Judicialis Rechtsprechung

3 D 22/00.NE

verkündet am 12. November 2003

In dem Normenkontrollverfahren

wegen Gültigkeit eines Raumordnungsplans

hat der 3. Senat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. November 2003 durch

den Vizepräsidenten des ..., die Richterin am ..., den Richter am ..., die ehrenamtliche Richterin ... und den ehrenamtlichen Richter ...

für Recht erkannt:

Tenor:

Soweit die Antragstellerin den Normenkontrollantrag zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.

Die textliche Festlegung Z 1.1.2 der Anlage zur Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum ... (LEP eV) vom 2. März 1998 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg, Teil II S. 186) ist nichtig. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens haben die Antragstellerin und der Antragsgegner jeweils zur Hälfte zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Gültigkeit einzelner Festlegungen des Landesentwicklungsplanes für den engeren Verflechtungsraum ... (LEP eV), der durch § 1 der Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum ... vom 2. März 1998 (GVBl. II S. 186) zum Bestandteil dieser Verordnung erklärt und "als Anlage veröffentlicht" worden ist. Nach § 2 der Verordnung wird "der LEP eV (...) in... bei der gemeinsamen Landesplanungsabteilung, bei den Landkreisen, den kreisfreien Städten, amtsfreien Gemeinden und Ämtern, auf deren Bereich sich die Planung erstreckt, zur Einsicht für jedermann niedergelegt". Der Abdruck der "Anlage zur Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum ... (LEP eV)" im Gesetz- und Verordnungsblatt umfasst die Abschnitte "I Grundlagen", "II Festlegungen", "III Erläuterungsbericht" und "IV Tabellen" sowie im Anschluss hieran zwei "Teilkarten" im Format DIN A 3 mit den Bezeichnungen "Polyzentrische Siedlungsstruktur" und "Potentielle Siedlungsbereiche", eine in demselben Format erstellte "Erläuterungskarte Weitere Siedlungsschwerpunkte (Typ-2-Gemeinden) und Schienenhaltepunkte" sowie - ebenfalls im Format DIN A 3 - eine "Erläuterungskarte Entwicklungsraum Regionalpark". Ferner existiert eine größerformatige "Hauptkarte", die der ausgegebenen Nummer 8 des Jahrgangs 1998 des Gesetz- und Verordnungsblatts lose beigefügt war und auf der sich der Vermerk befindet, dass sie "Bestandteil der Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum... (LEP eV)" sei. Eine Bezugnahme auf diese Karte findet sich in dem Text der Verordnung nicht. Dass eine solche Karte existiert, ergibt sich lediglich aus dem kursiv gedruckten Text der Anlage unter "II Festlegungen", der lautet: "Den Festlegungen zu einzelnen Sachpunkten ist in der Regel eine Erläuterung der zeichnerischen Darstellung vorangestellt. Hauptkarte und Teilkarten sind Teil der Festlegungen."

Der LEP eV enthält in seinem Abschnitt "Siedlungsraum" (Nr. 1) u.a. folgende Festlegungen:

"Z 1.0.1 In Siedlungsbereichen sind für Siedlungstätigkeit vorrangig die vorhandenen innerörtlichen Potentiale durch Maßnahmen der Innenentwicklung zu aktivieren. Erneuerung und Verdichtung haben Vorrang vor der Ausweisung neuer Siedlungsflächen. Brachliegende bzw. brachgefallene Bauflächen sollen schnellstmöglich beplant und einer neuen Nutzung zugeführt werden.

(...)

Z 1.1.1 Der Zuwachs von Einwohnern und Arbeitsplätzen im engeren Verflechtungsraum ist auf

- ...

- die Gemeinden mit "potentiellem Siedlungsbereich" gemäß 1.2 (Typ 1)

- sowie weitere Siedlungsschwerpunkte gemäß 1.1.3 (Typ 2)

zu konzentrieren.

Z 1.1.2 In den übrigen, nicht unter 1.1.1 genannten Gemeinden (Typ 3), ist Siedlungsentwicklung im Innenbereich und auf städtebaulich relevanten Teilen von Konversionsflächen im Siedlungszusammenhang nach 1.0.5 zulässig. Der für Typ 3 vorgesehene Orientierungswert (vgl. 1.1.4 Ziffer 3) für Zuwachs von in der Regel bis 10%, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, kann auch durch Erweiterung des Siedlungsbereiches in den "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" realisiert werden.

G 1.1.3 Als weitere Siedlungsschwerpunkte (Typ 2) können Gemeinden auf der Ebene der Regionalplanung festgelegt werden. Die Gemeinden sollen

- einen Verknüpfungspunkt gemäß 1.0.3 darstellen oder über einen Schienenanschluss verfügen und

- überörtliche Versorgungs- oder Selbstversorgungsfunktionen wahrnehmen und

- über eine gesicherte zentrale Ver- und Entsorgung verfügen und

- einer ausgewogenen Verteilung der Entwicklungschancen und -potentiale zwischen engerem Verflechtungsraum und äußerem Entwicklungsraum nicht entgegenstehen.

In Gemeinden des Typs 2 ist die Inanspruchnahme des Freiraums zur Siedlungserweiterung mit den Schutzzielen für den Freiraum unter Anwendung des Kriterienkataloges gemäß 2.1.2 abzuwägen. Die Erschließung mit öffentlichen Verkehrsangeboten ist entsprechend sicherzustellen.

G 1.1.4 Für die planerische Vorsorge ist von einem Zuwachs an Einwohnern von jeweils 300 000 im ... Teil des engeren Verflechtungsraums und in ... bis zum Jahr 2010 auszugehen. Die Angebote zur Aufnahme des Zuwachses sollen zu einer ausgewogenen Entwicklung in allen Teilen des engeren Verflechtungsraumes führen und nach den festgelegten Siedlungstypen 1-3 differenziert werden (Orientierungswerte). Der Wert für den Einwohnerzuwachs bis zum Jahr 2010 soll, gemessen an der Einwohnerzahl der jeweiligen Gemeinde (Stand 1990):

1. in Gemeinden mit potentiellem Siedlungsbereich nach Ziel 1.2 (Typ 1) in der Regel 50 %,

2. in den weiteren Siedlungsschwerpunkten nach Ziel 1.1.3 (Typ 2) in der Regel 25 %,

3. in den sonstigen Gemeinden nach Ziel 1.1.2 (Typ 3) in der Regel 10 % nicht überschreiten.

(...)

Z 1.2.1 Siedlungserweiterungen sind in Gemeinden mit potentiellem Siedlungsbereich zu konzentrieren. Die potentiellen Siedlungsbereiche werden gemäß der sie prägenden Orte wie folgt benannt:

(...)"

Die Antragstellerin ist in der Tabelle unter Z 1.2.1 nicht als Potentieller Siedlungsbereich aufgeführt.

Der Abschnitt "Freiraum" (Nr. 2) des LEP eV ist in die Kategorien "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" (2.1) und "Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" (2.2) untergliedert. Ausweislich einer "Vorbemerkung" unter Nr. 2.2 gehören zum Freiraum mit besonderem Schutzansprach u.a. "Teile von Landschaftsschutzgebieten (LSG) (festgesetzt oder im Verfahren) mit besonders hochwertiger Naturausstattung (ohne Vorbelastungen), als Erholungsgebiet oder als Kernbereich innerhalb des ökologisch wirksamen Freiraumverbundsystems". Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz sind nach der "Vorbemerkung" unter 2.1 sämtliche Flächen, die nicht "Siedlungsbereich" oder "Freiraum mit besonderem Schutzansprach" sind. In den "Vorbemerkungen" unter 2.1 und 2.2 wird außerdem jeweils darauf hingewiesen, dass innerhalb der Darstellungen des Freiraumes mit großflächigem Ressourcenschutz bzw. des Freiraumes mit besonderem Schutzansprach auch "bestehende" bzw. "andere Raumnutzungen enthalten" sind, "die aus Gründen des Planungsmaßstabes keine gesonderte Darstellung erfahren". Hierzu gehören u.a. "Siedlungsflächen (Wohnen/Gewerbe)/Splittersiedlungen 5 ha".

Für die Entwicklung des Freiraumes mit großflächigem Ressourcenschutz gilt u.a. folgende Festlegung:

"Z 2.1.2 Im "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" kann Siedlungserweiterung ausnahmsweise zugelassen werden, soweit sonstige öffentlich rechtliche Vorschriften nicht berührt sind und sie mit folgenden Kriterien in Einklang steht:

- Erforderlichkeit der Siedlungsmaßnahme mit Nachweis der geordneten Eigenentwicklung mit Orientierung auf den voraussehbaren Bedarf und Nachweis, dass Ansiedlung auf vorhandener Fläche im Siedlungsbereich unmöglich ist und

- Sicherung der Erschließung mit geeigneten öffentlichen Verkehrsträgern, vorzugsweise mit schienengebundenem Personenverkehr sowie der sonstigen technischen (z.B. zentrale Abwasserversorgung) und sozialen Infrastruktur"

In dem Abschnitt Nr. 5 ("Handlungsschwerpunkte") enthält der LEP eV ferner folgende Festlegung:

"Z 5.3 Handlungsschwerpunkte in Brandenburg sind über die unter 4.1.4 genannten Zentren hinaus: .../...-Heilstätten,..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ....

Die Handlungsschwerpunkte im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes schließen die Orte mit besonderem Handlungsbedarf gemäß dem im gemeinsamen LEPro festgelegten Leitbild der dezentralen Konzentration ein.

G Insbesondere folgende Handlungsgründe und Handlungsziele sind maßgeblich:

- Stärkung der zentralörtlichen Funktion

- Ausgleich funktionaler Defizite

- Konzentration der Siedlungsentwicklung

- Konversion

- gewerbliche Umstrukturierung/Revitalisierung"

Ursprünglich enthielt der LEP eV auch folgende Festlegung, die der Senat mit - inzwischen rechtskräftigem - Urteil vom 24. August 2001 - 3 D 4/99.NE - für nichtig erklärt hat:

"Z 6.5.1 Zur Deckung des Luftverkehrsbedarfs in ... und ... sind die Planung und der Ausbau des Internationalen Verkehrsflughafens ....... vordringlich zu betreiben. Damit soll gleichzeitig das vorhandene Flughafensystem ..., ... und ... abgelöst werden. Aufgrund der zu erwartenden Verkehrsnachfrage sind ausreichende Flächen für Erhalt und Ausbau des bestehenden Verkehrsflughafens... freizuhalten. Die landesplanerische Absicherung der ggf. über den Bestand des Flughafengeländes hinaus erforderlichen Flächen bleibt einer Fortschreibung des LEP eV auf der Grundlage eines ergänzend aufzustellenden Landesentwicklungsplans in enger Anbindung an die luftverkehrsrechtliche Fachplanung vorbehalten."

Durch Urteil vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE - hat der Senat ferner die textliche Festlegung Z 1.1.2 für nichtig erklärt; gegen die Nichtzulassung der Revision hat die Antragstellerin jenes Verfahrens Beschwerde eingelegt, soweit sie unterlegen ist.

In dem dem LEP eV beigefügten Erläuterungsbericht wird zu "1.1 Siedlungsbereiche" ausgeführt:

"1.1.1 Mit der Ausweisung von Siedlungsbereichen im engeren Verflechtungsraum gibt die gemeinsame Landesplanung ein Entwicklungsmodell für die Region vor, das sowohl den Ansprüchen des Wachstums als auch der Notwendigkeit der Ordnung Rechnung trägt. Im Mittelpunkt steht dabei für das Gebiet ... die Bildung von Gemeindegruppen des Typs 1, 2 und 3, denen die einzelnen Gemeinden je nach Lage, Ausstattungsmerkmalen und zentralörtlicher oder sonstiger Funktion zugeordnet wurden. Ziel der Landeplanung ist es, durch Schwerpunktbildung in besonderer Verkehrslagegunst die Polyzentralität der Siedlungsstruktur zu stärken und somit die städtebaulichen Impulse konzentrierter zur Geltung zu bringen.

(...)

