle, zumal gerade der Verkehr der Anlieferung, Ver- und Entsorgung und Luftfracht nicht aus der Stadtmitte Berlins, sondern aus der künftigen Umgebung des Flughafens kommen werde. Die Anforderung 4 "Verminderung von räumlichen Nutzungskonflikten und Verbesserung der Umweltbilanz" bestehe ausschließlich aus folgenlosen Leerformeln. Die Entlastung der Umgebung hinsichtlich der Lärmbetroffenheit und des Gefahrdungspotenzials könne nicht einerseits bei der Entscheidung für die Aufgabe des Drei-Flughafen-Systems ein raumordnerisch wichtiges Moment sein, dann aber wieder raumordnerisch völlig irrelevant sein, wenn es um die Wahl zwischen zwei Standorten gehe, von denen bei einem Standort 20mal so viele Menschen von Lärm und Gefährdungsrisiko betroffen seien wie am anderen Standort.

Die Anforderung 5 "Nutzung bzw. Schaffung wirtschaftlicher Entwicklungspotenziale und -impulse" habe keine reale Grundlage. Die Annahme, eine stadtnahe Variante lasse mehr Arbeitsplätze erwarten und fördere das Ansiedlungsinteresse, widerspreche den durch Presseberichte sowie eine neue Studie des Airports Council International (ACI) und eine hierzu ergangene Pressemitteilung der Flughafen München GmbH vom April 2004 belegten Erfahrungen beim Flughafen München. Der Wirkungsverlust standortprägender Einflüsse sei erst weit jenseits der Entfernung des Standorts Sperenberg relevant. Die "planerische Erwartung" des Antragsgegners hinsichtlich der "höheren Wirtschaftsimpulse" und "stärkeren Multiplikatoreffekte" am Standort Schönefeld genüge mangels einer realen Grundlage nicht den Kriterien für eine verwertbare Prognose. Die herangezogenen Gutachten bezögen sich ausschließlich auf Vorgutachten aus den Jahren bis 1994 und seien bereits im Raumordnungsverfahren 1994 (ROV 1994) bekannt gewesen. Auch die Expertise zur "Einschätzung wirtschaftlicher Impulse im Vergleich von stadtnahen und -fernen Flughafenstandorten" der P C GmbH und der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus vom Februar 2003 verwerte ausschließlich Quellen aus der Zeit um 1993/94 und beschränke sich im Übrigen auf durch keinerlei eigene Ermittlungen gestützte vage Behauptungen und Vermutungen. Soweit der Antragsgegner auf die Schwierigkeiten des Flughafens Mailand-Malpensa im Vergleich zum stadtnäheren Flughafen Mailand-Linate verweise, handele es sich nicht um ein brauchbares Gegenbeispiel, da diese Flughäfen Teil eines Flughafensystems seien. Letztlich sei für die Standortentscheidung ausschlaggebend gewesen, dass die positiven wirtschaftlichen Auswirkungen eines Flughafens am Standort Sperenberg ihren Schwerpunkt eher in dem umgebenden Raum des Landes Brandenburg haben könnten, während sich das Land Berlin erhoffe, dass ein Teil dieser Auswirkungen an einem Standort Schönefeld auf das eigene Gebiet fallen könnte. Diese Verlagerung der wirtschaftlichen Auswirkungen könne jedoch im Hinblick auf die große Zahl von Bevölkerung mit hoher Lärmbelastung und Katastrophenrisiko kein in die Standortabwägung einzustellender Belang mit Gewicht sein.

Die bilanzierende Standortbeurteilung" unter Nr. 5 der Begründung zu Ziel Z 1 sei abwägungsfehlerhaft, denn es handele sich ausschließlich um pointierende Wiederholungen der zu den einzelnen Anforderungen gemachten - sachkundig nicht belegten - Behauptungen. Insbesondere fehle die in der Begründung zum LEP FS unter der Überschrift "stadtferne Standortoptionen" angeblich erfolgte "kritische Auseinandersetzung" mit dem Ergebnis des ROV 1994, in dessen zusammenfassender Bewertung der Standort Schönefeld bei sechs von 15 Kategorien mit "unvereinbar" und bei vier Kategorien mit "vereinbar", der Standort Sperenberg hingegen bei acht Kategorien mit "vereinbar" und bei keiner Kategorie mit "unvereinbar" abgeschnitten habe. Entgegen der Annahme des Antragsgegners hätten sich die Grundlagen für die landesplanerische Beurteilung seit 1994 nicht grundlegend geändert. Dem im ROV 1994 maßgeblichen Gesichtspunkt der "nicht ausgleichbaren Beeinträchtigungen von Menschen durch Fluglärm" begegne der Antragsgegner zu Unrecht mit dem Argument, dass es nicht mehr um einen Großflughafen mit 60 Mio. Passagieren im Jahr und vier Start- und Landebahnen gehe, sondern um die Optimierung letztlich schon vorhandener Kapazitäten durch die Konzentration auf einen Standort. Bereits im ROV 1994 habe die Raumordnungsbehörde festgestellt, dass die Auslegung des Flughafens auf eine Kapazität von 30 Mio. Passagieren pro Jahr bemessen sein könne, um den Anforderungen auch langfristig gerecht werden zu können. Das im LEP FS als Ziel festgelegte Flughafenprojekt sei absolut identisch mit dem Projekt Standort Schönefeld-Süd, das Gegenstand der landesplanerischen Beurteilung des ROV 1994 gewesen sei. Außer der jetzigen südlichen Start- und Landebahn, die wertmäßig nur 1,67 % der Investitionskosten ausmache, werde nichts von den Einrichtungen des vorhandenen Flughafens einbezogen oder weiter verwendet. Angeblich geänderte Vorstellungen über Kosten- und Nutzenfragen würden nicht konkret benannt bzw. trafen nicht zu. Der vom Antragsgegner herangezogene Zeitfaktor spiele keine Rolle, da ein Flughafen in Sperenberg mindestens ebenso schnell gebaut werden könne wie in Schönefeld und die Erfordernisse der regionalen oder weltweiten luftverkehrlichen Anbindung keinen neuen Flughafen erforderten. Soweit der Antragsgegner darauf verweise, dass der Grundsatz der dezentralen Konzentration nicht mehr das Gewicht beanspruchen könne, welches ihm früher zugemessen worden sei, sei dem nicht zu folgen, denn zum einen sei der Grundsatz bereits im ROV 1994 nicht "entscheidungsleitend", sondern nur einer von 15 Wirkungsaspekten gewesen, zum anderen sei er unverändert in § 3 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 4 Satz 1 LEPro enthalten, so dass kein Grund für ein geringeres Gewicht bestehe. Es treffe auch nicht zu, dass in der Abwägung zum ROV 1994 ausschließlich auf das Gebiet des Landes Brandenburg abgehoben und die kritische Stellungnahme Berlins durch Abwägung überwunden worden sei. Im LEP FS würden der dezentralen Konzentration zu Unrecht die Kriterien "Erreichbarkeit für die Mehrheit der Nutzer" und "die aus der ballungsraumnahen Lage resultierenden Agglomerations- und Fühlungsvorteile" gegenübergestellt. Die Erreichbarkeit des Standorts Sperenberg unterscheide sich bei Nutzung einer modernen Schnell-Bahn von Berlin aus lediglich um wenige Minuten; das vom Antragsgegner herangezogene Gutachten "Bewertung der verkehrlichen Erschließung des Flughafenstandortes Schönefeld im Vergleich zu stadtfernen Standortalternativen" der I C GmbH zeige, dass die Differenz der Fahrtzeiten mit öffentlichen Verkehrsmitteln zwischen den Standorten Schönefeld und Sperenberg im Durchschnitt nur 9,9 Minuten und von Berlin aus nur 7,9 Minuten betrage. Die besonders hohe Gewichtung eines so geringen zeitlichen Unterschieds stehe zu der objektiven Gewichtigkeit dieser Belange außer jedem Verhältnis. Die angeblichen "Agglomerations- und Fühlungsvorteile" seien nicht nachgewiesen und ohne einzuordnendes Gewicht. Die Entlastung eines Teils der Bevölkerung durch die Auflassung der Flughäfen Tegel und Tempelhof habe auch dem Ergebnis des ROV 1994 zugrunde gelegen. Dass die Zahl der von Lärm- und Katastrophenrisiko betroffenen Menschen am Standort in Schönefeld 10- bis 20-mal höher als am Standort Sperenberg sei und sich in Schönefeld weit mehr als verdoppele, werde unterdrückt. Der Lärmschutz, der sich aus dem LEP FS ergebe, sei gleich Null und spare Regelungen des Nachtflugs aus. Die Plansätze Z 3 bis Z 5 und Z 9 bis G 13 seien für bereits angesiedelte Betroffene unergiebig. Nach dem Planungsgrundsatz des § 50 BImSchG wäre es geboten gewesen, das Lärmschutzbedürfnis der großen Zahl der an einem Standort Schönefeld betroffenen Bewohner mit besonderem Gewicht in die Abwägung einzustellen, anstatt es mit dem Argument zu ignorieren, die Fachplanung werde schon die erforderlichen Schutzvorkehrungen treffen. Das "Schutzgut Mensch" werde mit dem LEP FS seines Gewichts restlos entkleidet. Soweit in der Begründung ausgeführt werde, dass bei einem stadtfernen Standort zusätzliche Umweltbelastungen und Freiraumverluste in heute noch wenig belasteten Regionen gegenüberständen, träfen dieselben Umweltbelastungen und Freiraumverluste auch in dem - von der Erholung suchenden Bevölkerung viel dringender benötigten - Umfeld des Standorts Schönefeld zu. Auch eine Auswertung der im Auftrag der Vorhabenträgerin von der W Ingenieurgesellschaft mbH erstellten Studie "Standortkonzept der B, Auswertung der Gutachten und Vorplanungen, Vergleichende Darstellung der möglichen Flughafenstandorte Schönefeld und Sperenberg für einen Single-Standort der B" (sog. WIB-Studie) ergebe, dass der Standort Sperenberg besser abschneide. Hiermit setze sich die Begründung des LEP FS nicht auseinander. Die "erhöhten finanziellen und zeitlichen Belastungen für die Mehrzahl der Benutzer" seien gegenüber der täglichen, ganzjährigen unterbrechungslosen Fluglärmbelastung und dem Katastrophenrisiko völlig unangemessen hoch gewichtet worden. Dass die Kosten der Verkehrsanbindung und der Verkehrsaufwand zum Erreichen eines Standorts Sperenberg "deutlich höher" seien, treffe, jedenfalls soweit es die Bahnanbindung betreffe, nicht zu. Die bahnseitige Anbindung des Flughafenstandorts Sperenberg sei hinsichtlich der Einbindung in das Bahn-Verkehrsnetz sehr viel günstiger und mit nur einem Drittel der Kosten herstellbar.

Die Abwägungsfehlerhaftigkeit der Standortentscheidung zeige sich auch an den Ausführungen im Kapitel "Lärmbelastungen" der Begründung des LEP FS. Die der planerischen Abwägung zugrunde gelegten Zahlen seien unbrauchbar. Zu Unrecht würden diejenigen Anwohner, die durch die Nutzung der jetzigen nördlichen Start- und Landebahn durch Lärm betroffen wären, bei der durch den Bau des Flughafens bewirkten Lärmentlastung einbezogen, denn die Lärmentlastung der Bewohner insbesondere von Berlin-Bohnsdorf sei bereits durch die Außerbetriebnahme der nördlichen Start- und Landebahn im Jahr 1990 erfolgt. Die in der Begründung zum LEP FS wiedergegebene Tabelle "Gegenüberstellung von Kapazitätsentwicklung und Lärmbetroffenheit innerhalb der Lärmkontur 62 dB(A)" gebe für den Standort Schönefeld den Status quo unzutreffend wieder, weil nicht - wie im Fall der Flughäfen Tegel und Tempelhof - die Zahl der tatsächlich Betroffenen genannt werde, sondern die Zahl der Betroffenen beim Betrieb beider vorhandenen Start- und Landebahnen und der vollen Ausnutzung der dadurch gegebenen Kapazität von 15 Mio. Passagieren pro Jahr, obwohl die für die nördliche Start- und Landebahn erteilte Genehmigung obsolet sei und die Abfertigungsanlagen bei weitem nicht ausreichen würden, um die bei voller Ausnutzung der Kapazität der vorhandenen Start- und Landebahn mögliche Anzahl von 15 Mio Passagieren pro Jahr abzufertigen. Es sei daher für den bestehenden Flughafen von höchstens 10.000 betroffenen Einwohnern innerhalb der Lärmkontur 62 dB(A) auszugehen. Daraus ergebe sich im Fall der Errichtung des Großflughafens am Standort Schönefeld ein Zuwachs um über 20.000 betroffene Anwohner. Dieser Zahl sei die Zahl von höchstens 2.000 betroffenen Anwohnern am Standort Sperenberg gegenüberzustellen, denn die Zahl der in Tegel und Tempelhof nach Errichtung eines neuen Flughafens nicht mehr Betroffenen sei bei beiden Standortalternativen naturgemäß dieselbe. Die Ausführungen zur Sozialverträglichkeit in der Begründung des LEP FS seien inhaltsleer, da es an konkreten Maßnahmen zum Schutz der Lärmbetroffenen im Bereich der antragstellenden Gemeinden, z.B. durch die Anordnung nächtlicher Betriebsbeschränkung als Ziel der Raumordnung, fehle. Die Missachtung der extrem hohen Lärmbelastungen besonders umfangreicher Gebiete in der Umgebung des Standorts Schönefeld sei auch im Aufstellungsverfahren mehrfach und von verschiedener Seite bemängelt worden, ohne dass dies Anlass zu Überlegungen oder Konsequenzen gegeben hätte. So komme etwa die Ingenieurgesellschaft für Immissionsschutz, Schalltechnik und Umweltberatung in ihrer "Plausibilitätsuntersuchung zur Darstellung der Lärmbetroffenheit..." vom April 2003 u.a. zu dem Ergebnis, dass eine Ermittlung der Lärmbetroffenheit nur durch neu berechnete Lärmkonturen möglich sei, die verwendeten Datengrundlagen zum Aspekt Fluglärm nicht (mehr) in jedem Punkt aktuell seien und die dem LEP FS zugrunde liegenden Berechnungen keine ausreichenden Grundlagen für eine angemessene Beurteilung des Nachtflugbetriebes boten.

Die Nichtigkeit des Ziels Z 1 führe zur Nichtigkeit des gesamten LEP FS, da alle übrigen Festsetzungen die Festsetzung des Zieles Z 1 zur logisch zwingenden Voraussetzung hätten. Hilfsweise sei davon auszugehen, dass auch die mit den Zielen Z 4 und Z 5 erfolgte Festsetzung der Planungszonen Siedlungsbeschränkungszonen I und II abwägungsfehlerhaft sei, weil sie erheblich umfangreicher in die Planungshoheit eingreife als zur "Gewährleistung der Standortsicherung" erforderlich. Die in einem technischen Lärmgutachten, das Gegenstand des Planfeststellungsantrages sei, errechnete Linie des äquivalenten Dauerschallpegels Leq3 von 62 dB(A) umschließe ein wesentlich kleineres Gebiet als die Siedlungsbeschränkungszone II, die sich angeblich an die 62 dB(A)-Isophone halte. Zwar sei bei Erlass des LEP SF noch ein "Lagefenster" zu rechtfertigen gewesen. Die Berechnungen, die der Zonenfestsetzung im LEP FS zugrunde lägen, stammten jedoch nach wie vor aus der Zeit der Aufstellung des LEP SF und nähmen nicht zur Kenntnis, dass in der Zwischenzeit die Planung des Flughafens fortgeschritten sei und es keine Lagevarianten der südlichen Start- und Landebahn mehr gegeben habe. Das Gebot der Rücksichtnahme auf die in ihrer Planungshoheit betroffenen Gemeinden hätte eine Reduzierung auf die noch ernsthaft zur Verfügung stehenden Konfigurationsalternativen erforderlich gemacht. Darüber hinaus fehle es auch an einer gesetzlichen Grundlage für die Festsetzung der Siedlungsbeschränkungszonen I und II. Art. 8 Abs. 2 Landesplanungsvertrag oder § 16 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm (FluglärmG) reichten als Rechtsgrundlagen nicht aus. Die Öffnungsklausel des Ziels Z 5 sei nicht hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar, soweit es die Voraussetzungen "nur in geringfügigem Umfang" und "nur zur Abrundung vorhandener Wohngebiete" betreffe. Jedenfalls sei der Anwendungsbereich der Öffnungsklausel des Zieles Z 5 praktisch irrelevant mit der Folge, dass dieses Ziel sich praktisch nicht vom Ziel Z 4 unterscheide und damit nicht erforderlich sei. Der Grundsatz G 9 sei nichtig, weil er auf geltendes Luftverkehrs- und Planungsrecht verweise und damit inhaltsleer sei. Stattdessen hätte zwingend geprüft werden müssen, ob die Festsetzung eines Ziels geboten sei dahin, auf die Festsetzung einer Betriebsbeschränkung für die Nachtzeit durch die Planfeststellungsbehörde hinzuwirken. Auch wenn der landesplanerische Verordnungsgeber keine Betriebsregelungen festsetzen könne, sei er doch nicht daran gehindert zu prüfen und abzuwägen, ob der in Aussicht genommene Standort für einen 24-Stunden-Betrieb aus Gründen der Raumordnung und Landesplanung wegen der Lärmbetroffenheit der Bevölkerung nicht geeignet sei.

Die Vorschriften der Planerhaltung in § 10 Raumordnungsgesetz (ROG) und Art. 9 Landesplanungsvertrag stünden einer gerichtlichen Feststellung der Nichtigkeit des LEP FS hinsichtlich der Festsetzung des Flughafenstandorts als Ziel der Raumordnung nicht entgegen. Die gerügten Abwägungsmängel seien nicht nur geringfügig und seien - wie sich aus den Akten des Aufstellungsverfahrens ergebe - auch offensichtlich. Die Mängel im Abwägungsvorgang seien auch für das Abwägungsergebnis von entscheidender Bedeutung gewesen.

Die Antragstellerinnen beantragen,

§ 1 der Verordnung über den Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung vom 28. Oktober 2003 (Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Brandenburg, Teil II S. 594) einschließlich des darin zum Bestandteil dieser Verordnung erklärten Landesentwicklungsplans Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen. Er macht im Wesentlichen geltend:

Der Normenkontrollantrag sei bereits unzulässig. Die Antragstellerinnen hätten nicht substantiiert vorgetragen, durch den LEP FS in ihren Rechten verletzt zu sein, denn sie bezögen sich ausschließlich auf vermeintliche Beschränkungen ihrer Planungshoheit durch die vormaligen Festsetzungen des LEP SF, obwohl es sich bei dem LEP FS um eine hiervon verschiedene Normsetzung handele. Die Antragstellerinnen trügen nicht vor, dass die in der Antragsbegründung genannten Bebauungs- bzw. Vorhaben- und Erschließungspläne auch im für die vorliegende Streitsache maßgeblichen Zeitpunkt noch von einem Planungsinteresse getragen würden. Dazu hätte auf die aktuelle bevölkerungs- und siedlungsstrukturelle Situation abgestellt und dargelegt werden müssen, welche bauleitplanerischen Aktivitäten derzeit sowie in naher Zukunft anstehen und bei realistischer Betrachtungsweise auch unabhängig von der Frage des Flughafenausbaus überhaupt in Frage kommen könnten. Die Plansätze zur Siedlungsbeschränkung führten nicht zu einem vollständigen Entzug der Planungshoheit der Antragstellerinnen, sondern zu einer Einschränkung hinsichtlich der Planung bestimmter lärmschutzbedürftiger Nutzungen. Die das Abwägungsgebot betreffenden Fragen seien nicht relevant, da eine Eigentumsverletzung durch eine bauleitplanerische Maßnahme nicht mit einer behaupteten Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts durch eine landesplanerische Norm vergleichbar sei. Im Verhältnis von Staat und Kommune gehe es vorrangig um die Zuordnung verschiedener Planungsebenen der Öffentlichen Hand und nicht um einen ausnahmsweise zu öffnenden Rechtsweg für eine Kommune gegen den Staat. Die Ausführungen der Antragstellerinnen zur Präjudizierung des Planfeststellungsbeschlusses verkennten Aufgabe und Wirkung fachübergreifender raumplanerischer Standortbewertungen im Vorfeld fachplanerischer Gestattungsverfahren. Die Aussagen des LEP FS legten nicht den Standort eines Flughafens fest, sondern behandelten die Frage der Raumverträglichkeit und wollten die Entstehung von Nutzungskonflikten durch zwischenzeitlich andere Rauminanspruchnahmen vermeiden für den Fall, dass ein derartiges Projekt im Planfeststellungsverfahren genehmigt und vom späteren Projektträger sodann verwirklicht werde. In welchem Umfang die Standortfrage von der Planfeststellungsbehörde geprüft werde, sei keine im Rahmen des vorhegenden Normenkontrollverfahrens erhebliche Frage. § 4 Abs. 1 ROG verwehre es der Planfeststellungsbehörde, ein Vorhaben entgegen den Zielen der Raumordnung zuzulassen, verpflichte sie jedoch nicht zur Planfeststellung eines zielkonformen Vorhabens. Die Nennung des Standortes Berlin-Schönefeld sei kein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der antragstellenden Gemeinden, da es sich nicht um eine abschließende "Festlegung" handele und sich durch die Aussagen in Z 1 des LEP FS keine Anpassungs- und Beachtenspflichten im Sinne des § 1 Abs. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ergäben.

Der Normenkontrollantrag sei auch nicht begründet. Die Antragstellerinnen verkennten, dass die Abwägungsvorgänge nicht nur aus der Sicht der amtlichen Begründung, sondern auch aus der Gesamtheit aller Vorgänge des Verfahrens zur Ausarbeitung, Aufstellung und Verbindlicherklärung der Normen bewertet werden müssten. Einen Ermittlungsausfall abwägungserheblicher Belange gebe es nicht. Insbesondere habe der Verordnungsgeber ausdrücklich darauf abgestellt, dass die Neuplanung unter besonderer Berücksichtigung der bisherigen Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts erforderlich geworden sei und im Zuge der Neuplanung ferner auf die vormaligen Beanstandungen des Gerichts reagiert werden sollte, das Ziel zum Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld habe keine ausreichende Begründung der Ausbauentscheidung und der hierzu vorgenommenen Abwägung enthalten. Die gemeinsame Landesplanungsabteilung habe umfangreiche Beteiligungsverfahren in den Ländern Berlin und Brandenburg durchgeführt, deren Ergebnis im "Bericht über das Erarbeitungsverfahren zum Planentwurf Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) vom 13. Mai 2003" im Einzelnen ausführlich dargestellt sei. Darüber hinaus seien weitere Untersuchungen und Studien zu besonderen Fragestellungen Gegenstand der Abwägung gewesen. Diese Untersuchungen verdeutlichten auch, dass die - von den Antragstellerinnen überdies unzutreffend wiedergegebene - Studie der W Ingenieurgesellschaft vom Mai 1996, die Standortalternativen vorrangig im Hinblick auf die Unternehmensziele der B beurteilt habe, für die landesplanerischen Zielbestimmungen im Rahmen des LEP FS keine Gültigkeit mehr beanspruchen könne. Das Gutachten "Bewertung der verkehrlichen Erschließung des Flughafenstandortes Schönefeld im Vergleich zu stadtferneren Standortalternativen" zeige auf, dass der Flughafen Berlin-Schönefeld aus der Sicht der Verkehrserschließung gegenüber einem stadtferneren Standort selbst bei dessen optimaler Anbindung eindeutig vorzuziehen sei. Nicht nur für Berlin, sondern auch für den größten Teil des Landes Brandenburg ergäben sich danach günstigere Reisezeiten. Während in Schönefeld über die Vernetzung außerhalb und innerhalb Berlins eine Erreichbarkeit aus allen Himmelsrichtungen hervorragend möglich sei, könne mit der für Sperenberg vorgestellten Verkehrslösung schienenseitig lediglich eine Nord-Süd-Verbindung hergestellt werden. Hinsichtlich der Kosten der Verkehrsanbindung werde in dem Gutachten in einer vergleichenden Bewertung des Investitionsaufwands und des Betriebskostenaufwands sowie der Belastungen für den Nutzer im Einzelnen dargelegt, dass die Investitionskosten für beide Verkehrsträger in Sperenberg insgesamt um mindestens 50 % höher lägen. Der Vorteil des Flughafenstandorts Berlin-Schönefeld liege gerade auch darin, dass ohnehin erforderliche Verkehrsmaßnahmen auch der Erschließung dieses Standorts dienten und damit Synergieeffekte nutzbar gemacht werden könnten. An stadtfernen Standorten, wo dieser Lagevorteil fehle, wäre der verkehrliche Erschließungsaufwand sehr viel größer. Die in der Begründung des LEP FS genannten Anforderungen an einen internationalen Flughafen im Raum Berlin-Brandenburg gäben die raumordungsfachlichen und -rechtlichen Erfordernisse zutreffend und vollständig wieder. Der Begriff der "Anforderungen" sei auf die Aufgabenstellung des Projekts bezogen. "Negative Anforderungen" seien in anderem Zusammenhang und bei der Gesamtabwägung behandelt. Die örtliche Planung könne nicht von vornherein vorrangig Geltung beanspruchen. Ähnliches gelte für eine "negative Anforderung" zum Lärmschutz. Die Landesplanung habe Standortbeurteilungen auf die Aussage zu beschränken, dass der ausgewählte Standort aus raumordnerischer Sicht geeignet sei, um konkurrierende Raumnutzungen und Raumfunktionen in einen dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ausgleich zu bringen. Konkrete Aussagen zum Lärmschutz der angrenzenden Bevölkerung lägen demnach außerhalb des Kompetenzbereichs der Raumordnung. Im Übrigen habe der Verordnungsgeber die sich aus einer "engen räumlichen Beziehung zum Hauptaufkommensgebiet" zwangsläufig ergebende Konfliktlage bezüglich der Lärmbetroffenheiten und des Gefährdungspotentials gesehen.

Die Anforderungen des LEP FS an einen internationalen Flughafen im Raum Berlin-Brandenburg seien sachgerecht. Der Standortanforderung nach einer engen räumlichen und zeitlichen Nähe zum Einzugs- und Hauptaufkommensgebiet lasse sich nicht entgegenhalten, dass das Hauptaufkommensgebiet nicht den gesamten Einzugsbereich eines Flughafens abdecke, denn der Ballungsraum Berlin werde als Dienstleistungszentrum, Städtereiseziel sowie aufgrund der Erwerbsstruktur und soziologischer Faktoren auch in Zukunft ein deutlich überproportionales Luftverkehrsaufkommen gegenüber dem Land Brandenburg und benachbarten Gebieten aufweisen. Nicht nur die schnelle Erreichbarkeit, sondern auch die erhöhten finanziellen Belastungen für die Mehrzahl der Flughafennutzer, die von dem entsprechenden Verkehr verursachten höheren Umweltbelastungen und die größere erstmalige Flächeninanspruchnahme sprächen gegen stadtferne Standorte. Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen einer im Durchschnitt ca. 10 Minuten längeren Fahrtzeit zum Standort Sperenberg seien keineswegs unbedeutend. Im Straßenverkehr sei selbst bei optimaler Straßenanbindung sogar eine durchschnittlich 23 Minuten längere Fahrtzeit nach Sperenberg zugrunde zu legen. Bei der Anforderung "Konzentration des Luftverkehrs auf einen Standort" sei es nicht darum gegangen, speziell für den Standort Schönefeld sprechende Anforderungen aufzustellen. Es sollten die Nachteile der historisch bedingten Stadtflughäfen vermieden und gleichzeitig "Vorteile der bisherigen Konstellation - nachhaltige Anbindung an das regionale und überregionale Straßen- und Schienenverkehrsnetz, hohe Akzeptanz bei den Flugreisenden aus dem Hauptaufkommensgebiet u.v.m. - nicht leichtfertig (...) vergeben" werden. Mit dem Vorwurf der Widersprüchlichkeit der Anforderung zur verkehrlichen Einbindung des zu errichtenden Flughafens würden die Antragstellerinnen verkennen, dass die Verlagerung vom Auto auf umweltfreundliche Verkehrsträger ein ehrgeiziges Ziel sei, das derzeit noch nicht der tatsächlichen verkehrlichen Möglichkeit entspreche. Selbst bei einem Anteil von ca. 50 % der mit öffentlichen Verkehrsmitteln landseitig an- und abreisenden Fluggäste bleibe die Erreichbarkeit im Straßenverkehr genauso wichtig. Der Verordnungsgeber habe auch zu berücksichtigen gehabt, dass nach dem Gutachten zur "Bewertung der verkehrlichen Erschließung..." die Straßenanbindung für andere Nutzergruppen und den Güter- und Wirtschaftsverkehr noch wichtiger sei. Im Zusammenhang mit der der Planung zugrunde liegenden Bedarfsprognose sei eingeschätzt worden, dass nur knapp 2,5 % des Gesamtaufkommens an Fluggästen als verlagerbar auf andere Verkehrsmittel angesehen werden könnten. In die weitere Betrachtung sei deshalb auch einzubeziehen gewesen, dass die durch einen weniger gut erreichbaren Standort entstehende Verkehrsbelastung höher als die Entlastung durch Verkehrsverlagerung sei. Eine Abweichung von der zeitlichen Vorgabe, dass der Flughafen innerhalb von durchschnittlich 35 bis 40 Minuten erreichbar sein solle, würde seine Akzeptanz erheblich beeinträchtigen. Mit der Anforderung "Verminderung von räumlichen Nutzungskonflikten und Verbesserung der Umweltbilanz" solle die Lärm- und Luftbelastung im Verdichtungsraum deutlich reduziert und eine nachhaltige Freiraumsicherung gewährleistet werden, ohne dass hier bereits auf die bezüglich der Antragstellerinnen bestehenden räumlichen Nutzungskonflikte eingegangen werde, die Gegenstand der Abwägung vor dem Hintergrund der im Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sei.