1.1.2 Bei ausschließlichen Siedlungsmaßnahmen durch Nachverdichtung im Siedlungsbereich wird von einer individuellen Zuwachsgrenze abgesehen. Damit soll eine Entwicklung im Innenbereich in allen Gemeinden (Typ 1, 2 und 3) vorangetrieben werden. Für die Gemeinden des Typs 3 gilt darüber hinaus folgendes: Der im Ziel angegebene Wert von in der Regel 10 % Zuwachs wird nur dann zur landesplanerischen Beurteilung von Vorhaben herangezogen, wenn zusätzliche Siedlungsflächen in Anspruch genommen werden sollen. (...)"

Unter "2.1 Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" wird in dem Erläuterungsbericht ausgeführt:

"2.1.2 (...) In den Siedlungsbereichen im Freiraum (Typ 3) soll sich die Entwicklung auf den Eigenbedarf und auf den Innenbereich beschränken. In der Regel kann aufgrund der vorhandenen Baustruktur ein Einwohnerzuwachs von 10 % ohne die Inanspruchnahme von zusätzlichem Freiraum auf vorhandenen Siedlungsflächen und durch grundstücksweise, kleinteilige Arrondierung erfolgen. Jede andere Siedlungsmaßnahme im Freiraum ist einer genauen Prüfung zu unterziehen."

Nach der dem LEP eV beigefügten Tabelle 3 ist die Antragstellerin eine im engeren Verflechtungsraum gelegene amtsangehörige Gemeinde, die zum Stichtag 12/1990 2451 Einwohner und zum Stichtag 12/1996 3238 Einwohner aufwies.

Der Aufstellung des LEP eV liegt folgendes Verfahren zugrunde: Nachdem die Landesregierungen von ... und ... beschlossen hatten, das Beteiligungsverfahren zu dem Entwurf des LEP eV durchzuführen, und hiermit die Gemeinsame Arbeitsstelle der gemeinsamen Landesplanung (GASt) beauftragt hatten, gab diese den zu beteiligenden Gemeinden bzw. Ämtern mit Schreiben vom 19. September 1995 Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 31. Dezember 1995. Unter dem 20. Dezember 1995 gab das Amt ... im Namen der Antragstellerin und der anderen amtsangehörigen Gemeinden eine Stellungnahme ab, in der ausgeführt wurde, dass nur schwer nachzuvollziehen sei, auf welchen Kriterien die Definition des räumlichen Bereiches beruhe, der künftig als "engerer Verflechtungsraum" anzusehen sei. Es bestehe die Gefahr, dass die Entwicklungsvorstellungen Berlins eine Dominanz gegenüber den Entwicklungserfordernissen des Umlands erhielten, die eine "Eigenentwicklung" dieser Kommunen nicht mehr ermögliche. Weder die Entwicklung der Einwohnerzahl noch die bisher durch Gewerbeansiedlungen geschaffenen Arbeitsplätze rechtfertigten es, die von den Gemeinden verfolgten Entwicklungsziele und Bauleitplanungen mit Verweis auf das angeblich bereits Erreichte zurückzustellen bzw. abzulehnen. Der Entwurf des LEP eV enthalte eine Reihe bereits genehmigter bzw. befürworteter Planungen nicht und biete kein der Realität des Planungsstandes adäquates Bild. Entwicklungsziele der Gemeinden, die sich in Rahmenplanungen und informellen Konzepten niedergeschlagen hätten, sollten auch dann Beachtung finden, wenn sie mangels landesplanerischer Akzeptanz gegebenenfalls reduziert werden müssten. Die Proportionen zwischen der genehmigten bzw. befürworteten Ausweisung von Gewerbegebieten und der genehmigten bzw. befürworteten Ausweisung von Wohnstandorten fänden keine ausreichende Berücksichtigung. Es entspreche nicht dem erforderlichen Realitätsanspruch der landesplanerischen Zielsetzungen, dass die Antragstellerin nicht zumindest als Kleinzentrum mit bestimmten Funktionen eines Grundzentrums planerisch aufgenommen worden sei. Die Antragstellerin orientiere ihre Entwicklung in Übereinstimmung mit der Ortsentwicklungskonzeption von 1992, der gemeindeübergreifenden Rahmenplanung .../... von 1993 und dem in Überarbeitung befindlichen Vorentwurf des Flächennutzungsplanes von 1995 sowohl auf die innerörtliche Verdichtung als auch auf die Ausweisung von Gewerbeflächen und Wohnbauflächen im Außenbereich. Der derzeitige Planungsstand gehe von einer Gesamtentwicklung auf ca. 8500 Einwohner aus, die durch bereits genehmigte bzw. befürwortete und noch im Verfahren befindliche Planungen prognostisch abgedeckt sei. Diese Entwicklung resultiere vor allem aus den genehmigten Bebauungsplänen "..." und "...", den genehmigten Vorhaben- und Erschließungsplänen "...", "Wohngebiet ...er Straße" und "... an der B 101" sowie den im Verfahren befindlichen Bebauungsplänen "...", "..." und "...I". Die Lage des Ortes ... in der "Entwicklungsachse"........... sei seit dem Wirksamwerden landesplanerischer Orientierungen immer als standortbegünstigendes Merkmal betont worden. Die Standortgunst werde durch die Planungen zur Neutrassierung der B 101 und zur Wiederherstellung und Erweiterung der "..." bestätigt.

In dem den Abwägungsvorgang dokumentierenden "Bericht über das Erarbeitungsverfahren zum Planentwurf Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum (LEP eV)... Entwurf Stand 15.07.1997" wird unter der Überschrift "Bevölkerungsentwicklung und Orientierungswerte" (3.2.5) zu den "Anregungen und Bedenken" ausgeführt:

"Die genannten Orientierungswerte für die Einwohnerentwicklung werden zumindest bei den Typ 3-Gemeinden als zu gering und z.T. bereits von der Realität überholt bezeichnet, insbesondere weil der Bezugszeitpunkt in das Jahr 1990 gelegt wurde, was oft nicht verstanden wurde."

In der "Stellungnahme" hierzu heißt es u.a.:

"(...) Gerade dieses Gebot der Handhabbarkeit und Bestimmtheit von überörtlichen Vorgaben ggü. der örtlichen Planung lässt Orientierungswerte als geeignetes Mittel erscheinen, um die intendierte Entwicklungsrichtung für den Planungsraum und davon abgeleitet für die Gemeinde konkret zu beschreiben. Die Orientierungswerte schaffen damit Planungssicherheit und dienen als Kriterien für die landesplanerische Beurteilung von Einzelmaßnahmen im Kontext mit der für die jeweilige Gemeinde angestrebten Gesamtentwicklung. Sie lassen außerdem genügend Spielraum, den genannten Risiken durch eine ortskonkrete Planung zu begegnen. Gerade die Finanzierung der Infrastruktur ist bei einer ungeordneten Außenentwicklung nicht beherrschbar.

In diesem Sinne sind im LEP eV Werte zur 'Orientierung' und keine Richtwerte (mit Erfüllungsgebot) enthalten. Sie stecken einen Rahmen ab, der rechtlich als Grundsatz in die Abwägung einzustellen ist. Deshalb sind im überarbeiteten Entwurf jetzt alle Orientierungswerte (vgl. Teil II 1.1.4 des LEP eV) als Grundsatz gekennzeichnet und als Rahmenvorgabe für die Typklassen definiert.

(...)

Die Regionalen Planungsgemeinschaften haben im Rahmen der Beteiligung konkret zu den Orientierungswerten Stellung genommen; die diesbezüglichen Anregungen und Bedenken wurden mit denen anderer Träger öffentlicher Belange abgewogen und führten zu keiner Änderung der Darstellung vom Grundsatz her und der Größenordnung nach, weil das Erfordernis eines äquivalenten Planungsrahmens in Berlin und im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes weiter besteht, um Ausgewogenheit zu erreichen."

Unter der Überschrift "Siedlungsbereiche" (3.3.5) wird "allgemein" (3.3.5.1) zu den "Anregungen und Bedenken" ausgeführt:

"Es wird angeregt, die Zuwachsgrenzen der drei Gemeindetypen nur für die Außenentwicklung zu definieren, da sonst die Innenentwicklung behindert würde. (...)"

In der "Stellungnahme" hierzu heißt es u.a.:

"Der Zuwachs durch Nachverdichtung im dargestellten Siedlungsbereich und auf städtebaulich relevanten Konversionsflächen ist ein selbständiges Ziel des LEP eV und dann frei von einer Obergrenze, wenn nicht zugleich eine Außenentwicklung betrieben wird. (...) Grundsätzlich ist die Realisierung des 10%-Zuwachses in Typ 3-Gemeinden auch im Außenbereich zulässig (Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz)."

Unter der Überschrift "Weitere Siedlungsschwerpunkte Typ 2-Gemeinden" (3.3.5.3) wird zu den "Anregungen und Bedenken" ausgeführt:

"Es wird gefordert, einen Teil der Typ 3-Gemeinden als Typ 2-Gemeinden einzustufen, insbesondere weil aufgrund verfestigter Bauleitpläne der Orientierungswert von 10 % bereits überschritten wurde. (...)"

In der "Stellungnahme" hierzu heißt es u.a.:

"Verfestigte Bauleitpläne, die unter die Übergangsvorschrift des Landesplanungsvertrages fallen (Artikel 22 Abs. 5 Landesplanungsvertrag), stehen nicht im Widerspruch zu den Festlegungen für Typ 3-Gemeinden, auch wenn dabei der Orientierungswert überschritten wurde. Implizit folgt daraus aber die Schlussfolgerung, dass diese Gemeinden zukünftig auf Grund des LEP eV vorläufig keine weitere Entwicklung landesplanerisch ableiten können. (...)"

Unter der Überschrift "Typ 3-Gemeinden" (3.3.5.4) wird zu den "Anregungen und Bedenken" ausgeführt:

"Vielfach wird die Einordnung als Typ 3-Gemeinde nicht akzeptiert, da der Orientierungswert von 10 % aufgrund genehmigter Bauleitplanungen bereits überschritten wurde oder bestimmte Entwicklungsvorstellungen und die Ausschöpfung von Nachverdichtungspotentialen eingeschränkt würden."

In der "Stellungnahme" hierzu heißt es u.a.:

"Zu den wichtigsten Zielen der Landesplanung gehört die Festlegung von zentralen Orten bzw. von Siedlungsschwerpunkten, auf den (sie) sich der Bevölkerungs- und Arbeitsplatzzuwachs konzentrieren soll, um so eine Zersiedlung des Raumes zu vermeiden. Gemeinden, die nicht als Siedlungsschwerpunkt festgelegt wurden, verbleibt die Möglichkeit zur planerischen Vorsorge für den Eigenbedarf. Planungen und Entwicklungskonzepte, die über den Eigenbedarf hinausgehen und nicht durch die Überleitungsvorschriften des Landesplanungsvertrages unter Bestands- bzw. Vertrauensschutz gestellt wurden, werden abgelehnt.

Der Zuwachs durch Nachverdichtung im dargestellten Siedlungsbereich und auf städtebaulich relevanten Konversionsflächen ist ein selbständiges Ziel des LEP eV und deshalb frei von einer Obergrenze. Dagegen werden Maßnahmen im Außenbereich nur ergänzend befürwortet, sofern der Bedarf für die Eigenentwicklung der Gemeinde im dargestellten Siedlungsbereich nicht gedeckt werden kann. Wenn der landesplanerisch befürwortete Zuwachs bereits überschritten ist, kann vorläufig keine weitere Entwicklung aus dem LEP eV landesplanerisch abgeleitet werden. Solche Gemeinden sollten auf Konsolidierung ihrer bereits erreichten Ziele setzen."

Die Landesregierung bestätigte am 15. Juli 1997 den Abschluss des Beteiligungsverfahrens und billigte den Bericht über das Erarbeitungsverfahren. Der Landtag Brandenburg, Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung, "begrüßte" in einer Sitzung am 10. September 1997 "mehrheitlich den Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum ... in der vorliegenden Fassung". Die Landesregierung erließ schließlich die Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum ... am 2. März 1998 (GVBl. II S. 186), die am 21. März 1998 in Kraft getreten ist.

Mit Schreiben vom 10. Juli 1998 bat die Gemeinsame Landesplanungsabteilung das Amt ... mit Bezug auf den Flächennutzungsplan der Antragstellerin, die Planungen zum Bebauungsplan ... "..." einzustellen. Da der Umfang der genehmigten Bauflächen weit über die Orientierungswerte der Landes- und Regionalplanung hinausgehe, könne nach wie vor keine Vereinbarkeit mit den landesplanerischen Zielen und Grundsätzen festgestellt werden. Als Rechtsgrundlage für die Fortführung der Flächennutzungsplanung sei u.a. auf den LEP eV zu verweisen, der die Antragstellerin als Typ 3-Gemeinde ausweise. Die Bauflächen des südlichen ... Feldes bzw. Teilflächen des Baufeldes III lägen im Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz, in dem gemäß Z 2.1.2 LEP eV der Bedarfsnachweis für eine Siedlungserweiterung erforderlich sei.

Die Antragstellerin hat am 15. März 2000 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie vorträgt:

Sie werde durch die angegriffenen Festlegungen des LEP eV in ihrem Recht aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 97 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV) verletzt, da die Festlegung der überörtlichen Ziele und Grundsätze und damit auch die Zuordnung im Rahmen der entwicklungsrechtlichen Statusbestimmung die gemeindliche Planungshoheit einschränkten. Jeder Gemeinde müsse eine gewisse Eigenentwicklung im Rahmen ihres raumordnerisch zugewiesenen Status ermöglicht werden. Die Festlegung G 1.1.4 LEP eV verletze mit ihrer Bezugnahme auf das Jahr 1990 zur Bestimmung des Entwicklungspotenzials das in § 1 Abs. 3 ROG niedergelegte Gegenstromprinzip, wonach der Ist-Zustand der Einzelräume die Ausgangslage für die Ordnung des Gesamtraumes sein müsse. Tatsächlich sei der Orientierungswert, dem zufolge die Einwohnerzahl der Antragstellerin als Typ 3-Gemeinde bis zum Jahr 2010 auf maximal 2696 ansteigen solle, bereits im Dezember 1996 um 20 % überschritten gewesen. Da ihre, der Antragstellerin, Entwicklungspläne noch im Jahr 1994 die Zustimmung der Raumordnungsbehörde erhalten hätten, könne der Antragsgegner die tatsächliche Entwicklung seit 1990 nicht als "Fehlentwicklung" mit nachteiligen Konsequenzen für sie bewerten. Die Überschreitung des Entwicklungspotenzials schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des LEP eV sei auch nicht atypisch, da etwa 45 % der Gemeinden des engeren Verflechtungsraums schon in den Jahren 1990 bis 12/1996 eine Einwohnerentwicklung von mehr als 10 % aufgewiesen hätten. Für diese Gemeinden stelle die Bezugnahme auf das Jahr 1990 einen Entwicklungsstopp dar. Obwohl es sich nur um einen Grundsatz handele, könne die Festlegung G 1.1.4 Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein, da in Folge der Überschreitung des Orientierungswertes um inzwischen mehr als das Zehnfache jeder neue Bebauungsplan der Antragstellerin unter einem Abwägungsfehler leiden würde. Im Ergebnis führe daher allein schon die Festlegung G 1.1.4 zu einem Verbot der Siedlungserweiterung.

Zudem sei der LEP eV zumindest im südlichen Geltungsbereich nicht das Resultat einer ausgewogenen planerischen Abwägung, da die diesen Bereich wesentlich prägende Festlegung des Standortes ... für den Bau des Internationalen Verkehrsflughafens ... nicht auf einer planerischen Abwägung, sondern auf einem Beschluss der Gesellschafter der Berlin Brandenburg Flughafen ... vom Juni 1996 beruhe. Der Entscheidung für den Flughafenstandort ... hätte zudem eine erneute Beteiligung u.a. der Antragstellerin vorangehen müssen. Da Gemeinden auch bei der Festlegung ihres "entwicklungsrechtlichen Status" zu beteiligen seien, obwohl diese keine Anpassungspflichten gemäß § 1 Abs. 4 BauGB begründeten, müsse dies entsprechend auch bei einer wesentlichen Änderung der Rahmenbedingungen der Landesplanung gelten, die die Ausgewogenheit der Landesplanung in Frage stelle. Eine erneute Beteiligung betroffener Gemeinden wäre jedenfalls in dem Moment erforderlich gewesen, in dem die Landesplanung raumstrukturelle Konsequenzen aus der Flughafenstandortwahl durch die Herabstufung der Gemeinden ... und ... immerhin ansatzweise gezogen habe.

Die Festlegung Z 1.2.1 LEP eV, wonach die Siedlungserweiterungen auf die benannten Siedlungen zu konzentrieren seien, sie, die Antragstellerin, aber nicht aufgeführt sei, stelle einen Planungsfehler dar, da die Festlegungen des LEP eV mit der Entscheidung über die Errichtung und Inbetriebnahme eines Internationalen Großflughafens am Standort ... nicht mehr Ausdruck einer ausgewogenen Landesplanung seien. Die Beschränkung der Planungshoheit zu Gunsten anderer Kommunen sei nicht mehr gerechtfertigt, wenn die begünstigten Kommunen von der Begünstigung keinen Gebrauch machen könnten. Da durch den Ausbau des Flughafens eine Ansiedlung in sechs, möglicherweise sogar neun fluglärmbetroffenen Gemeinden, die als potenzielle Siedlungsbereiche vorgesehen gewesen seien, nur noch eingeschränkt möglich sein werde, hätte es nahe gelegen, zum Ausgleich Siedlungsbeschränkungen für andere Kommunen wie etwa sie selbst aufzuheben. Die in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des LEP eV eingeforderte "Aufwertung" wäre auch deshalb angezeigt gewesen, weil die tatsächliche Siedlungsentwicklung mit den zuständigen Behörden des Antragsgegners jeweils abgestimmt worden sei. Der Verordnungsgeber habe die Notwendigkeit einer Berücksichtigung der Auswirkungen des Flughafens auf die vorhandene Raumstruktur zwar gesehen, jedoch selbst eingeräumt, dies nur ansatzweise tun zu können. Die inhaltlichen Mängel seien auch nicht durch die Festlegungen des Landesentwicklungsplans Standortsicherung Flughafen (LEP SF) behoben worden, da dieser lediglich die Festlegung weiterer Siedlungsbeschränkungen enthalte; zudem sei gemäß dem Beschluss des Senats vom 10. März 2003 - 3 D 26/99.NE - von der Nichtigkeit des LEP SF auszugehen.

Nachdem der Senat das Ziel 6.5.1 für nichtig erklärt habe, sei die entscheidende Bedingung für die in LEP eV und LEP SF festgelegte Raumstruktur der Region südöstlich Berlins, nämlich die Errichtung eines Internationalen Großflughafens am Standort ..., nicht gegeben. Der LEP eV sei damit im Geltungsbereich der Region südöstlich Berlins insgesamt nichtig. Im Ergebnis einer neuen landesplanerischen Abwägung könnten ihr, der Antragstellerin, günstigere Entwicklungspotenziale eingeräumt werden, weil einerseits die räumliche Entfernung ihres Gebiets zu einem Internationalen Großflughafen am Standort ... gering sei, zugleich aber keine wesentlichen Beeinträchtigungen ihrer Wohngebiete drohten. Zudem verfüge sie über die Voraussetzung eines Schienenanschlusses.

Die Antragstellerin hat zunächst beantragt, die Festlegungen G 1.1.4, Z 1.2.1 und Z 5.3 für nichtig zu erklären. Mit Schriftsatz vom 3. September 2003 hat sie ihre Anträge dahin gehend konkretisiert, "dass Gegenstand des Normenkontrollverfahrens insbesondere auch die Zielfestlegung Z 1.1.2 ist", und zur Begründung ausgeführt, dass sie mit ihrem Normenkontrollantrag dasselbe begehre wie die Antragstellerin im Parallelverfahren 3 D 5/99.NE, was zur Erklärung der Nichtigkeit der Festlegung Z 1.1.2 geführt habe. Ihr gehe es offenkundig um die Aufhebung der Beschränkung ihrer Entwicklungsmöglichkeiten auf 10 %, bezogen auf das Jahr 1990, außerhalb des bestehenden Siedlungsbereichs. Der Normenkontrollantrag sei in diesem Sinne gemäß § 88 VwGO auszulegen. Zudem bestehe eine enge Verknüpfung zwischen den Festlegungen G 1.1.4 und Z 1.1.2. In der Festlegung Z 1.1.2 Satz 2 werde wegen des für den Gemeindetyp 3 vorgesehenen Orientierungswertes auf G 1.1.4 Ziffer 3 verwiesen. Ohne die Festlegung G 1.1.4 hätten die Festlegungen zu den Siedlungsbereichen und potenziellen Siedlungsbereichen keine Vorgaben hinsichtlich der den jeweiligen Gemeindetypen eingeräumten Entwicklungspotenziale. Die Orientierungswerte würden wegen der Zielfestlegung 1.1.2 in Frage gestellt. Die Festlegung G 1.1.4 könne auch als Grundsatz Gegenstand des Normenkontrollantrages sein, da wegen der Überschreitung des Orientierungswertes um bereits mehr als das Zehnfache in ihrem Fall kein Abwägungsspielraum mehr bestehe. Zudem würde die Nichtigerklärung nur der Festlegung Z 1.1.2 ihrem Begehren nicht gerecht werden, wenn nicht die Festlegung G 1.1.4 ebenfalls für nichtig erklärt werden würde, da sie anderenfalls auf eine Inzidentprüfung z.B. in einem Klageverfahren wegen der Versagung der Genehmigung eines Bebauungsplanes angewiesen wäre. Mit Schriftsatz vom 30. September 2003 hat die Antragstellerin ferner ausgeführt: Gehe man - gemäß dem Urteil des Senats vom 27. August 2003 - von der Nichtigkeit der Festlegung Z 1.1.2 aus, müsse die Festlegung Z 2.1.2, die hinsichtlich der Inanspruchnahme des Freiraums "strengere" Anforderungen stelle, "ebenfalls für nichtig erklärt werden". Da die Festlegung Z 1.1.2 den Typ 3-Gemeinden die Inanspruchnahme des Freiraums erleichtere, solange die Orientierungswerte eingehalten seien, widerspreche es dem Willen des Verordnungsgebers, wenn diese Erleichterung genommen würde und die "strengere" Festlegung Z 2.1.2 isoliert bestehen bliebe.

Die Antragstellerin beantragt,

die textlichen Festlegungen Z 1.1.2, G 1.1.4, Z 1.2.1 und Z 5.3 der Anlage zur Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum... (LEP eV) vom 2. März 1998 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg, Teil II, S. 186) für nichtig zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung führt er aus: Der Stellungnahme der Antragstellerin im Aufstellungsverfahren sei insoweit entsprochen worden, als bereits genehmigte Wohnbauflächen als Siedlungsbereich in den LEP eV aufgenommen worden seien. Innerhalb des Siedlungsbereiches könne die Antragstellerin die Eigenentwicklung durch Ausschöpfung der noch nicht realisierten Bauleitplanung verwirklichen. Der Orientierungswert sei keine für jeden Sachverhalt strikt einzuhaltende Berechnungsgrundlage, sondern diene zur Ermittlung des Bedarfs für die Eigenentwicklung für den Fall, dass durch vorgesehene Bauleitplanung Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz in Anspruch genommen werden solle. Der Orientierungswert für den Zuwachs sei zugunsten der schwächeren Gemeinden auf das für einen Großteil von ihnen einwohnerstärkste Jahr 1990 bezogen worden, damit diese Gemeinden durch den zwischenzeitlichen Bevölkerungsrückgang im Vergleich zu stärker gewachsenen Gemeinden nicht benachteiligt würden. Dies entspreche dem in dem Plansatz G 1.1.4 LEP eV enthaltenen Gedanken einer ausgewogenen Entwicklung in allen Teilen des engeren Verflechtungsraumes. Wenn sich Gemeinden stärker oder schwächer entwickelten als für den Planungszeitraum vorgesehen, könne dem im Rahmen einer Planfortschreibung Rechnung getragen werden.