Bei der Aussage, es würden bei einer stadtnahen Variante bis zu einem Drittel mehr Arbeitsplätze als bei einer stadtfernen Variante geschaffen, handele es sich entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen nicht um eine Behauptung, sondern nur um eine planerische Erwartungshaltung des Verordnungsgebers, die schlüssig mit höheren Wirtschaftsimpulsen und mit stärkeren Multiplikatoreffekten begründet werde. Dass das Ansiedlungsinteresse vielfach durch die Kombination verschiedener Standortbedingungen geprägt sei, entspreche planerischer Erfahrung und beruhe auf einer Expertise, die insgesamt 14 Gutachten, Studien und weitere wissenschaftliche Veröffentlichungen ausgewertet habe. Wichtigste Standortfaktoren seien die Anbindung der Verkehrs- und Infrastruktur, die Nähe zu den Absatz- und Beschaffungsmärkten sowie die Verfügbarkeit von hochqualifizierten Arbeitskräften. Angesichts der sich im Raum Schönefeld/Wildau/Königs Wusterhausen/Dahlewitz/Ludwigsfelde aktuell vollziehenden Entwicklung zu einem Zentrum für Luft- und Raumfahrt könne davon ausgegangen werden, dass ein Flughafenausbau in diesem Gebiet zusätzliche Entwicklungsschübe auslösen könne. Der Vergleich mit dem Flughafen München gehe fehl, da dieser vom Stadtzentrum Münchens aus mit öffentlichen Verkehrsmitteln ebenfalls in rund 40 Minuten zu erreichen und damit nach dem Begriffsverständnis des LEP FS ebenfalls kein stadtferner Flughafen sei. Trotz der Entfernung vom Stadtzentrum sei der Flughafen München bezogen auf das entwicklungspolitisch besonders zu beachtende Umfeld des Münchener Nordens und der geschlossenen Gesamtheit der Siedlungslandschaft eher als "nah" denn als "fern" anzusehen. Zudem gehe es bei der Wahl eines geeigneten Standorts für die Deckung des künftigen Luftverkehrsbedarfs im Raum Berlin-Brandenburg nicht um die Frage, ob dieses Projekt positive wirtschaftliche Auswirkungen hervorrufen könne, sondern vielmehr um die Frage, wie die zu erwartenden Effekte für den Raum Berlin-Brandenburg optimal genutzt werden könnten. Dies sei am Standort Schönefeld wegen der deutlich besseren Ausstattung mit öffentlicher und privater Infrastruktur eher anzunehmen als in S. Als Beispiel dafür, dass stadtferne Standorte gegenüber stadtnahen Standorten gemieden würden, werde in den Untersuchungen der in einer Entfernung von 48 km vom Stadtzentrum liegende Flughafen Mailand-Malpensa angeführt, von dem die Fluggesellschaften teilweise wieder zum alten Standort Mailand-Linate zurückgekehrt seien. Auch aus der von den Antragstellerinnen selbst vorgelegten Studie des ACI ergebe sich, dass die Stadt München nur in eingeschränktem Maße an den positiven wirtschaftlichen Auswirkungen des Flughafens München partizipiere.

Die bilanzierende Standortbeurteilung unter Nr. 5 der Begründung zu Ziel Z 1 deute ebenfalls nicht auf Abwägungsfehler hin. Die zuvor detailliert dargelegten Anforderungen an eine Standortentscheidung seien gewichtet und bewertet worden. Dass in der Begründung des LEP FS das Ergebnis des ROV 1994 als unverbindlich angesehen werde, sei nicht zu beanstanden. Das Ergebnis des ROV 1994 habe schon aus formalen Gründen keine Gültigkeit mehr, da diese auf vier Jahre begrenzt gewesen sei. Zudem sei das ROV 1994 auch inhaltlich überholt, weil sich die Grundlagen für die landesplanerische Beurteilung grundlegend geändert hätten. Wie sich aus der "Vorhabensbeschreibung" der landesplanerischen Beurteilung vom 6. November 1994 und der in Abschnitt IV enthaltenen Differenzierung zwischen der ersten Ausbaustufe mit zwei Start- und Landebahnen und dem Endausbau mit vier Start- und Landebahnen ergebe, sei Gegenstand des Raumordnungsverfahrens ein Flughafen mit vier Start- und Landebahnen und ca. 60 Mio. Passagieren pro Jahr gewesen. Aus der Projektbezogenheit des Raumordnungsverfahrens folge, dass sich die landesplanerische Beurteilung ausschließlich auf das vom Vorhabenträger in das Verfahren eingebrachte Projekt erstrecken könne. Die abweichende Bedarfsabschätzung der Behörde sei von dem Untersuchungsteil zu unterscheiden. Zudem sei auch darin auf eine dritte Start- und Landebahn in der Endstufe abgestellt worden. Selbst wenn sich die landesplanerische Beurteilung lediglich auf einen Flughafenausbau mit Kapazität für etwa 30 Mio. Passagiere bezogen hätte, wäre wegen veränderter Rahmenbedingungen davon auszugehen, dass der landesplanerischen Beurteilung hinsichtlich der Zielbestimmungen des LEP FS keine Wirkung mehr zukommen könne. Die jetzt vorgesehene "Ertüchtigung" des vorhandenen Flughafens Schönefeld unter Einbeziehung der vorhandenen Einrichtungen stelle ein Projekt dar, das mit dem im ROV 1994 beurteilten möglichen Standort "Berlin-Schönefeld-Süd" weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht identisch sei. Mitte der 90er Jahre hätten sich die prognostischen Annahmen für das für die Hauptstadtregion zu erwartende Luftverkehrsaufkommen deutlich geändert. Auch "die monetäre Kosten-Nutzen- sowie die Kosten-Wirksamkeits-Analyse und die multidimensionale Nutzwert-Analyse" würden der Wahl eines anderen Standorts als Schönefeld entgegenstehen. Komplette neue Flächenbeschaffungen, ein erstmaliges System von Start- und Landebahnen sowie die völlig neue Schaffung von Ver- und Entsorgungssystemen und Baukörpern waren nicht zu rechtfertigen. Der Zeitfaktor habe an Bedeutung gewonnen. Die landesplanerische Beurteilung sei auch schon deshalb nicht bindend, weil es sich um eine bloß gutachterliche Äußerung handele, die zudem ausschließlich auf das Gebiet Brandenburgs abgehoben habe. Der im ROV 1994 als entscheidungsleitend herangezogene Grundsatz der dezentralen Konzentration könne nicht länger das ihm früher zugemessene Gewicht beanspruchen. Aufgrund der seit 1996 betriebenen gemeinsamen Landesplanung der Länder Berlin und Brandenburg sei der Gesamtraum beider Länder zu betrachten. Darüber hinaus seien die der dezentralen Konzentration widersprechenden Zielvorstellungen des LEPro, wie die Erreichbarkeit für die Mehrheit der Nutzer und die Nähe des Standortes zum Aufkommensschwerpunkt, gebührend zu gewichten. Bei der Anwendung des raumordnerischen Leitbildes der dezentralen Konzentration sei zu berücksichtigen, dass der Bundeshauptstadt Berlin durch § 1 sowie § 5 Abs. 1 LEPro wesentliche Funktionen zugewiesen seien, zu deren Erfüllung die Stadt einer leistungsfähigen Verkehrsinfrastruktur bedürfe. § 5 Abs. 1 LEPro treffe für Berlin als Kern des gemeinsamen Planungsraumes mit der angestrebten und realen Konzentration von Wirtschafts-, Wissenschafts-, Kultur-, Bildungs-, Sport-, Handels-, Messe- und Regierungsfunktionen eine umfassende Bestimmung der Hauptstadtfunktionen, die gemäß § 10 Abs. 1 LEPro durch Zentren der dezentralen Konzentration außerhalb Berlins im Land Brandenburg ergänzt werden solle und erst in diesem Zusammenhang gleichwertige Lebensverhältnisse für den Gesamtraum Berlin-Brandenburg ermöglichen könne. § 3 Abs. 4 Satz 3 LEPro lasse bei Standortentscheidungen eine Abweichung vom Leitbild der dezentralen Konzentration ausdrücklich zu, soweit diese sachnotwendig an die Bundes- und Landeshauptstadt gebunden seien. Die Vorgabe der "Sachnotwendigkeit" sei so zu verstehen, dass die in Berlin als Bundeshauptstadt aufgrund spezialgesetzlicher Regelungen angesiedelten Einrichtungen und Institutionen in ihrer Funktionsfähigkeit unterstützt würden. Das 1994 im Raumordnungsverfahren noch anzuwendende Vorschaltgesetz zum Landesplanungsgesetz und Landesentwicklungsprogramm vom 6. Dezember 1991 habe darauf abgestellt, die Voraussetzungen für gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilen des Landes zu schaffen, eine ausgewogene Siedlungsstruktur im Land Brandenburg sicherzustellen und eine einseitige Entwicklung des Raumes um Berlin zu verhindern. Aussagen zur Funktion von Berlin innerhalb des raumordnerischen Leitbildes seien damals nicht getroffen worden.

Der von den Antragstellerinnen favorisierte Standort Sperenberg sei nicht in die engere Wahl gekommen, denn er erfülle die Anforderungen an die künftige Luftverkehrsanbindung der Region Berlin-Brandenburg insgesamt in erheblich geringerem Maße als ein Ausbau am Flughafenstandort Schönefeld. Sperenberg habe sich als stadtferner Standort in der Beurteilung anhand der raumordnungsfachlichen Erfordernisse im Verfahren zur Aufstellung des LEP FS nicht als vorzugswürdig herausgestellt und habe deshalb ohne weitere vertiefende Untersuchungen als Alternative ausgeschlossen werden können. Gegen den Standort Sperenberg spreche auch, dass der seit vielen Jahren nicht mehr genutzte und früher ausschließlich für den militärischen Bedarf ausgelegte Bestand in keiner Weise für die Errichtung eines modernen Verkehrsflughafens genutzt werden könne, keinen luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsstatus besitze und große Teile des Geländes hochgradig altlasten- und munitionsbelastet seien mit der Folge eines weder zeitlich noch finanziell kalkulierbaren Sanierungsaufwands.

Der von den Antragstellerinnen vorgetragene Umstand, dass die Zahl der von Lärm- und Katastrophenrisiko betroffenen Menschen am Standort Schönefeld 10- bis 20-mal höher als am Standort Sperenberg sei, sei nicht geeignet, das Ergebnis der Gesamtabwägung in Zweifel zu ziehen. Wie sich aus der Begründung zum LEP FS ergebe, sei dem Aspekt der von Fluglärmbelastungen betroffenen Anwohner erhebliches Gewicht eingeräumt worden. Zu den in einer umfassenden Abwägung einzustellenden Belangen gehöre auch, dass bei einem Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld die erheblichen und nicht länger hinnehmbaren Lärmbelastungen der Anwohner durch die Stadtflughäfen Tegel und Tempelhof zeitnah zu beseitigen seien, ohne die Bundeshauptstadt eines leistungsfähigen Luftverkehrssystems zu berauben. Zur Gewährleistung der Anforderungen des § 50 BImSchG kämen gerade auch Nutzungsbeschränkungen und andere geeignete Festlegungen - wie etwa die in Z 4 und Z 5 LEP getroffenen - in Betracht. Dabei sei für die Frage, ob eher bei den störenden oder bei den zu schützenden Flächen anzusetzen sei, auch der Aspekt der Vorbelastung zu berücksichtigen. Zudem genüge es auch in Ansehung des § 50 BImSchG, dass die immissionsschutz-rechtlichen Gesichtspunkte in die planerische Abwägung eingingen und dort entsprechend ihrem Gewicht Berücksichtigung fänden. Dass an stadtfernen Standorten die Zahl der lärmbetroffenen Anwohner geringer wäre als in der Umgebung Schönefelds, sei nicht übersehen worden. Die auf der Ebene der Raumordnung erkennbaren Lärmauswirkungen seien mit dem ihnen zukommenden Gewicht gewürdigt und mit den ebenfalls sachgerecht bewerteten übrigen Belangen abgewogen worden. Dass dabei einer gewissen Mehrbelastung für einen Teil der Anwohner gegenüber wirtschaftlichen, strukturellen und landschaftlichen Belangen vieler nicht der Vorzug eingeräumt worden sei, sei nicht zu beanstanden. Die Lärmbetroffenheit am Flughafenstandort Berlin-Schönefeld könne durch wirtschaftliche Anreize zur Nutzung lärmarmer Luftfahrzeuge, durch Maßnahmen des aktiven und passiven Schallschutzes, durch Entschädigung, durch Einräumung von Übernahmeansprüchen und durch Umsiedlungen gelöst bzw. auf ein zulässiges Maß reduziert werden. Im Hinblick auf die im Planfeststellungsverfahren möglichen Auflagen und Regelungen zum Schutz der Anwohner, von denen die Planfeststellungsbehörde in ihrem Beschluss vom 13. August 2004 inzwischen Gebrauch gemacht habe, sei die Prognose vertretbar gewesen, dass die Lärmproblematik in nachfolgenden Verfahren insoweit zu lösen sein würde, dass die Planung an diesen Fragen nicht zwingend scheitern müsse. Wären die in der von den Antragstellerinnen zitierten Stellungnahme der Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz des Landes Berlin vorgeschlagenen geringeren Lärmschwellenwerte in die Berechnung eingegangen, hätte sich nicht nur am Standort Schönefeld eine größere Zahl der Lärmbetroffenen ergeben, sondern wäre auch die Zahl der nach Schließung der Standorte Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof Entlasteten erheblich größer ausgefallen. Dass die in der Tabelle unter Ziff. 5.4.4.3 der Begründung zu Z 1 LEP FS zugrunde gelegten Lärmkurven als Grundlage zur Ermittlung und zum Vergleich der Zahl der Lärmbetroffenen an den drei genannten Standorten geeignet seien, sei durch die Untersuchung der Ingenieurgesellschaft für Immissionsschutz, Schalltechnik und Umweltberatung mbH vom 24. April 2003 bestätigt worden. Da nach einem aktuellen Entwurf der Anleitung zur Berechnung von Fluglärm nunmehr auch die flugbetrieblichen und akustischen Daten der heute überwiegend verkehrenden lärmarmen Flugzeuge bei der Berechnung von Geräuschimmissionen berücksichtigt werden könnten, würde überdies die durch den Ansatz niedrigerer Lärmschwellenwerte zunächst erreichte Vergrößerung der Lärmkonturen nahezu wieder aufgehoben.

Hinsichtlich der Lärmbelastungen sei zwischen einem im Rahmen der Flughafengenehmigung vorzusehenden Schutz bereits bestehender Siedlungsgebiete und der Sicherung der Infrastrukturmaßnahme durch Siedlungsbeschränkungen zu unterscheiden. Soweit bereits bestehende Ortsteile betroffen seien, gelte es, im nachgelagerten Genehmigungsverfahren geeignete Lärmschutzmaßnahmen zu ergreifen, wie dies bereits durch den LEP FS vorgezeichnet sei. Die Plansätze Z 3 bis Z 5 und G 9, Z 12 und G 13 stellten lediglich Vorgaben für die weitere fachbehördliche Zulassungsentscheidung und gerade noch kein abschließendes Schutzkonzept dar. Da sich die landesplanerischen Aussagen des LEP FS auf Aussagen dahin gehend beschränkten, dass der ausgewählte Standort aus raumordnerischer Sicht geeignet sei, konkurrierende Raumnutzungen und Raumfunktionen in einen dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ausgleich zu bringen, sei es nicht nur nicht zu beanstanden, sondern sogar geboten, dass Lärmschutzmaßnahmen nicht bereits dem LEP FS zu entnehmen seien. In die Betrachtungen zur Lärmbelastung seien auch die durch die Auflassung der nördlichen Start- und Landebahn entlasteten Anwohner in Berlin-Bohnsdorf einzubeziehen. Es komme bei der Abwägungsentscheidung auf die formell fortbestehende (gemäß § 19 Einigungsvertrag als luftverkehrsrechtliche Genehmigung i.S.v. § 6 Abs. 1 Luftverkehrsgesetz - LuftVG - fortgeltende) Betriebsgenehmigung für die nördliche Start- und Landebahn an, da insoweit gedeckte Lärmbelastungen infolge des Flugbetriebes bereits abschließend abgewogen und in künftigen Zulassungsverfahren nicht mehr zu berücksichtigen seien. Zudem fanden auf der nördlichen Landebahn zwar kein regelmäßiger Flugbetrieb, aber direkte Überflüge in geringer Höhe statt, die zu einer nicht völlig von der Hand zu weisenden Belastung der Bewohner führten. Da für die Frage der Lärmbeeinträchtigung einzig die vorhandenen Flugbetriebsflächen entscheidend seien, sei die derzeitige Abfertigungskapazität des Flughafens Berlin-Schönefeld im Rahmen der raumordnerischen Abwägungsentscheidung unbeachtlich. Die Freiflächenverluste am Standort Schönefeld fielen infolge Weiterentwicklung der bereits bestehenden Flughafenanlage deutlich geringer aus als an einem Standort S. Im Rahmen der abschließenden Gesamtbetrachtung seien entgegen der Annahme der Antragstellerinnen auch Standortvorstellungen des Projektbetreibers neben vielen anderen Gesichtspunkten Grundlagenmaterial für die raumordnerische Gesamtbeurteilung.

Die etwaige Nichtigkeit der Zielfestsetzung Z 1 würde nicht zur Gesamtnichtigkeit des LEP FS führen, da Ziele zur vorsorglichen Freihaltung von Räumen auch geboten sein könnten, wenn ein Standortziel nicht aufgestellt sei. Auch seien die übrigen Ziele und Grundsätze des LEP FS nicht zu beanstanden. Die Ziele Z 3 bis Z 5 hätten zukunftsorientiert weitere Entwicklungen zu berücksichtigen. Die Landesplanung nehme dabei losgelöst von einem konkretisierenden Planfeststellungsantrag eine raumordnerische Zielfestlegung vor und sichere diese durch geeignete raumordnungsrechtliche Maßnahmen wie etwa die Festsetzung von Siedlungsbeschränkungszonen und Bauhöhenbeschränkungen. Der Verordnungsgeber habe auch nicht die Festlegungen des LEP SF ungeprüft übernommen. Ausweislich des Berichts über das Erarbeitungsverfahren habe eine intensive Auseinandersetzung mit den diesbezüglichen Anregungen und Bedenken stattgefunden. Die über den Planfeststellungsantrag hinausgehenden Zielbestimmungen zu Bauhöhenbeschränkungen und Siedlungsbeschränkungszonen seien geboten, um vorhersehbaren künftigen Änderungen des Lärmschutzrechts vorzubeugen. Die vorläufige Sicherung müsse auch berücksichtigen, dass die Lage der Start- und Landebahnen erst im Planfeststellungsverfahren endgültig festgelegt werde. Hinsichtlich der im - noch nicht bestandskräftigen - Planfeststellungsbeschluss getroffenen Schutzvorkehrungen bestehe u.a. durch die anhängigen Klagen vor dem Bundesverwaltungsgericht die Möglichkeit nachträglicher Veränderungen. Zudem könne sich die planfestgestellte Lage der Schutzgebiete mit Inbetriebnahme des ausgebauten Flughafens noch verschieben, nachdem die An- und Abflugverfahren einschließlich der Flugrouten durch das Luftfahrt-Bundesamt festgelegt worden seien. Einschränkungen der Planungshoheit von Gemeinden seien zulässig, wenn ein "überörtliches Interesse von höherem Gewicht" dies erfordere. Bezüglich der Auswirkungen auf die Belange der kommunalen Planungshoheit habe eine eingehende Auseinandersetzung stattgefunden. Es fehle auch nicht an einer gesetzlichen Grundlage für die Anordnung der Siedlungsbeschränkungszonen. Nutzungsbeschränkungen könnten ohne ausdrückliche Ermächtigung in Form von landesplanerischen Zielen nach Maßgabe des Raumordnungsgesetzes bzw. des Landesplanungsvertrages normiert werden, ohne dass es dazu einer ausdrücklichen Ermächtigung im Raumordnungsrecht bedürfe. Im Übrigen könnten Siedlungsbeschränkungsbereiche auch im Hinblick auf § 16 FluglärmG festgelegt werden. Die Zielbestimmung Z 5 des LEP FS sei unter Berücksichtigung der Begründung in hinreichender Weise konkretisiert und bestimmbar. Der Begriff der Wohngebiete umfasse alle Nutzungen mit Wohnanteil. Die Beurteilung der "Abrundung" erfolge anhand der konkreten räumlichen Situation. Auch der abwägungspfüchtige Grundsatz G 9 sei nicht zu beanstanden. Dass auf bestehende gesetzliche Anforderungen hingewiesen werde, entspreche häufiger Übung bei Gesetzen und Verordnungen, die umfassende Sachverhalte regelten. Im Übrigen mache G 9 auch eine sinnvolle Vorgabe für die Ermessensausübung von Fachbehörden. Die Festlegung von Betriebsbeschränkungen sei ausschließlich Sache der Planfeststellungsbehörde; einer vorgelagerten Entscheidung der Landesplanungsbehörde zu Detailregelungen bedürfe es nicht. Die landesplanerischen Regelungsmöglichkeiten auf dem Gebiet des Lärmschutzes seien sehr begrenzt.

Selbst wenn die Begründung des LEP FS, an die die Antragstellerinnen ohnehin überzogene Anforderungen stellten, unvollständig wäre und Abwägungsmängel vorlägen, wäre dies nach den hier anwendbaren Grundsätzen der Planerhaltung gemäß Art. 9 Landesplanungsvertrag, § 10 ROG unbeachtlich. Etwaige Abwägungsmängel seien jedenfalls nicht offensichtlich. Das von den Antragstellerinnen gerügte Fehlen gutachtlicher Untersuchungen wäre kein offensichtlicher Mangel im Abwägungsvorgang i.S.d. § 10 Abs. 2 Nr. 2 ROG bzw. Art. 9 Abs. 2 Landesplanungsvertrag. Zum einen treffe es nicht zu, dass insbesondere Untersuchungen zur Frage der Standortentscheidung fehlten. Zum anderen wäre das eventuelle Fehlen gutachtlicher Untersuchungen allenfalls eine Unvollständigkeit der Verfahrensunterlagen, die nur relevant wäre, wenn - was hier nicht gegeben sei - konkrete Umstände positiv festgestellt werden könnten, die auf einen Mangel im Abwägungsvorgang hinweisen würden. Auch hätte ein Mangel im Abwägungsvorgang keinen Einfluss auf das Abwägungsergebnis. Die abwägungserheblichen Belange seien umfassend, vollständig und fehlerfrei ermittelt worden. Die raumordnerische Zielfestlegung hinsichtlich des Standorts Berlin-Schönefeld sei insbesondere geprägt durch die Belange der im öffentlichen Interesse stehenden luftverkehrlichen Bedarfsplanung für den Großraum Berlin-Brandenburg, die hiermit verbundenen wirtschaftlichen Auswirkungen, die Einbindung des Flughafens in das bestehende und fortzuentwickelnde Verkehrsnetz sowie die Belange der an dem zu wählenden Standort betroffenen Gemeinden bzw. deren Bevölkerung und Wirtschaft. All diese Belange seien berücksichtigt und gewichtet worden. Der Vortrag der Antragstellerinnen lasse keine konkreten Anhaltspunkte dafür erkennen, dass bei Berücksichtigung der vorgetragenen Aspekte ein anderes Abwägungsergebnis konkret in Betracht gekommen wäre. Insbesondere hätten die nach dem Willen der Antragstellerinnen zu modifizierenden Standortanforderungen einen anderen Standort weder nahe liegend noch konkret als Ergebnis einer notwendigen Gesamtbewertung aller Belange möglich erscheinen lassen. Selbst wenn man alle durch die Antragstellerinnen vorgetragenen Aspekte berücksichtigen wollte, bliebe im Ergebnis festzuhalten, dass der Standort Sperenberg eine größere Entfernung zur Metropolregion Berlin aufweise, die verkehrliche Anbindung nur unter erheblichem Mehraufwand realisiert werden könnte und der Standort Sperenberg die im öffentlichen Interesse liegenden Planungsabsichten der Länder Berlin und Brandenburg betreffend die Neukonzeption eines internationalen Flughafens nicht zu gewährleisten vermöchte. Die in der Begründung des LEP FS dargelegten Erwägungen, insbesondere zur Auseinandersetzung mit den Ergebnissen des ROV 1994 und den Lärmauswirkungen für den Raum Berlin-Brandenburg hätten auch bei Einbeziehung der nunmehr vorgetragenen - unbeachtlichen - Aspekte kein anderes Ergebnis zugelassen. Auch hätte die Berücksichtigung des zuletzt gestellten Planfeststellungsantrages nicht im Ergebnis zu einer Reduzierung der Siedlungs- und Bauhöhenbeschränkungen geführt, da raumordnungsrechtliche Ziel- und Grundsatzbestimmungen Ausdruck einer langfristigen Planung sein und drohende Nutzungskonflikte im Raum langfristig ausschließen müssten.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der beigezogenen Aufstellungsvorgänge (47 Ordner) und der Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

I. Der Antrag ist zulässig.

Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit u. a. von "anderen" im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Eine solche Bestimmung hat der brandenburgische Landesgesetzgeber in § 4 Abs. 1 des Brandenburgischen Verwaltungsgerichtsgesetzes getroffen. Danach kann der als Rechtsverordnung erlassene Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) Gegenstand eines Nomenkontrollverfahrens sein. Für die auf Art. 8 Abs. 6 des Vertrags über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg (Landesplanungsvertrag) beruhende Rechtsverordnung ist zuständiges Normenkontrollgericht das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg als gemeinsames Gericht der Länder Berlin und Brandenburg (Art. 3 Abs. 2 Landesplanungsvertrag). Der Normenkontrollantrag ist am 12. Dezember 2003 und damit fristgerecht innerhalb von zwei Jahren nach der am 14. November 2003 im Gesetz- und Verordnungsblatt, Teil n, erfolgten Bekanntmachung der Rechtsverordnung gestellt worden.

1. Die Antragstellerinnen sind auch antragsbefugt. Sie machen im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend, in ihren Rechten, nämlich durch die Festlegungen des LEP FS in ihrer Planungshoheit und damit in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG), Art. 97 Abs. 1 Satz 1 Verfassung des Landes Brandenburg (LV) gewährleisteten Selbstverwaltungsrecht verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.

1.1 Der LEP FS enthält - jedenfalls auch - Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Sinne des § 3 Nr. 2 Raumordnungsgesetz (ROG), d.h. verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen, die materiell geeignet sind, normative Bindungen zu erzeugen.

Um ein Ziel der Raumordnung handelt es sich jedenfalls bei der Festlegung Z 1, der zufolge zur Deckung des nationalen und internationalen Luftverkehrsbedarfes der Länder Berlin und Brandenburg der Flughafen Berlin-Schönefeld weiter zu entwickeln ist und mit Inbetriebnahme der Kapazitätserweiterung am Standort Schönefeld die Flugplätze Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof zu schließen und ihre Flächen einer anderen Nutzung zuzuführen sind. Die Festlegung Z 1 ist als Ziel ("Z") gekennzeichnet und erfüllt auch materiell-rechtlich die Voraussetzung eines Zieles der Raumordnung im Sinne der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG. Sie enthält eine verbindliche Vorgabe, die keine weitere Abwägung zulässt. Die Formulierung, dass der Flughafen Berlin-Schönefeld weiter zu entwickeln ist, schließt andere Alternativen zwingend aus. Die Festlegung ist räumlich und sachlich ausreichend bestimmt. Unabhängig davon, dass sich für die betroffenen Gemeinden zunächst keine unmittelbaren Handlungspflichten aus der Festlegung ergeben mögen, enthält sie mit der Festschreibung des Standorts Schönefeld für den zur Deckung des nationalen und internationalen Luftverkehrsbedarfs der Länder Berlin und Brandenburg bestimmten Flughafen eine Vorgabe, die auf nachgeordneten Planungsebenen nicht mehr zur Disposition steht und sich jedenfalls mittelbar - als Grundlage für die Festlegung der Planungszonen Siedlungsbeschänkung - auf die Bauleitplanung der Gemeinden im Umkreis des Flughafens zwangsläufig auswirkt. Darüber hinaus ergeben sich aus der Festlegung Z 1 LEP FS Unterlassungspflichten. So würde etwa die Ausweisung eines Wohngebietes im - für die Entwicklung" allein in Betracht kommenden - näheren Umkreis der bestehenden Flughafenfläche auch ohne irgendeine weitere Konkretisierung der Festlegung Z 1 auf einer nachfolgenden Planungsstufe nach § 1 Abs. 4 Baugesetzbuch (BauGB) unzulässig sein (vgl. bereits den Beschluss des Senats vom 20. März 2002 - 3 D 26/99.NE -, LKV 2002, 421, 426, zu § 19 Abs. 11 LEPro a.F.). Dass die Festlegung Z 1 in den weiteren Festlegungen des LEP FS konkretisiert wird, steht dem Zielcharakter nicht entgegen, denn dass den Gemeinden eine ohne weitere Zwischenschritte umsetzbare Handlungsanweisung gegeben wird, ist nicht Voraussetzung für den Zielcharakter (vgl. bereits den Beschluss des Senats vom 20. März 2002, a.a.O., S. 426 f.).

Auch bei den Festlegungen Z 2 bis Z 6 handelt es sich um - als solche gekennzeichnete - Ziele der Raumordnung, von denen eine Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausgehen kann. Diese Planaussagen enthalten die Festsetzung einer von entgegenstehenden Nutzungen freizuhaltenden Flughafenfläche (Z 2), einer Planungszone Bauhöhenbeschränkung, in der keine Vorhaben geplant werden dürfen, die die Hindernisfreiheit des Flugbetriebes und damit auch die Flugsicherheit beeinträchtigen können (Z 3), einer Planungszone Siedlungsbeschränkung I, in der neue Flächen und Gebiete für Wohnnutzungen und/oder besonders lärmschutzbedürftige Einrichtungen nicht geplant werden dürfen (Z 4), einer Planungszone Siedlungsbeschränkung II, in der neue Flächen und Gebiete für Wohnnutzungen und/oder besonders lärmschutzbedürftige Einrichtungen nur ausnahmsweise unter im Einzelnen näher geregelten Voraussetzungen geplant werden dürfen (Z 5), sowie von Trassen und Korridoren für die bedarfsgerechte Verkehrsanbindung des Flughafens (Z 6). Es handelt sich hierbei durchweg um Festlegungen, die als verbindliche, vom Träger der Landesplanung abschließend abgewogene Vorgaben materiell geeignet sind, normative Bindungen zu erzeugen (vgl. § 3 Nr. 2 ROG). Dies gilt entgegen den Ausführungen der Antragstellerinnen im Schriftsatz vom 10. Dezember 2004 auch für die Festlegung Z 5. Die Zweifel der Antragstellerinnen daran, ob die Öffnungsklausel des Ziels Z 5 den nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG n.F. zu den Voraussetzungen für das Vorliegen eines Zieles der Raumordnung gehörenden Anforderungen der sachlichen Bestimmtheit oder doch zumindest Bestimmbarkeit genüge, soweit es die Voraussetzungen "nur in geringfügigem Umfang" und "nur zur Abrundung vorhandener Wohngebiete" betreffe, greifen im Ergebnis nicht durch. Für den Zieladressaten muss ermittelbar sein, hinsichtlich welcher von ihm zu verantwortenden raumbedeutsamen fachlichen Gestaltungsbereiche im Sinne raumbedeutsamer Planungen oder Maßnahmen welches Tun oder Unterlassen gefordert wird (vgl. Urteil des Senats vom 27. August 2003 - 3 D 5/99 -, LKV 2004, 319, 322; VGH Kassel, Urteil vom 16. August 2002 - 4 N 3272/01 - NuR 2003, 115, 117). Dies ist bei der Festlegung Z 5 der Fall. Danach ist grundsätzlich die Planung neuer Flächen und Gebiete für Wohnnutzungen und von besonders lärmschutzbedürftigen Einrichtungen auch in dieser Planungszone verboten. Hinsichtlich der Flächen und Gebiete für Wohnnutzungen ist eine Ausnahme möglich, wenn die Ausweisung 1. einen geringfügigen Umfang hat, 2. der Abrundung vorhandener Wohngebiete dient, 3. die bauliche Entwicklung der Gemeinde bzw. des Bezirkes nur innerhalb dieser Planungszone möglich ist und 4. ausreichende Lärmschutzmaßnahmen getroffen werden. Hinsichtlich der Planung lärmschutzbedürftiger Einrichtungen ist eine Ausnahme möglich, wenn 1. ein bereits vorhandener Bedarf nicht außerhalb der Planungszone gedeckt werden kann und 2. ausreichende Lärmschutzmaßnahmen getroffen werden. Wenngleich die genannten Voraussetzungen im Einzelnen einen gewissen Auslegungsspielraum lassen mögen, übersteigt dies nicht das Maß dessen, was auch bei einem Ziel der Raumordnung noch hinnehmbar ist. Insbesondere ist auch der Begriff der Abrundung - etwa in Anlehnung an die Auslegung des entsprechenden Begriffs in § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 Baugesetzbuch (BauGB) in der bis zum 31. Dezember 1997 geltenden Fassung - hinreichend bestimmbar. Dass die Festlegung Z 5 LEP FS als Regel-Ausnahme-Tatbestand konzipiert ist, spricht ebenfalls nicht gegen die Annahme einer Zielfestlegung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Dies ist nicht gleichbedeutend mit einem Höchstmaß an Stringenz. Der Plangeber kann es je nach den planerischen Bedürfnissen dabei bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene schonen. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selber zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG n.F. oder einer landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329, 334) erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG n.F.) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54, 60). Dass die im Ziel Z 5 LEP FS enthaltenen Ausnahmevoraussetzungen in diesem Sinne hinreichend tatbestandlich bestimmt sind, wurde bereits ausgeführt.

Bei den Festlegungen Z 12, Z 14 und Z 15 handelt es sich ebenfalls um Ziele der Raumordnung, bei denen eine Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO grundsätzlich in Betracht kommt. Diese Planaussagen legen fest, dass die Gemeinde D sozialverträglich umzusiedeln ist (Z 12), für die Fläche des Flugplatzes Berlin-Tempelhof in der Festlegungskarte zum Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin das Symbol "bestehender Verkehrsflughafen" entfällt und die Flächendarstellung "Siedlungsbereich" erscheint (Z 14) und für die Fläche des Flugplatzes Berlin-Tegel in der Festlegungskarte zum Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin das Symbol "bestehender Verkehrsflughafen" entfallt und die in der Karte bisher grau dargestellte Flughafenfläche durch eine anteilige Festlegung entsprechend "Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" gemäß Z 2.2.1 LEP eV und entsprechend "Siedlungsbereich" gemäß Z 1.0.1 LEP eV ersetzt wird, wobei das Flächenverhältnis zwischen beiden Nutzungen hälftig ist und dieses Gebiet zusätzlich als "Handlungsschwerpunkt" gemäß Z 5.2 des LEP eV festgelegt wird (Z 15). Bei diesen Festlegungen handelt es sich zweifellos um verbindliche Vorgaben, die keine weitere Abwägung zulassen und räumlich und sachlich ausreichend bestimmt sind.

1.2 Soweit die Antragsbefugnis die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO voraussetzt, sind an diese keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Danach ist die Klagebefugnis nur dann zu verneinen, wenn die Verletzung eigener Rechte offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise möglich erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 - NVwZ 2004, 614, 618).

Jedenfalls hinsichtlich eines Teils der Festlegungen des LEP FS tragen die Antragstellerinnen substantiiert Tatsachen vor, die es als möglich erscheinen lassen, dass sie durch diese Festlegungen unzumutbar in ihrer Planungshoheit beschränkt werden. Die Gemeindegebiete aller vier Antragstellerinnen werden jedenfalls zum Teil von den im LEP FS festgesetzten Planungszonen Siedlungsbeschränkung II (Z 5) und Bauhöhenbeschränkung (Z 3) überdeckt, im Falle der Antragstellerin zu 1. zudem auch zum Teil von der Flughafenfläche selbst (Z 2), von der Planungszone Siedlungsbeschränkungszone I (Z 4) sowie von einer festgelegten Schienenverkehrstrasse (Z 6). Die Ziele Z 3 und Z 5 LEP FS sind damit von allen Antragstellerinnen, die Ziele Z 2, Z 4 und Z 6 jedenfalls von der Antragstellerin zu 1. im Fall ihrer Gültigkeit bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG); Bauleitpläne wären nach Maßgabe des § 1 Abs. 4 BauGB anzupassen. Darüber hinaus müssten die Antragstellerinnen damit rechnen, dass die gemeinsame Landesplanungsabteilung nach Art. 14 Abs. 1 des Landesplanungsvertrages unter den dort bestimmten Voraussetzungen im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Ministerien im Land Brandenburg und Senatsverwaltungen im Land Berlin von den Antragstellerinnen beabsichtigte raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen untersagt.

Darüber hinaus können Gemeinden die Prüfung einer von ihnen zwar nicht erlassenen, aber in ihrem Gebiet geltenden Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO stets beantragen, wenn sie die Vorschrift als Behörde (vgl. § 1 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Brandenburg - VwVfGBbg -) zu beachten haben (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO: "sowie jede Behörde"). Ihre Antragsbefugnis ist nicht davon abhängig, dass die zu beachtende Rechtsvorschrift die Gemeinde in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt (BVerwG, Beschluss vom 15. März 1989 - 4 NB 10.88 - BVerwGE 81, 307, 309). Die Antragsbefugnis der Antragstellerinnen liegt hier mithin schon deshalb vor, weil sie die genannten Ziele des LEP FS gemäß den vorgenannten Vorschriften bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten hätten. Es kann nach alledem dahinstehen, ob die in der Antragsbegründung genannten Bebauungs- bzw. Vorhaben- und Erschließungspläne weiterhin von einem Planungsinteresse der Antragstellerinnen getragen werden. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist es insbesondere nicht erforderlich, dass die Antragstellerinnen auf die aktuelle bevölkerungs- und siedlungsstrukturelle Situation abstellen und darlegen, welche bauleitplanerischen Aktivitäten derzeit und in naher Zukunft anstehen und bei realistischer Betrachtungsweise auch unabhängig von der Frage des Flughafenausbaus überhaupt in Frage kommen könnten.

Ob hinsichtlich der übrigen Festlegungen des LEP FS eine Verletzung der Rechte der Antragstellerinnen ausgeschlossen erscheint, kann an dieser Stelle dahinstehen. Denn selbst wenn die Antragstellerinnen offensichtlich nur durch einzelne abtrennbare Teile des LEP FS beeinträchtigt werden und auch nur bezüglich einzelner Festlegungen eine Rechtsverletzung dargelegt haben, steht dies der Antragsbefugnis auch in Bezug auf die übrigen Teile des LEP FS grundsätzlich nicht entgegen (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1989 - 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225, 233 f., Beschluss vom 4. Juni 1991 - 4 NB 35.89 - BVerwGE 88, 268, 271 ff.).

2. Den Antragstellerinnen fehlt auch nicht hinsichtlich eines Teils der Festlegungen des LEP FS das allgemeine Rechtsschutzinteresse an einer Unwirksamerklärung.

Dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses ist genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 - NVwZ 2002, 869; Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 - a.a.O., S. 618). Besteht die angegriffene Norm aus mehreren Teilregelungen, die offensichtlich unabhängig voneinander selbständig bestehen können, kann einem Normenkontrollantrag, der sich gegen die Norm im Ganzen - einschließlich den Antragsteller nicht betreffender Teile - richtet, das notwendige Rechtsschutzinteresse auch teilweise abzusprechen sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 1991 - 4 NB 35.89 - a.a.O.). Hinzu kommt, dass für einen Normenkontrollantrag, der sich gegen eine im Rang unter einem Gesetz stehende Rechtsvorschrift richtet, das Rechtsschutzinteresse in der Regel zu verneinen ist, wenn die Nichtigerklärung eine gesetzliche Norm identischen Inhalts unberührt lässt (vgl. Urteil des Senats vom 24. August 2001 - 3 D 4/99.NE -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 - a.a.O., S. 870).

2.1 Hinsichtlich der sich auf die jeweiligen Gemeindegebiete der Antragstellerinnen auswirkenden Ziele Z 2 bis Z 6 steht das Rechtsschutzbedürfnis außer Zweifel. Weisen Planaussagen in einem Raumordnungsplan die Merkmale von Zielfestlegungen auf, die sich auf bestimmte Gemeindegebietsteile auswirken, so liegt das Interesse, sie auf ihre Gültigkeit überprüfen zu lassen, schon deshalb nahe, weil die Gemeinde nur so in der Lage ist, sich unmittelbar Klarheit darüber zu verschaffen, ob sie einer Beachtenspflicht unterliegt oder nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 - a.a.O.).

2.2 Hinsichtlich der Festlegung Z 1 entfällt das Rechtsschutzinteresse nicht etwa deshalb, weil die Unwirksamerklärung eine gesetzliche Norm identischen Inhalts unberührt ließe. Denn entgegen der von den Antragstellerinnen jedenfalls noch im Beteiligungsverfahren vertretenen Annahme enthält § 19 Nr. 11 des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms der Länder Berlin und Brandenburg (Landesentwicklungsprogramm - LEPro) in der vom 1. November 2003 an geltenden Fassung des am 5. Mai 2003 unterzeichneten Änderungsstaatsvertrags (vgl. Gesetz zu dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags vom 7. August 1997 über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg [Landesentwicklungsprogramm] und über die Änderung des Landesplanungsvertrages vom 10. Juli 2003, GVBl. I S. 202) - anders als die vorangegangene, vom Senat für verfassungswidrig gehaltene Fassung (vgl. Urteil vom 24. August 2001 - 3 D 4/99.NE -, S. 13 f. des Entscheidungsabdrucks; Beschluss vom 20. März 2002 - 3 D 26/99.NE - a.a.O., S. 426 ff.) - keine verbindliche Standortentscheidung mehr, sondern lediglich einen Grundsatz der Raumordnung, d.h. eine allgemeine Aussage zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgabe für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen (§ 3 Nr. 3 ROG). § 19 Abs. 11 LEPro n.F. legt u.a. fest, dass der im Gesamtraum Berlin-Brandenburg zu erwartende Bedarf an Luftverkehrskapazitäten durch rechtzeitige Bereitstellung vornehmlich innerhalb des bestehenden internationalen Flughafensystems, insbesondere unter Verringerung der Lärmbetroffenheit, gedeckt werden soll; dabei soll der nationale und internationale Luftverkehrsanschluss für Berlin und Brandenburg möglichst auf einen Flughafen konzentriert werden; hierbei soll eine enge räumliche Beziehung des Flughafens zum Aufkommensschwerpunkt Berlin mit kurzen Zugangswegen und unter Einbindung in das vorhandene Verkehrssystem, insbesondere zum Schienennetz und zum öffentlichen Personennahverkehr, angestrebt werden. Zwar werden damit auf der Ebene des Landesentwicklungsprogramms mehrere Gesichtspunkte benannt, die sich im Rahmen der Abwägung praktisch zugunsten der Entscheidung für den Flughafenstandort Schönefeld auswirken könnten. Ferner ist grundsätzlich davon auszugehen, dass Ziele der Raumordnung (§ 3 Nr. 2 ROG) auch als Soll-Aussage gefasst werden können (vgl. Urteil des Senats vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE - a.a.O., S. 323 f.). Im konkreten Fall ist § 19 Abs. 11 LEPro n.F. jedoch schon deshalb kein den Standort Schönefeld verbindlich festlegendes Ziel der Raumordnung, weil ein Zielcharakter durch den Plangeber, die Länder Berlin und Brandenburg, eindeutig nicht beabsichtigt war. Dies ergibt sich etwa aus den Ausführungen unter A. des Gesetzentwurfs der Landesregierung Brandenburg zu dem Änderungsstaatsvertrag (Landtags-Drucksache 3/5841), wonach "Gegenstand des Vertrages (...) grundsätzliche raumordnerische Aussagen zur Weiterentwicklung des nationalen und internationalen Luftverkehrsanschlusses für Berlin und Brandenburg" sind, "die in Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen" sind (Hervorhebung durch den Senat). Nach der Rechtsprechung des Senats ist es jedoch von vornherein ausgeschlossen, eine Planaussage entgegen der erkennbaren Absicht des Trägers der Planung nicht als Grundsatz, sondern als beachtenspflichtiges Ziel der Raumordnung zu behandeln, weil es sich in diesem Fall schon denklogisch gerade nicht um eine mit Wissen und Willen des Plangebers "abschließend abgewogene" Festlegung handeln kann, wie es § 3 Nr. 2 ROG voraussetzt (vgl. Urteil des Senats vom 12. November 2003 - 3 D 22/00.NE -, S. 31 des Entscheidungsabdrucks). Dass eine verbindliche Vorgabe in Form einer vom Träger der Landesplanung abschließend abgewogenen textlichen Festlegung im Fall des § 19 Abs. 11 LEPro n.F. nicht beabsichtigt war, kommt etwa auch darin zum Ausdruck, dass die Verbindlichkeit der Planaussage durch die Verwendung der Formulierungen "vornehmlich" und "möglichst" weiter abgeschwächt wird. Schließlich ist auch nicht davon auszugehen, dass die alte Fassung des § 19 Abs. 11 LEPro wegen eventueller Verfassungswidrigkeit der Neuregelung noch weiter gilt. Abgesehen davon, dass keine Anhaltspunkte für Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung des § 19 Abs. 11 LEPro bestehen, würde selbst das Vorhandensein derartiger Zweifel nicht dazu führen, dass das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerinnen für den Normenkontrollantrag entfiele, soweit er sich gegen das Ziel Z 1 des LEP FS richtet.

2.3 Soweit es die textlichen Festlegungen Z 12, 14 und 15 sowie G 7, 8, 10, 11 und 13 des LEP FS betrifft, fehlt das Rechtsschutzbedürfnis nicht etwa deshalb, weil die Antragstellerinnen weder vorgetragen haben noch sonst ersichtlich ist, welche rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile die begehrte Nichtigerklärung ihnen bringt. Zwar beziehen sich die Festlegungen Z 12, Z 14 und Z 15 des LEP FS ausschließlich auf das Gebiet der Gemeinde D (Z 12) bzw. des Landes Berlin (Z 14 und Z 15). Dafür, dass sich hieraus auch für die Antragstellerinnen eine Beachtens- bzw. Anpassungspflicht (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB) ergeben kann, die zu einer konkreten Beeinträchtigung ihres Rechts auf Selbstverwaltung führt, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Auch dass die Antragstellerinnen diese nicht ihr Gemeindegebiet betreffenden Vorschriften als Behörden im Sinne des § 1 Abs. 2 VwVfGBbg zu beachten haben könnten (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO: "sowie jede Behörde"), ist praktisch nicht denkbar. Soweit es die Festlegungen G 7 bis G 11 und G 13 betrifft, kommt hinzu, dass es sich offensichtlich nicht um Ziele der Raumordnung handelt, die - ihre Gültigkeit unterstellt - von den Antragstellerinnen zu beachten wären. Dies folgt schon daraus, dass die Festlegungen ausdrücklich nicht als beachtenspflichtiges Ziel ("Z"), sondern als abwägungspflichtiger Grundsatz ("G") gekennzeichnet sind, der Antragsgegner sie also nicht mit einem Verbindlichkeitsanspruch hat ausstatten wollen. Hinzu kommt, dass diese Festlegungen keinen Inhalt aufweisen, der sich im Rahmen von Ermessens- und Abwägungsentscheidungen möglicherweise zu Lasten der Antragstellerinnen auswirken könnte.

Andererseits stehen jedoch alle Festlegungen des LEP FS in unmittelbarer Abhängigkeit zu der Festlegung Z 1, wonach zur Deckung des nationalen und internationalen Luftverkehrsbedarfes der Länder Berlin und Brandenburg der Flughafen Berlin-Schönefeld weiter zu entwickeln und mit Inbetriebnahme der Kapazitätserweiterung am Standort Schönefeld die Flugplätze Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof zu schließen und ihre Flächen einer anderen Nutzung zuzuführen sind. Sämtliche übrigen Festlegungen des LEP FS, dessen Zweck die landesplanerische Standortsicherung für den Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld ist (vgl. unter Nr. II. 1 Satz 1 LEP FS), haben keine Grundlage, wenn die Festlegung Z 1 keine Gültigkeit hat. Im Ergebnis ist mithin von einem Rechtsschutzinteresse für den Normenkontrollantrag hinsichtlich des gesamten LEP FS auszugehen.

II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

1. Die angegriffene Verordnung ist allerdings ohne Verstöße gegen Verfahrens- oder Formvorschriften zustande gekommen.

1.1 Der LEP FS ist ordnungsgemäß verkündet worden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedeutet Verkündung regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können. Diese Möglichkeit darf auch nicht in unzumutbarer Weise erschwert werden (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. November 1983 - 2 BvL 25/81 - BVerfGE 65, 283, 291). Hieran gemessen erscheint zwar nicht zweifelsfrei, ob die Verkündung der Verordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt fehlerfrei erfolgt ist. Es spricht vielmehr einiges dafür, dass es an einer ausreichenden inhaltlichen Verknüpfung zwischen dem Verordnungstext und der in § 1 der Verordnung erwähnten Karte "Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS)" im Maßstab 1 : 100 000 fehlen könnte, denn die Karte ist drucktechnisch nicht mit dem Verordnungstext verbunden, sondern liegt dem betreffenden Gesetz- und Verordnungsblatt lediglich lose bei. Ob es zur Identifizierbarkeit der Karte ausreicht, wenn sie - wie hier - lediglich durch ihren Maßstab bezeichnet wird, kann allerdings dahinstehen, weil jedenfalls eine wirksame Ersatzbekanntmachung der Karte erfolgt ist. Gemäß § 2 der Verordnung wird der Landesentwicklungsplan Flughafenstandortentwicklung im Land Brandenburg bei der gemeinsamen Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg sowie bei den Landkreisen, kreisfreien Städten, amtsfreien Gemeinden und Ämtern, auf deren Bereich sich die Planung erstreckt, zur Einsicht für jedermann niedergelegt. Für Zweifel daran, dass dies auch tatsächlich geschehen ist, bestehen keine Anhaltspunkte. Die Ersatzbekanntmachung erfolgte auf der Grundlage des Art. 8 Abs. 6 Satz 4 Landesplanungsvertrag. Danach wird der in der Verkündung bezeichnete Plan in Brandenburg bei allen Behörden, auf deren Bereich sich die Planung erstreckt, zur Einsicht für jedermann niedergelegt, im Einzelnen bei der gemeinsamen Landesplanungsabteilung, bei den Landkreisen, den kreisfreien Städten, amtsfreien Gemeinden und Ämtern; in der Verkündung ist darauf hinzuweisen. Gegen diese Bekanntmachungsvorschrift bestehen auch keine rechtsstaatlichen Bedenken (vgl. Urteil des Senats vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE -, S. 24 f. des Entscheidungsabdrucks, insoweit nicht in LKV 2004, 319 abgedruckt; Urteil vom 5. November 2003 - 3 D 23/00.NE -, LKV 2005, 123, 125). Dass die rechtsstaatlich gebotene Möglichkeit, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von dem Inhalt des LEP FS verschaffen können, durch die konkrete Ersatzbekanntmachung in unzumutbarer Weise erschwert werden würde, ist nicht erkennbar.

1.2 Auch das Verfahren zur Aufstellung des LEP FS ist nicht zu beanstanden. Die Gemeinden und Gemeindeverbände, für die eine Anpassungspflicht begründet wird, sind im Erarbeitungsverfahren zum LEP FS gem. Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag frühzeitig beteiligt worden. Die Beteiligung hatte gemäß Art. 7 Abs. 3 Satz 1 Landesplanungsvertrag den Gesamtplan zum Gegenstand. Der Entwurf des LEP FS ist den zu beteiligenden Gemeinden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange mit Schreiben vom 19. Juli 2002 zur Stellungnahme bis zum 31. Oktober 2002 - und damit innerhalb angemessener Frist i.S.d. Art. 7 Abs. 3 Satz 2 Landesplanungsvertrag - übersandt worden.

Dass die Anhörung mangelhaft gewesen sei, machen die Antragstellerinnen im Übrigen auch nicht geltend. Die gemäß Art. 8 Abs. 5 Landesplanungsvertrag erforderliche Zuleitung des überarbeiteten Planentwurfs mit einem gemeinsamen Bericht über das Erarbeitungsverfahren an die für die Landesplanung zuständigen Ausschüsse der Landesparlamente zur Unterrichtung und mit der Gelegenheit zur Stellungnahme ist erfolgt. Die Rechtsverordnungen sind gem. Art. 8 Abs. 6 Satz 2 Landesplanungsvertrag in beiden Ländern am selben Tag, dem 15. November 2003, in Kraft gesetzt worden (vgl. auch Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin 2003 S. 521).

2. Der angegriffene Raumordnungsplan verstößt gegen höherrangiges materielles Recht.

Der von der gemeinsamen Landesplanungsabteilung aufgestellte und von den Regierungen der Länder Berlin und Brandenburg jeweils als Rechtsverordnung mit Geltung für das eigene Hoheitsgebiet erlassene LEP FS wird zwar von einer gültigen Ermächtigung gedeckt. Die Verordnungsermächtigung des Art. 8 Abs. 6 Satz 1 Landesplanungsvertrag genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung sind im Hinblick auf die sich aus den übrigen Absätzen des Art. 8 und den weiteren Vorschriften des Landesplanungsvertrages bei der Aufstellung der Landesentwicklungspläne ergebenden Vorgaben ausreichend bestimmt (vgl. Art. 80 Satz 2 LV). Das Art. 80 LV zugrunde liegende Prinzip der Entscheidungsverantwortlichkeit des Verordnungsgebers (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000 - VfGBbg 32/99 - LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 99, 122 ff.) wird nicht verletzt, da Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsvertrag ein von den für Raumordnung zuständigen Mitgliedern beider Landesregierungen gemeinsam und einvernehmlich ausgeübtes Weisungsrecht gegenüber der gemeinsamen Landesplanungsabteilung vorsieht und die Letztentscheidung über den Inhalt der durch die gemeinsame Landesplanungsabteilung aufgestellten Landesentwicklungspläne mithin bei den Landesregierungen verbleibt (vgl. bereits Beschluss des Senats vom 20. März 2002 - 3 D 26/99.NE - a.a.O., S. 422).

Die textlichen Festlegungen des LEP FS können jedoch keinen Bestand haben. Die Festlegung Z 1, wonach zur Deckung des nationalen und internationalen Luftverkehrsbedarfes der Länder Berlin und Brandenburg der Flughafen Berlin-Schönefeld weiter zu entwickeln ist und mit Inbetriebnahme der Kapazitätserweiterung am Standort Schönefeld die Flugplätze Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof zu schließen und ihre Flächen einer anderen Nutzung zuzuführen sind, hat zwar keinen schon als solchen unzulässigen Inhalt (2.1). Die Festlegung beruht jedoch auf Abwägungsfehlern (2.2), die auch nicht nach den Grundsätzen der Planerhaltung unbeachtlich sind (2.3). Die Abwägungsfehlerhaftigkeit des Ziels Z 1 führt zur Unwirksamkeit des gesamten LEP FS (2.4).

2.1 Die Festlegung Z 1 des LEP FS hat einen zulässigen, mit höherrangigen Planaussagen nicht von vornherein unvereinbaren Inhalt.

Die Festlegung Z 1 bestimmt einen zu sichernden Standort für die Infrastruktur (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbsatz 1 ROG). Ferner konkretisiert sie die - nach Erlass, aber vor In-Kraft-Treten der Verordnung(en) über den LEP FS in Kraft getretene - Regelung des § 19 Abs. 11 LEPro n.F., dem zufolge der im Gesamtraum Berlin-Brandenburg zu erwartende Bedarf an Luftverkehrskapazitäten durch rechtzeitige Bereitstellung vornehmlich innerhalb des bestehenden internationalen Flughafensystems, insbesondere unter Verringerung der Lärmbetroffenheit gedeckt werden soll; dabei soll der nationale und internationale Luftverkehrsanschluss für Berlin und Brandenburg möglichst auf einen Flughafen konzentriert werden und eine enge räumliche Beziehung des Flughafens zum Aufkommensschwerpunkt Berlin mit kurzen Zugangswegen und unter Einbindung in das vorhandene Verkehrssystem, insbesondere zum Schienennetz und zum öffentlichen Personennahverkehr, angestrebt werden. Soweit dem - als Gesetz höherrangigen - Landesentwicklungsprogramm andererseits auch Festlegungen zu entnehmen sind, die der in Z 1 enthaltenen Standortfestlegung entgegenstehen könnten, handelt es sich jedenfalls nicht um zwingende Verbote. Im Einzelnen:

2.1.1 § 3 Abs. 4 Satz 1 und 3 LEPro bestimmt, dass das raumordnerische Leitbild der dezentralen Konzentration Grundlage für die gemeinsame Landesentwicklungsplanung, die Regionalplanung und die Fachplanungen ist und dass Standortentscheidungen für öffentliche Einrichtungen unter Beachtung des raumordnerischen Leitbildes zu treffen sind, soweit sie nicht sachnotwendig an die Bundes- oder Landeshauptstadt gebunden sind und nichts anderes bestimmt ist. Die Festlegung des Standorts für einen internationalen Flughafen im engeren Verflechtungsraum ist hiermit nicht ohne weiteres unvereinbar, denn bei der Planaussage des § 3 Abs. 4 LEPro handelt es sich nicht um ein Verbindlichkeit beanspruchendes und keine weitere Abwägung zulassendes Ziel der Raumordnung. Bei der Untersuchung des Zielcharakters ist allerdings zu berücksichtigen, dass auf das Landesentwicklungsprogramm nicht - wie im Fall des LEP FS - § 3 Nr. 2 ROG n.F., sondern die Regelungen des Raumordnungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 1993 (BGBl. I S. 630) anwendbar sind, da mit der Aufstellung vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist (vgl. § 23 Abs. 1 ROG n.F.). Bereits das alte Raumordnungsgesetz differenzierte indes zwischen den in § 2 ROG a.F. bezeichneten Grundsätzen der Raumordnung, deren Wirkung in § 3 ROG a.F. näher erläutert wurde, und den Zielen der Raumordnung, die der Gesetzgeber nicht im Einzelnen definierte, deren Beachtung er in § 5 Abs. 4 ROG a.F. aber den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten Stellen aufgab. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die der Gesetzgeber bei den von ihm in § 3 ROG n.F. vorgenommenen Begriffsbestimmungen aufgegriffen hat, kommt den Zielen die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Dagegen erschöpft sich die Bedeutung von Grundsätzen der Raumordnung darin, dass sie als Direktiven für nachfolgende Abwägungsentscheidungen dienen. Folgerichtig sind Ziele bei Planungen und allen sonstigen Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebiets beeinflusst wird, gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 ROG a.F. zu "beachten", während die Grundsätze gemäß § 3 Abs. 1 und 2 ROG a.F. in der Abwägung nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu "berücksichtigen" sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329, 333; Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54, 57 f.).

Hiervon ausgehend kann die Planaussage des § 3 Abs. 4 Satz 1 und 3 LEPro nicht als Ziel der Raumordnung verstanden werden. Zwar spricht die Bezeichnung des raumordnerischen Leitbildes der dezentralen Konzentration als "Grundlage" für die gemeinsame Landesentwicklungsplanung, die Regionalplanung und die Fachplanungen dagegen, dass es sich nur um einen Grundsatz der Raumordnung handelt, der gegebenenfalls in der Abwägung überwunden werden kann. Auch der Begriff des "raumordnerischen Leitbildes" könnte eher darauf hindeuten, dass der Planaussage - insofern vielleicht vergleichbar mit der in § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG niedergelegten "Leitvorstellung" einer nachhaltigen Raumentwicklung - immerhin die Funktion einer Anwendungsmaxime der Grundsätze der Raumordnung zukommt (vgl. hierzu Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowslcy/Reitzig/Schmitz, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2004, K § 1 Rn. 58). Jedenfalls erlaubt der konkrete Regelungsgehalt des § 3 Abs. 4 Satz 1 und 3 LEPro keine für ein Ziel der Raumordnung hinreichend eindeutige Bestimmung, wann eine konkrete Planung oder raumbedeutsame Maßnahme mit dem Leitbild der dezentralen Konzentration nicht mehr vereinbar ist. Es handelt sich vielmehr um eine landesweit geltende Festlegung, die allgemeine Leitlinien enthält, deren planerischen Auswirkungen für den einzelnen Teilraum erst noch ermittelt und durch Abwägung bestimmt werden müssen und die in ihrer Aussageschärfe den bundesrechtlichen Grundsätzen des § 2 Abs. 2 ROG ähnelt (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky/Reitzig/Schmitz, a.a.O., K § 3 Rn. 53). Diese fehlende sachliche Bestimmtheit ist kennzeichnend für einen Grundsatz der Raumordnung, der lediglich als zu berücksichtigender Gesichtspunkt im Rahmen einer konkreten Abwägung Wirksamkeit entfalten kann.