Den Ausführungen zur fehlenden erneuten Anhörung der Antragstellerin sei schon deshalb nicht zu folgen, weil sie durch die Änderung der Festlegung Z 6.5.1 LEP eV weder räumlich noch - mangels der eine Anpassungspflicht auslösenden Zielqualität - sachlich betroffen sei. Das Ziel 1.2.1 enthalte keinen Planungsfehler, weil die Landesplanung in den angesprochenen Bereichen darauf ausgelegt gewesen sei, die Auswirkungen der Sicherung des vorgesehenen Flughafenstandorts ... in einem gesonderten Landesentwicklungsplan, dem LEP SF, zu regeln. Der Bereich ....... sei zu einem potenziellen Siedlungsbereich aufgewertet worden, weil es sich um Gemeinden mit einer Schienenverkehrserschließung auf einer leistungsfähigen Radialverbindung nach Berlin und günstiger schienenerschlossener Verbindung zum Flughafenstandort handele. Auf Grund ungünstigerer landesplanerischer und sonstiger infrastruktureller Voraussetzungen sei die Antragstellerin für eine solche Aufwertung gerade nicht in Betracht gekommen. Auch die von der Antragstellerin vorgeschlagene Aufwertung des Siedlungsstranges........... entspräche nicht der Grundkonzeption des LEP eV. Für über die Verschiebung des potenziellen Siedlungsbereichs nach Süden hinausgehende Änderungen der Entwurfsfassung des LEP eV habe aus landesplanerischer Sicht im Hinblick auf eine alle notwendigen Belange berücksichtigende Siedlungs- und Freiraumstruktur kein Bedarf bestanden. Daher bestehe auch kein maßgeblicher und unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Raumstruktur des LEP eV und der Nichtigkeit des bisherigen Zieles 6.5.1.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der beigezogenen Vorgänge und der Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:

I. Soweit die Antragstellerin den Normenkontrollantrag in Bezug auf die - mit Schriftsatz vom 30. September 2003 zum Gegenstand des Verfahrens gemachte - Festlegung Z 2.1.2 durch Nichterwähnung in dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag konkludent wieder zurückgenommen hat, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

II. Der Normenkontrollantrag ist zulässig, soweit er sich gegen die Festlegungen G 1.1.4, Z 1.1.2 und Z 1.2.1 LEP eV richtet, im Übrigen unzulässig.

1. Der Antrag ist statthaft und bei dem zuständigen Gericht gestellt worden. Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit u. a. von "anderen" im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Eine solche Bestimmung hat der brandenburgische Landesgesetzgeber in § 4 Abs. 1 des Brandenburgischen Verwaltungsgerichtsgesetzes - BbgVwGG - getroffen. Danach kann der als Rechtsverordnung erlassene gemeinsame Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum ... (LEP eV) Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein. Für die auf Art. 8 Abs. 6 des Vertrags über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg (Landesplanungsvertrag) beruhende Rechtsverordnung ist zuständiges Normenkontrollgericht das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg als gemeinsames Gericht der Länder Berlin und Brandenburg (Art. 3 Abs. 2 Landesplanungsvertrag).

2. Die Antragstellerin ist antragsbefugt.

a) Sie macht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend, in ihren Rechten, nämlich durch die Festlegungen des LEP eV in ihrer Planungshoheit und damit in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV gewährleisteten Selbstverwaltungsrecht verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Eine Verletzung dieses Rechtsgutes setzt allerdings unter anderem voraus, dass für die Antragstellerin eine Pflicht zur Beachtung der Festlegungen des LEP eV besteht. Der LEP eV enthält - jedenfalls auch - Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Sinne des Art. 8 Abs. 2 Landesplanungsvertrag, d.h. Festlegungen, die materiell geeignet sind, normative Bindungen zu erzeugen, da sie die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung aufweist (vgl. § 3 Nr. 2 ROG n.F.). Insoweit wird auf die Ausführungen zur Begründetheit Bezug genommen.

Im Fall ihrer Gültigkeit würden die Ziele der Raumordnung enthaltenden Festlegungen von der Antragstellerin nach § 5 Abs. 4 ROG in der - hier noch anwendbaren - Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 1993 (BGBl. I S. 630), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. November 1994 (BGBl. I S. 3486) - [im Folgenden: ROG a.F.] bei Planungen und allen sonstigen Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflusst wird, zu beachten sein (ähnlich jetzt § 4 Abs. 1 ROG vom 18. August 1997 - BGBl. I S. 2081, 2102). Die Bauleitpläne der Antragstellerin wären nach Maßgabe des § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung - und damit auch den Festlegungen in dem angegriffenen Landesentwicklungsplan - anzupassen. Darüber hinaus müsste die Antragstellerin damit rechnen, dass die gemeinsame Landesplanungsabteilung nach Art. 14 Abs. 1 Landesplanungsvertrag im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Ministerien im Land Brandenburg und fachlich zuständigen Senatsverwaltungen im Land Berlin von der Antragstellerin beabsichtigte raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen untersagt. Abweichungen von den Zielen der Raumordnung und Landesplanung sind zwar rechtlich zulässig, dies jedoch nur in eingeschränktem Umfang (vgl. Art. 10 Landesplanungsvertrag).

b) Schließlich können Gemeinden die Prüfung einer von ihnen zwar nicht erlassenen, aber in ihrem Gebiet geltenden Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO stets beantragen, wenn sie die Vorschrift als Behörde (vgl. § 1 Abs. 2 VwVfGBbg) zu beachten haben (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO: "sowie jede Behörde"). Ihre Antragsbefugnis ist nicht davon abhängig, dass die zu beachtende Rechtsvorschrift die Gemeinde in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt (BVerwG, Beschluss vom 15. März 1989 - 4 NB 10.88 -, BVerwGE 81,307). Die Antragsbefugnis der Antragstellerin liegt hier mithin schon deshalb vor, weil sie die im LEP eV festgelegten Ziele der Raumordnung und Landesplanung gemäß den vorgenannten Vorschriften bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten hätte.

3. Die zweijährige Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist gewahrt. Die Verordnung ist im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II vom 20. März 1998 bekannt gemacht worden. Zwar hat die Antragstellerin in ihrem am 15. März 2000 bei Gericht eingegangenen Antragsschriftsatz lediglich die Nichtigerklärung der Festlegungen G 1.1.4, Z 1.2.1 und Z 5.3 ausdrücklich beantragt. Aus der Antragsbegründung ist jedoch zu entnehmen, dass es der Antragstellerin jedenfalls auch um die Beseitigung der quantitativen Beschränkungen für ihre Siedlungsentwicklung gegangen ist, die sich in erster Linie aus dem Ziel 1.1.2 ergeben (vgl. hierzu unten zu III.2.b.bb) und lediglich auf Grund der in dieser Festlegung enthaltenen Verweisung auch auf dem Grundsatz 1.1.4 beruhen. Da dieser systematische Zusammenhang nicht auf den ersten Blick erkennbar ist, geht der Senat davon aus, dass die Erwähnung der Festlegung Z 1.1.2 lediglich irrtümlich unterblieben, vom Antragsbegehren aber von Anfang an umfasst gewesen ist. Da es sich mithin nicht um eine Antragserweiterung handelt, kann die Fassung des Antrags auf der Grundlage des § 88 VwGO entsprechend präzisiert werden.

4. Soweit die Festlegungen Z 1.1.2, G 1.1.4 und Z 1.2.1 angegriffen sind, fehlt es auch nicht an dem allgemeinen Rechtsschutzinteresse. Dies gilt insbesondere auch hinsichtlich der von dem Senat durch Urteil vom 27. August 2003 - 3 D 5/99.NE - für nichtig erklärten Festlegung Z 1.1.2, da das genannte Urteil noch nicht rechtskräftig ist.

Der Antrag ist jedoch mangels Rechtsschutzinteresses unzulässig, soweit die Antragstellerin die Nichtigerklärung der textlichen Festlegung Z 5.3 begehrt. Das allgemeine Rechtsschutzinteresse für einen Normenkontrollantrag fehlt, wenn die begehrte Entscheidung für den Antragsteller offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann und deshalb die Inanspruchnahme des Gerichts als unnütz angesehen werden muss (vgl. etwa Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. 2003, Rn. 89 zu § 47 m. w. N.). Besteht die angegriffene Norm aus mehreren Teilregelungen, von denen ein Teil offensichtlich und dem Antragsteller erkennbar unabhängig von den anderen Regelungen selbständig bestehen kann und den Antragsteller nicht berührt, kann deshalb einem Normenkontrollantrag, der sich gegen den Antragsteller nicht betreffende Teile der Norm richtet, das notwendige Rechtsschutzinteresse insoweit (teilweise) abzusprechen sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 1991-4 NB 35.89 - BVerwGE 88, 268, 273 ff).

Hiervon ausgehend fehlt der Antragstellerin in Bezug auf die textliche Festlegung Z 5.3, wonach Handlungsschwerpunkte in Brandenburg über die unter 4.1.4 genannten Zentren hinaus .../...-Heilstätten, ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., .../... und ... sind, das Rechtsschutzinteresse. In Handlungsschwerpunkten sollen gemäß der Festlegung G 5.1 die raumordnerischen und städtebaulichen Aufgaben von übergeordneter oder gesamtstädtischer Bedeutung vorrangig durch problemorientierte, ressortübergreifende Konzepte und Aktivitäten auch zum Abbau der Arbeitslosigkeit gelöst werden, wobei es Aufgabe der Regionalplanung in Brandenburg und der Stadtentwicklungsplanung in Berlin ist, die in 5.2 und 5.3 genannten allgemeinen Handlungsgründe und -ziele für die jeweiligen Handlungsschwerpunkte zu konkretisieren oder weitere Handlungsschwerpunkte zu bestimmen. Insoweit hat die Antragstellerin weder vorgetragen noch ist sonst ersichtlich, welche rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile die begehrte Nichtigerklärung der Festlegung Z 5.3 ihr bringt. In der Begründung ihres Normenkontrollantrages hat sie sich ausschließlich gegen solche Festlegungen gewandt, die ihrer Meinung nach ihr Siedlungsentwicklungspotenzial beschränken. Die diesbezüglichen Festlegungen finden sich ausschließlich in den Abschnitten II.1 (Siedlungsraum) und II.2 (Freiraum) der textlichen Darstellung sowie in der zeichnerischen Darstellung auf der Hauptkarte, soweit sie sich auf das Gebiet der Antragstellerin bezieht. Hinsichtlich der Festlegung Z 5.3 legt die Antragstellerin dagegen eine Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit nicht dar. Soweit sie in der mündlichen Verhandlung die Auffassung angedeutet hat, auch durch die Nichtigerklärung der Festlegung Z 5.3 die sie belastenden Siedlungsbeschränkungen abwenden zu können, hat sie dies nicht weiter erläutert. Eine Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit ist insoweit auch nicht ersichtlich. Insbesondere hat die Antragstellerin weder im Rahmen der Beteiligung im Aufstellungsverfahren noch im vorliegenden Normenkontrollverfahren irgendwelche Gründe genannt, aus denen ihre Einstufung als Handlungsschwerpunkt in Betracht kommen würde.

III. Der Antrag ist begründet, soweit die Antragstellerin die Nichtigerklärung der textlichen Festlegung Z 1.1.2 der Anlage zur Verordnung über den LEP eV begehrt. Im Übrigen ist der Antrag unbegründet.

1. Verfahrens- oder Formfehler liegen nicht vor.

a) Die in der mündlichen Verhandlung erörterten Bedenken hinsichtlich der ordnungsgemäßen Verkündung der Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum ... greifen im Ergebnis nicht durch. Dabei muss dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Verkündung förmlich gesetzter Rechtsnormen bereits verfassungsrechtlich, durch das Rechtsstaatsprinzip, geboten ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stellt die Verkündung einen integrierenden Teil der förmlichen Rechtsetzung dar, ist also Geltungsbedingung. Verkündung bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können. Diese Möglichkeit darf auch nicht in unzumutbarer Weise erschwert werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283, 291).