2.1.2 Ferner steht auch § 6 Abs. 3 LEPro der Festlegung Z 1 des LEP FS nicht zwingend entgegen. Danach ist der Sicherung des Freiraumes zur langfristigen Erhaltung der natürlichen Ressourcen und zur Wahrung der Lebensqualität im engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin Priorität einzuräumen; in diesem Raum hat die Planung durch nachhaltige Freiraumsicherung den hier besonderes drohenden Gefahren der Zersiedlung der Landschaft, des großräumigen Verlustes an land- und forstwirtschaftlich genutzten Böden, der Verunstaltung des Landschaftsbildes und der Beeinträchtigung durch Immissionen Einhalt zu gebieten. Der Standort Schönefeld einschließlich seines Umfeldes befindet sich vollständig innerhalb des durch § 6 Abs. 3 LEPro besonders geschützten engeren Verflechtungraumes, der aus Berlin und den in Tabelle 3 zum gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP eV) aufgezählten Brandenburger Gemeinden besteht (1.2 Satz 1 LEP eV). Der Ausbau eines internationalen Flughafens innerhalb dieses Raumes dient erkennbar nicht der Sicherung des Freiraumes, dem zur langfristigen Erhaltung der natürlichen Ressourcen und zur Wahrung der Lebensqualität Priorität einzuräumen ist, und verwirklicht zweifellos die Gefahren der Zersiedlung der Landschaft, des großräumigen Verlustes an land- und forstwirtschaftlich genutzten Böden, der Verunstaltung des Landschaftsbildes und der Beeinträchtigung durch Immissionen, denen in diesem Raum nach § 6 Abs. 3 LEPro "Einhalt geboten" werden soll.

Auch die Planaussage des § 6 Abs. 3 LEPro erfüllt jedoch materiell-rechtlich nicht die Voraussetzung eines Zieles der Raumordnung gemäß § 3 Nr. 2 ROG. Diese Festlegung selbst enthält zwar eine verbindliche Vorgabe, die keine weitere Abwägung zulässt. Die Formulierung, dass der Sicherung des Freiraumes zur langfristigen Erhaltung der natürlichen Ressourcen und zur Wahrung der Lebensqualität im engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin "Priorität", d.h. Vorrang, einzuräumen ist, ist inhaltlich und räumlich ausreichend bestimmt. Gleiches gilt für die Aussage, dass die Planung in diesem Raum durch nachhaltige Freiraumsicherung den hier besonders drohenden Gefahren der Zersiedlung der Landschaft, des großräumigen Verlustes an land- und forstwirtschaftlich genutzten Böden, der Verunstaltung des Landschaftsbildes und der Beeinträchtigung durch Immissionen Einhalt zu gebieten hat. Die Festlegung weist damit ein - für eine abschließende Abwägung sprechendes - hohes Maß an Stringenz auf. Dass grundsätzlich auch die Planaussagen des Landesentwicklungsprogramms Zielqualität aufweisen können, hat der Senat bereits früher dargelegt (vgl. Beschluss vom 20. März 2002 - 3 D 26/99.NE - a.a.O., S. 426 f.). Andererseits kann § 6 Abs. 3 LEPro nicht isoliert ausgelegt werden, sondern nur unter systematischer Berücksichtigung anderer Planaussagen des Landesentwicklungsprogramms. Hierbei ist in erster Linie § 6 Abs. 1 LEPro in den Blick zu nehmen, dem zufolge der Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes vorrangig Ergänzungs- und Entlastungsfunktionen für Berlin zu erfüllen (Satz 1) und "zugleich (...) aber auch Entwicklungsaufgaben" für das Land Brandenburg wahrzunehmen (Satz 2) hat. Ferner bestimmt § 19 Abs. 4 Satz 1 LEPro, dass das anzustrebende Verkehrssystem unter weitgehender Nutzung bestehender verkehrlicher Infrastrukturen zu entwickeln ist. Nach § 14 Abs. 2 Satz 3 LEPro ist bei allen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen für die sparsame und schonende Inanspruchnahme der Naturgüter und eine möglichst geringe zusätzliche Versiegelung des Bodens zu sorgen. Schließlich ist in diesem Zusammenhang auch § 19 Nr. 11 LEPro in der seit dem 1. November 2003 geltenden Fassung zu berücksichtigen, dem zufolge u.a. der im Gesamtraum Berlin-Brandenburg zu erwartende Bedarf an Luftverkehrskapazitäten - insbesondere unter Verringerung der Lärmbetroffenheit - "vornehmlich innerhalb des bestehenden internationalen Flughafensystems" gedeckt werden und "eine enge räumliche Beziehung des Flughafens zum Aufkommensschwerpunkt Berlin mit kurzen Zugangswegen und unter Einbindung in das vorhandene Verkehrssystem, insbesondere zum Schienennetz und zum öffentlichen Personennahverkehr, angestrebt werden" soll. Diese Voraussetzungen, die allerdings ebenfalls nur im Sinne eines Grundsatzes der Raumordnung zu verstehen sind (vgl. oben unter 1.2.2), dürfte ein Standort außerhalb des engeren Verflechtungsraums nicht erfüllen können. Mit den genannten Regelungen lässt der Plangeber erkennen, dass er dem Schutz des Freiraums auch im engeren Verflechtungsraum keinen absoluten Vorrang, sondern lediglich ein hohes Gewicht in der Abwägung einräumen will, dem im Einzelfall andere raumordnerische Belange, die ebenfalls Niederschlag im Landesentwicklungsprogramm gefunden haben, vorgehen können. Die Planaussage des § 6 Abs. 3 LEPro weist damit lediglich die Merkmale eines Grundsatzes der Raumordnung auf.

2.1.3 Auch die im Landesentwicklungsprogramm enthaltenen Planaussagen zum Immissionsschutz enthalten kein zwingendes Verbot der Planung eines internationalen Flughafens am Standort Sch. Nach § 14 Abs. 1 LEPro sind bei allen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Leben und Gesundheit der Bevölkerung vor schädlichen Umwelteinwirkungen zu schützen. Gemäß § 33 Abs. 1 LEPro sind die Bevölkerung, die Tier- und Pflanzenwelt, der Boden, das Wasser, die Atmosphäre sowie Kultur- und Sachgüter vor schädlichen Umwelteinwirkungen zu schützen. Vor allem in Wohn- und Erholungsbereichen sowie an schutzbedürftigen Einrichtungen wie Schulen, Kindergärten, Spielplätzen, Krankenhäusern, Seniorenheimen und sonstigen sozialen Einrichtungen sollen bestehende Beeinträchtigungen durch Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und andere Umwelteinwirkungen vermindert und neue soweit wie möglich vermieden werden (§ 33 Abs. 2 LEPro). Nach § 33 Abs. 3 LEPro sind zur Vorsorge gegen Immissionen Nutzungen einander so zuzuordnen, dass schädliche Umwelteinwirkungen und Beeinträchtigungen auf schutzbedürftige Gebiete so weit wie möglich vermieden werden. Auch bei diesen Planaussagen handelt es sich nur um Abwägungsdirektiven und nicht um Ziele der Raumordnung. Die allgemeinen Schutzaufträge in § 14 Abs. 1 und § 33 Abs. 1 LEPro sind schon mangels hinreichender sachlicher und räumlicher Bestimmtheit keine Ziele, sondern nur Grundsätze der Raumordnung. Die Planaussage des § 33 Abs. 3 LEPro orientiert sich erkennbar an § 50 Satz 1 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG), wonach bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen sind, dass schädliche Umwelteinwirkungen und von schweren Unfällen im Sinne des Artikels 3 Nr. 5 der Richtlinie 96/82/EG in Betriebsbereichen hervorgerufene Auswirkungen auf die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete sowie auf sonstige schutzbedürftige Gebiete so weit wie möglich vermieden werden. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass § 50 BImschG lediglich die Funktion einer Abwägungsdirektive zukommt (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 1999 - 4 CN 5.98 - BVerwGE 108, 248, 253). Es ist danach geboten, dass die immissionsschutzrechtlichen Gesichtspunkte in die planerische Abwägung erkennbar eingehen und dort mit dem ihnen zukommenden besonderen Gewicht Berücksichtigung finden; eine Zurückstellung immissionsschutzrechtlicher Belange ist zwar nur möglich, wenn die Planung durch entgegenstehende Belange mit hohem Gewicht zwingend geboten ist (vgl. Jarass, BImSchG, 5. Aufl. 2002, § 50 Rn. 16), jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen. Nichts anderes kann für § 33 Abs. 3 LEPro gelten. Da auch § 33 Abs. 2 LEPro die Vermeidung neuer Umwelteinwirkungen nur "soweit wie möglich" vorschreibt, kann es sich auch bei dieser Planaussage nur um eine Abwägungsdirektive handeln.

2.2 Die Festlegung Z 1 des LEP FS beruht jedoch auf Abwägungsfehlern.

2.2.1 Hinsichtlich des Maßstabes der Abwägung ist von folgenden Grundlagen auszugehen:

Nach § 7 Abs. 7 Satz 1 und 2 ROG, Art. 7 Abs. 4 Satz 1 und 2 Landesplanungsvertrag sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen; sonstige öffentliche Belange sowie private Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie erkennbar und von Bedeutung sind. Die Abwägung von Belangen ist Wesensbestandteil jeder rechtsstaatlichen Planung (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1972 - IV C 14.71 -, BVerwGE 41, 67, 68; Urteil vom 14. Februar 1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56, 63). Bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen hat sich der Abwägungsvorgang im Grundsatz an den Vorgaben zu orientieren, die für die Aufstellung von Bauleitplänen und die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB entwickelt worden sind. Danach ist das Abwägungsgebot (erst) dann verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Im Hinblick auf den Charakter der Raumordnung als Rahmenplanung, die auf weitere Konkretisierung angelegt ist und Zielaussagen unterschiedlicher inhaltlicher Dichte aufweist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329, 334), muss das Maß der - erforderlichen - Abwägung für die einzelnen raumordnerischen Festlegungen allerdings jeweils konkret ermittelt werden (vgl. Beschluss des Senats vom 20. März 2002 - 3 D 26/99.NE - a.a.O., S. 424; vgl. auch OVG Greifswald, Urteil vom 19. Januar 2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001, 1063, 1064; ähnlich BayVGH, Urteil vom 8. Juli 1993 - 22 N 92.2522 -, BayVBl. 1994, 176, 177). Hierbei sind auch der Ausgestaltung des Verfahrens Hinweise auf die zu berücksichtigenden Belange zu entnehmen. Da im Rahmen der Landesplanung keine verfahrensrechtlichen Vorkehrungen bestehen, dass betroffene Privatpersonen informiert und beteiligt werden, ist etwa eine Abwägung der Grundsätze der Raumordnung mit den betroffenen privaten Eigentumsbelangen nicht gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - BVerwGE 115, 17, 29 f.).

Speziell in Bezug auf Standortentscheidungen der Regionalplanung hat das Bundesverwaltungsgericht ferner ausgeführt, dass derartige Standortentscheidungen den Aufgaben und Leitvorstellungen einer nachhaltigen Raumentwicklung verpflichtet sind; sie dienen dem Ausgleich sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Ansprüche an die Raumnutzung. Nutzungsansprüche und ökologische Schutzansprüche sind räumlich in Einklang zu bringen. Diese Steuerungsfunktion prägt Gegenstand und Inhalt des regionalplanerischen Abwägungsprogramms. Die Anforderungen an Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte der Standortplanung hängen zwar maßgeblich vom Konkretisierungsgrad der jeweiligen Zielaussage ab. Je konkreter die Festlegungen eines Regionalplans sind, umso schärfer sind die Raumverhältnisse im Umfeld des Standorts in den Blick zu nehmen. Das gilt insbesondere für die gebietsscharfe Ausweisung von Infrastrukturvorhaben in Verdichtungsräumen, die Lärmbelastungen, Luftverunreinigungen, Überlastungen der Verkehrsnetze oder andere nachteilige Auswirkungen auf die Lebensbedingungen und die bestehenden Wirtschafts- und Sozialstrukturen befürchten lassen. Auch die gebietsscharfe Standortfestlegung in einem Regionalplan beschränkt sich jedoch (nur) auf die Aussage, dass der ausgewählte Standort aus raumordnerischer Sicht geeignet ist, konkurrierende Raumnutzungen und Raumfunktionen in einen dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ausgleich zu bringen. Dieses Ausgleichsziel bestimmt die Zusammenstellung und Gewichtung des Abwägungsmaterials. Die Prüfung örtlicher Einzelheiten und die Erfüllung der spezifisch fachgesetzlichen Anforderungen bleibt der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens in der Planfeststellung oder - gegebenenfalls nach einer bauleitplanerischen Konkretisierung - durch Genehmigung vorbehalten, in der dem Träger des Vorhabens auch die erforderlichen (baulichen, technischen oder betrieblichen) Schutzvorkehrungen aufzuerlegen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 - BVerwGE 118, 181, 194 f.). Dass für die Landesplanung nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts etwas anderes gelten sollte, ist nicht ersichtlich.

Zum Abwägungsmaterial gehören jedenfalls auch Planungsvarianten. Kommen diese ernsthaft in Betracht, so hat die Planungsbehörde sie mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung der von den möglichen Varianten jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange einzubeziehen. Indes ist sie nicht verpflichtet, die Variantenprüfung bis zuletzt offen zu halten und alle von ihr zu einem bestimmten Zeitpunkt erwogenen Alternativen gleichermaßen detailliert und umfassend zu untersuchen. Auch im Bereich der Planungsalternativen braucht sie den Sachverhalt nur so weit aufzuklären, wie dies für eine sachgerechte Entscheidung und eine zweckmäßige Gestaltung des Verfahrens erforderlich ist. Sie ist befugt, eine Alternative, die ihr auf der Grundlage einer Grobanalyse als weniger geeignet erscheint, schon in einem frühen Verfahrensstadium auszuscheiden. Verfahrt sie in dieser Weise, handelt sie abwägungsfehlerhaft nicht schon, wenn sich herausstellt, dass die von ihr verworfene Lösung ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit erst überschritten, wenn eine andere als die gewählte Lösung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellen würde, wenn sich mit anderen Worten diese Lösung der Behörde hätte aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238, 249 f.; Urteil vom 8. Juli 1998 - 11 A 53.97 - BVerwGE 107, 142, 149; Urteil vom 9. Juni 2004 - 9 A 11.03 -, S. 16 des Entscheidungsabdrucks).

2.2.2 Geht man von diesen Grundlagen aus, die der Senat für überzeugend hält und deshalb im Folgenden der Prüfung zugrunde legt, sind dem Plangeber bei der Aufstellung des Zieles Z 1 des LEP FS Fehler im Abwägungsvorgang unterlaufen. Zwar hat eine Abwägung grundsätzlich stattgefunden, insbesondere hat sich der Plangeber nicht unzulässig vorab gebunden (a). Er hat jedoch nicht alles an Belangen in die Abwägung eingestellt, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (b). Darüber hinaus hat der Plangeber die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt und den Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen, die zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (c).

a) Eine Abwägung hat hinsichtlich der Festlegung Z 1 des LEP FS stattgefunden. Dies ergibt sich aus der im Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlichten Begründung des LEP FS und den Aufstellungsvorgängen, insbesondere den im Bericht über das Erarbeitungsverfahren zum LEP FS zusammengestellten Abwägungsvoten. Der Senat kann nicht davon ausgehen, dass der Plangeber sich unzulässig vorab gebunden hat. Entgegen der in der mündlichen Verhandlung durch den Vertreter der Antragstellerinnen besonders hervorgehobenen Gegenauffassung ist den Aufstellungsvorgängen jedenfalls nicht hinreichend klar zu entnehmen, dass es nur darum gegangen sei, "den gewählten Standort mit neuen Fundamenten zu unterziehen".

aa) Eine unzulässige Bindung ist nicht durch den sog. Konsensbeschluss vom 28. Mai 1996 eingetreten, dem zufolge die Gesellschafter der Berlin Brandenburg Flughafen H GmbH, d.h. der Bund sowie die Länder Berlin und Brandenburg, einstimmig "für das Unternehmen B und den Ausbau der Flughafenkapazitäten für die Region Berlin/Brandenburg" ein Konzept beschlossen haben, dessen Bestandteil unter anderem die "qualifizierte Ertüchtigung von Schönefeld als Single-Standort" ist. Ferner heißt es in dem Beschluss: "Angepasst an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, unter Berücksichtigung der Haushaltslage der Gesellschafter und nach Prüfung aller für und gegen die Standorte Schönefeld und Sperenberg sprechenden Argumente" entschieden sich die Gesellschafter für die Entwicklung des Standortes Schönefeld als "Single-Standort" unter Nutzung der vorhandenen Flughafeneinrichtungen (Integrationskonzept) "und gäben der B damit die Basis einer wirtschaftlichen Entwicklung".

Eine Selbstverpflichtung des Trägers der Landesplanung kann in dem Konsensbeschluss nicht gesehen werden. Zwar haben die Länder Berlin und Brandenburg durch ihre Vertreter, den Regierenden Bürgermeister von Berlin und den Ministerpräsidenten des Landes Brandenburg, an dem "Konsensbeschluss" mitgewirkt. Letztlich handelt es sich jedoch um eine unternehmerische Entscheidung einer Gesellschaft des Privatrechts, die für die Landesplanung normativ keine bindende Wirkung hat. Anders als im Rahmen der Aufstellung des für nichtig erklärten Zieles 6.5.1 des LEP eV und des inzwischen aufgehobenen § 19 Abs. 11 LEPro a.F. bestehen auch keine durchgreifenden Anhaltspunkte, dass sich der Plangeber faktisch an den "Konsensbeschluss" gebunden gesehen hat. Die Begründung des LEP FS sowie die Akten des Aufstellungsverfahrens enthalten keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass der Plangeber selbst von einer auch nur faktischen Bindung an den Konsensbeschluss ausgegangen ist. Gegen eine dahin gehende Annahme spricht im Übrigen auch die der Aufstellung des LEP FS vorangegangene Entwicklung, insbesondere der Umstand, dass der Senat in seinem Urteil vom 24. August 2001 (3 D 4/99.NE, S. 26 f. des Entscheidungsabdrucks) und seinem Beschluss vom 20. März 2002 (3 D 26/99.NE, a.a.O., S. 430) die Abwägungsfehlerhaftigkeit der Festlegungen 6.5.1 des LEP eV bzw. § 19 Abs. 11 LEPro a.F. u.a. damit begründet hatte, dass die raumordnungsrechtliche Entscheidung über die Eignung des Standorts Schönefeld für einen internationalen Verkehrsflughafen in der Region Brandenburg-Berlin sowie die Standortentscheidung selbst allein auf den sog. Konsensbeschluss der Gesellschafter der B zurückzuführen seien. Ausweislich der Ausführungen in Abschnitt I der Begründung zum LEP FS war diese Rechtsprechung Anlass dafür, "die landesplanerischen Grundlagen zur Flughafenentwicklung neu zu fassen". Ungeachtet der Zweideutigkeit dieser Wendung, die für sich genommen auch dahin verstanden werden könnte, dass es - nur - um eine verbesserte Darstellung der inhaltlich im Wesentlichen feststehenden planerischen Ziele gehe, ist mithin davon auszugehen, dass früher begangene Fehler bei der neuen Planung gerade vermieden werden sollten. Dass der Plangeber gleichwohl weiterhin von einer - die Abwägung ausschließenden - Bindung an den "Konsensbeschluss" ausgegangen wäre, kann vor diesem Hintergrund nicht angenommen werden.

bb) Auch die Neufassung des § 19 Abs. 11 LEPro hat nicht zu einer unzulässigen Bindung der Abwägung geführt. Irgendeine Bezugnahme auf diese Festlegung, die - wie dargelegt - nur einen Grundsatz der Raumordnung enthält und erst am 1. November 2003, also nach Abschluss des Aufstellungsverfahrens zum LEP FS in Kraft getreten ist, findet sich weder in der Begründung des LEP FS noch in dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren. Im Übrigen ergibt sich aus der Begründung zu Z 1 des LEP FS eindeutig, dass der Plangeber gerade in dieser Festlegung selbst die maßgebliche Standortentscheidung gesehen hat.

cc) Die Abwägung zum Ziel Z 1 des LEP FS war auch nicht durch die alte Fassung des § 19 Abs. 11 LEPro, die noch den Standort Schönefeld für den internationalen Flughafen verbindlich vorsah, gebunden. Zwar war diese Regelung zum für die Abwägung maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlüsse der Landesregierungen über die Verordnung noch nicht geändert. Schon wegen des parallel zum Aufstellungsverfahren zum LEP FS laufenden Verfahrens zur Änderung des § 19 Abs. 11 LEPro und deren absehbares In-Kraft-Treten vor In-Kraft-Treten des LEP FS ist jedoch davon auszugehen, dass sich der Plangeber nicht mehr hieran gebunden gesehen hat.

dd) Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen kann auch nicht aus einzelnen Unterlagen des Aufstellungsverfahrens auf eine unzulässige Bindung des Plangebers geschlossen werden. Dabei kann auch dahinstehen, ob - wie die Antragstellerinnen vortragen - der unter dem 25. März 2002 erstellten Vorlage zur 8. Sitzung der IMAG/Plako tatsächlich zu entnehmen ist, dass es nur darum gegangen sei, den Standort Schönefeld "wasserdicht" zu machen. Dagegen spricht allerdings bereits, dass in dem genannten Schriftstück unter 3.3 ausdrücklich auf die erforderliche "Prüfung von Lösungsvarianten" hingewiesen wird, "um auszuschließen, dass deutlich günstigere Lösungen übersehen werden". Im Übrigen kann schwerlich angenommen werden, dass die Landesregierungen als Verordnungsgeber im weiteren Aufstellungsverfahren auf eine Abwägung verzichtet haben, weil sie sich an einen vorbereitenden Vermerk eines Mitarbeiters der Landesplanungsabteilung gebunden gesehen haben.

ee) Auch die grundsatzartige Aufstellung der "Standortanforderungen an die künftige Luftverkehrsanbindung der Region Berlin-Brandenburg" unter 4. der Begründung des LEP FS führt nicht zu einer unzulässigen Bindung des Plangebers. Grundsätzlich kann der Plangeber nicht gehindert sein, planerische Zielvorstellungen zu formulieren, sofern dies nicht dazu führt, dass wesentliche abwägungserhebliche Belange gar keinen Eingang mehr in die Abwägung finden oder die gewählte Vorgehensweise die erforderliche Prüfung der Disproportionalität der Entscheidungsergebnisse vorzeitig verhindern und der gerichtlichen Kontrolle damit letztendlich entziehen würde (BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 1990 - 4 B 249.89 - NVwZ-RR 1991, 118, 123). Zu prüfen ist daher nur, ob bestimmte Belange als gegeben gesetzt und damit einer Abwägung a priori entzogen worden sind. Dies ist hier indes nicht der Fall, denn eine Einbeziehung anderer, mit den vorgegebenen Standortanforderungen nicht oder weniger gut vereinbarer Standorte ist wenigstens ansatzweise erfolgt (vgl. die Ausführungen unter 5.2 der Begründung zum LEP FS). Auch ist eine Abwägung mit entgegenstehenden Belangen, etwa dem größeren Ausmaß der Lärmbetroffenheit am Standort Sch, durch die Aufstellung der Standortanforderungen nicht von vornherein verhindert worden (vgl. etwa die Ausführungen unter 5.4.4.3 und 6 der Begründung zu Z 1 LEP FS). Ob die Aufstellung der Standortanforderungen möglicherweise auf eine Disproportionalität bei der Gewichtung der in die Abwägung eingestellten Belange hindeutet, ist an anderer Stelle zu prüfen.

ff) Schließlich lässt sich die Annahme einer unzulässigen Vorab-Bindung des Plangebers auch nicht mit dem Umstand begründen, dass zum Zeitpunkt der Abwägung bereits der Planfeststellungsantrag für den Ausbau des Flughafens gestellt war. Zu Recht hat die Vertreterin des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass es anderenfalls grundsätzlich ausgeschlossen wäre, einen den Standort eines Infrastruktur-Vorhabens festlegenden Raumordnungsplan aufzustellen - oder auch nur nachträglich durch eine Planergänzung zu heilen -, wenn bereits ein Planfeststellungsverfahren eingeleitet ist. Eine derartig weitreichende Einschränkung des Gestaltungsspielraums des Plangebers ist dem Abwägungsgebot nicht zu entnehmen.

b) Die Abwägung bei der Aufstellung des Zieles Z 1 des LEP FS weist jedoch Abwägungsdefizite auf. Der Plangeber hat nicht alles an Belangen in die Abwägung eingestellt, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste.

aa) Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen ist ein Abwägungsdefizit allerdings nicht schon darin zu sehen, dass es an einer hinreichenden Auseinandersetzung mit dem Ergebnis des Raumordnungsverfahrens 1994 (ROV 1994) fehlen würde. Zwar handelt es sich bei Ergebnissen von Raumordnungsverfahren um sonstige Erfordernisse der Raumordnung i.S.d. § 3 Nr. 4 ROG, die nach § 4 Abs. 2 ROG von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in der Abwägung oder bei der Ermessensausübung nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu berücksichtigen sind. Die förmliche Berücksichtigungspflicht kann jedoch nur so weit wie die zeitliche Geltung des Ergebnisses des Raumordnungsverfahrens reichen. Der Antragsgegner hat insofern zu Recht darauf hingewiesen, dass das Ergebnis des ROV 1994 schon deshalb keine Gültigkeit mehr habe, weil diese ausweislich der abschließenden Hinweise unter D. der landesplanerischen Beurteilung auf vier Jahre begrenzt gewesen ist. Allerdings dürfen die in dem Ergebnis des Raumordnungsverfahrens enthaltenen Aussagen auch weiterhin nicht einfach übergangen werden. Zwar trifft die Aussage des Antragsgegners zu, aus der Projektbezogenheit des Raumordnungsverfahrens nach § 6a Abs. 1 ROG a.F. folge, dass sich die landesplanerische Beurteilung ausschließlich auf das vom Vorhabenträger in das Verfahren eingebrachte Projekt erstreckt und sich damit auf einen Flughafen mit 60 Mio. Passagieren und vier Start- und Landebahnen bezogen habe. Es kann jedoch dahinstehen, ob dem Antragsgegner darin zu folgen ist, dass die jetzt vorgesehene "Ertüchtigung" des vorhandenen Flughafens Schönefeld unter Einbeziehung der vorhandenen Einrichtungen ein Projekt darstelle, das mit dem im ROV 1994 beurteilten Projekt "Berlin-Schönefeld-Süd" weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht identisch sei, oder ob dem entgegensteht, dass die Raumordnungsbehörde in ihrer Bedarfsabschätzung selbst davon ausgegangen war, dass die Auslegung des Flughafens auf eine Kapazität von 30 Mio. Passagieren pro Jahr bemessen sein kann, um den Anforderungen auch langfristig gerecht werden zu können (vgl. die Schlussfolgerung unter C.I.4 der landesplanerischen Beurteilung). Denn gerade der vom Antragsgegner hervorgehobene Umstand, dass in Abschnitt C.IV des ROV 1994 zwischen der ersten Ausbaustufe mit zwei Start- und Landebahnen und dem Endausbau mit vier Start- und Landebahnen differenziert wird, macht deutlich, dass die landesplanerische Beurteilung jedenfalls auch solche Aussagen enthält, die sich auf ein mit dem jetzt geplanten Flughafen vergleichbares Vorhaben beziehen.

Letztlich hat sich der Plangeber jedoch mit dem Ergebnis des ROV 1994 auseinander gesetzt, soweit dieses die gegen den Standort Schönefeld für den Bau eines internationalen Verkehrsflughafens sprechenden Gesichtspunkte hervorhebt. Ausweislich der Begründung zu Z 1 des LEP FS (unter 5.2) war der Plangeber sich bewusst, dass nach der damaligen Abwägung nur der äußere Entwicklungsraum für ein solches Vorhaben in Frage käme, da nicht nur der Grundsatz der dezentralen Konzentration, sondern weitere Gründe wie "die Erfordernisse zur Entwicklung der sozialen Infrastruktur, der Siedlungsentwicklung und der Wohnfunktion, zur Entwicklung der Land- und Forstwirtschaft, der Erholungsfunktion und des Tourismus sowie des Katastrophenschutzes" als unvereinbar mit einer Flughafenentwicklung am Standort Schönefeld-Süd bezeichnet worden seien. Ferner wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass nach dem Ergebnis des ROV 1994 "die nicht ausgleichbaren Beeinträchtigungen von Menschen durch Fluglärm (...) am Standort Schönefeld-Süd erheblich und nicht hinnehmbar" seien. Darauf, dass in der zusammenfassenden Bewertung der Standort Schönefeld bei sechs von 15 Kategorien mit "unvereinbar" und bei vier Kategorien mit "vereinbar", der Standort Sperenberg hingegen bei acht Kategorien mit "vereinbar" und bei keiner Kategorie mit "unvereinbar" abgeschnitten hatte, musste der Plangeber nicht im Einzelnen eingehen.

Ob die Gründe, aus denen der Plangeber die Relevanz des Ergebnisses des ROV 1994 für die Abwägung im Rahmen des LEP FS für gering gehalten hat, im Einzelnen zutreffen, kann letztlich dahinstehen. Dies betrifft insbesondere die Annahme, dass dem im ROV 1994 als entscheidungsleitend herangezogenen Grundsatz der dezentralen Konzentration heute nicht mehr das Gewicht zukomme, das ihm früher zugemessen worden sei (vgl. 5.2 der Begründung zu Z 1 LEP FS). Zwar spricht vieles dafür, dass das Leitbild der dezentralen Konzentration auch im ROV 1994 nur eines unter mehreren Abwägungskriterien gewesen ist. Auch dürfte es nicht zutreffen, dass dem raumordnerischen Leitbild der dezentralen Konzentration heute kein maßgebliches Gewicht mehr zukommt (vgl. sogleich unter ee. 1).

Der Plangeber konnte jedoch trotzdem zu Recht davon ausgehen, dass sich die Grundlagen für die landesplanerische Beurteilung seit 1994 schon deshalb grundlegend geändert haben, weil inzwischen andere rechtliche Rahmenbedingungen bestehen und sich insbesondere das Planungssubjekt geändert hat. Auf Grund des Landesplanungsvertrages vom 6. April 1995 nehmen die Länder Berlin und Brandenburg nunmehr die mit der auf Dauer angelegten gemeinsamen Raumordnung und Landesplanung zusammenhängenden Aufgaben nach Maßgabe des Vertrages für das Gesamtgebiet beider Länder (gemeinsamer Planungsraum) gemeinsam wahr (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 Landesplanungsvertrag). Hierzu haben sie u.a. eine gemeinsame Landesplanungsabteilung eingerichtet, die die Aufgaben der für Raumordnung zuständigen obersten Landesbehörden und ihre Befugnisse als Träger der gemeinsamen Landesplanung wahrnimmt (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 Landesplanungsvertrag) und der insbesondere die Erarbeitung, Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Fortschreibung des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms und der gemeinsamen Landesentwicklungspläne obliegt (vgl. Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 Landesplanungsvertrag). Ferner ist eine gemeinsame Landesplanungskonferenz gebildet worden, die die Aufgabe hat, die landesplanerische Abstimmung und Zusammenarbeit zur Vorbereitung der Regierungsentscheidungen zu koordinieren und auf einen Interessenausgleich hinzuwirken (Art. 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 Landesplanungsvertrag). Aus diesen institutionellen Regelungen wird deutlich, dass mit der gemeinsamen Landesplanung auch ein neuer Planungsträger an die Stelle der Raumordnungsbehörden der Länder getreten ist. Da die Befugnis zur Planung begriffsnotwendig einen mehr oder weniger ausgedehnten Spielraum an Gestaltungsfreiheit, welche insbesondere Elemente des Erkennens, des Wertens und Bewertens sowie des Wollens umfasst, einschließt (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301, 304), kann es nicht angehen, den eingetretenen Wechsel des Trägers der Planung außer Betracht zu lassen und den neuen Planungsträger ohne dahin gehende rechtliche Grundlage faktisch an die Überlegungen und Bewertungen des früheren Planungsträgers zu binden. Selbst wenn in der Abwägung zum ROV 1994 nicht ausschließlich auf das Gebiet des Landes Brandenburg abgehoben worden sein sollte, handelt es sich bei einer gemeinsamen Landesplanung zweier Länder offensichtlich um etwas grundsätzlich anderes als die bloße Mitberücksichtigung der Belange des Nachbarlandes bei der Planung eines Landes.

Entscheidend ist mithin allein, ob die maßgeblichen Belange in der Abwägung berücksichtigt worden sind, nicht aber, welche Bewertung die früher zuständig gewesene Raumordnungsbehörde des Landes Brandenburg als früherer Planungsträger im Einzelnen hierzu abgegeben hat. Insofern kommt dem Ergebnis des ROV 1994 lediglich die Funktion einer Erkenntnisquelle darüber zu, ob alle einschlägigen Belange mit dem ihnen jeweils zukommenden Gewicht berücksichtigt worden sind.

bb) Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen ist ein Abwägungsdefizit auch nicht darin zu sehen, dass es an einer hinreichenden Auseinandersetzung mit der im Auftrag der Vorhabenträgerin von der W Ingenieurgesellschaft mbH erstellten Studie "Standortkonzept der B, Auswertung der Gutachten und Vorplanungen, Vergleichende Darstellung der möglichen Flughafenstandorte Schönefeld und Sperenberg für einen Single-Standort der B" (sog. WIB-Studie) fehlt. Zwar trifft es zu, dass sich die Begründung des LEP FS mit dieser Untersuchung nicht auseinander setzt. Dies war indes schon deshalb nicht erforderlich, weil diese Untersuchung, wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 24. August 2001 (3 D 4/99.NE, S. 27 des Entscheidungsabdrucks) festgestellt hat, nicht zu einem konkreten Ergebnis für eine bestimmte der untersuchten Varianten gelangt, sondern gewissermaßen nur die Vor- und Nachteile der einzelnen geprüften Varianten bezüglich der jeweils zugrunde gelegten einzelnen Kriterien auflistet. Dass die Raumordnungsbehörde verpflichtet wäre, auch derartige Vorüberlegungen und -bewertungen des Vorhabenträgers, eines privatrechtlich organisierten und grundsätzlich auf Gewinnerzielung ausgerichteten Unternehmens, in ihre Abwägung einzustellen, kann nicht angenommen werden. Entscheidend ist mithin auch insoweit, ob die maßgeblichen Belange in der Abwägung berücksichtigt worden sind.

cc) Die Abwägung weist entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen auch nicht deshalb einen "schwerwiegenden Ermittlungs- und Abwägungsfehler" auf, weil es in der Begründung des LEP FS an einer ausdrücklichen "Anforderung" fehlt, in möglichst geringem Umfang in die ortsplanerische Gestaltungsfreiheit der Gemeinden einzugreifen und Zahl und Maß der vom Fluglärm betroffenen Bevölkerung möglichst zu berücksichtigen. Zwar trifft es zweifellos zu, dass Einschränkungen der Planungshoheit der Gemeinden auch im Bereich der Raumordnung nur unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig sind und dass auch eine dichte Besiedlung des Standortumfelds eine wesentliche raumordnerische Tatsache ist. Die Notwendigkeit der Berücksichtigung der Fluglärmbetroffenheit bei der Abwägung ergibt sich allerdings schon aus den höherrangigen Planaussagen der § 14 Abs. 1, § 33 LEPro sowie übrigens nunmehr auch § 19 Abs. 11 LEPro n.F. selbst. Darüber hinaus sind in der Abwägung bei der Aufstellung der Raumordnungspläne nach § 7 Abs. 7 Satz 1 und 3 ROG, Art. 7 Abs. 4 Satz 1 und 2 Landesplanungsvertrag nicht nur die Grundsätze der Raumordnung und sonstige öffentliche Belange, sondern ausdrücklich auch private Belange zu berücksichtigen, soweit sie erkennbar und von Bedeutung sind, wobei eine Besonderheit darin besteht, dass die privaten Interessen bei Planungsvorgängen auf höherer Ebene vielfach nur als aggregierte Daten und als quantitative Größe eine Rolle spielen und als solche in gebündelter Form in die Abwägung einzustellen sind (vgl. Halama, Durchsetzung und Abwehr von Zielen der Raumordnung und Landesplanung auf der Gemeindeebene, in: Berkemann u.a. [Hrsg.], in: Planung und Plankontrolle, 1995, S. 201, 221). Schließlich verpflichtet auch das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG den Staat nicht nur, wirksame Schutzmaßnahmen gegen Fluglärm zu ergreifen (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 14. Januar 1981 - 1 BvR 612/72 - BVerfGE 56, 54, 73), sondern auch lärmvorsorgend zu planen und entsprechende Maßnahmen umzusetzen (vgl. Czybulka, Die rechtliche Bewertung der Fluglärmproblematik, UPR 1999, 126). Entscheidend ist dabei allein, ob der Plangeber diese Belange in die Abwägung eingestellt hat, was weiter unten (unter ff) zu prüfen ist. Der Plangeber ist jedoch nicht verpflichtet, möglicherweise entgegenstehende öffentliche und private Belange ausdrücklich als (negative) Planungsziele zu formulieren.

dd) Ein Abwägungsdefizit ist entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen auch nicht darin zu sehen, dass die Auswirkungen auf die Planungshoheit der betroffenen Gemeinden nicht berücksichtigt worden wären. Zwar enthält die Begründung zu Z 1 des LEP FS hierzu keine Ausführungen. Dass die Belange der Gemeinden ermittelt und in die Abwägung eingestellt worden sind, ergibt sich jedoch aus dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren. In der "zusammenfassenden Darstellung der Ergebnisse der Abwägung aufgrund der Prüfung der Anregungen und Bedenken" (Teil II) des Berichts über das Erarbeitungsverfahren wird hierzu unter Nr. 19 ausgeführt, dass "hinsichtlich einer Gruppe direkt genannter Gemeinden (...) wegen ihrer Lage in Richtung des An- und Abflugs, je nach Windrichtung mal in östlicher, mal in westlicher Richtung von Schönefeld aus eine Beeinträchtigung unvermeidlich" sei (vgl. Blatt 17447 der Aufstellungsvorgänge). In den Abwägungsvoten werden die durch den Ausbau des Flughafens Schönefeld hervorgerufenen Mehrbelastungen für die Antragstellerinnen "bestätigt" (vgl. etwa unter B.3.1.10.3.1, Blatt 18228 der Aufstellungsvorgänge). In Teil IV des Berichts über das Erarbeitungsverfahren, der Zusammenstellung der Anregungen und Bedenken mit den diesbezüglichen Abwägungsvoten, finden sich detaillierte Ausführungen zu den im Beteiligungsverfahren von den Antragstellerinnen vorgetragenen Gesichtspunkten. Dass diese Zusammenstellung der Einwendungen oder ihre "Abarbeitung" in den Abwägungsvoten unvollständig sei, tragen die Antragstellerinnen selbst nicht vor. Der Umstand, dass die von ihnen geltend gemachten Gesichtspunkte in der Abwägung nicht den Ausschlag gegeben haben, rechtfertigt für sich genommen nicht den Schluss, dass die Auswirkungen auf die Planungshoheit der betroffenen Gemeinden fehlerhaft ermittelt worden wären.

ee) Der Plangeber hat jedoch offensichtlich im gemeinsamen Landesentwicklungsprogramm enthaltene und deshalb höherrangige Planaussagen, die gegen den Standort Schönefeld für den Ausbau eines internationalen Flughafens sprechen, ohne diesem als Ziele der Raumordnung zwingend entgegenzustehen (s. oben zu 2.1), nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt (vgl. § 7 Abs. 7 Satz 1 ROG, Art. 7 Abs. 4 Satz 1 Landesplanungsvertrag). Dies betrifft jedenfalls den in § 6 Abs. 3 LEPro enthaltenen Auftrag zur Sicherung des Freiraums im engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (2) und das in § 33 Abs. 3 LEPro geregelte Gebot der Trennung zwischen störenden Nutzungen und immissionsschutzbedürftigen Gebieten (3), möglicherweise - ohne dass der Senat sich hierzu abschließend äußern muss - auch das in § 3 Abs. 4 Satz 1 und 3 LEPro normierte raumordnerische Leitbild der dezentralen Konzentration (1).

(1) Ob der Plangeber mögliche Normkonflikte im Verhältnis zu dem "raumordnerischen Leitbild der dezentralen Konzentration" in der Abwägung ausreichend gesehen und bewältigt hat, lässt der Senat dahinstehen. Das raumordnerische Leitbild findet in der Begründung des LEP FS zwar unter "5 Bilanzierende Standortbeurteilung" im Zusammenhang mit der "kritischen Auseinandersetzung" mit dem Ergebnis des Raumordnungsverfahrens von 1994 Erwähnung. Es wird unter 5.2 ("Stadtferne Standortoptionen") insoweit darauf verwiesen, dass dem im ROV 1994 als entscheidungsleitend herangezogenen "Grundsatz der dezentralen Konzentration (...) heute nicht mehr das Gewicht" zukomme, "das ihm früher zugemessen" worden sei. Dies sei zum einen dadurch begründet, dass im Unterschied zur damaligen Abwägung, in der raumordnerisch ausschließlich auf das Gebiet Brandenburgs abgehoben worden sei, die Abwägungsgrundlage nunmehr der Gesamtraum beider Länder sei. Nach den Bestimmungen des Landesplanungsvertrages seien die Belange des Landes Berlin gleichberechtigt in die Abwägung einzustellen und ein Einvernehmen herzustellen. Zum anderen seien auf dieser Grundlage auch die in diesem besonderen Fall der dezentralen Konzentration widersprechenden Zielvorstellungen des Landesentwicklungsprogramms, wie die Erreichbarkeit für die Mehrheit der Nutzer und die aus der ballungsraumnahen Lage resultierenden Agglomerations- und Fühlungsvorteile, die höchstwahrscheinlich zu einem gleichermaßen der Kernstadt Berlin wie dem Gesamtraum zuzuordnenden zusätzlichen Wohlfahrtseffekt führen würden, gebührend zu gewichten. § 3 Abs. 4 LEPro führe sogar aus, dass "Standortentscheidungen für öffentliche Einrichtungen (trotz beabsichtigter privater Betreiberschaft kann ein den Gesamtraum versorgender Verkehrsflughafen dazu gerechnet werden) ... unter Beachtung des raumordnerischen Leitbildes zu treffen" seien, "soweit sie nicht sachnotwendig an die Bundes- oder Landeshauptstadt gebunden sind und nichts anderes bestimmt ist". Damit müssten der früher vernachlässigte Aspekt der Funktion als Bundeshauptstadt und die daraus resultierenden höheren Anforderungen an die Infrastruktur auch im Land Brandenburg mit besonderer Gewichtung in die Abwägung eingestellt werden.

Diese Ausführungen könnten als Indiz dafür verstanden werden, dass der Plangeber des LEP FS Geltung und Gehalt des raumordnerischen Leitbildes der dezentralen Konzentration verkannt hat. Der Plangeber spricht ausweislich der Begründung des LEP FS im Zusammenhang mit dem raumordnerischen Leitbild der dezentralen Konzentration überwiegend nur von einem "Grundsatz" (anders jedoch unter 6 im ersten Absatz der "abschließenden Gesamtbetrachtung"), geht also letztlich von einer ohne weiteres überwindbaren Direktive für nachfolgende Abwägungsentscheidungen aus. Demgegenüber ist - wie oben ausgeführt (2.1.1) - davon auszugehen, dass es sich bei der in § 3 Abs. 4 Satz 1 und 3 LEPro enthaltenen Planaussage zwar nicht um ein Ziel der Raumordnung handelt, ihr aber - insofern vergleichbar mit der in § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG niedergelegten "Leitvorstellung" einer nachhaltigen Raumentwicklung - die Funktion einer Anwendungsmaxime der Grundsätze der Raumordnung - und damit möglicherweise ein höheres Gewicht als anderen Grundsätzen - zukommt. Jedenfalls ist die Annahme des Plangebers nicht nachvollziehbar, dass dem Leitbild ("Grundsatz") der dezentralen Konzentration "heute nicht mehr das Gewicht zukommt, das ihm früher zugemessen wurde". § 3 Abs. 1 Satz 1 LEPro bestimmt unmissverständlich, dass eine polyzentrische Landesentwicklung auf der Grundlage des raumordnerischen Leitbildes der dezentralen Konzentration zu betreiben ist. Nach § 3 Abs. 4 Satz 1 LEPro ist das raumordnerische Leitbild der dezentralen Konzentration Grundlage für die gemeinsame Landesentwicklungsplanung, die Regionalplanung und die Fachplanungen. Hieran ist ohne Einschränkung auch das Land Berlin gebunden. Die Annahme des Plangebers, dass diese Planaussage in ihrem Geltungsanspruch abgeschwächt werde, weil "Abwägungsgrundlage" nunmehr der Gesamtraum beider Länder sei und die Belange des Landes Berlin gleichberechtigt in die Abwägung einzustellen seien, verkennt, dass das Land Berlin sich mit dem Abschluss des Staatsvertrages über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg selbst dem raumordnerischen Leitbild der dezentralen Konzentration im gemeinsamen Planungsraum unterworfen hat. Auch der knappe Hinweis des Antragsgegners auf § 3 Abs. 4 Satz 3 LEPro, wonach Standortentscheidungen für öffentliche Einrichtungen unter Beachtung des raumordnerischen Leitbildes zu treffen sind, "soweit sie nicht sachnotwendig an die Bundes- oder Landeshauptstadt gebunden sind und nichts anderes bestimmt ist", führt nicht zu einer Relativierung des raumordnerischen Leitbildes der dezentralen Konzentration, weil ein internationaler Flughafen in großer Nähe zur Hauptstadt eines nur etwa zweieinhalb Millionen Einwohner zählenden Flächenlandes nicht eben als unabdingbar angesehen werden kann und selbst die Funktion Berlins als Bundeshauptstadt - ebenso wenig wie früher im Fall Bonns - schon als solche einen besonders nahe gelegenen Flughafen ohne weiteres zum Nachteil aller anderen Belange rechtfertigt. Es spricht nach alledem vieles dafür, dass die Annahme des Plangebers, dem "Grundsatz" der dezentralen Konzentration komme "heute nicht mehr das Gewicht" zu, "das ihm früher zugemessen wurde", nur als Ausdruck einer neuen politischen Einschätzung dieser - in dem gemeinsamen Landesentwicklungsprogramm unverändert enthaltenen -Rechtsnorm verstanden werden kann, die möglicherweise Anlass zu einer Änderung dieser Norm geben könnte, jedoch eine den Inhalt und Geltungsanspruch relativierende Auslegung dieser Norm nicht zu rechtfertigen vermag.

Andererseits kann jedoch nach derzeitigem Erkenntnisstand auch nicht ausgeschlossen werden, dass der Plangeber den Inhalt des raumordnerischen Leitbildes der dezentralen Konzentration - trotz des hinsichtlich der angeblich geminderten Geltungskraft unzutreffenden Ausgangspunktes - im Ergebnis, insbesondere unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs mit anderen Planaussagen des Landesentwicklungsprogramms, zutreffend bestimmt und die Festlegung des Flughafenstandortes Schönefeld zu Recht als hiermit vereinbar angesehen hat. Soweit an der angegebenen Stelle in der Begründung des LEP FS darauf verwiesen wird, dass u.a. die "aus der ballungsraumnahen Lage resultierenden Agglomerations- und Fühlungsvorteile, die höchstwahrscheinlich zu einem gleichermaßen der Kernstadt Berlin wie dem Gesamtraum zuzuordnenden zusätzlichen Wohlfahrtseffekt führen würden", gebührend zu gewichten seien, handelt es sich zwar gerade nicht um eine "Zielvorstellung" des Landesentwicklungsprogramms, denn § 18 Abs. 2 Satz 1 LEPro bestimmt ausdrücklich, dass sich (auch) die Wirtschaftspolitik - insbesondere also auch die von beiden Ländern zu betreibende gemeinsame Gewerbeansiedlungspolitik (§ 18 Abs. 1 Satz 2 LEPro) - am raumordnerischen Leitbild der dezentralen Konzentration orientiert. Soweit jedoch vor allem auch auf den Gesichtspunkt der "Erreichbarkeit für die Mehrheit der Nutzer" abgestellt wird, dürfte sich dies aus der Neufassung des § 19 Abs. 11 Satz 3 LEPro herleiten lassen, wonach eine enge räumliche Beziehung des Flughafens zum Aufkommensschwerpunkt Berlin mit kurzen Zugangswegen und unter Einbindung in das vorhandene Verkehrssystem, insbesondere zum Schienennetz und zum öffentlichen Personennahverkehr, angestrebt werden soll. Ferner haben die Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung eingehend ausgeführt, dass durch einen Flughafen am Standort Schönefeld nicht nur Berlin und der Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraums, sondern auch der Gesamtraum besser erschlossen werde als im Fall eines stadtferneren Standortes. Trifft diese - angesichts der zentralen Lage Berlins innerhalb des Gesamtraums und der bereits vorhandenen Verkehrsnetze jedenfalls nicht unplausible - Annahme zu, würde sich der stadtnahe Flughafenstandort jedenfalls aus verkehrlicher Sicht gerade nicht zu Ungunsten des äußeren Entwicklungsraums auswirken und insoweit auch nicht in einem - im Rahmen der Abwägung zu bewältigenden - Spannungsverhältnis zum raumordnerischen Leitbild der dezentralen Konzentration stehen. Eine abschließende Prüfung der sich im Zusammenhang mit dem raumordnerischen Leitbild der dezentralen Konzentration stellenden schwierigen Fragen hält der Senat an dieser Stelle für verzichtbar, da jedenfalls zwei weitere Planaussagen des Landesentwicklungsprogramms - wie im Folgenden ausgeführt - eindeutig nicht ausreichend in der Abwägung berücksichtigt worden sind.

(2) § 6 Abs. 3 LEPro findet in der Begründung zu Z 1 des LEP FS zwar im Zusammenhang mit der unter den "Standortanforderungen an die künftige Luftverkehrsanbindung der Region Berlin-Brandenburg" aufgeführten "Anforderung 4: Verminderung von räumlichen Nutzungskonflikten und Verbesserung der Umweltbilanz" Erwähnung (vgl. Abschnitt 4.4 der Begründung). Dort wird die Regelung im dritten Absatz als Beleg für den Gesichtspunkt "Nachhaltige Freiraumsicherung und Sicherung natürlicher Ressourcen, insbesondere im engeren Verflechtungsraum" genannt. Ferner wird unter Abschnitt 5.3 der Begründung im sechsten Absatz ausgeführt, dass ein neuer Standort in der hier benötigten Größenordnung der planerischen Grundkonzeption des LEP eV i.V.m. § 6 Abs. 3 LEPro widerspräche, wonach die Sicherung des Freiraumes und die Erhaltung natürlicher Ressourcen gerade im engeren Verflechtungsraum Priorität hat. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass diese Planaussage mit dem ihr zukommenden Gewicht auch bei der Abwägung zwischen "stadtnahen" und "stadtfernen" Standortoptionen berücksichtigt worden ist. In den einschlägigen Passagen unter Abschnitt 5.2 "Stadtferne Standortoptionen" und Abschnitt 6 ("Abschließende Gesamtbetrachtung") der Begründung wird sie nicht mehr erwähnt. Auch in dem "Bericht über das Erarbeitungsverfahren" findet sich kein Anhaltspunkt, dass der Plangeber sich mit der Planaussage auseinander gesetzt hat. Da sich der (stadtnahe) Standort Schönefeld einschließlich seines Umfeldes - wie bereits ausgeführt - vollständig innerhalb des durch § 6 Abs. 3 LEPro besonders geschützten engeren Verflechtungsraumes befindet und der Ausbau eines internationalen Flughafens innerhalb dieses Raumes offensichtlich die Gefahren der Zersiedlung der Landschaft, des großräumigen Verlustes an land- und forstwirtschaftlich genutzten Böden, der Verunstaltung des Landschaftsbildes und der Beeinträchtigung durch Immissionen verwirklicht, statt ihnen "Einhalt zu gebieten" (§ 6 Abs. 3 Satz 2 LEPro), wäre dies jedoch erforderlich gewesen. In diesem Zusammenhang wären insbesondere auch außerhalb des engeren Verflechtungsraums liegende Alternativstandorte, auf die sich der besondere Freiraumschutz des § 6 Abs. 3 LEPro nicht erstreckt, stärker in den Blick zu nehmen gewesen. Zwar ist nicht auszuschließen, dass § 6 Abs. 3 LEPro durch das In-Kraft-Treten des § 19 Abs. 11 LEPro n.F. eine Relativierung erfahren hat. Zumindest hätte der bestehende Normkonflikt jedoch gesehen und im Rahmen der nach § 7 Abs. 7 Satz 1 ROG erforderlichen Abwägung zwischen den einschlägigen Grundsätzen der Raumordnung bewältigt werden müssen. Die Annahme, dass der Plangeber diese Abwägung vernachlässigt hat, weil er den abwägungserheblichen Gehalt des § 6 Abs. 3 LEPro nicht erkannt hat, wird auch durch die in der mündlichen Verhandlung vertretene Auffassung des Antragsgegners nicht entkräftet, der zufolge der in dieser Planaussage grundsätzlich enthaltene Auftrag an die Landesplanung, Zersiedlung zu vermeiden, im Wesentlichen bereits durch den LEP eV erfüllt worden sei und bei der Aufstellung des LEP FS vor allem zu betrachten gewesen sei, dass kein völlig neuer Standort im engeren Verflechtungsraum entstehe und die Inanspruchnahme von Flächen durch Entlastungen an den Standorten Tegel und Tempelhof kompensiert werden könnte. Für die Annahme, dass sich die Steuerungsfunktion des § 6 Abs. 3 LEPro mit der Aufstellung des in Art. 8 Abs. 3 Landesplanungsvertrag vorgesehenen Landesentwicklungsplans für den engeren Verflechtungsraum erschöpft haben könnte, besteht indes keine Grundlage, zumal der LEP eV durch den LEP FS ausdrücklich in mehreren Punkten geändert wird (vgl. II.2 LEP FS). Und die Überlegung, die Inanspruchnahme von Flächen durch den Ausbau eines bereits bestehenden Standorts statt eines völligen Neubaus im engeren Verflechtungsraum gering zu halten bzw. durch Renaturierung an den innerstädtischen Standorten Tegel und Tempelhof zu kompensieren, ist zwar für sich genommen plausibel, greift jedoch zu kurz, da sie die sich unter dem Gesichtspunkt des Freiraumschutzes im engeren Verflechtungsraum aufdrängende Alternative eines stadt-ferneren Standorts von vornherein nicht in den Blick nimmt.

(3) Auch die Planaussage des § 33 Abs. 3 LEPro, der zufolge zur Vorsorge gegen Immissionen Nutzungen einander so zuzuordnen sind, dass schädliche Umwelteinwirkungen und Beeinträchtigungen auf schutzbedürftige Gebiete soweit wie möglich vermieden werden, ist nicht mit dem ihr zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Wie oben (zu 2.1.3) ausgeführt, orientiert sich diese Planaussage an der Abwägungsdirektive des § 50 Satz 1 BImSchG, die dahin verstanden wird, dass die immissionsschutzrechtlichen Gesichtspunkte in die planerische Abwägung erkennbar eingehen und dort mit dem ihnen zukommenden besonderen Gewicht Berücksichtigung finden müssen. Eine Zurückstellung immissionsschutzrechtlicher Belange ist danach nicht von vornherein ausgeschlossen, setzt jedoch voraus, dass die Planung durch entgegenstehende Belange mit hohem Gewicht zwingend geboten ist. Dass mit der Standort- und Kapazitätserweiterung am Standort Schönefeld in Teilbereichen des Flughafenumfeldes immissionsschutzrechtliche Probleme in Form einer neuen Lärmbetroffenheit entstehen, hat der Plangeber zwar gesehen (vgl. Nr. 5.4.4.3 der Begründung zu Z 1 LEP FS). Dass hieraus auch unter dem Gesichtspunkt des Trennungsgebots Anforderungen an die Abwägung entstehen, war dem Plangeber indes offenbar nicht bewusst. Weder § 33 Abs. 3 LEPro noch § 50 BImSchG werden in der Begründung zu Z 1 des LEP FS erwähnt. Im Bericht über das Erarbeitungsverfahren wird - soweit ersichtlich - lediglich an einer Stelle (im Zusammenhang mit einer Einwendung des Bezirksamts Treptow-Köpenick, dass nicht erkennbar sei, wie die Vorteile "einer räumlichen Nähe zum Hauptaufkommensgebiet" mit dem Trennungsgebot zwischen störenden Nutzungen und schutzbedürftigen Gebieten in Einklang zu bringen seien) auf § 33 Abs. 3 LEPro Bezug genommen und ausgeführt, dass die Planungsgrundsätze berücksichtigt worden seien, "aufgrund verschiedener Nutzungsanforderungen aber nicht allein ausschlaggebend sein" könnten (vgl. Bl. 17753 der Aufstellungsvorgänge). Die gebotene eingehendere Auseinandersetzung mit den Anforderungen des Trennungsgebotes findet sich nicht. Dies war auch nicht etwa mit Blick auf den vom Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang besonders hervorgehobenen Umstand verzichtbar, dass das Raumordnungsrecht den Raum lediglich von einer zukünftigen Siedlungsentwicklung freihalten könne. Gerade weil es sich so verhält, hätte vielmehr schon bei der Standortentscheidung die mögliche Schutzbedürftigkeit bereits bestehender Gebiete im Umfeld des Flughafens mit Blick auf § 33 Abs. 3 LEPro besonders berücksichtigt und erwogen werden müssen, welche Belange von derart hohem Gewicht seien, dass sie die Zurückstellung immissionsschutzrechtlicher Belange zwingend erfordern.

ff) Die Abwägung ist ferner deshalb fehlerhaft, weil der Plangeber die Zahl der tatsächlich durch Fluglärm betroffenen Anwohner unzureichend bzw. nicht zutreffend ermittelt hat.

Dass die mit der Umsetzung der Standortentscheidung verbundenen zusätzlichen Lärmbelastungen jedenfalls im Ansatz Eingang in die Abwägung gefunden haben, ergibt sich aus der Begründung zu Z 1 LEP FS. Im Zusammenhang mit der Beurteilung "stadtferner Standortoptionen" wird im vierten Absatz des Abschnitts 5.2 der Begründung zu Z 1 LEP FS darauf hingewiesen, dass ein Neubaustandort zu einer deutlich geringeren Anzahl der von Fluglärm betroffenen Anwohner führen könne als ein Standort im dichter besiedelten engeren Verflechtungsraum. Unter Nr. 5.4.4.3 wird weiter ausgeführt, dass mit der Standort- und Kapazitätserweiterung in Teilbereichen des Flughafenumfeldes eine neue Lärmbetroffenheit entstehe. Die damit verbundene Erhöhung der Zahl lärmbelasteter Anwohner sei ein wichtiger Gesichtspunkt für die erforderliche Abwägung. In der abschließenden Gesamtbetrachtung unter Buchstabe c) des fünften Absatzes des Abschnitts 6 der Begründung zu Z 1 LEP FS heißt es zusammenfassend, dass der Nachteil neuer Lärmbelastungen im Umfeld des Ausbaus am Standort Schönefeld im Ergebnis der Abwägung in Kauf genommen werden müsse.

Ein Abwägungsdefizit liegt jedoch nicht nur dann vor, wenn ein Belang in der Abwägung überhaupt nicht berücksichtigt worden ist, sondern auch dann, wenn der Berücksichtigung des betreffenden Belanges unzureichende oder unzutreffende tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen. Insbesondere gilt dies dann, wenn es nicht nur auf das "Ob", sondern - wie bei Beeinträchtigungen durch (Lärm-)Immissionen - gerade auch auf das "Wie" bzw. das "Wieviel" der Betroffenheit ankommt.