Hieran gemessen bestehen zwar Zweifel, ob die Verkündung der Verordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt fehlerfrei erfolgt ist, weil es an einer ausreichenden inhaltlichen Verknüpfung zwischen dem Verordnungstext und der Hauptkarte des LEP eV fehlen könnte. Die Hauptkarte wird weder im Text der Verordnung ausdrücklich in Bezug genommen noch ist sie drucktechnisch mit dem Verordnungstext verbunden oder auf andere Weise - etwa durch wörtliche Umschreibung des Inhalts in groben Umrissen, durch Datierung des Planungsstandes oder durch Bezeichnung des Maßstabes - eindeutig identifizierbar. Dass eine solche Karte existiert, ergibt sich lediglich aus der Anlage, konkret aus dem kursiv gedruckten Text unter "II Festlegungen", der lautet: "Den Festlegungen zu einzelnen Sachpunkten ist in der Regel eine Erläuterung der zeichnerischen Darstellung vorangestellt. Hauptkarte und Teilkarten (hervorgehoben im Original) sind Teil der Festlegungen."

Ob es zur Identifizierbarkeit der Karte ausreicht, wenn sie dem betreffenden Gesetz- und Verordnungsblatt lose beiliegt, kann allerdings dahinstehen, weil jedenfalls eine wirksame Ersatzbekanntmachung der Hauptkarte erfolgt ist und eine gewisse, durch § 1 der Verordnung gestiftete Verwirrung noch nicht so weit geht, dass die Kenntnisnahme von dem Inhalt des LEP eV sogar unzumutbar erschwert wird.

Gemäß § 2 der Verordnung wird der LEP eV in Brandenburg bei der gemeinsamen Landesplanungsabteilung, bei den Landkreisen, den kreisfreien Städten, amtsfreien Gemeinden und Ämtern, auf deren Bereich sich die Planung erstreckt, zur Einsicht für jedermann niedergelegt. Für Zweifel daran, dass dies auch tatsächlich geschehen ist, bestehen keine Anhaltspunkte. Für die Ersatzbekanntmachung ist auch eine ausreichende Ermächtigung vorhanden. Die Ersatzbekanntmachung erfolgte auf der Grundlage des Art. 8 Abs. 6 Satz 4 Landesplanungsvertrag. Danach wird der in der Verkündung bezeichnete Plan in Brandenburg bei allen Behörden, auf deren Bereich sich die Planung erstreckt, zur Einsicht für jedermann niedergelegt, im Einzelnen bei der gemeinsamen Landesplanungsabteilung, bei den Landkreisen, den kreisfreien Städten, amtsfreien Gemeinden und Ämtern; in der Verkündung ist darauf hinzuweisen. Gegen diese Bekanntmachungsvorschrift bestehen auch keine rechtsstaatlichen Bedenken. Sie findet ihre Rechtfertigung darin, dass Landesentwicklungspläne nach Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Landesplanungsvertrag nicht nur aus textlichen, sondern auch aus zeichnerischen Darstellungen oder einer Verbindung beider Darstellungsformen bestehen. Art. 8 Abs. 6 Satz 4 Landesplanungsvertrag ist als Ermächtigung für eine Ersatzbekanntmachung auch nicht zu unbestimmt. Zwar sind in der Vorschrift keine Anforderungen an den Inhalt des Bekanntzumachenden enthalten. Derartige Vorgaben stellen indes keine zwingende Voraussetzung einer wirksamen Ermächtigung zur Ersatzbekanntmachung dar, solange nur gewährleistet ist, dass der LEP eV der Öffentlichkeit durch die Ersatzbekanntmachung in einer Weise zugänglich ist, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von seinem Inhalt verschaffen können (vgl. BVerfG, a.a.O.). Hierzu ist es insbesondere nicht erforderlich, dass dem Verordnungsgeber durch die Ermächtigung vorgeschrieben wird, in der Verkündung die Adressen der gemeinsamen Landesplanungsabteilung, der Landkreise, der kreisfreien Städte, amtsfreien Gemeinden und Ämter anzugeben, bei denen Einsicht genommen werden kann. Ist der Plan bei "allen Behörden, auf deren Bereich sich die Planung erstreckt", zur Einsicht niederzulegen, kann es den betroffenen Bürgern bzw. Planungsträgern durchaus zugemutet werden, etwa anhand eines Behördenverzeichnisses oder Telefonbuches die Adresse eines bzw. einer der Landkreise, kreisfreien Städte, amtsfreien Gemeinden oder Ämter zu ermitteln, auf deren Gebiet sich die Festlegungen des LEP eV erstrecken und die im Übrigen auch im Abschnitt FV des LEP eV in der Tabelle 3 konkret aufgeführt werden. Erst recht können die betroffenen Bürger bzw. Planungsträger ohne besondere Erschwernisse bei den genannten Behörden das Dienstzimmer, in dem der Plan niedergelegt ist, und die Zeiten, in denen eine Einsichtnahme möglich ist, erfragen. Der Auffassung, dass eine wirksame Ersatzverkündung in jedem Fall die Angabe des genauen Ortes der Einsichtnahme einschließlich des konkreten Dienstzimmers voraussetzt (vgl. OVG Bautzen, Urteil vom 24. Juni 2001 - 1 D 43/00 - SächsVBl. 2002, 170, 172), ist nicht zu folgen.

Die Begründung, dass es sich mit Sinn und Zweck der Auslegung nicht vertrage, wenn der Bürger auf Nachfragen bei der betreffenden Behörde angewiesen sei (so OVG Bautzen, a.a.O.), erscheint dem Senat überzogen. Entscheidend ist, dass gewährleistet ist, dass dem Bürger auf (auch formlose) Nachfrage bei den genannten Behörden unverzüglich Auskunft über den konkreten Ort der Einsichtnahme erteilt werden kann. Hiervon ist auszugehen, solange keine Anhaltspunkte für das Gegenteil dargelegt werden oder sonst erkennbar sind. Schon angesichts der Vielzahl der Behörden, bei denen der Plan nach Art. 8 Abs. 6 Satz 4 Landesplanungsvertrag niederzulegen ist, erscheint es im Übrigen fernliegend, die Adressen aller in Betracht kommenden Behörden oder gar Angaben zu den Dienstzimmern und Dienstzeiten im Gesetz- und Verordnungsblatt mit zu veröffentlichen.

Die rechtsstaatlich gebotene Möglichkeit, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von dem Inhalt des LEP eV verschaffen können, wird auch nicht durch die konkrete Ersatzbekanntmachung in unzumutbarer Weise erschwert. Dass ggf. erforderliche Nachfragen zur Ermittlung der Adressen der in § 2 der Verordnung über den LEP eV nicht zu einer derartigen unzumutbaren Erschwerung führen, wurde bereits dargelegt. Eine solche Erschwerung kann auch nicht darin gesehen werden, dass § 1 der Verordnung zu entnehmen ist, dass "der gemeinsame Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum ... (LEP eV)" - ungeachtet der in § 2 geregelten Ersatzbekanntmachung - (auch) "als Anlage veröffentlicht wird". Zwar ist nicht auszuschließen, dass hierdurch bei den Normadressaten -jedenfalls bei flüchtiger Lektüre - der Eindruck entsteht, es handele sich bei den in der Anlage tatsächlich veröffentlichten textlichen Festlegungen sowie Teil- und der Erläuterungskarten um den gesamten LEP eV, und dass die - den Kern der zeichnerischen Darstellung ausmachende - Hauptkarte in Ermangelung einer ausdrücklichen Bezugnahme in der Verordnung übersehen wird. Die Regelung des § 1 der Verordnung in Verbindung mit dem Abdruck der textlichen und einiger zeichnerischer Darstellungen als Anlage könnte deshalb unter Umständen so verstanden werden, dass eine Einsichtnahme in den bei den in § 2 genannten Behörden niedergelegten Plan für Leser des Gesetz- und Verordnungsblattes nicht erforderlich ist, da dieser bereits als Anlage der Verordnung vollständig bekannt gemacht ist. Dass wegen der Art und Weise der Bekanntmachung unter ungünstigen Umständen nicht auszuschließen ist, dass die Hauptkarte als ein wesentlicher Bestandteil des LEP eV übersehen wird, erscheint aber bei wertender Betrachtung noch nicht so erheblich, dass die Annahme gerechtfertigt wäre, die Möglichkeit der Betroffenen, sich von dem Inhalt des LEP eV verlässlich Kenntnis zu verschaffen, sei in unzumutbarer Weise (vgl. BVerfG, a.a.O.) erschwert. Denn jedenfalls beim Lesen des Kernabschnitts des Textteils des LEP eV erschließt sich dem Leser, dass weitere zeichnerische Darstellungen auf einer Hauptkarte vorhanden sein müssen, die Teil der Festlegungen ist und die schon wegen dieser Bezeichnung auch nicht mit den Teil- und Erläuterungskarten verwechselt werden kann, die im Anschluss an die textlichen Festlegungen im Gesetz- und Verordnungsblatt abgedruckt sind. Die Betroffenen haben demnach konkreten Anlass, nach dieser Karte zu suchen und sich - zumal wenn ihnen die dem Gesetz- und Verordnungsblatt nur lose beigefügte Karte nicht vorliegt - durch Einsichtnahme bei den in § 2 der Verordnung genannten Behörden Kenntnis von ihrem Inhalt zu verschaffen. Dies genügt den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Verkündung noch. Nur ergänzend ist in diesem Zusammenhang zu erwähnen, dass die Antragstellerin selbst keine Zweifel an der zumutbaren Möglichkeit der Kenntnisnahme und damit an einer ordnungsgemäßen Verkündung der Verordnung geäußert hat.

b) Die Antragstellerin ist im Aufstellungsverfahren auch ausreichend beteiligt worden.

Nach Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag sowie § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG a.F. sind die Gemeinden und Gemeindeverbände, für die eine Anpassungspflicht begründet wird, bei der Erarbeitung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung zu beteiligen. Dieses verfassungsrechtlich fundierte Beteiligungsrecht ist unverzichtbare Voraussetzung dafür, dass eine Zielaussage für die von ihr betroffene Gemeinde eine Anpassungspflicht auslöst. Denn es stellt als Ausfluss der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, die auch die kommunale Planungshoheit umfasst, eine Kompensation für den mit § 1 Abs. 4 BauGB verbundenen Eingriff in das System der gemeindlichen Bauleitplanung dar. Die Gemeinde wird durch diese Einbindung in den überörtlichen Planungsprozess davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer höherstufigen Gesamtplanung degradiert zu werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992-4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329, 335; Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 -NVwZ 2002, 869, 871). Durch die kommunale Beteiligung soll sichergestellt werden, dass der Planungsträger bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung umfassend über die örtlichen Belange unterrichtet wird, die er in die Abwägung einzustellen hat. Dem Beteiligungserfordernis ist nicht mit einer bloßen Anhörung in einem beliebigen Stadium des Aufstellungsverfahrens genügt. Art. 28 Abs. 2 GG gebietet vielmehr, dass das Recht, die gemeindlichen Interessen angemessen wahrzunehmen, als substanzielle Möglichkeit genutzt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1994 - BVerwG 4 C 4.92 - BVerwGE 95, 123, 131). Die Gemeinde muss zu einem Zeitpunkt und in einer Form eingeschaltet werden, die gewährleisten, dass ihre Bedenken und Anregungen in den Entscheidungsprozess einfließen können. Dabei versteht es sich vom Sinn des Beteiligungsverfahrens her von selbst, dass eine erneute Anhörung unverzichtbar ist, wenn nachträgliche Änderungen beschlossen werden, die sich auf den Umfang der gemeindlichen Zielbindung auswirken (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 1979 - 2 BvL 6/76 - BVerfGE 50, 195, 203; BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 - a.a.O.).

Der Entwurf des LEP eV ist den zu beteiligenden Gemeinden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange mit Schreiben vom 19. September 1995 zur Stellungnahme bis zum 31. Dezember 1995 - und damit innerhalb angemessener Frist i. S. d. Art. 7 Abs. 3 Satz 2 Landesplanungsvertrag - übersandt worden. Soweit entgegen Art. 7 Abs. 2 Satz 2 Landesplanungsvertrag die Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden jeweils nicht "über die Landkreise", sondern ausweislich der Aufstellungsvorgänge unmittelbar bzw. - bei amtsangehörigen Gemeinden - über die Ämter erfolgt ist, liegt hierin kein für die Frage der Gültigkeit ins Gewicht fallender Verfahrensfehler, da die Vorschrift ersichtlich nur eine - letztlich disponible - Verfahrenserleichterung durch Bündelung der Stellungnahmen bezweckt.

Die Antragstellerin macht zu Unrecht geltend, im Erarbeitungsverfahren zum LEP eV (gem. Art. 8 Abs. 4 i. V. m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag) deshalb nicht ausreichend beteiligt worden zu sein, weil sie nicht zu der Festlegung Z 6.5.1 über die Festlegung des Standortes Flughafen ..., sondern lediglich zu der ursprünglichen Fassung des Entwurfs des LEP eV angehört worden sei, nach der der Standort des Großflughafens noch nicht festgestanden habe. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin war eine erneute Anhörung nach der Änderung der Festlegung Z 6.5.1 schon deshalb nicht geboten, weil durch diese Festlegung für sie keine Anpassungspflicht begründet wurde (aa). Zudem bliebe die fehlerhaft unterbliebene Anhörung zu der Festlegung Z 6.5.1 ohne Auswirkung auf die Wirksamkeit anderer Festlegungen, durch die die Antragstellerin sich in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt fühlt (bb).

aa) Die vom Senat mit (rechtskräftigem) Urteil vom 24. August 2001 - 3 D 4/99.NE - für nichtig erklärte Festlegung Z 6.5.1, der zufolge zur Deckung des Luftverkehrsbedarfs in ... und ... die Planung und der Ausbau des Internationalen Verkehrsflughafens ....... vordringlich zu betreiben sind und gleichzeitig das vorhandene Flughafensystem....... und....... abgelöst werden soll (Sätze 1 und 2), enthielt zwar ein zu beachtendes Ziel der Raumordnung und Landesplanung, das gemäß Art. 8 Abs. 4 i.V.m. einer entsprechenden Anwendung des Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag die Beteiligung der anpassungspflichtigen Gemeinden in dem Verfahren erforderlich machte. Nachdem die ursprüngliche Fassung des Entwurfs (Stand 4. April 1995), die unter der Rubrik "Luftfahrt" noch eine textliche Festlegung (unter 5.5.1) vorgesehen hatte, wonach der Bau eines neuen Verkehrsflughafens für ... und ... eine vordringliche Aufgabe sei, ohne jedoch eine raumordnungsrechtliche Entscheidung in der Standortfrage zu treffen, geändert worden war und nachdem der überarbeitete Entwurf (Stand 15. Juli 1997) nunmehr eine Festlegung zum Standort eines Internationalen Verkehrsflughafens für die Region ... enthielt, hätte der Antragsgegner - wie der Senat in dem erwähnten Urteil ausgeführt hat - eine erneute Beteiligung der betroffenen Gemeinden durchführen müssen. Diese Verpflichtung zur erneuten Beteiligung war jedoch auf diejenigen Stellen beschränkt, für die als Folge der Änderung eine Anpassungspflicht nach Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag begründet werden sollte. Für die Antragstellerin wurde eine solche Anpassungspflicht durch die genannte Festlegung aber gerade nicht begründet, da ihr Gebiet - wovon die Antragstellerin selbst ausgeht - weder durch das künftige Flughafengelände noch durch eventuelle Siedlungsbeschränkungszonen oder durch für die Verkehrsanbindung des Flughafens freizuhaltende Trassen und Korridore berührt zu werden droht. Das Gebiet liegt mehrere Kilometer sowohl von dem Gelände des Flughafens als auch von der Achse der Start- und Landebahnen, in deren Umfeld mit lärmschutzbedingten Planungsbeschränkungen zu rechnen ist, entfernt.

bb) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin war ihre erneute Anhörung nach Aufnahme der Festlegung Z 6.5.1 in den Entwurf auch nicht deswegen erforderlich, weil sie im Rahmen der Beteiligung ihre Aufwertung zum Siedlungsschwerpunkt anstelle der Gemeinden ... und ... hätte geltend machen können. Denn jedenfalls bestand zwischen den für die Antragstellerin maßgeblichen Festlegungen und der Festlegung Z 6.5.1 LEP eV offensichtlich kein Zusammenhang. Es ist von der Antragstellerin nicht dargelegt worden und auch sonst nicht ersichtlich, dass ihre Einstufung als sog. Typ 3-Gemeinde im Sinne der Festlegung Z 1.1.2, in der der Wert für den Einwohnerzuwachs bis zum Jahr 2010 in der Regel 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl (Stand 1990), nicht überschreiten soll, in einem - auch nur mittelbaren - Zusammenhang mit der Standortentscheidung für den Flughafen steht. Ein solcher Zusammenhang folgt auch nicht daraus, dass durch die Flughafenentscheidung eine im Entwurf des LEP eV (Stand: 4.4.1995) bestimmte "Balance" zwischen den Gemeinden, die als Siedlungsschwerpunkte vorgesehen waren, und den Gemeinden, deren Entwicklungspotenziale beschränkt werden sollten, gestört worden wäre (so aber Gelen/Siebeck, LKV 2002, 401, 404). Zwar hat die Standortentscheidung zur Folge gehabt, dass etwa die Gemeinden ... und... - anders als noch im Entwurf des LEP eV vorgesehen - in der schließlich beschlossenen Fassung des LEP eV nicht mehr als potenzielle Siedlungsbereiche eingestuft worden sind.

Allein diese "Herabstufung" hätte auch - unabhängig von den in dem Urteil des Senats vom 24. August 2001 genannten Gründen - eine erneute Anhörung eben dieser betroffenen Gemeinden erforderlich gemacht, da hierdurch für sie neue Anpassungspflichten i.S.d. § 1 Abs. 4 BauGB begründet worden sind. Auf die Planungshoheit jedenfalls solcher anderer Gemeinden wie der Antragstellerin kann sich die landesplanerische Beschränkung der Siedlungsentwicklungspotenziale der im Bereich des Flughafens gelegenen Gemeinden jedoch nicht auswirken. Dass zum Ausgleich der "Herabzonung" der von den Auswirkungen des Großflughafens unmittelbar betroffenen Gemeinden zugleich eine "Hochzonung" anderer Gemeinden hätte erwogen werden müssen (vgl. Gelen/Siebeck, a.a.O., S. 405), zu der auch die Antragstellerin hätte angehört werden müssen, liegt fern. Dies würde voraussetzen, dass die Zahl der Typ l- und Typ 2-Gemeinden gewissermaßen unveränderlich feststeht. Ein derartiges Konzept liegt jedoch weder dem LEP eV noch dem LEPro zugrunde. Die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 LEPro, der zufolge im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes - neben den zentralen Orten - weitere Siedlungsschwerpunkte festzulegen sind, enthält keine Vorgaben hinsichtlich der Zahl der festzulegenden Siedlungsschwerpunkte. Auch die - durch die einzelnen Festlegungen zur Siedlungsentwicklung konkretisierte - Aussage in § 6 Abs. 1 Satz 4 LEPro, wonach im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes die Voraussetzungen für eine ausgewogene Verteilung der Entwicklungschancen und Entwicklungspotenziale so zu organisieren sind, dass Investitions- und Ansiedlungswünsche auf räumlich konkretisierte Angebote treffen und die Siedlungsentwicklung auf raumverträgliche Standorte konzentriert wird, setzt lediglich voraus, dass überhaupt Standorte für die Siedlungsentwicklung in ausreichender Zahl ausgewiesen werden. Dieser Vorgabe folgt der LEP eV durch die Benennung von insgesamt 26 potenziellen Siedlungsbereichen in der Festlegung Z 1.2.1 sowie durch die in der Festlegung G 1.1.3 eröffnete Möglichkeit der Festlegung weiterer Siedlungsschwerpunkte auf der Ebene der Regionalplanung. Dass der Wegfall eines oder zweier der potenziellen Siedlungsbereiche zur Folge haben könnte, dass die ausgewiesenen Siedlungsbereiche zur Steuerung der Siedlungsentwicklung im engeren Verflechtungsraum insgesamt nicht mehr ausreichen, ist angesichts des Spielraums, den die der Planung zugrunde gelegte Prognose eines Einwohnerzuwachses von 300 000 im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes (vgl. G 1.1.4 LEP eV) lässt, der verhältnismäßig hohen Zahl der unter Z 1.2.1 benannten Typ 1-Gemeinden sowie der Möglichkeit, auf der Ebene der Regionalplanung weitere Siedlungsschwerpunkte auszuweisen, nicht anzunehmen. Auch den Festlegungen des LEP eV selbst ist nicht zu entnehmen, dass eine bestimmte Zahl von potenziellen Siedlungsbereichen oder weiteren Siedlungsschwerpunkten angestrebt wird. In dem dem LEP eV beigefügten Erläuterungsbericht wird unter 1.2.1 (1. Absatz) ausgeführt, dass die als potenzielle Siedlungsbereiche ausgewiesenen Standorte Arbeitsplatzschwerpunkte sind, in der Regel Zentrenfunktion erfüllen und über eine gute Einbindung ins übergeordnete Straßen- und Schienennetz verfügen. Für die - auf der Ebene der Regionalplanung festzulegenden - weiteren Siedlungsschwerpunkte (Typ 2) werden in der Festlegung G 1.1.3 materielle Kriterien genannt, die erfüllt sein sollen. Schon die Möglichkeit der Ausweisung weiterer Siedlungsschwerpunkte durch die Regionalplanung lässt es ausgeschlossen scheinen, dass dem Plangeber des LEP eV bei der Festlegung der Siedlungsbereiche eine derartig fein austarierte raumstrukturelle "Balance" vorgeschwebt hat, dass der Wegfall eines oder zweier der vorgesehenen Standorte zu einer erneuten Abwägung - und damit auch zu einer Anhörung aller anderen Gemeinden - führen müsste.

Soweit die Antragstellerin dem unter Hinweis auf Prognosen entgegentritt, nach denen in Folge des Flughafenausbaus "nicht nur einzelne Gemeinden, sondern die gesamte Region südlich und südöstlich von ..." durch Fluglärm betroffen sein werde, verkennt sie, dass Fluglärm einer Wohnnutzung erst ab einer gewissen Erheblichkeit entgegensteht und der Plangeber bei der Aufstellung des LEP eV annehmen konnte, dass die in der Festlegung Z 1.2.1 benannten Typ 1-Gemeinden im Süden ... trotz der Entscheidung über den Flughafenstandort jedenfalls ganz überwiegend weiterhin ihrer Funktion als potenzielle Siedlungsbereiche zur Aufnahme des prognostizierten Einwohnerzuwachses in der Region gerecht werden könnten. Ausweislich der Festlegungen des Landesentwicklungsplans Standortsicherung Flughafen (LEP SF), der zwar mangels ordnungsgemäßer Beteiligung der Gemeinden und Abwägung über die Eignung des Standorts ungültig, davon abgesehen aber nicht zu beanstanden sein dürfte (vgl. Beschluss des Senats vom 20. März 2002 - 3 D 26/99.NE -), sowie des - von dem Vertreter der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegten - Entwurfs des Landesentwicklungsplans Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) ist davon auszugehen, dass - selbst unter Einbeziehung von räumlichen Reserven für Planungsvarianten - mit Ausnahme der Gemeinde ... keine weiteren Typ 1-Gemeinden in einer Weise durch Fluglärm betroffen sein werden, die landesplanerische Siedlungsbeschränkungen erforderlich machen würde. Auch die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung überreichten Karten aus dem Planfeststellungsverfahren für den Ausbau des Flughafens ... lassen nicht erkennen, dass weitere in der Festlegung Z 1.2.1 LEP eV benannte Typ 1-Gemeinden in einer Weise durch Fluglärm betroffen sein werden, die der Ausweisung weiterer Wohngebiete von vornherein entgegenstehen würde. Ausweislich des Übarsichtsplans "Isolinien L(eq) (3) Tag (ISO 3981)" liegt zwar das Gemeindegebiet der Stadt ... teilweise innerhalb des Bereichs, in dem ein "energieäquivalenter Dauerschallpegel" von 55 dB(A) "für die Tagesperiode von 6-22 h" prognostiziert wird. Aus dem Übersichtsplan "Schallempfindliche Einrichtungen innerhalb der 55-dB(A)-Lärmkontur" geht hervor, dass sich sogar noch weitere Teile des Gemeindegebietes der Stadt ... sowie darüber hinaus auch Teile des Gemeindegebietes der Stadt ... innerhalb dieser "55-dB (A)-Lärmkontur" befinden könnten. Selbst innerhalb dieses Bereichs ist indes die Ausweisung von Wohngebieten nicht von vornherein ausgeschlossen, denn gesetzliche Normierungen von Grenzwerten zur Bestimmbarkeit der Zumutbarkeit von Lärmbelastungen in Wohngebieten gibt es nicht. Die Ermittlung eines Grenzwertes für die Lärmbelastung kann immer nur das Ergebnis einer tatrichterlichen Beurteilung des jeweiligen Einzelfalles sein.