(1) Hinsichtlich der Anforderungen, die an die Ermittlung der Lärmbetroffenheit bei der vorliegenden raumordnerischen Abwägung zu stellen sind, ist von Folgendem auszugehen:

Dass im Hinblick auf den Charakter der Raumordnung als Rahmenplanung, die auf weitere Konkretisierung angelegt ist und Zielaussagen unterschiedlicher inhaltlicher Dichte aufweist, das Maß der erforderlichen Abwägung für die einzelnen raumordnerischen Festlegungen jeweils konkret ermittelt werden muss und eine detaillierte Ermittlung privater Belange schon mangels eines adäquaten Verfahrens nicht verlangt werden kann, wurde oben bereits ausgeführt. Die Prüfung örtlicher Einzelheiten und die Erfüllung der spezifisch fachgesetzlichen Anforderungen bleibt der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens in der Planfeststellung vorbehalten, in der dem Träger des Vorhabens auch die erforderlichen (baulichen, technischen oder betrieblichen) Schutzvorkehrungen aufzuerlegen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 - a.a.O.). Hinzu kommt, dass für die Beurteilung der planungsrechtlichen Zumutbarkeit von Fluglärmimmissionen keine abschließenden normativen Vorgaben bestehen. Im Planfeststellungsverfahren richtet sich die Zumutbarkeit von Fluggeräuschen nach der durch die Gebietsart und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse bestimmten Schutzbedürftigkeit der jeweiligen Umgebung. Für die Gebietsart ist dabei von der bebauungsrechtlich geprägten Situation auszugehen, für die tatsächlichen Verhältnisse spielen insbesondere "Geräuschvorbelastungen" und "plangegebene" Vorbelastungen eine wesentliche Rolle (vgl. Urteil des Senats vom 26. Mai 2004 - 3 D 29/01.AK - S. 33 des Entscheidungsabdrucks; Beschluss vom 27. Dezember 2004 - 3 B 337/03 - S. 13 des Entscheidungsabdrucks).

Vor diesem Hintergrund ist es im Grundsatz nicht zu beanstanden, dass in Teil II des Berichts über das Erarbeitungsverfahren unter Nr. 19 im Zusammenhang mit der Erhöhung der Zahl lärmbelasteter Anwohner ausgeführt wird, dass "die Ermittlung und Bewertung einzelner Belange von Privatpersonen und vorhandener Einrichtungen (...) nicht Gegenstand dieser raumordnerischen Abwägung" sei und "die Konfliktlösung im Einzelfall (...) deshalb dem Planfeststellungsverfahren vorbehalten bleiben" müsse (vgl. Bl. 17446 der Aufstellungsvorgänge). Hiervon unberührt bleibt jedoch, dass bei der gebietsscharfen Ausweisung eines Infrastrukturvorhabens in einem Verdichtungsraum, um die es sich hier zweifellos handelt, bereits auf der Ebene der Raumordnungsplanung Lärmbelastungen, Luftverunreinigungen oder andere nachteilige Auswirkungen auf die Lebensbedingungen im Umfeld des Standorts in den Blick zu nehmen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 - a.a.O.). Dies setzt wiederum voraus, dass der Plangeber von zutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht. Bezogen auf die von der Verwirklichung der Flughafenplanung ausgehenden Lärmbelastungen bedeutet dies, dass jedenfalls in gröberer Annäherung die Zahl der von Fluglärm voraussichtlich betroffenen Anwohner auf der Grundlage aktueller, wissenschaftlich anerkannter Erkenntnisse und Berechnungsverfahren ermittelt wird. Dabei ist davon auszugehen, dass als abwägungserheblicher Belang jede Lärmbelastung anzusehen ist, die nicht lediglich als nur geringfügig einzustufen ist, d.h. auch der unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle liegende, aber nicht unerhebliche Fluglärm (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - 4 C 51.89 -BVerwGE 87, 332, 341 f., zum Planfeststellungsverfahren). Dies gilt in besonderem Maße dann, wenn - wie hier - bereits im Beteiligungsverfahren von einzelnen Einwendern darauf hingewiesen worden ist, dass eine deutlich höhere Zahl von Anwohnern betroffen sei als nach dem Entwurf angenommen.

Eine - wenigstens in gröberer Annäherung - zutreffende Ermittlung der Zahl der von Fluglärm voraussichtlich betroffenen Anwohner auf der Grundlage aktueller, wissenschaftlich anerkannter Erkenntnisse und Berechnungsverfahren ist auch nicht grundsätzlich im Hinblick darauf entbehrlich, dass die Planungsbehörde im Bereich der Planungsalternativen den Sachverhalt nur so weit aufzuklären braucht, wie dies für eine sachgerechte Entscheidung und eine zweckmäßige Gestaltung des Verfahrens erforderlich ist, und befugt ist, eine Alternative, die ihr auf der Grundlage einer Grobanalyse als weniger geeignet erscheint, schon in einem frühen Verfahrensstadium auszuscheiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - 4 C 5.95 - a.a.O.; Urteil vom 8. Juli 1998 - 11 A 53.97 - a.a.O.; Urteil vom 9. Juni 2004 - 9 A 11.03 -, S. 16 des Entscheidungsabdrucks). Denn auch im Rahmen der Grobanalyse darf die Planungsbehörde nicht von erkennbar unzureichenden oder unzutreffenden Annahmen ausgehen, sofern diese bei der vergleichenden Prüfung der von den möglichen Varianten jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange von Bedeutung sind. Bei Annahme des Gegenteils könnte von einer "Analyse" nicht mehr die Rede sein.

(2) Dass der Plangeber hinsichtlich der Zahl der im Fall eines "Ausbaus" des Flughafens in abwägungserheblicher Weise von Fluglärm betroffenen Anwohner von Annahmen ausgegangen ist, die noch nicht einmal in gröberer Annäherung zutreffen, ergibt sich aus Folgendem:

Ausweislich der in Abschnitt 5.4.4.3 der Begründung des Zieles Z 1 des LEP FS enthaltenen "Gegenüberstellung von Kapazitätsentwicklung (PAX) und Lärmbetroffenheit (Anwohner) innerhalb der Lärmkontur 62dB(A)" ist der Plangeber davon ausgegangen, dass im "Status quo" (unter Ausnutzung der bestehenden Luftfahrtrechte) am Standort Schönefeld bei einer Kapazität von 15 Mio. PAX insgesamt 14 000 Anwohner betroffen seien. Bei einem "Ausbau" und einer Kapazität von 30 Mio. PAX sei von 31 000 betroffenen Anwohnern auszugehen. Hinsichtlich der Zahl der gegenwärtig betroffenen Anwohner findet sich in der Fußnote 3 der Begründung zu Z 1 die Anmerkung "Aktualisierung auf der Grundlage von Lärmhüllkurven aus dem ROV-Antrag 1994 (Band VIII)". Worauf die Zahl von 31 000 betroffenen Anwohnern bei einem "Ausbau" beruht, wird hingegen nicht erläutert. Auch in den Unterlagen des Aufstellungsverfahrens finden sich insofern keine zusätzlichen Erkenntnisse. In Teil II, Nr. 30, des Berichts über das Erarbeitungsverfahren (Bl. 17461 der Aufstellungsvorgänge) wird lediglich ausgeführt, dass "die Angaben zu lärmbetroffenen Anwohnern im Umfeld der Flughäfen (...) hinsichtlich ihrer Plausibilität geprüft und einerseits aus vorliegenden Planungsunterlagen (Planfeststellungsantrag) übernommen bzw. auf Grundlage belastbarer Daten neu erhoben" worden seien. Die Quellen ergäben sich "aus der Anmerkung zur Tabelle unter Punkt 5.4.4.3". Ferner heißt es, die Landesplanung habe "sich mit der Ermittlung der Anzahl der betroffenen Bürger und mit der Betroffenheit der kommunalen Planung - jeweils bezogen auf die räumliche Lage und vergleichbare Eckwerte befasst (...) und dies in ihre Abwägung eingestellt". Auch im Rahmen der Einzelabwägung wird etwa auf den Einwand der früheren Gemeinde B, dass nicht einmal die Anzahl der betroffenen Einwohner festgestellt worden sei, unter bloßer Bezugnahme auf "Punkt 5.4.4.3 der Begründung zu Z 1" lediglich ausgeführt, dass "die Anzahl der Lärmbetroffenen (...) ermittelt" worden sei (Bl. 17519 der Aufstellungsvorgänge). Unter Nr. B.3.1.10.3.1 der Einzelabwägungen im Bericht über das Erarbeitungsverfahren wird als Quelle für die Angabe der Zahl der zukünftig lärmbelasteten Anwohner im Umfeld des Flughafens Berlin-Schönefeld der "Planfeststellungsantrag Band M3" angegeben (Bl. 18234 der Aufstellungsvorgänge, vgl. auch Bl. 18241). Dass die Zahl der zukünftig Lärmbetroffenen aus dem Planfeststellungsverfahren stamme, haben auch die Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung bestätigt. An anderer Stelle (Bl. 18227 der Aufstellungsvorgänge) wird demgegenüber eingeräumt, dass "weder der Status-quo (Lärmkonturen auf Endausbau berechnet) noch die zum Zeitpunkt des Endausbaus des Flughafen[s] Berlin-Schönefeld (Einwohnerentwicklung nicht exakt prognostizierbar) gegebene Situation derzeit abbildbar wäre", bzw. ausgeführt, dass "Angaben zur Lärmvorbelastung bzw. zu Steigerungsraten der Lärmbelastung (...) nicht Gegenstand des LEP FS" seien. Diese widersprüchlichen Angaben lassen schon zweifelhaft erscheinen, ob der Abwägung eine nachvollziehbare und abgesicherte Ermittlung der Zahl der von Fluglärm betroffenen Anwohner vorausgegangen ist.

Jedenfalls ergibt sich aus den Unterlagen des Aufstellungsverfahrens, dass die genannte Zahl der lärmbelasteten Anwohner viel zu niedrig ist. In der von der gemeinsamen Landesplanungsabteilung im Beteiligungsverfahren eingeholten "Plausibilitätsuntersuchung zur Darstellung der Lärmbetroffenheit im Landesentwicklungsplan Flughafenstandortsicherung LEP FS" der Ingenieurgesellschaft für Immissionsschutz, Schalltechnik und Umweltberatung mbH vom 24. April 2003, die erklärtermaßen auftragsgemäß von vornherein nur die drei Standorte Tegel, Tempelhof und Schönefeld zum Gegenstand haben sollte, wird im Zusammenhang mit der "Bewertung der vorgelegten Unterlagen" unter 7.2 ("Antragsunterlagen Raumordungsverfahren [ROV]") darauf hingewiesen (Bl. 12684 f. der Aufstellungsvorgänge), dass "die zur Berechnung der Lärmbetroffenheit im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens und des LEP FS (Status-quo) verwendeten Lärmkonturen (...) zwar im Wesentlichen den damals (1994) und heute (noch) geltenden Bestimmungen (Basis: FluglärmG)" entsprächen, jedoch "aus fachlicher Sicht schon länger als überholt angesehen werden" könnten, da sie sich ausschließlich an den Vorgaben des Fluglärmgesetzes orientierten und neuere Erkenntnisse hierbei (zwangsläufig) unberücksichtigt blieben. Die Untersuchungen der letzten Jahre zum Thema Fluglärm und Fluglärmbetroffenheit gingen deutlich über die Betrachtung der hier dargestellten Lärmkonturen hinaus und hätten regelmäßig (zusätzlich zu den hier verwendeten Lärmkonturen) sowohl eine Darstellung des Leq3 - d. h. des äquivalenten Dauerschallpegels mit einem Halbierungsparameter von 3, Erläuterung durch den Senat -, als auch der auftretenden Maximalpegel (insbesondere in der Nacht) und teilweise sogar schon eine Unterscheidung nach Mittelungspegeln am Tag (L Tag) und in der Nacht (L Nacht) zum Gegenstand. Nach heutigen Erkenntnissen der Lärmwirkungsforschung, die u.a. dazu geführt hätten, dass der Gesetzgeber Handlungsbedarf erkannt, insbesondere der Deutsche Bundestag in seinem Beschluss vom 2. September 1998 eine Modernisierung des Berechnungsverfahrens gefordert habe (Bl. 12685 der Aufstellungsvorgänge, Fußnote 49), seien die Berechnungen für die fachplanerische Beurteilung nicht ausreichend. Die Lärmkontur 62 dB(A) sei für Schönefeld formal vergleichbar mit der Lärmkontur des Umweltbundesamtes. Jedoch seien - wie die Gutachter im Einzelnen erörtern - die Berechnungen auf der Basis der vorliegenden Dokumentation nicht in Gänze nachvollziehbar. Welche Daten letztlich zu der ermittelten Lärmkontur führen, bleibe offen (Bl. 12684 f. der Aufstellungsvorgänge). Auch in der Zusammenfassung" unter Nr. 10 des Gutachtens (Bl. 12706 f. der Aufstellungsvorgänge) wird darauf hingewiesen, dass "die Lärmkonturen aus dem ROV-Antrag (...) nicht mehr den heute an eine entsprechende Beurteilung zu stellenden Anforderungen" entsprächen. Die Zahl der nach wissenschaftlich anerkannten Erkenntnissen der Lärmwirkungsforschung tatsächlich durch Fluglärm betroffenen Anwohner" liege "weitaus höher" (Hervorhebung durch den Senat).

Unter Gliederungsnummer 8.5 ("Aussagen des LEP FS im Hinblick auf den Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm") wird in der Untersuchung (Bl. 12699 der Aufstellungsvorgänge) ferner ausgeführt, dass der Bewertung der Lärmauswirkungen des neuen Großflughafens im Wesentlichen die Berechnung von 'Planungszonen Fluglärm' für den Flughafen Berlin Brandenburg International der Firma U vom Februar 1996 zugrunde" lägen. Hierzu heißt es an anderer Stelle (Bl. 12688 der Aufstellungsvorgänge), dass die Berechnungen "auf der Grundlage des 'alten' Verfahrens (Leq, AzB/75-84) durchgeführt" worden seien, jedoch die in der Fluglärmleitlinie dargestellte 100-%-Regelung bezüglich der Flugbewegungen je Betriebsrichtung berücksichtigten. Unter Nr. 8.5 wird weiter ausgeführt (Bl. 12702 der Aufstellungsvorgänge), dass die verwendeten Datengrundlagen zum Aspekt 'Fluglärm' "zwar nicht (mehr) in jedem Punkt aktuell" seien und "teilweise nicht (mehr) den heute zu stellenden fachtechnischen Anforderungen" entsprächen; "an der Abwägungsgrundlage als solcher würde sich aber auch bei Berechnung nach heute üblichen Verfahren und einer erweiterten 'Schutzzonenabgrenzung' im Sinne der unterbreiteten fachlichen Vorschläge (...) nichts ändern. Die 'Schutzzonen' um die verschiedenen Flughäfen (Tegel, Tempelhof und Schönefeld) würden sich unter Berücksichtigung der Empfehlungen dieses Gutachtens insgesamt vergrößern. Dieses" erfolge "an allen drei Standorten im gleichen Verhältnis, so dass die Zahl der Betroffenen aufgrund der größeren Siedlungsdichte um die Flughäfen Tegel und Tempelhof aber stärker" steige "als im Umfeld des Flughafens Schönefeld, wodurch sich die landesplanerische Abwägung zugunsten des Flughafens Berlin-Schönefeld - was den Fluglärm betrifft - noch eindeutiger begründen ließe". Auch in der "Zusammenfassung" unter Nr. 10 des Gutachtens wird abschließend darauf hingewiesen, dass die verwendeten Datengrundlagen zum Aspekt 'Fluglärm' nicht (mehr) in jedem Punkt aktuell seien und teilweise nicht (mehr) den heute zu stellenden fachtechnischen Anforderungen entsprächen (Bl. 12708 der Aufstellungsvorgänge). Soweit in dem Gutachten an anderer Stelle (Bl. 12702 der Aufstellungsvorgänge) ausgeführt wird, "die Begründung zu den die Planungszonen Siedlungsbeschränkung I und II betreffenden Zielen (Z 4 und Z 5)" belege, "dass die Überlegungen der Landesplanungsbehörde zum Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm im Sinne der landesplanerischen Vorsorge deutlich über die gesetzlichen Mindestanforderungen nach dem FluglärmG (Abgrenzung eines Lärmschutzbereiches mit den Schutzzonen 1 und 2) hinausgehen und der Entschließung 'Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm' der Ministerkonferenz für Raumordnung entsprechen", betrifft diese Einschätzung ersichtlich nur den Mittelungspegel 62 dB(A) als solchen, nicht jedoch das ebenfalls überholte Berechnungs- und Bewertungsverfahren.

Aus dem (einzigen) im Aufstellungsverfahren eingeholten Fachgutachten zu dem Fragenkreis der Lärmbetroffenheit ergibt sich mithin, dass nach Auffassung der Gutachter die der Abwägung zu Ziel Z 1 des LEP FS zugrunde liegenden Annahmen bezüglich der Zahl der bei einem Ausbau des Flughafens zukünftig betroffenen Anwohner nicht den aktuellen, wissenschaftlich anerkannten Erkenntnissen und Berechnungsverfahren entsprechen. Die betreffenden Aussagen des Gutachtens sind auch nachvollziehbar. Dass eine ausschließliche Orientierung an den Berechnungs- und Bewertungsvorgaben des Fluglärmgesetzes zur Ermittlung der Lärmbetroffenheit im Rahmen der vorliegenden Abwägung nicht ausreichend sein kann, ergibt sich schon daraus, dass der zur Festsetzung der regionalen Lärmschutzbereiche nach dem Fluglärmgesetz allein maßgebliche äquivalente Dauerschallpegel ein ausgehend von der Geräuschemission der Luftfahrzeuge (vgl. Nummer 3 der Anlage zu § 3 FluglärmG) zu errechnender Mttelungspegel ist, in den nach Maßgabe der Nummern 1 und 4 der Anlage zu § 3 FluglärmG der höchste Schallpegel und die Dauer der in einem definierten Beurteilungszeitraum bei jedem Vorbeiflug eines Luftfahrzeuges entstehenden Geräusche eingehen. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 26. Mai 2004 - 3 D 29/01.AK -, S. 27 und 36 des Entscheidungsabdrucks; Beschluss vom 27. Dezember 2004 - 3 B 337/03 -, S. 15 des Entscheidungsabdrucks) kann bei der Beurteilung von Fluglärm jedoch nicht ausschließlich auf errechnete Mittelungspegel abgestellt werden, sondern es ist daneben eine Berechnung und Bewertung auch der auftretenden Spitzenpegel erforderlich. Dass Fluglärm nicht nur nach dem äquivalenten Dauerschallpegel, sondern zusätzlich nach den einwirkenden Maximalpegeln zu bewerten ist, entspricht der Auffassung anderer Gerichte (vgl. VGH München, Beschluss vom 24. September 2003 - 14 CS 03.2041 - NVwZ-RR 2004, 90), des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen (vgl. Sondergutachten "Umwelt und Gesundheit", "Risiken richtig einschätzen", Deutscher Bundestag Drucksache 14/2300 S. 201; Umweltgutachten 2002 "Für eine neue Vorreiterrolle", Deutscher Bundestag Drucksache 14/8792 S. 272 f.), ferner anderer Sachverständiger (vgl. Griefahn/Jansen/Scheuch/Spreng, Fluglärmkriterien für ein Schutzkonzept bei wesentlichen Änderungen oder Neuanlagen von Flughäfen/Flugplätzen, ZfL 2002, 171, 172) und verschiedener Stimmen aus der rechtswissenschaftlichen Literatur (vgl. Storost, Umweltprobleme bei der Zulassung von Flughäfen ..., NVwZ 2004, 257, 263; Berkemann, Verfassungsrechtlicher Schutzanspruch der Bürger versus Förderung des Luftverkehrs und Notwendigkeit der Verteidigung, ZfL 2001, 134, 143; Dolde, Fluglärmkriterien für ein Schutzkonzept bei wesentlichen Änderungen oder Neuanlagen von Flughäfen/Flugplätzen ..., ZfL 2003, 88, 89 f.). Insbesondere sprechen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass der äquivalente Dauerschallpegel als Mittelungspegel nicht hinreichend kenntlich macht, ob das gemessene Geräusch relativ leise und dafür lang andauernd oder nur kurzfristig und dafür mit hoher Lautstärke einwirkt. Zur Charakterisierung eines im Schallpegel stark schwankenden Geräusches ist daher nach sachverständiger Ansicht auch die Ermittlung und gesonderte Bewertung des Spitzenpegels erforderlich (vgl. das bereits zitierte Umweltgutachten 2002 "Für eine neue Vorreiterrolle", a. a. O. S. S. 272). Das gilt insbesondere für die Beurteilung eines durch Düsenflugzeuge (durch Luftstrahltriebwerk angetriebene Flugzeuge) verursachten Fluglärms, der gegenüber anderen Lärmimmissionen durch kurzzeitige, verhältnismäßig hohe Schalldrücke und bestimmte Frequenzzusammenhänge gekennzeichnet ist (vgl. Halama/Stüer, Lärmschutz in der Planung, NVwZ 2003, 137, 142). Der Senat weist in diesem Zusammenhang ergänzend darauf hin, dass auch die Landesregierung Brandenburg selbst erklärtermaßen der Auffassung ist, es bestehe, "seit geraumer Zeit ein weitgehender Konsens, dass das bestehende Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm (...) und die darin enthaltenen Lärmwerte zur Ausweisung von Lärmschutzbereichen keine ausreichende Grundlage für (...) die Siedlungssteuerung in der Umgebung von Flughäfen" mehr darstellten. Die Landesregierung hat demgemäß ausdrücklich unterstrichen, dass sie die Bestrebungen unterstützt, dieses Gesetz "mit deutlich verbesserten Schutzzielen" zu versehen und überhaupt "den Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm zu verbessern" (vgl. Antwort auf die Kleine Anfrage 154 vom 17. Dezember 2004 zur "Novellierung des Gesetzes zum Schutz vor Fluglärm", Landtags-Drucksache 4/499).

Das Problem der unzureichenden Ermittlung der in der Abwägung zugrunde zu legenden Zahl der vom Fluglärm Betroffenen wird auch nicht dadurch relativiert, dass "eine Ausdehnung der Lärmkontur (...) die Anzahl Betroffener in der Stadt Berlin wegen der dichteren Besiedlung in einem weitaus höheren Maß ansteigen lassen" würde "als im Umfeld des Standortes Berlin-Schönefeld" (vgl. Einzelabwägung unter Nr. B.3.1.10.3.1 im Bericht über das Erarbeitungsverfahren, Bl. 18216 der Aufstellungsvorgänge). Diese Erwägung beruht ersichtlich auf der bereits zitierten Passage des Gutachtens, wonach sich "an der Abwägungsgrundlage als solcher (...) auch bei Berechnung nach heute üblichen Verfahren und einer erweiterten 'Schutzzonenabgrenzung' im Sinne der unterbreiteten fachlichen Vorschläge (...) nichts ändern" würde, da 'die Schutzzonen' um die verschiedenen Flughäfen (Tegel, Tempelhof und Schönefeld) (...) sich unter Berücksichtigung der Empfehlungen dieses Gutachtens insgesamt vergrößern" würden und dieses "an allen drei Standorten im gleichen Verhältnis" erfolge, "so dass die Zahl der Betroffenen aufgrund der größeren Siedlungsdichte um die Flughäfen Tegel und Tempelhof aber stärker" steige "als im Umfeld des Flughafens Schönefeld, wodurch sich die landesplanerische Abwägung zugunsten des Flughafens Berlin-Schönefeld - was den Fluglärm betrifft - noch eindeutiger begründen ließe" (Bl. 12702 der Aufstellungsvorgänge). Diese Erwägungen können an dem Erfordernis einer zumindest in gröberer Annäherung zutreffenden Ermittlung der Zahl der Betroffenen auf der Grundlage aktueller, wissenschaftlich anerkannter Erkenntnisse und Berechnungsverfahren nichts ändern. Denn diese Zahl kann offensichtlich nicht allein für die Auswahl zwischen verschiedenen bereits vorhandenen Flughafen-Standorten Bedeutung erlangen, sondern auch für einen Vergleich zwischen stadtnahen und stadtfernen Standorten. Die in dem Gutachten hervorgehobene, bei Anwendung eines aktuellen Ermittlungsverfahrens überall in demselben Verhältnis eintretende Vergrößerung der Zahl der Betroffenen und die sich hieraus ergebende Folge, dass deshalb in einem dicht besiedelten Gebiet deren Zahl um viel größere absolute Zahlen wächst als in einem dünn besiedelten Gebiet, führt auch dazu, dass sich in absoluten Zahlen die Schere zwischen dem Standort Schönefeld und einem stadtfernen Standort viel weiter öffnet. Über stadtferne Standorte hatte sich das Gutachten selbst - wie bereits erwähnt - auftragsgemäß nicht zu verhalten.

gg) Die Abwägung ist überdies auch deshalb fehlerhaft, weil der Plangeber die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt und den Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen hat, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

(1) Eine Fehlgewichtung kann allerdings nicht schon in dem Umstand als solchem gesehen werden, dass stadtferne Standortalternativen bereits in einem frühen Stadium der Abwägung ausgeschlossen werden.

Wie oben bereits ausgeführt, gehören nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch Planungsvarianten zum Abwägungsmaterial. Kommen diese ernsthaft in Betracht, so hat die Planungsbehörde sie mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung der von den möglichen Varianten jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange einzubeziehen. Indes ist sie nicht verpflichtet, die Variantenprüfung bis zuletzt offen zu halten und alle von ihr zu einem bestimmten Zeitpunkt erwogenen Alternativen gleichermaßen detailliert und umfassend zu untersuchen. Auch im Bereich der Planungsalternativen braucht sie den Sachverhalt nur so weit aufzuklären, wie dies für eine sachgerechte Entscheidung und eine zweckmäßige Gestaltung des Verfahrens erforderlich ist. Sie ist befugt, eine Alternative, die ihr auf der Grundlage einer Grobanalyse als weniger geeignet erscheint, schon in einem frühen Verfahrensstadium auszuscheiden. Verfährt sie in dieser Weise, handelt sie abwägungsfehlerhaft nicht schon, wenn sich herausstellt, dass die von ihr verworfene Lösung ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit erst überschritten, wenn eine andere als die gewählte Lösung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Beläge eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellen würde, wenn sich mit anderen Worten diese Lösung der Behörde hätte aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - 4 C 5.95 - a.a.O.; Urteil vom 8. Juli 1998 - 11 A 53.97 - a.a.O.; Urteil vom 9. Juni 2004 - 9 A 11.03 -, S. 16 des Entscheidungsabdrucks).

(2) Eine Fehlgewichtung dürfte auch nicht darin zu sehen sein, dass die für den Standort des Flughafens sprechenden Belange als solche zu hoch gewichtet worden wären.

Ausweislich der "bilanzierenden Standortbeurteilung" unter Nr. 5 der Begründung zu Z 1 des LEP FS ist wegen der Größe des Gesamtraumes (ca. 30 000 km2), aber einer räumlichen Konzentration der Bevölkerung (72,2 % im engeren Verflechtungsraum mit Berlin in der Mitte) sowie einer bedeutenden Konzentration von Wirtschaft und Politik ebenfalls im Kernraum, insbesondere die enge räumliche Beziehung zum Hauptaufkommensgebiet hoch gewichtet worden. Dies dürfte entgegen der Annahme der Antragstellerinnen nicht zu beanstanden sein. Zwar ist fraglich, ob sich die hohe Gewichtung der Anforderung 1 "enge räumliche Beziehung zum Hauptaufkommensgebiet" nicht nur auf § 2 Abs. 2 Nr. 12 ROG, sondern auch auf § 33 Abs. 4 LEPro (Reduzierung von Emissionen, vor allem im Bereich des Verkehrs) stützen lässt, wie unter Nr. 4.1 der Begründung zu Z 1 des LEP FS angenommen. Nicht unbedenklich erscheint dem Senat auch, die hohe Gewichtung der engen räumlichen Beziehung zum Hauptaufkommensgebiet mit der Begründung eines "höheren Wirtschaftsimpulses", der "stärkeren Multiplikatoreffekte" und der deshalb zu erwartenden "Arbeitsplatzeffekte" (vgl. Nr. 5.1 Abs. 2 der Begründung zum LEP FS) zu begründen.

Dies ist zwar entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen nicht schon deshalb zu beanstanden, weil die "planerische Erwartung" des Antragsgegners hinsichtlich der "höheren Wirtschaftsimpulse" und "stärkeren Multiplikatoreffekte" am Standort Schönefeld mangels einer realen Grundlage nicht den Kriterien für eine verwertbare Prognose genüge. In tatsächlicher Hinsicht ist nämlich zu berücksichtigen, dass wirtschaftliche Entwicklungen von einer Vielzahl im Einzelnen nicht mit mathematischer Genauigkeit messbarer Umstände beeinflusst werden, die nur Schätzungen zulassen und wegen des weit in die Zukunft reichenden Prognosezeitraums naturgemäß mit Unsicherheiten behaftet sind. Der Träger der Landesentwicklungsplanung darf sich deshalb - ebenso wie der Gesetzgeber (vgl. hierzu etwa Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 - LVerfGE 8, 97) - auf die sachverständige Einschätzung von Gutachtern verlassen, wenn deren Prognosen nachvollziehbar und plausibel sind. Bei verbleibenden Unsicherheiten, die auch durch weitere Gutachten nicht zu beseitigen sind, sondern in der Natur der Sache liegen, hat er in eigener Verantwortung zu entscheiden. Danach erscheint hier die Einschätzung des Plangebers zu den höheren wirtschaftlichen Impulsen und größeren Arbeitsplatzeffekten eines stadtnahen Flughafenstandorts als solche jedenfalls vertretbar. Ausweislich der Ausführungen unter Teil II, Nr. 15, des Berichts über das Erarbeitungsverfahren (Bl. 17438 der Aufstellungsvorgänge) stützt sich der Plangeber auf "vorliegende wirtschaftswissenschaftliche Gutachten", die belegen würden, "dass die Lagegunst eines stadtnahen Standortes in Folge seiner größeren Produktivitäts- und Kostenvorteile sowie der Vorteile bei der Erschließung der Beschaffungs- und Absatzmärkte zu höheren Wirtschaftsimpulsen für die Hauptstadtregion" führe. Den Unterlagen des Aufstellungsverfahrens und dem Vortrag im Normenkontrollverfahren ist zu entnehmen, dass der Plangeber sich in erster Linie an dem Gutachten zur "Einschätzung wirtschaftlicher Impulse im Vergleich von stadtnahen und -fernen Flughafenstandorten" der P Consulting GmbH und der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus vom Februar 2003 orientiert hat, dessen Darlegungen und Einschätzungen aus sich selbst heraus jedenfalls schlüssig und nachvollziehbar sind. Die Antragstellerinnen setzen der von dem Antragsgegner vorgenommenen Prognose unter Bezugnahme auf die Ausführungen des von ihnen beauftragten Gutachters, des Architekten Dipl.-Ing. F da C, sowie auf Presseberichte zur positiven wirtschaftlichen Entwicklung am Münchener Flughafen lediglich eine eigene abweichende Einschätzung entgegen, ohne damit die Fehlerhaftigkeit der Prognose des Plangebers überzeugend darlegen zu können.