Welcher Lärm noch zumutbar ist, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach der durch die Gebietsart und die tatsächlichen Verhältnisse bestimmten Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit. Die Schutzwürdigkeit wird vor allem durch den jeweiligen Gebietscharakter und durch die planerische oder tatsächliche Vorbelastung bestimmt. Auch die Art des Lärms kann von Bedeutung sein. Im Rahmen dieser Bewertung kann auch die DIN 18005 ("Schallschutz im Städtebau"), auf die die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung hingewiesen hat, als "Orientierungshilfe" herangezogen werden. Es handelt sich hierbei jedoch ebenso wenig um eine für die Träger der Bauleitplanung verbindliche Grenzwertbestimmung wie bei der - auf Grund von § 48 BImSchG als Verwaltungsvorschrift erlassenen - Technischen Anleitung Lärm (TA Lärm) (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 N 6/88 - NVwZ 1991, 881, 883; Gierke, in: Kohlhammer-Kommentar zum BauGB, Stand März 2003, Rn. 622 und 635 zu § 1). Abgesehen davon, dass mithin schon nicht angenommen werden kann, dass die Typ 1-Gemeinden ... und ... ihrer Funktion als potenzielle Siedlungsbereiche in der Region wegen der voraussichtlichen Fluglärmbelastung grundsätzlich nicht mehr gerecht werden könnten, sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die übrigen im LEP eV ausgewiesenen Typ 1-Gemeinden im Süden ... nicht über ein ausreichendes Potenzial zur Aufnahme des für die Region prognostizierten Einwohnerzuwachses verfügen. Davon, dass die Entscheidung über den Ausbau des Flughafens wegen der Zahl der fluglärmbetroffenen Typ 1-Gemeinden zwingend die Festlegung weiterer Siedlungsschwerpunkte zur Folge haben müsste, kann demnach keine Rede sein.

Aus dem bereits genannten Grund hat im Übrigen auch die Nichtigerklärung der - die Entscheidung über den Standort des Großflughafens beinhaltende - Festlegung Z 6.5.1 durch das Urteil des Senats vom 24. August 2001 nicht zur Folge, dass die Festlegungen des LEP eV zur Siedlungsentwicklung keinen Bestand mehr haben könnten. Dass möglicherweise die Gemeinden ... und ... ohne die Standortentscheidung - erneut - als Typ 1-Gemeinden in Betracht kommen würden, kann sich nicht in einer Weise auf die "Balance zwischen den Gemeinden, die als Siedlungsschwerpunkte vorgesehen waren, und den Gemeinden, deren Entwicklungspotenziale beschränkt werden sollten" (vgl. Gelen/Siebeck, a.a.O., S. 404), auswirken, dass auch die "Höherstufung" anderer Gemeinden nunmehr erneut erwogen werden müsste.

2. Der angegriffene Raumordnungsplan verstößt jedoch teilweise gegen höherrangiges materielles Recht.

a) Der von der gemeinsamen Landesplanungsabteilung aufgestellte und von den Regierungen der Länder ... und ... jeweils als Rechtsverordnung mit Geltung für das eigene Hoheitsgebiet erlassene LEP eV wird allerdings von einer gültigen Ermächtigung gedeckt. Die Verordnungsermächtigung des Art. 8 Abs. 6 Satz 1 Landesplanungsvertrag genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung sind im Hinblick auf die sich aus den übrigen Absätzen des Art. 8 und den weiteren Vorschriften des Landesplanungsvertrages bei der Aufstellung der Landesentwicklungspläne ergebenden Vorgaben ausreichend bestimmt (vgl. Art. 80 Satz 2 LV). Das Art. 80 LV zugrunde liegende Prinzip der Entscheidungsverantwortlichkeit des Verordnungsgebers (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000 - VfGBbg 32/99 - LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11,99, 122 ff.) wird nicht verletzt, da die Letztentscheidung über den Inhalt der durch die gemeinsame Landesplanungsabteilung aufgestellten Landesentwicklungspläne bei den Landesregierungen verbleibt. Anders als nach der bis zum 22. März 2001 geltenden Fassung des Gesetzes zur Einführung der Regionalplanung und der Braunkohlen- und Sanierungsplanung des Landes Brandenburg (vgl. Art. 5 des Gesetzes zu dem Zweiten Staatsvertrag über die Änderung des Landesplanungsvertrages und zur Änderung des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes sowie des Gesetzes zur Einführung der Regionalplanung und der Braunkohlen- und Sanierungsplanung im Land Brandenburg vom 15. März 2001 [GVBl. I S. 42]) in Bezug auf den Braunkohlenausschuss, der bei der Aufstellung der Braunkohlenpläne keiner Fachaufsicht unterlag (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000, a.a.O., S. 123 ff.), sah Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsvertrag a.F. ausdrücklich ein - von den für Raumordnung und Landesplanung zuständigen Mitgliedern beider Landesregierungen gemeinsam und einvernehmlich ausgeübtes - fachliches Weisungsrecht gegenüber der gemeinsamen Landesplanungsabteilung vor. Auf diese Weise war mithin gesetzlich sichergestellt, dass die entscheidende Verantwortung für den Inhalt der Landesentwicklungspläne als dem Gegenstand der nach Art. 8 Abs. 6 Satz 1 Landesplanungsvertrag zu erlassenden Verordnung bei den Landesregierungen als den Delegataren der von der Legislative verliehenen Rechtsetzungsmacht verbleibt.

b) Die von der Antragstellerin angegriffenen textlichen Festlegungen des LEP eV können jedoch zum Teil keinen Bestand haben.

aa) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin unterliegt die von ihr in erster Linie angegriffene Festlegung G 1.1.4, nach deren - hier nur relevantem - Satz 3 der Wert für den Einwohnerzuwachs bis zum Jahr 2010, gemessen an der Einwohnerzahl (Stand 1990), in den sonstigen Gemeinden nach Ziel 1.1.2 (Typ 3) in der Regel 10 % nicht überschreiten soll, - für sich genommen - keinen rechtlichen Bedenken (vgl. aber unten zu Z 1.1.2). Es handelt sich lediglich um einen Grundsatz der Raumordnung (1), der mit höherrangigen Planaussagen in Einklang steht (2).

(1) Bei der Festlegung G 1.1.4 handelt es sich nicht um ein Ziel der Raumordnung und Landesplanung, das - seine Gültigkeit unterstellt - von der Antragstellerin zu beachten wäre. Dies folgt schon daraus, dass die Festlegung ausdrücklich nicht als beachtenspflichtiges Ziel ("Z"), sondern als abwägungspflichtiger Grundsatz ("G") gekennzeichnet ist, der Antragsgegner sie also nicht mit einem Verbindlichkeitsanspruch hat ausstatten wollen. Zwar ist davon auszugehen, dass die Bezeichnung einer Planaussage als Ziel nicht allein maßgeblich für die Zielqualität ist, sondern allenfalls Hinweisfunktion hat, und dass allein der materielle Gehalt entscheidend ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 - NVwZ 2002, 869, 870). Da ein Ziel die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung aufweisen muss (vgl. § 3 Nr. 2 ROG n.F.), ist es etwa denkbar, dass es sich bei einer als Ziel gekennzeichneten Planaussage lediglich um einen Grundsatz handelt, weil sie entgegen der Annahme des Plangebers nicht ausreichend bestimmt oder bestimmbar ist oder es an einer abschließenden Abwägung fehlt. Für den umgekehrten Fall, dass eine Planaussage ausdrücklich als Grundsatz gekennzeichnet ist, ist es jedoch von vornherein ausgeschlossen, entgegen der Kennzeichnung von einem beachtenspflichtigen Ziel der Raumordnung und Landesplanung auszugehen. Der materielle Gehalt einer als Grundsatz gekennzeichneten Festlegung kann ungeachtet des Umstandes, dass die Formulierung einen hohen Grad an Verbindlichkeit aufweisen mag, schon denklogisch nicht als - normative Bindungen erzeugendes - Ziel ausgelegt werden, denn mit der Kennzeichnung als Grundsatz bringt der Träger der Planung zum Ausdruck, dass es sich gerade nicht um eine "abschließend abgewogene" Festlegung handelt, wie es § 3 Nr. 2 ROG n.F. voraussetzt. Eine Abwägung setzt jedoch zwingend voraus, dass sie mit Wissen und Willen des Plangebers geschieht; eine gleichsam versehentliche Abwägung ist nicht vorstellbar.

Auch aus dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren geht hervor, dass ein Zielcharakter der "Orientierungswerte" vom Plangeber nicht beabsichtigt war. In der "Stellungnahme" zu den unter der Gliederungsnummer 3.2.5 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren zusammengefassten "Anregungen und Bedenken" heißt es u.a.:

"In diesem Sinne sind im LEP eV Werte zur 'Orientierung' und keine Richtwerte (mit Erfüllungsgebot) enthalten. Sie stecken einen Rahmen ab, der rechtlich als Grundsatz in die Abwägung einzustellen ist. Deshalb sind im überarbeiteten Entwurf jetzt alle Orientierungswerte (vgl. Teil II 1.1.4 des LEP eV) als Grundsatz gekennzeichnet und als Rahmenvorgabe für die Typklassen definiert."

(2) Als Grundsatz der Raumordnung setzt die Festlegung G 1.1.4 zwar keine Abwägung voraus, muss allerdings von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt sein und mit höherrangigen Planaussagen in Einklang stehen. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

Der in der Festlegung G 1.1.4 enthaltene Grundsatz der Raumordnung und Landesplanung konnte in zulässiger Weise zum Gegenstand des LEP eV gemacht werden. Nach Art. 8 Abs. 3 Satz 2 Landesplanungsvertrag enthält der nach Satz 1 aufzustellende Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum ... u.a. die Festlegung des Siedlungsraumes und des zu erhaltenden Freiraumes. Obgleich die Festlegung der Orientierungswerte für das Einwohnerwachstum nicht unmittelbar die Abgrenzung zwischen Siedlungsraum und Freiraum betrifft, hat sie mittelbar die Steuerung der Siedlungsentwicklung zum Ziel und ist von der Ermächtigung daher noch gedeckt.