Dass die hohe Gewichtung der engen räumlichen Beziehung zum Hauptaufkommensgebiet mit der Begründung eines "höheren Wirtschaftsimpulses", der "stärkeren Multiplikatoreffekte" und der deshalb zu erwartenden "Arbeitsplatzeffekte" begründet wird, ist allerdings aus einem anderen Grund nicht unproblematisch: Soweit der Plangeber nämlich von einem am Standort Schönefeld errichteten internationalen Verkehrsflughafen nicht Vorteile erwartet, die dieser gerade als Einrichtung des Luftverkehrs dem betreffenden Teilraum verschafft oder die auf der Nähe sogenannter flughafen-affiner Unternehmen in dem betreffenden Teilraum beruhen, sondern auf Vorteile abstellt, die der Flughafen nicht anders als viele andere große Gewerbebetriebe dem Umfeld, d.h. in erster Linie dem engeren Verflechtungsraum verschafft, wäre der Frage nachzugehen, ob der Plangeber hier nicht, ohne dazu weitere Erwägungen anzustellen, in besonders ausgeprägter Weise dem raumordnerischen Leitbild der dezentralen Konzentration zuwidergehandelt hat. Für die Annahme, dass mit der Standortentscheidung gerade auch derartige Vorteile angestrebt worden sind, indem der Flughafen als ein besonders erfolgversprechender Kristallisationspunkt für eine wirtschafts- und arbeitsmarktpolitische Förderung des südlichen Sektors des engeren Verflechtungsraums betrachtet worden ist, spricht nach Ansicht des Senats nicht wenig.

Letztlich können die Fragen, die sich an die Annahme höherer wirtschaftlicher Impulse an einem stadtnahen Flughafenstandort knüpfen, dahinstehen, da schon die gute Erreichbarkeit - nicht zuletzt mit Blick auf § 19 Abs. 11 LEPro n.F. - die hohe Gewichtung der Nähe zum Aufkommensgebiet rechtfertigen dürfte. Der von den Antragstellerinnen in diesem Zusammenhang hervorgehobene Umstand, dass möglichst kurze Entfernungen zwangsläufig mit einer erheblich größeren Zahl der von den Lärmauswirkungen und dem Gefährdungspotenzial des Flughafens betroffenen Menschen korrelieren, steht einer hohen Gewichtung der engen räumlichen Beziehung zum Hauptaufkommensgebiet nicht schon von vornherein entgegen, sondern hat zunächst nur zur Folge, dass die kollidierenden Belange besonders sorgfältig zu prüfen sind. Die Bedeutung der engen räumlichen Beziehung zum Hauptaufkommensgebiet wird entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen auch nicht dadurch relativiert, dass das vom Antragsgegner angenommene Hauptaufkommensgebiet möglicherweise nicht den gesamten Einzugsbereich eines Großflughafens abdeckt. Es liegt auf der Hand, dass auch eine Standortentscheidung für ein Verkehrsvorhaben, das der Versorgung des Gesamtraumes dienen soll, nicht gleichmäßig die Erreichbarkeit aller Teilräume verbessern kann. Es unterliegt daher - im Rahmen der höherstufigen Raumordnungsplanung - der alleinigen Entscheidung des Plangebers, bezüglich welchen Teilraums er die Erreichbarkeit bevorzugt verbessern will. Die hohe Gewichtung des Belanges "schnelle Erreichbarkeit" dürfte auch nicht in Widerspruch zu der unter 4.3 der Begründung zu Z 1 LEP FS aufgestellten Teil-Anforderung einer "mögliche(n) Verlagerung von Kurzstreckenflugverkehr auf die Schiene" stehen, da nur ca. 2,5 % des Gesamtaufkommens an Fluggästen als auf öffentliche Verkehrsmittel verlagerbar angesehen werden (vgl. Teil II Nr. 13 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren, Bl. 17434 der Aufstellungsvorgänge). Auch soweit die Antragstellerinnen geltend machen, dass die räumliche Entfernung für die Standortabwägung tatsächlich nur ein äußerst geringes bzw. gar kein Gewicht habe, da es im öffentlichen Verkehr nur auf die zeitliche Entfernung ankomme, belegt dies keine Fehlgewichtung. Denn es dürfte nicht zu beanstanden sein, dass der Plangeber nicht allein auf den Gesichtspunkt der zeitlichen Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln abgestellt, sondern auch berücksichtigt hat, dass mit den vorhandenen Radialnetzen von Schiene und Autobahn und deren Verknüpfung durch die Verkehrsringe um Berlin ein stadtnaher Standort besser sowohl den Kernraum als auch die verschiedenen äußeren Entwicklungsräume gleichrangig erschließen kann und lediglich am Flughafenstandort selbst und in der unmittelbaren Nähe flughafenbedingt ergänzende Verkehrsausbauten erforderlich sind (vgl. Nr. 5.1 Absatz 3 und 6 Absatz 5 Buchst. b der Begründung zu Z 1 des LEP FS). Die Bedeutung des zuletzt genannten Gesichtspunktes ergibt sich bereits daraus, dass nach § 19 Abs. 4 Satz 1 LEPro das anzustrebende Verkehrs System unter weitgehender Nutzung bestehender verkehrlicher Infrastrukturen zu entwickeln ist. Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen dürfte für die Erreichbarkeit des Flughafens auch der Aspekt der Fahrtzeit mit dem PKW ein für die raumordnerische Standortentscheidung relevanter Belang sein, ohne dass es auf eine nähere Untersuchung des tatsächlichen Anteils der PKW-Nutzung bei Fluggästen, Beschäftigten und Besuchern oder der Herkunft des Verkehrs der Anlieferung, Ver- und Entsorgung und Luftfracht ankäme. Zudem hat der Antragsgegner - ohne dass die Antragstellerinnen dem substantiiert entgegengetreten wären - darauf hingewiesen, dass etwa der Güter- und Wirtschaftsverkehr fast ausschließlich auf der Straße abgewickelt werde (vgl. auch die Ausführungen unter Teil II Nr. 13 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren, Bl. 17434 der Aufstellungsvorgänge). Das - letztlich auch mit Einsparungen beim Erschließungsaufwand begründete (vgl. Teil II Nr. 13 des Berichts über das Aufstellungsverfahren, Bl. 17435 der Aufstellungsvorgänge) - Gewicht des Belanges der räumlichen Nähe zu Berlin als dem Hauptaufkommensgebiet dürfte übrigens ferner auch nicht dadurch entscheidend in Frage gestellt sein, dass der Plangeber nach Ansicht der Antragstellerinnen die Kosten der Schienenanbindung einer möglichen stadtfernen Variante überschätzt hat.

Ob zu beanstanden ist, dass neben der Nähe zum Hauptaufkommensgebiet ausweislich der Begründung zu Z 1 LEP FS im Hinblick auf "einschlägig vorgeprägte Flächen" auch flächen- und sonstige Ressourcenschutzbelange" besonders gewichtet worden sind (vgl. Nr. 6 der Begründung zu Z 1 LEP FS), kann ebenfalls dahinstehen. Nach den - von den Antragstellerinnen nicht substantiiert in Zweifel gezogenen - Angaben unter Nr. 5.4.4.2 der Begründung zu Ziel Z 1 des LEP FS soll das bisherige Flughafengelände von 666 ha weitergenutzt und um 794 ha auf 1460 ha erweitert werden. Gewicht käme dem vorhandenen Flughafengelände in diesem Zusammenhang nur unter der Voraussetzung zu, dass das Gelände der drei bestehenden Flughäfen selbst im Fall einer Entscheidung für einen stadtfernen Standort zum Teil wie bisher weiterbenutzt würde, was jedoch dem grundlegenden Konzept der Konzentration des Luftverkehrs auf einen einzigen Flughafen widerspräche.

(3) Eine Fehlgewichtung in der Abwägung ist jedoch darin zu sehen, dass der Lärmschutz als gegen den Standort des Flughafens sprechender Belang zu niedrig gewichtet worden ist.

Wie oben ausgeführt (unter ff), ist die Abwägung bereits deshalb fehlerhaft, weil der Plangeber die Zahl der tatsächlich durch Fluglärm betroffenen Anwohner unzureichend bzw. nicht zutreffend ermittelt hat. Da die ermittelte und der Abwägung zugrunde gelegte Zahl der Lärmbetroffenen zu niedrig ist, folgt hieraus zugleich, dass der Lärmschutz nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden ist. Selbst wenn man aber annähme, dass die Angaben zu der Zahl der Lärmbetroffenen in der Begründung zu Ziel Z 1 LEP FS nicht zu beanstanden wären, wäre anzunehmen, dass der Gesichtspunkt des Lärmschutzes in der raumordnerischen Abwägung zur Standortentscheidung nicht mit dem ihm zukommenden Gewicht berücksichtigt worden ist. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Die Belastung der Bevölkerung durch verkehrsbedingten Lärm und insbesondere durch Fluglärm wird als eines der schwerwiegendsten Probleme des Umwelt- und Gesundheitsschutzes angesehen, das eine neue integrierte und effektive Lärmschutzpolitik dringend erfordert (vgl. Umweltgutachten 2002 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, Bundestags-Drucksache 14/8792, Nr. 3.2.2.2.3). Den technischen, organisatorischen und betrieblichen Maßnahmen zur Verhütung oder notfalls Bekämpfung des Fluglärms sind allerdings tatsächliche und rechtliche Grenzen gesetzt. So sind etwa für die Außenwohnbereiche allein aktive Schutzmaßnahmen geeignet, die Lärmbelastung zu senken. Dem aktiven Lärmschutz in Form von betriebsregelnden Lärmkontingenten oder anderen Nutzungsbegrenzungen können jedoch auf der anderen Seite Widmungszweck, Dimensionierung und Konfiguration des betreffenden Flughafens oder auch internationale Übereinkommen über die Zuteilung von Fluglinien entgegenstehen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - 4 C 51.89 - BVerwGE 87, 332, 347). Auch eine Begrenzung des Nachtflugbetriebes ist danach nicht ohne Einschränkung möglich. Für die Raumordnung bedeutet diese Sachlage im Hinblick auf die Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung (vgl. § 2 Abs. 1 ROG) und den Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG, § 33 Abs. 3 LEPro vor allem, dass planerisch ausreichende Abstände zwischen den Quellen des Fluglärms und der umliegenden Wohnbebauung sowie sonstigen lärmempfindlichen Nutzungen vorzusehen sind (vgl. hierzu die Entschließung "Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm" der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) vom 16. September 1998 [GMBl. S. 882], abgedruckt in: Runkel/Bielenberg/Spannowsky/Reitzig/ Schmitz, a.a.O., B 320 Nr. 36). Es liegt auf der Hand, dass dieser Aspekt nicht nur bedeuten kann, durch die Festlegung von Siedlungsbeschränkungszonen das Entstehen weiterer Wohnbebauung oder sonstiger lärmempfindlichen Nutzungen im Umfeld eines bereits vorhandenen Flughafenstandortes zu vermeiden, sondern auch ein gewichtiger Gesichtspunkt bei der Abwägungsentscheidung zwischen unterschiedlichen Flughafenstandorten sein muss.

Dass Lärmschutzbelange grundsätzlich auch in der Abwägung zwischen stadtnahen und stadtfernen Flughafenstandorten und im Verhältnis zu Verkehrsbelangen und wirtschaftlichen Überlegungen hoch zu gewichten sind, hat der Plangeber nicht gesehen. Der Planung liegt stattdessen erkennbar die unausgesprochene Annahme zugrunde, dass im Rahmen der "Grobanalyse" der Planungsalternativen die Lärmschutzbelange schon deshalb zurückzustehen hätten, weil vorrangige Belange für einen stadtnahen Standort sprächen. So wird etwa im Rahmen der Einzelabwägungen im Bericht über das Erarbeitungsverfahren unter B.1 zu einer Einwendung der früheren Gemeinde B ausgeführt (Bl. 17549 der Aufstellungsvorgänge), dass "bereits der geringe Aufwand und Ressourcenverbrauch zu einem Vorrang des Ausbaus und damit - in einer Vorauswahl - zu einem Ausscheiden von Neubaualternativen führen" könnten, wenn "es sich - wie hier - um die Entscheidung zwischen dem Ausbau und der Erweiterung eines bestehenden Flughafens einerseits" (und einem gänzlichen Neubau andererseits; Ergänzung durch den Senat) handele und "auch andere gewichtige Gründe für den Ausbau und die Erweiterung des vorhandenen Flughafens" sprächen (ebenso etwa zu der vom Bezirksamt Treptow-Köpenick geforderten "Prüfung von Planungsalternativen", Bl. 17511 der Aufstellungsvorgänge). Die vom Plangeber in diesem Zusammenhang zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 5. März 1997 - 11 A 25.95 - BVerwGE 104, 123, 128; Urteil vom 25. September 2002 - 9 A 5.02 - zitiert nach Juris) betreffen die Vorauswahl der Planfeststellungsbehörde zwischen dem Ausbau eines vorhandenen Schienenweges bzw. einer vorhandenen Bundesstraße und der Neutrassierung und sind auf die - hier streitgegenständliche - raumordnerische Entscheidung über die "Entwicklung" eines Verkehrsflughafens, durch die wegen des Baus einer zusätzlichen Start- und Landebahn auch bisher unbelastete Gebiete erstmals mit Fluglärm belastet werden, weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar, zumal bei Eisenbahn und Straße Lärmschutz offensichtlich ohnehin viel besser als bei Flughäfen - etwa durch Schallschutzwände - nahe der Quelle ansetzen kann. Unter B.2.1 heißt es im Rahmen der Einzelabwägungen im Bericht über das Erarbeitungsverfahren zu einer Einwendung der Gemeinde Sch (Bl. 17628 der Aufstellungsvorgänge), dass "die genannten Alternativen nach raumordnerischen Gesichtspunkten nicht weiter untersucht [zu] werden" brauchten, "weil sie das primär verfolgte Konzept (Nähe zum Hauptaufkommensgebiet, schnelle Erreichbarkeit) verfehlen und weil die mit dem stadtnahen Standort verbundenen Nachteile im Sinne einer raumverträglichen Lösung beherrschbar" seien. Ferner wird unter Teil II, Nr. 15, des Berichts über das Erarbeitungsverfahren (Bl. 17438 der Aufstellungsvorgänge) ausgeführt, dass "die Lagegunst eines stadtnahen Standortes", die "in Folge seiner größeren Produktivitäts- und Kostenvorteile sowie der Vorteile bei der Erschließung der Beschaffungs- und Absatzmärkte zu höheren Wirtschaftsimpulsen für die Hauptstadtregion" führe, "einen absoluten Vorrang vor einem stadtfernen Standort bei noch so günstiger Schienenverkehrsanbindung" (Hervorhebung durch den Senat) besitze. Ganz abgesehen davon, dass diese letztere Erwägung möglicherweise in diametralem Gegensatz zum raumordnerischen Leitbild der dezentralen Konzentration steht (vgl. oben zu gg.2), kann die Formulierung "absoluter Vorrang" nur dahin verstanden werden, dass die Lärmschutzbelange nicht nur aufgrund einer konkreten Einzelfallabwägung aller betroffenen Belange, sondern generell den angenommenen verkehrlichen und wirtschaftlichen Vorteilen eines stadtnahen Standortes von vornherein untergeordnet worden sind. Diese systematische Abwertung des Gesichtspunkts der Lärmbetroffenheit zieht sich wie ein "roter Faden" durch die Materialien des Aufstellungsverfahrens. So wird in Teil II Nr. 14 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren (Bl. 17436 der Aufstellungsvorgänge) etwa ausgeführt, dass Beeinträchtigungen für die Wohn- und Erholungsnutzung durch den Betrieb des Flughafens" zwar "nicht ausgeschlossen werden" könnten. Zu berücksichtigen sei aber "die örtlich begrenzte relativ geringe Zunahme gegenüber der dortigen Vorbelastung und eine insgesamt deutliche Entlastung im gesamten Verdichtungsraum". Damit werden wiederum nur die - unter Lärmschutzgesichtspunkten zweifellos noch ungünstigeren - innerstädtischen Standorte Tegel und Tempelhof als Vergleichsmaßstab für den Standort Schönefeld in den Blick genommen, während der Umstand, dass sich gerade unter dem Gesichtspunkt einer sehr viel geringeren Lärmbelastung auch ein stadtferner Standort wie etwa Sperenberg aufdrängen könnte, von vornherein außer Betracht bleibt.

Die schon im Ansatz zu geringe Gewichtung des Lärmschutzes in der Abwägung wird auch daran erkennbar, dass der Plangeber die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht zutreffend erkannt hat. Den Unterlagen des Aufstellungsverfahrens zufolge ist er davon ausgegangen, dass "der Schutzbereich des Artikel 2 GG (...) von landesplanerischen Festlegungen nicht berührt" werde, "da diese keine unmittelbaren Bindungswirkungen für private Betroffene auslösen" (vgl. Einzelabwägungen im Bericht über das Erarbeitungsverfahren unter B.2.1 zu Einwendungen der früheren Gemeinden B und M, Bl. 17617 der Aufstellungsvorgänge). In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist indes anerkannt, dass die aus Art. 2 Abs. 2 GG herleitbare Schutzpflicht der staatlichen Organe auch die Pflicht zur Bekämpfung von gesundheitlichen Auswirkungen des Fluglärms umfasst (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 14. Januar 1981 - 1 BvR 612/72 -, BVerfGE 56, 54, 78)

Für eine ausreichende Gewichtung der Lärmschutzproblematik spricht auch nicht, dass ihre Bewältigung unter Verweis auf Maßnahmen im Planfeststellungsverfahren in Aussicht gestellt wird. Denn insoweit ist nicht ersichtlich, worauf der Plangeber seine Prognose einer ausreichenden Konfliktbewältigung im Planfeststellungsverfahren stützt. So wird in Abschnitt 5.4.4.3 der Begründung zu Z 1 LEP FS ausgeführt, dass "die verbleibenden Lärmwirkungen, die nicht durch Optimierung der Bahngeometrie oder luftfahrttechnische Maßnahmen vermieden werden können, (...) durch verursachernahe Ausgleichs- oder sonstige Kompensationsmaßnahmen in ihrer Wirkung auf die betroffenen Anwohner gemildert werden" könnten. Im Bericht über das Erarbeitungsverfahren heißt es, dass sich "aus den im Einzelnen geprüften und gegeneinander abgewogenen Belangen hinsichtlich der unterschiedlichen Strategien der Lärmbewältigung (...) keine Notwendigkeit" ergebe, "den Ausbau des vorhandenen Flughafens Berlin-Schönefeld zugunsten eines stadtfernen Standortes zurückzustellen"; ferner findet sich die Aussage, dass "die Lärmproblematik (...) aus landesplanerischer Sicht bewältigbar" sei (vgl. Teil II Nr. 19 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren, Bl. 17447 der Aufstellungsvorgänge) bzw. "die Mehrbelastungen durch Lärm und Katastrophenrisiko gegenüber einem stadtfernen Standort bzw. dem Ausbau innerstädtischer Standorte als tragbar beurteilt" würden (vgl. Teil II Nr. 17 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren, Bl. 17443 der Aufstellungsvorgänge) und dass "nach derzeit vorliegenden Erkenntnissen (...) die Landesplanung begründeterweise davon ausgehen" könne, "dass durch planerische Maßnahmen und erforderlichenfalls nachfolgende Maßnahmen des Planfeststellungsverfahrens nicht hinnehmbare Beeinträchtigung(en) ausgeschlossen werden können" (vgl. Teil II Nr. 30 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren, Bl. 17461 der Aufstellungsvorgänge). Ferner wird unter Teil II Nr. 19 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren (Bl. 17445 der Aufstellungsvorgänge) "eingeschätzt, dass mit den fluglärmbezogenen Regelungen des LEP FS im Zusammenwirken mit der Fachplanung eine gesundheitsverträgliche Gestaltung der Lärmbelastung der Anwohner im Umfeld des Flughafens sichergestellt werden" könne (ebenso im Rahmen der Einzelabwägung zu den Bedenken der Antragstellerinnen, Bl. 17521 der Aufstellungsvorgänge). "Für das Wohnen und lärmschutzbedürftige Einrichtungen im Bestand" müssten "im Planfeststellungsverfahren Regelungen zum ausreichenden Schutz vor Fluglärm getroffen werden" (Bl. 17445 der Aufstellungsvorgänge). Auch soweit wieder an anderer Stelle ausgeführt wird, dass sich "bei einer genaueren Untersuchung der möglichen Nutzungskonflikte und ihrer Lösungsmöglichkeiten" zeige, dass "eine stadtnahe Lösung durch integrierte planerische (und nachfolgend auch genehmigungsrechtliche) Maßnahmen möglich" sei (vgl. Teil II Nr. 16 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren, Bl. 17442 der Aufstellungsvorgänge), ist nicht erkennbar, auf welche "Untersuchung" und Erkenntnisse sich der Plangeber bezieht. Zwar wird zutreffend darauf hingewiesen, dass "die Ermittlung und Bewertung einzelner Belange von Privatpersonen und vorhandener Einrichtungen (...) nicht Gegenstand der raumordnerischen Abwägung" sei und "die Konfliktlösung im Einzelfall (...) deshalb dem Planfeststellungsverfahren vorbehalten bleiben" müsse, in dem "die zum Schutz der Anwohner erforderlichen Regelungen unter Beachtung der konkreten Gegebenheiten in jedem Einzelfall nach Maßgabe der §§ 8 Abs. 1 und 9 Abs. 2 LuftVG getroffen" würden (vgl. Teil II Nr. 30 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren, Bl. 17460 der Aufstellungsvorgänge). Der Plangeber muss aber zumindest nachvollziehbar angeben, worauf er seine Prognose stützt, dass eine derartige Konfliktlösung möglich ist. Die Annahme des Plangebers, das Problem des Lärmschutzes lasse sich ohne weiteres im Planfeststellungsverfahren bewältigen, ist umso weniger nachvollziehbar, als nach den obenstehenden Ausführungen (zu ff.2) davon auszugehen ist, dass die Zahl der vom Fluglärm betroffenen Anwohner im Umfeld des Standortes Schönefeld noch nicht einmal in gröberer Annäherung auf der Grundlage aktueller, wissenschaftlich anerkannter Erkenntnisse und Berechungsverfahren ermittelt worden ist. Vor diesem Hintergrund muss der Senat davon ausgehen, dass der Plangeber von Art und Umfang des in dem künftigen Planfeststellungsverfahren zu bewältigenden Lärmschutzproblems im Zeitpunkt der raumordnerischen Bestimmung des Standortes Schönefeld noch gar keine ausreichende Vorstellung gehabt hat.

Der Eindruck einer unzureichenden Gewichtung des Fluglärms bei der Ausscheidung stadtferner Standortalternativen wird auch nicht dadurch behoben, dass der Plangeber diesen Gesichtspunkt im Zusammenhang mit den sich durch den Ausbau des Flughafens am Standort Schönefeld verbundenen Entlastungen im Umfeld der bisherigen Flughäfen Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof durchaus angemessen gewürdigt hat. So wird im Zusammenhang mit der Anforderung 2 "Konzentration des Luftverkehrs auf einen Standort" unter Nr. 4.2 der Begründung zu Z 1 LEP FS ausgeführt, dass dieses Erfordernis u.a. in "der Verminderung der Zahl der bisher im Umfeld von drei Standorten von Lärmbelastungen betroffenen Bevölkerung, verbunden mit der Konzentration der Belastungen an einem Standort (für die verbleibende Belastung gilt das Minimierungsgebot)" liege. Unter Nr. 5.4.4.3 der Begründung zu Z 1 LEP FS ("Lärmbelastungen") wird ausgeführt, dass dem Gesichtspunkt der Erhöhung der Zahl lärmbelasteter Anwohner am Standort Schönefeld u.a. auch "die Lärmentlastung durch die Aufgabe der nördlichen Start- und Landebahn sowie im Umfeld der aufzugebenden Standorte Tegel und Tempelhof gegenüberzustellen" seien. Für den Gesamtraum ergebe "sich damit aber durch Um- und Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld eine deutliche Verringerung der Lärmbetroffenheit gemessen an der Anzahl der Anwohner". Ferner heißt es: "Gegenüber dem vorhandenen Flughafensystem führt der Ausbau der Luftverkehrseinrichtungen am Standort Schönefeld bei gleichzeitiger Schließung der Flughäfen Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof zu einer Reduzierung der durch Fluglärm betroffenen Anwohner auf weniger als 30 % gegenüber der gegenwärtigen Situation - verglichen mit heute noch deutlich geringerem Gesamtflugverkehr". In der "abschließenden Gesamtbetrachtung" unter Nr. 6 der Begründung zu Z 1 LEP FS wird "für die ökologische Gesamtbilanz" u.a. "die Verringerung der Zahl der vom Fluglärm betroffenen Anwohner um rund 100 000" hervorgehoben (vgl. auch unter B.3.1.5 der Einzelabwägungen im Bericht über das Erarbeitungsverfahren, Bl. 17864 der Aufstellungsvorgänge). Zu Recht weisen die Antragstellerinnen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Entlastung der Umgebung hinsichtlich der Lärmbetroffenheit und des Gefährdungspotenzials nicht einerseits bei der Entscheidung für die Aufgabe des Drei-Flughafen-Systems ein raumordnerisch wichtiges Moment sein, dann aber wieder raumordnerisch unberücksichtigt bleiben könne, wenn es um die Wahl zwischen zwei Standorten gehe, von denen bei einem Standort die Lärmbetroffenheit deutlich höher als an dem anderen Standort sei. Dieser Wertungswiderspruch kann insbesondere auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass es sich in dem einen Fall um die grundsätzliche Entscheidung zwischen stadtnahen und stadtfernen Standorten und in dem anderen Fall um die Auswahl zwischen verschiedenen stadtnahen (bzw. innerstädtischen) Standorten handelt. Kommt den Lärmschutzbelangen (wie auch dem vom Senat mangels Entscheidungserheblichkeit nicht näher untersuchten Gesichtspunkt des Gefährdungspotenzials) auch nach Ansicht des Plangebers jedenfalls als gegen die bisherigen Standorte Berlin-Tegel und Berlin-Tempelhof und deshalb für den Standort Schönefeld sprechender Belang hohes Gewicht zu, hätte dieser Gesichtspunkt auch im Rahmen der "Grobanalyse", die zur Ausscheidung von (stadtfernen) Planungsvarianten auf einer ersten Stufe der Abwägung führen könnte, mit höherem Gewicht berücksichtigt werden müssen. Stattdessen wird - allein - die Lärmentlastung an den anderen vorhandenen Standorten gerade als Belang gewertet, der die Zunahme der Lärmbetroffenheit am Standort Schönefeld rechtfertigen soll. In der Begründung zu Z 1 LEP FS wird unter Nr. 5.4.4.3 insoweit ausgeführt, dass dem Gesichtspunkt der "Erhöhung der Zahl lärmbelasteter Anwohner" die "Vorteile eines stadtnahen Flughafens und die Lärmentlastung durch die Aufgabe der nördlichen Start- und Landebahn sowie im Umfeld der aufzugebenden Standorte Tegel und Tempelhof" gegenüberzustellen seien. "Für den Gesamtraum" ergebe "sich damit aber durch Um- und Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld eine deutliche Verringerung der Lärmbetroffenheit gemessen an der Anzahl der Anwohner". Auch "die verbleibenden Lärmwirkungen, die nicht durch Optimierung der Bahngeometrie oder luftfahrttechnische Maßnahmen vermieden werden" könnten, könnten "durch verursachernahe Ausgleichs- oder sonstige Kompensationsmaßnahmen in ihrer Wirkung auf die betroffenen Anwohner gemildert werden". So würden "künftig deutlich weniger Anwohner der Flughäfen des bestehenden Systems mit der verbleibenden Lärmbelastung eines insgesamt durch Konzentration auf einen Standort optimierten Systems belegt" werden. Die hier zu beobachtende Verfahrensweise des Plangebers, Lärmschutzbelange zwar als gewichtige Gesichtspunkte für die Aufgabe der beiden innerstädtischen Flughafenstandorte anzuführen, bei der Entscheidung zwischen "stadtnahen" und "stadtfernen" Standorten aber gering zu gewichten, lässt eine Disproportionalität der Abwägung erkennen.

2.3 Die festgestellten Abwägungsmängel sind nicht nach den Grundsätzen der Planerhaltung unbeachtlich.

Nach Art. 9 Abs. 2 Landesplanungsvertrag, der die rahmenrechtliche Vorschrift des § 10 Abs. 2 ROG umsetzt, sind die Unvollständigkeit der Begründung sowie Abwägungsmängel, die weder offensichtlich noch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind, unbeachtlich. Nach dem Wortlaut des Art. 9 Abs. 2 Landesplanungsvertrag reicht es - insofern anders als nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB und im Fachplanungsrecht (vgl. z.B. § 17 Abs. 6c Satz 1 Bundesfernstraßengesetz oder § 75 Abs. la Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz) - nicht aus, dass ein Abwägungsfehler entweder nicht offensichtlich oder ohne Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen ist, sondern die Unbeachtlichkeit tritt nur bei Vorliegen beider Voraussetzungen ein. Welche Gründe den Bundesgesetzgeber zu einer von § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB und den Planerhaltungsregelungen des Fachplanungsrechts abweichenden, engeren Fassung der raumordnungsrechtlichen Planerhaltungsbestimmung bewogen haben, mag sich zwar nicht ohne weiteres erschließen, zumal sich der Gesetzgeber "inhaltlich an die §§ 214 bis 216 BauGB sowie deren Fortentwicklung" anlehnen wollte (vgl. Bundestags-Drucksache 13/6392, S. 85). Gegen die Annahme eines bloßen Redaktionsversehens spricht die Erwähnung einer Fortentwicklung", an die die neue Vorschrift "angelehnt" sei. Im raumordnungsrechtlichen Schrifttum wird zwar vereinzelt erwogen, dass Mängel im Abwägungsvorgang, die zwar offensichtlich sind, aber das Abwägungsergebnis nicht beeinflusst haben, in Anlehnung an die Regelung des § 214 Abs. 3 Satz 3 BauGB auch im Raumordungsrecht für unbeachtlich erklärt werden können (vgl. Wiggers, Planerhaltung im Recht der Raumordnung, 2003, S. 202 f.). Zur Begründung wird ausgeführt, dass der Gesetzgeber des Raumordnungsgesetzes mit der Übernahme der Beachtlichkeitskriterien aus der bauplanungsrechtlichen Vorschrift das Ziel im Auge gehabt haben dürfte, die gerichtliche Kontrolle von Raumordnungsplänen einzuschränken; es sei nicht erkennbar, dass er dabei mit der negativen Formulierung der Regelung diese Einschränkung konterkarieren und schon allein wegen der Offensichtlichkeit eines Fehlers diesen beachtlich sein lassen wollte; und es erscheine zweifelhaft, einen geglückten Interessenausgleich allein deshalb wieder aufzuheben, weil eine fehlerhafte Berücksichtigung solcher Belange, auf die es erwiesenermaßen in der Sache letztlich gar nicht ankommt, nicht verborgen geblieben sei (vgl. Wiggers, a.a.O., S. 203). Letztlich vermag diese Auffassung jedoch nicht zu überzeugen, da ihr der eindeutige Wortlaut des § 10 Abs. 2 Nr. 2 ROG entgegensteht. Dabei kann dahinstehen, ob die Vorschrift dem Landesgesetzgeber möglicherweise einen Spielraum lässt, "bei der Umsetzung von der rahmenrechtlichen Vorlage abzurücken und den eindeutigeren Wortlaut des § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB zu übernehmen" (vgl. Wiggers, a.a.O., S. 204). Der Wortlaut des § 10 Abs. 2 Nr. 2 ROG ist nicht weniger eindeutig als derjenige des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB. Jedenfalls in Fällen, in denen der Landesgesetzgeber - wie in Art. 9 Abs. 2 Landesplanungsvertrag geschehen - dem Wortlaut des Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 ROG folgt, lässt dies keine andere Auslegung zu, als dass nur das kumulative Vorliegen der Merkmale "nicht offensichtlich" und "auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen" zur Annahme der Unbeachtlichkeit von Abwägungsfehlern führen kann.

2.3.1 Ob die Mängel im Abwägungsvorgang auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind, unterliegt allerdings erheblichen Zweifeln. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der baurechtlichen Planerhaltungsvorschrift des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB setzt dies voraus, dass nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit eines solchen Einflusses besteht, was etwa dann der Fall ist, wenn sich an Hand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder nahe liegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann. Hat sich der Planungsträger von einem unzutreffend angenommenen Belang leiten lassen und sind andere Belange, die das Abwägungsergebnis rechtfertigen könnten, weder im Aufstellungsverfahren angesprochen noch sonst ersichtlich, so ist die unzutreffende Erwägung auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33, 39 f.; Beschlüsse vom 29. Januar 1992 - 4 NB 22.90 - NVwZ 1992, 662, 663, und vom 20. Januar 1992 - 4 B 71.90 - NVwZ 1992, 663, 664). Es kommt also einerseits nicht auf den positiven Nachweis eines Einflusses an; auf der anderen Seite genügt aber auch nicht die abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Mangel anders geplant worden wäre (vgl. Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. 2002, § 214 Rn.59).

Nach diesen Maßstäben dürften die Abwägungsmängel im vorliegenden Fall nicht auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sein. Zwar wiegt die fehlerhafte bzw. unzureichende Ermittlung und Gewichtung der in die Abwägung einzustellenden, der konkreten Planung möglicherweise entgegenstehenden höherrangigen Planaussagen (§ 6 Abs. 3, § 33 Abs. 3 LEPro) und privaten Belange (Zahl der durch Fluglärm betroffenen Anwohner) bei abstrakter Betrachtung so schwer, dass möglicherweise nicht auszuschließen ist, dass der Antragsgegner bei einer ordnungsgemäßen Aufarbeitung und Berücksichtigung von der Standortfestlegung abgesehen hätte. Andererseits deutet gerade die in der Begründung zu Z 1 LEP FS erkennbare besonders hohe Gewichtung der für den Standort Schönefeld sprechenden Belange darauf hin, dass die am Planungsverfahren beteiligten Stellen im konkreten Fall auch bei einer ordnungsgemäßen Berücksichtigung der genannten Belange in der Abwägung zu keinem anderen Abwägungsergebnis gekommen wären. In diesem Sinne hat der Antragsgegner auch im Normenkontrollverfahren geltend gemacht, dass bei Berücksichtigung der vorgetragenen Aspekte ein anderes Abwägungsergebnis nicht in Betracht gekommen wäre und insbesondere die nach dem Willen der Antragstellerinnen zu modifizierenden Standortanforderungen einen anderen Standort weder nahe liegend noch konkret als Ergebnis einer notwendigen Gesamtbewertung aller Belange möglich erscheinen ließen, da der Standort Sperenberg eine größere Entfernung zur Metropolregion Berlin aufweise, die verkehrliche Anbindung nur unter erheblichem Mehraufwand realisiert werden könnte und die im öffentlichen Interesse liegenden Planungsabsichten der Länder Berlin und Brandenburg betreffend die Neukonzeption eines internationalen Flughafens nicht zu gewährleisten vermöchte.

2.3.2 Letztlich bedarf die Frage der Ergebnisrelevanz keiner abschließenden Entscheidung, denn die Abwägungsfehler sind jedenfalls deshalb im Sinne des § 10 Abs. 2 Nr. 2 ROG und Art. 9 Abs. 2 Landesplanungsvertrag beachtlich, weil sie entgegen der Auffassung des Antragsgegners offensichtlich sind.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der baurechtlichen Planerhaltungsvorschrift des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB bzw. zu der entsprechenden Vorschrift des § 155 b Abs. 2 Satz 2 BBauG 1979 liegt ein offensichtlicher Mangel im Abwägungsvorgang nicht schon dann vor, wenn Planbegründung und Aufstellungsvorgänge keinen ausdrücklichen Hinweis darauf enthalten, dass der Plangeber sich mit bestimmten Umständen abwägend befasst hat. Vielmehr kann ein offensichtlicher Mangel nur dann angenommen werden, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen Mangel hindeuten (BVerwG, Beschlüsse vom 29. Januar 1992 - 4 NB 22.90 - a.a.O. und vom 20. Januar 1995 - 4 NB 43.93 - NVwZ 1995, 692, 693; vgl. auch Urteil des Senats vom 7. August 2002 - 3 D 26/00.NE -, S. 29 des Entscheidungsabdrucks). Damit bleibt alles das beachtlich, was zur "äußeren" Seite des Abwägungsvorgangs derart gehört, dass es auf objektiv erfassbaren Sachumständen beruht. Fehler und Irrtümer, die z.B. die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange betreffen und sich etwa aus Akten, Protokollen, aus der Entwurfs- oder Planbegründung oder aus sonstigen Unterlagen ergeben, sind "offensichtlich" und daher, wenn sich für ihr Vorliegen Anhaltspunkte ergeben, vom Gericht - gegebenenfalls auch durch Beweiserhebung - aufzuklären. Was dagegen zur "inneren" Seite des Abwägungsvorgangs gehört, was also die Motive, die etwa fehlenden oder irrigen Vorstellungen der an der Abstimmung beteiligten Mitglieder des Planungsträgers betrifft, gehört nicht zu den offensichtlichen Mängeln; und diese Mängel lassen die Gültigkeit des Plans unberührt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 - 4 C 57.80 - a.a.O., S. 38). Diese Auslegung des Merkmals der "Offensichtlichkeit" im Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB ist nicht nur auf die Planerhaltungsvorschriften des Fachplanungsrechts zu übertragen (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 12. April 2000 - 11 A 18.98 - BVerwGE 111, 108, 116, zu § 20 Abs. 7 Satz 1 AEG), sondern auch auf die in § 10 Abs. 2 Nr. 2 ROG enthaltene bundesrechtliche Ermächtigung, im Raumordnungsrecht der Länder die Beachtlichkeit von Abwägungsmängeln auszuschließen, die weder offensichtlich noch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Dass der Gesetzgeber des Raumordnungsgesetzes sich bewusst an den baurechtlichen Planerhaltungsvorschriften orientiert hat, ergibt sich nicht nur aus der Ähnlichkeit der Formulierung, sondern auch aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bau- und Raumordnungsgesetz 1998, dem zufolge der zu normierende Grundsatz der Planerhaltung "inhaltlich an die §§ 214 bis 216 BauGB sowie deren Fortentwicklung angelehnt ist" (vgl. Bundestags-Drucksache 13/6392, S. 85). Der bereits oben erörterte Umstand, dass es nach dem Wortlaut des § 10 Abs. 2 Nr. 2 ROG und des Art. 9 Abs. 2 Landesplanungsvertrag - anders als nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB und im Fachplanungsrecht - nicht ausreicht, dass ein Abwägungsfehler entweder nicht offensichtlich oder ohne Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen ist, sondern die Unbeachtlichkeit nur bei Vorliegen beider Voraussetzungen eintritt, rechtfertigt es nicht, den Begriff der "Offensichtlichkeit" im Sinne der rahmenrechtlichen Regelung des § 10 Abs. 2 Nr. 2 ROG - und damit auch der landesrechtlichen Umsetzung in Art. 9 Abs. 2 Landesplanungsvertrag - enger als im Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB auszulegen. Zwar ist nicht zu verkennen, dass die Auslegung des Merkmals der "Offensichtlichkeit" im Sinne des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB dazu führen kann, dass nur in seltenen Ausnahmefällen eine Unbeachtlichkeit von Abwägungsmängeln nach § 10 Abs. 2 Nr. 2 ROG und Art. 9 Abs. 2 Landesplanungsvertrag in Betracht kommt. Gibt der Gesetzgeber jedoch zu erkennen, dass er sich bewusst an der Begrifflichkeit des Bauplanungsrechts und der dazu ergangenen Rechtsprechung orientiert, kann hiervon nicht allein mit dem Ziel abgewichen werden, den Anwendungsbereich der Unbeachtlichkeitsklausel zu vergrößern.

Hiervon ausgehend sind die oben festgestellten Abwägungsmängel im Sinne des Art. 9 Abs. 2 Landesplanungsvertrag "offensichtlich". Die unterbliebene bzw. unzureichende Berücksichtigung der Planaussagen des § 6 Abs. 3 sowie des § 33 Abs. 3 LEPro, die unzutreffende Ermittlung der Zahl der durch Fluglärm Betroffenen im Umfeld des Standortes Schönefeld und die zu geringe Gewichtung der Lärmschutzbelange in der Abwägung zwischen stadtnahen und stadtfernen Planungsvarianten betreffen die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials und gehen - wie bereits oben dargelegt - ohne weiteres aus den Planunterlagen oder aus den Aufstellungsvorgängen hervor.

Selbst wenn man das Merkmal der Offensichtlichkeit nach § 10 Abs. 2 Nr. 2 ROG und Art. 9 Landesplanungsvertrag enger auslegen würde als den entsprechenden Ausdruck in § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB, wären als "offensichtlich" jedenfalls solche Mängel des Abwägungsvorgangs anzusehen, die sich dem Plangeber geradezu hätten aufdrängen müssen. Das ist hier zumindest für den Mangel nicht ausreichender Berücksichtigung des dem Immissionsschutz dienenden Trennungsgebots, den Mangel unzureichender Ermittlung der Zahl der im Umfeld von Schönefeld durch Fluglärm betroffenen Anwohner und den Mangel nicht ausreichender Gewichtung der Belange des Lärmschutzes in der Abwägung der Fall. Denn in Bezug auf diese Abwägungsmängel lässt sich nicht etwa einwenden, dass es sich im vorliegenden Fall um Aufstellungsvorgänge handelt, die mit insgesamt nahezu 20.000 Seiten außergewöhnlich umfangreich sind und deren vollständiger Inhalt den Mitgliedern der Landesregierungen der Länder Berlin und Brandenburg als Plangeber zum Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung deshalb unmöglich in allen Einzelheiten präsent sein konnte. Hinweise auf die genannten Abwägungsmängel finden sich nämlich nicht etwa nur an "versteckten" Stellen in den Aufstellungsvorgängen, sondern ergeben sich sogar aus Stellungnahmen einzelner Regierungsmitglieder bzw. Staatssekretäre im Rahmen der Kabinettsbefassung in beiden Ländern.

So zeichnete der Staatssekretär in der Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz, Dr. Sch-S, die Senatsvorlage über den LEP FS mit Schreiben vom 21. Juni 2002 (Bl. 3371 der Aufstellungsvorgänge) nur unter der Voraussetzung mit, dass im Einzelnen näher erläuterte Änderungswünsche Berücksichtigung fänden. In dem Schreiben wird u.a. ausgeführt, dass die "vorliegende Version des LEP FS nicht zeitnah aktualisiert zu sein" scheine. "Die Angaben der betroffenen Anwohner im Umfeld des Flughafens Schönefeld von gesamt 14.000 (Status quo)" beruhten "auf alten Planvorgaben aus den Antragsunterlagen zum Raumordungsverfahren 1994". Weiterhin seien "die Einwohnerzahlen in der Zone zwischen 55 und 62 dB(A) nicht genannt. Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen" gehe "in seinem neuesten Gutachten vom März 2002 jedoch davon aus, dass die Grenze zur erheblichen Belastung bei Fluglärmbelastungen von 55 dB(A) tags und 45 dB(A) nachts erreicht" werde. Ferner wird in dem Schreiben darauf hingewiesen, dass "der Bezug auf das noch gültige[,] aber veraltete Fluglärmgesetz von 1971, das nicht einmal für die unmittelbare Gefahrenabwehr" ausreiche, "im Sinne des Gesundheitsschutzes nicht sachgerecht" sei. "An keiner Stelle" sei "zu erkennen, dass der aktuelle Entwurf zur Novellierung des Fluglärmgesetzes zumindest in Teilen Berücksichtigung" finde. In der abschließenden Standortbewertung werde "der Nähe zu den Nutzern des Flughafens Vorrang eingeräumt, obwohl zugestanden" werde, "dass durch einen anderen Standort mit einer wesentlichen geringeren Zahl an Lärmexponierten zu rechnen wäre. Aus gesundheitlicher Sicht" müsse "der Aspekt der Lärmminderung und -vermeidung aber Priorität haben, zumal im letzten Raumordnungsverfahren ein anderer Standort (S) als geeignet vorgeschlagen" worden sei. "Auch aufgrund des in der Peripherie von Berlin stattfindenden (nach wie vor ungebremsten) Verdichtungsprozesses der Bevölkerung sollten die gesundheitlichen Aspekte in den Vordergrund einer Entscheidungsfindung gerückt werden". Aus einer Protokollnotiz zum hierauf folgenden Senatsbeschluss Nr. 307/02 vom 25. Juni 2002 ergibt sich, dass auch die Senatorin Dr. K-W "den Aspekt des umweltbezogenen Gesundheitsschutzes bei den Abwägungsprozessen in der Vergangenheit nicht für ausreichend berücksichtigt" hielt und die Auffassung vertrat, dass "die Lärmbelastung für die betroffenen Anwohner zu hoch und deren Zahl größer als in der Vorlage ausgewiesen" sei (Bl. 3614 der Aufstellungsvorgänge).

Auch die Senatsvorlage zum "Abschluss des Beteiligungsverfahrens" zum Entwurf des LEP FS zeichnete der Staatssekretär in der Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz, Dr. Sch-S, mit Schreiben vom 29. April 2003 (Bl. 13879 der Aufstellungsvorgänge) nur unter der Voraussetzung mit, dass im Einzelnen näher erläuterte Änderungswünsche Berücksichtigung fänden. In dem Schreiben wies der Staatssekretär u.a. darauf hin, dass der wissenschaftliche Gutachter seines Hauses der Auffassung sei, "dass der akustische Grenzwert für nicht mehr tolerierbare Fluglärmbelastungen am Tag im Außenbereich bei unter 59 dB(A) liegen müsse. Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen" gehe "darüber hinaus in seinem neuesten Gutachten vom März 2002 in Übereinstimmung mit dem Umweltbundesamt davon aus, dass die Grenze zur erheblichen Belästigung bereits bei Fluglärmbelastungen von 55 dB(A) tags und 45 dB(A) nachts erreicht werde. Vor diesem Hintergrund" werde "deutlich, dass die Anzahl der vom Fluglärm erheblich betroffenen Bevölkerung im Umfeld des künftigen Flughafen[s] Berlin-Schönefeld deutlich höher liegen würde, wenn eine andere", aus Sicht des zuständigen Staatssekretärs "fachlich sinnvollere Berechnungsgrundlage gewählt würde." In der Staatssekretärskonferenz vom 12. Mai 2003 gab Dr. Sch-S ferner eine Erklärung zu Protokoll, in der er darauf hinwies, dass "in Anbetracht der außergewöhnlichen Bedeutung des Fluglärms für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung (...) die Berliner, aber auch die Brandenburger Gesundheitsbehörden, in der zurückliegenden Zeit ihre fachlichen Bedenken auch zum LEP FS immer wieder zum Ausdruck gebracht" hätten. Nach wie vor besitze der LEP FS aus seiner Sicht "Mängel, da er der Lärmbetroffenheit der Bevölkerung nicht die Bedeutung zukommen" lasse, "die sie in einem Raumordnungsverfahren zur Standortauswahl haben sollte" (Bl. 14032 der Aufstellungsvorgänge). Soweit die Protokollerklärung von der Senatorin Dr. K-W in der hierauf folgenden Sitzung des Senats vom 13. Mai 2003 zurückgezogen wurde (Bl. 14031 der Aufstellungsvorgänge), geht aus den Aufstellungsvorgängen nicht hervor, aus welchen Gründen dies geschah.

In Brandenburg vertrat der Staatssekretär im Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr in der Arbeitsbesprechung der Staatssekretäre vom 17. Februar 2003 ausweislich der Niederschrift "die Auffassung, dass in der Begründung eine weitergehende Abwägung zum Flughafenstandort Schönefeld erforderlich sei" und regte - erfolglos - eine Vertagung an (Bl. 11653 der Aufstellungsvorgänge). Die Staatssekretärin im Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Frauen, Schlüter, wies in ihrem Mitzeichnungsschreiben vom 29. April 2003 (Bl. 13900 der Aufstellungsvorgänge) zur Kabinettsvorlage zum Abschluss des Beteiligungsverfahrens "ausdrücklich darauf hin, dass die Fragen der Lärmbetroffenheit und des Lärmschutzes als öffentliche Belange von wesentlicher Bedeutung auch im Raumordnungsverfahren zur Standortauswahl angemessen zu berücksichtigen" seien. Dies sei "vor allem deshalb dringend erforderlich, weil die Realisierung des Flughafens auf dem Standort Schönefeld eine erhebliche Erhöhung der Anzahl lärmbetroffener Anwohner im Raum Schönefeld zur Folge haben" werde. Aus diesem Grund bedürfe "es zur Vermeidung oder Verminderung von Gesundheitsbeeinträchtigungen verbindlicher Kriterien, die sich an den von der Rechtsprechung und der Wissenschaft in der Lärmwirkungsforschung entwickelten Erkenntnissen" ausrichteten.

Diese Äußerungen machen deutlich, dass insbesondere die Probleme der unzureichenden Ermittlung und zu niedrigen Gewichtung der Lärmbetroffenheit am Standort Schönefeld in ihren wesentlichen Grundzügen auch auf der Ebene der Landesregierungen thematisiert worden waren und daher die für die Annahme von Abwägungsmängeln maßgeblichen Umstände den Mitgliedern beider Landesregierungen als Entscheidungsträgern nicht verborgen geblieben sein konnten. Auf den von der Vertreterin des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang hervorgehobenen Umstand, dass Fachbehörden stets die ihnen anvertrauten Belange noch besser gewahrt wissen wollten und der LEP FS im Ergebnis von allen Regierungsmitgliedern mitgetragen worden sei, kommt es bei der Frage der Erkennbarkeit der den Abwägungsmängeln zugrunde liegenden Umstände nicht an. Auch soweit der Antragsgegner die Offensichtlichkeit von Abwägungsfehlern mit der Begründung in Abrede stellt, es treffe nicht zu, dass insbesondere Untersuchungen zur Frage der Standortentscheidung fehlten, und das eventuelle Fehlen gutachtlicher Untersuchungen wäre allenfalls eine Unvollständigkeit der Verfahrensunterlagen, geht dies an der Sache vorbei. Die Mängel im Abwägungsvorgang bestehen hier - wie ausgeführt - gerade nicht in dem Fehlen gutachtlicher Untersuchungen, sondern in der - aus den Aufstellungsvorgängen konkret erkennbaren - unzureichenden Berücksichtigung höherrangiger Planungssätze sowie der nicht ausreichenden Ermittlung und zu geringen Gewichtung der Lärmbetroffenheit im Umfeld des Flughafen-Standorts.

2.3.3 Soweit Art. 9 Abs. 3 Satz 1 Landesplanungsvertrag und § 10 Abs. 3 ROG bestimmen, dass Abwägungsmängel, die nicht nach Absatz 2 unbeachtlich sind und die durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können, nicht zur Nichtigkeit des Raumordnungsplanes führen, bedarf die Erfüllung dieser letzteren Voraussetzung vorliegend keiner näheren Prüfung, da § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO in der Fassung des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau vom 24. Juni 2004 (BGBl. I S. 1359; i.F.: VwGO n.F.) ohnehin nicht mehr - wie § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO a.F. - die Nichtigerklärung vorsieht, wenn das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung kommt, dass die Rechtsvorschrift ungültig ist. Vielmehr ist die Rechtsvorschrift in jedem Fall (nur) für unwirksam zu erklären. Folgerichtig ist zugleich die in § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO a.F. vorgesehene Möglichkeit entfallen, "die Satzung oder Rechtsverordnung bis zur Behebung der Mängel für nicht wirksam" zu erklären, wenn festgestellte Mängel durch ein ergänzendes Verfahren im Sinne des - inzwischen ebenfalls durch das Gesetz vom 24. Juni 2004 aufgehobenen und durch § 214 Abs. 4 BauGB n.F. ersetzten - § 215 a BauGB a.F. behoben werden können. Zum anderen fehlt es im Raumordnungsrecht an der in § 214 Abs. 4 BauGB n.F. für Flächennutzungspläne oder Satzungen nach dem BauGB (nunmehr ohne die noch in § 215 a Abs. 2 BauGB a.F. enthaltene Beschränkung auf Verfahrens- oder Formfehler) geregelten Möglichkeit der rückwirkenden Inkraftsetzung "durch ein ergänzendes Verfahren". Die Regelungen des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 Landesplanungsvertrag, § 10 Abs. 3 ROG, die lediglich den Ausspruch der Nichtigkeit verbieten, nicht aber die Möglichkeit einer rückwirkenden Inkraftsetzung vorsehen, wenn die Abwägungsmängel durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können, gehen insofern nunmehr ins Leere.

2.4 Die Abwägungsfehlerhaftigkeit des Ziels Z 1 führt zur Unwirksamkeit des gesamten LEP FS.

Es wurde weiter oben zum Rechtsschutzbedürfnis (unter 1.2.3) bereits dargelegt, dass sämtliche Festlegungen des LEP FS in unmittelbarer Abhängigkeit zu der Festlegung Z 1 stehen und einer Grundlage entbehren, wenn die Festlegung Z 1 unwirksam ist. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners setzt insbesondere auch die Gültigkeit der Ziele zur vorsorglichen Freihaltung von Räumen grundsätzlich voraus, dass die die Geeignetheit des Standorts betreffenden Erwägungen und Einwendungen in die landesplanerische Abwägung eingestellt worden sind (vgl. bereits Beschluss des Senats vom 20. März 2002 - 3 D 26/99.NE- a.a.O., S. 424). Dies betrifft die Festsetzung einer von entgegenstehenden Nutzungen freizuhaltenden Flughafenfläche (Z 2), einer Planungszone Bauhöhenbeschränkung, in der keine Vorhaben geplant werden dürfen, die die Hindernisfreiheit des Flugbetriebes und damit auch die Flugsicherheit beeinträchtigen können (Z 3), einer Planungszone Siedlungsbeschränkung I, in der neue Flächen und Gebiete für Wohnnutzungen und/oder besonders lärmschutzbedürftige Einrichtungen nicht geplant werden dürfen (Z 4), einer Planungszone Siedlungsbeschränkung II, in der neue Flächen und Gebiete für Wohnnutzungen und/oder besonders lärmschutzbedürftige Einrichtungen nur ausnahmsweise unter im Einzelnen näher geregelten Voraussetzungen geplant werden dürfen (Z 5), sowie von Trassen und Korridoren für die bedarfsgerechte Verkehrsanbindung des Flughafens (Z 6). Dass parallel zur Aufstellung des LEP FS bereits ein Planfeststellungsverfahren lief, "das unter Umständen zu einer Genehmigung auch dann führen könnte, wenn es kein ausdrückliches Standortziel gebe", vermag hieran nichts zu ändern. Soweit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Auffassung vertreten hat, die in einem Regionalplan als Ziel der Raumordnung und Landesplanung vorgesehene Freihaltung eines Lärmschutzbereichs um einen geplanten Flughafen von weiterer Wohnbebauung setze weder die Festlegung des Standorts des geplanten Flughafens als Ziel der Raumordnung und Landesplanung noch eine verbindliche Entscheidung hierüber in einem Fachplanungsverfahren voraus, sofern nur der beantragte Standort "ernsthaft in Betracht" komme (vgl. BayVGH, Urteil vom 30. März 1982 - Nr. 20.N-909/79 und Nr. 20.N 81A.2146 - BayVBl. 1982, 726, 728), kann dem nicht gefolgt werden. Denn Siedlungsbeschränkungen und vergleichbare Standortsicherungsmaßnahmen haben für sich genommen bereits derartig beträchtliche Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung der betroffenen Gemeinden, dass die damit verbundene Sonderbelastung im Hinblick auf die - (institutionell) auch die Planungshoheit umfassende (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107, 119) - verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV) einer hinreichenden landesplanerischen Grundlage bedarf, die in aller Regel, wenn nicht gar stets in Gestalt der Festlegung des Standorts als Ziel der Raumordnung nach Abwägung aller landesplanerischen Belange zu erfolgen hat. Allenfalls wären Fallgestaltungen denkbar, nach denen - etwa im Hinblick auf einen in Aufstellung befindlichen Raumordnungsplan, der die Standortentscheidung als Ziel enthält - eine erklärtermaßen lediglich vorläufige Festlegung von Standortsicherungsmaßnahmen erfolgt.

Insbesondere kann die zeitlich begrenzte Festlegung von Sicherungsmaßnahmen an verschiedenen Standorten unter Umständen gerade deshalb gerechtfertigt sein, um dem Träger der Landes- oder Regionalplanung die Abwägungsentscheidung offen zu halten, d.h. um zu verhindern, dass er, infolge einer ungesteuerten Entwicklung der örtlichen Bauleitplanung vor vollendete Tatsachen gestellt, eine landesplanerische Standortentscheidung gar nicht mehr treffen kann, wobei vorausgesetzt wäre, dass eine landesplanerisch abschließend abgewogene Entscheidung hinsichtlich des Standorts jedenfalls bevorsteht. Die Festlegungen Z 2 bis Z 6 des LEP FS sehen indes schon gar keine zeitlich begrenzte, sondern eine dauerhafte Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit insbesondere durch Bauhöhen- und Siedlungsbeschränkungen vor. Dies ist von der gesetzlichen Ermächtigung des Art. 8 des Landesplanungsvertrages nur gedeckt, wenn der Standort selbst als Ziel der Raumordnung und Landesplanung zuvor oder gleichzeitig festgelegt worden ist (vgl. zu der entsprechenden Problematik im Fall des LEP SF bereits den Beschluss des Senats vom 20. März 2002 - 3 D 26/99.NE - a.a.O.).

Die Festlegungen Z 12, Z 14 und Z 15 können im Fall der Ungültigkeit des Zieles Z 1 ebenfalls keinen Bestand haben. Für die sozialverträgliche Umsiedlung der Gemeinde D (Z 12) ist die Entscheidung für die weitere Entwicklung" des Flughafens Berlin-Schönefeld ebenso Voraussetzung wie für die geänderten Festlegungen bezüglich der Flächen der Flugplätze Berlin-Tempelhof (Z 14) und Berlin-Tegel (Z 15). Auch die im LEP FS enthaltenen Grundsätze der Raumordnung, die die verkehrliche Anbindung des Flughafens (G 7 und G 8), die Vermeidung bzw. Beschränkung von Lärmbeeinträchtigungen bei der Entwicklung des Flughafens (G 9), die Festlegung eines "Handlungsschwerpunkts Flughafenumfeldentwicklung" (G 10 und G 11) sowie die sozialverträgliche Durchführung unvermeidbarer Umsiedlungen (G 13) betreffen, verlieren mit dem Wegfall des Zieles Z 1 offensichtlich ihre Grundlage.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), da die entscheidungserheblichen Rechtsfragen höchstrichterlich geklärt sind.

Beschluss: Der Streitwert wird auf 200.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

Für die Festsetzung des Streitwerts ist nach § 72 des Gerichtskostengesetzes (GKG) noch das Gerichtskostengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3047), zuletzt geändert durch Artikel 2 Abs. 5 des Gesetzes vom 12. März 2004 (BGBl. I S. 390) - GKG a.F. -, weiter anzuwenden, weil der Rechtsstreit vor dem 1. Juli 2004 anhängig geworden ist. Die Streitwertfestsetzung findet danach ihre Grundlage in § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F. Das Interesse der Antragstellerinnen an der Unwirksamerklärung des LEP FS ist im Wege der gebotenen Schematisierung und Pauschalierung sowie unter Berücksichtigung der bisherigen Praxis des Senats in vergleichbaren - Raumordnungspläne betreffenden - Normenkontrollverfahren mit 50.000 Euro je Gemeinde zu bewerten. Soweit Ziffer 9.8.2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i. d. F. von Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 ff.) für die Normenkontrolle einer Nachbargemeinde gegen einen Bebauungsplan nunmehr einen Streitwert von pauschal 60.000 Euro vorsieht, kommt eine - möglicherweise zu erwägende - entsprechende Anwendung dieses Richtwerts auf das vorliegende Normenkontrollverfahren schon deshalb nicht in Betracht, weil das Verfahren zum Zeitpunkt der Veröffentlichung des neuen Streitwertkatalogs bereits anhängig war.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 3 GKG a.F.).

Ende der Entscheidung