Der in der Festlegung G 1.1.4 enthaltene Grundsatz der Raumordnung und Landesplanung ist auch mit höherrangigen Planaussagen vereinbar. Bei der Aufstellung von - nach den Siedlungstypen 1 - 3 differenzierten - "Orientierungswerten" für den prognostizierten Einwohnerzuwachs handelt es sich um eine Konkretisierung u.a. der Vorgaben des § 6 Abs. 1 Satz 4 LEPro, wonach im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes die Voraussetzungen für eine ausgewogene Verteilung der Entwicklungschancen und Entwicklungspotentiale so zu organisieren sind, dass Investitions- und Ansiedlungswünsche auf räumlich konkretisierte Angebote treffen und die Siedlungsentwicklung auf raumverträgliche Standorte konzentriert wird, sowie insbesondere des § 16 Abs. 2 LEPro, dem zufolge die Siedlungsentwicklung auf die zentralen Orte, vorrangig auf die Zentren der dezentralen Konzentration, auszurichten ist und im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes darüber hinaus weitere Siedlungsschwerpunkte festzulegen sind. Der darin zum Ausdruck kommende Gedanke einer räumlichen Konzentration der Siedlungstätigkeit hat nunmehr auch Eingang in den bundesrechtlichen Grundsatz des § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG n.F. gefunden, nach dessen Satz 2 die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten ist.

Eine unverhältnismäßige Beschränkung der kommunalen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV) kann in der Festlegung der Orientierungswerte für sich genommen schon deshalb nicht gesehen werden, weil es sich - wie dargelegt - um einen Grundsatz handelt, an den die Bauleitplanung nicht - wie an die Ziele der Raumordnung (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB) -anzupassen ist, sondern der bei der Bauleitplanung lediglich nach § 1 Abs. 6 BauGB in die Abwägung einzubeziehen ist. Hieran ändert entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch der Umstand nichts, dass sie den maßgeblichen Orientierungswert bereits um das Zehnfache überschritten haben mag. Ihre Annahme, dass alle zukünftigen Bebauungspläne deshalb zwingend abwägungsfehlerhaft sein würden und die Festlegung G 1.1.4 daher schon für sich genommen zu einem Verbot der Siedlungserweiterung führen würde, trifft schon im Ansatz nicht zu. Ein Grundsatz der Raumordnung wird nicht dadurch zu einer verbindlichen, keiner Abwägung mehr zugänglichen Vorgabe für die gemeindlichen Planungen, dass er sich auf Grund der tatsächlichen Entwicklungen in Einzelfällen zu einem unüberwindlichen Hindernis entwickelt. Soweit die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung auf konkrete Fälle hingewiesen hat, in denen die Genehmigung ihrer Bauleitpläne allein wegen der Überschreitung der Orientierungswerte versagt worden ist, mag in - den nach Angabe der Antragstellerin bereits anhängigen - verwaltungsgerichtlichen Verfahren geklärt werden, ob die Genehmigungsbehörde den Grundsatz 1.1.4 LEP eV hierbei zutreffend ausgelegt und angewendet hat. Die Annahme, dass schon die Festlegung der Orientierungswerte für sich genommen zu einer unverhältnismäßigen Beschränkung der kommunalen Planungshoheit führt, kann jedoch auf ein möglicherweise fehlerhaftes Verständnis der Planaussage durch eine mit ihrem Vollzug befasste Behörde nicht gestützt werden.

bb) Die Festlegung Z 1.1.2, der zufolge in den übrigen, nicht unter 1.1.1 genannten Gemeinden (Typ 3) Siedlungsentwicklung im Innenbereich und auf städtebaulich relevanten Teilen von Konversionsflächen im Siedlungszusammenhang nach 1.0.5 zulässig ist (Satz 1) und der für Typ 3 vorgesehene Orientierungswert (vgl. Ziffer 1.1.4 Ziffer 3) für Zuwachs von in der Regel bis 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, auch durch Erweiterung des Siedlungsbereiches in den "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" realisiert werden kann (Satz 2), ist ungültig. Die Festlegung ist ein Ziel der Raumordnung (1). Dieses Ziel dürfte zwar noch ausreichend räumlich bestimmt sein (2). Auch liegt kein Verstoß gegen das "Gegenstromprinzip" vor (3). Allerdings weist die Festlegung zur Ungültigkeit führende Abwägungsfehler auf (4).

(1) Die Festlegung 1.1.2 ist als Ziel ("Z") gekennzeichnet. Die Bezeichnung ist indes - wie bereits oben unter aa) ausgeführt - nicht allein maßgeblich für die Zielqualität. Sie hat allenfalls Hinweisfunktion und gibt Auskunft über den Willen des Plangebers, dem bei der Auslegung Rechnung zu tragen ist. Entscheidend ist der materielle Gehalt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2003 - 4 BN 60.01 - NVwZ 2002, 869, 870). Ausgehend von der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG n.F., wonach Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen und zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums sind, ist hier fraglich, ob es sich bei der Festlegung Z 1.1.2 um eine verbindliche Vorgabe handelt. Satz 1, dem zufolge in den übrigen, nicht unter Z 1.1.1 genannten Gemeinden (Typ 3) Siedlungsentwicklung im Innenbereich und auf städtebaulich relevanten Teilen von Konversionsflächen im Siedlungszusammenhang nach 1.0.5 zulässig ist, impliziert die Aussage, dass die Siedlungsentwicklung außerhalb der genannten Bereiche unzulässig ist. Solange nur dieser Satz und seine Bedeutung für die außerhalb der genannten Bereiche liegenden Flächen ins Auge gefasst wird, steht die Verbindlichkeit der Vorgabe außer Zweifel. Weniger eindeutig ist dies in Bezug auf Satz 2, wonach der für Typ 3 vorgesehene Orientierungswert (vgl. Ziffer 1.1.4 Ziffer 3) für Zuwachs von in der Regel bis 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, auch durch Erweiterung des Siedlungsbereiches in den "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" realisiert werden kann. Im Zusammenhang sind beide Sätze der Festlegung 1.1.2 als "Regel-Ausnahme-Tatbestand" zu lesen, der unter Berücksichtigung der Bezugnahme auf die Festlegung 1.1.4, nach deren Satz 3 der Wert für den Einwohnerzuwachs bis zum Jahr 2010, gemessen an der Einwohnerzahl (Stand 1990), in den sonstigen Gemeinden nach Ziel 1.1.2 (Typ 3) in der Regel 10 % nicht überschreiten soll, vereinfacht formuliert wie folgt lautet: In den Typ 3-Gemeinden soll bei der Siedlungsentwicklung außerhalb des Innenbereichs und der städtebaulich relevanten Teile von Konversionsflächen der Einwohnerzuwachs in der Regel 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, nicht überschreiten. Die so zu lesende Festlegung weist mithin eine "In-der-Regel"-Formulierung sowie weiterhin eine "Soll"-Formulierung auf. Derartige "Soll"- und "In-der-Regel"-Formulierungen stellen nach einer verbreiteten Ansicht im Schrifttum die strikte Verbindlichkeit einer raumordnerischen Festlegung als Voraussetzung ihres Zielcharakters in Frage (vgl. Hoppe, NWVBl. 1998, 461, 464; ders., DVBl. 2001, 661; Erbguth, LKV 1994, 89, 92, wohl auch Runkel, in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand Mai 2003, K § 3 Rn. 26 ff.). Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass durch eine Sollensregelung die strikte Bindung an eine landesplanerische Letztentscheidung nicht ausgelöst werden kann, da ein Teil der Lösung des Konfliktpotenzials der gemeindlichen Abwägung - und damit dem Regelungsadressaten - überlassen wird (vgl. Hoppe, NWVBl. 1998, 461, 464). Die Verwendung von Soll-Formulierungen lasse sich zudem nicht damit in Einklang bringen, dass die Entscheidung über Abweichungen von einem Ziel in besonders gelagerten Fällen dem durch § 11 ROG 1998 rahmenrechtlich eingeführten Zielabweichungsverfahren zugewiesen ist (vgl. Runkel, a.a.O., Rn. 26).

Entgegen dieser Auffassung geht der Senat mit der herrschenden Meinung davon aus, dass Raumordnungsziele auch als Soll-Aussage oder In-der-Regel-Aussage gefasst werden können (vgl. VGH München, Urteile vom 25. November 1991 - 14 B 89.3207 - BayVBl. 1992,529 - und vom 22. Mai 2002 - 26 B 01.2234 - BayVBl. 2002, 600, 601; OVG Münster, Urteile vom 11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 - NuR 1999, 704, 709 (letztlich jedoch offen gelassen) - und vom 7. Dezember 2000 - 7 a D 60/99.NE - DVBl. 2001, 657, 660; v.d. Heide, in: Cholewa u.a., ROG, Stand September 2002, § 3 Rn. 24 d; Goppel, BayVBl. 1998, 289, 291 f.; Spannowsky, UPR 2003, 248, 252 f.; Hendler, UPR 2003, 256, 260). "Soll"-Vorschriften im verwaltungsrechtlichen Sinne sind für die Behörde im Regelfall zwingend und verpflichten sie, grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Im Regelfall bedeutet das "Soll" ein "Muss". Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 - 5 C 39.90 - BVerwGE 90, 275, 278, m.w.N.). Es ist kein überzeugender Grund ersichtlich, dem Wort "soll" bei der Formulierung von raumordnungsrechtlichen Planaussagen eine andere Bedeutung beizumessen als im allgemeinen Verwaltungsrecht. Durch die Verwendung von "Soll"-Formulierungen kann der Plangeber vielmehr dem Umstand Rechnung tragen, dass landesplanerische Zielvorgaben dazu bestimmt sind, lediglich einen Rahmen für die örtliche Planung vorzugeben, und schon deshalb nicht alle örtlichen Besonderheiten berücksichtigen können (vgl. auch OVG Münster, Urteil vom 7. Dezember 2000 - 7 a D 60/99.NE - DVBl. 2001, 657, 660). Gerade der Schutz der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) kann es erforderlich machen, den Gemeinden bei der Konkretisierung größere Spielräume zu lassen, als sie bei einer "Muss"-Formulierung möglich wären. Auch ein Widerspruch zu dem in § 11 ROG geregelten Zielabweichungsverfahren ist nicht ersichtlich, denn die Zielabweichung ist unter den dort genannten Voraussetzungen gerade auch in solchen Fällen möglich, in denen kein atypischer Fall vorliegt. Ein Verbot von "Zielen mit integrierter Abweichungsmöglichkeit" lässt sich der Vorschrift des § 11 ROG zudem nicht entnehmen (vgl. Hendler, UPR 2003, 256, 260).

Die Abgrenzung zu den Grundsätzen der Raumordnung, d.h. zu den allgemeinen Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen (vgl. § 3 Nr. 3 ROG n.F.) wird durch die Fassung von Raumordnungszielen als Soll-Aussagen oder In-der-Regel-Aussagen nicht verwischt, da die den Regelungsadressaten jeweils eingeräumten Entscheidungsspielräume eine unterschiedliche Struktur aufweisen: Während nämlich die "Verwirklichungschance" eines Grundsatzes innerhalb der Abwägung nicht zuletzt davon maßgeblich abhängt, welche sonstigen abwägungserheblichen Belange einzustellen sind, und dabei graduellen Abstufungen unterliegen kann, ist bei einem Soll-Ziel eine Abweichung - ungeachtet sonstiger abwägungserheblicher Belange - nur zulässig, wenn ein atypischer Fall vorliegt.

Die Festlegung, dass in den Typ 3-Gemeinden bei der Siedlungsentwicklung außerhalb des Innenbereichs und der städtebaulich relevanten Teile von Konversionsflächen der Einwohnerzuwachs in der Regel 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, bis zum Jahr 2010 nicht überschreiten soll, weist demnach Zielcharakter auf, weil sie für den Regelfall eine zwingende, durch gemeindliche Abwägung nicht überwindbare Obergrenze für den mit der Erweiterung des Siedlungsbereiches einhergehenden Einwohnerzuwachs festlegen und nur in atypischen Ausnahmefällen eine darüber hinausgehende Siedlungsentwicklung im Freiraum zulassen will.

(2) Die nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG n.F. zu den Voraussetzungen für das Vorliegen eines Zieles der Raumordnung gehörende räumliche Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit ist gegeben, wenn mit hinreichender Sicherheit ermittelbar ist, auf welchen Teilraum, Bereich oder Standort sich eine Festlegung bezieht (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 16. August 2002 - 4 N 3272/01 - NuR 2003, 115, 117). Die Planaussage, dass in den Typ 3-Gemeinden bei der Siedlungsentwicklung außerhalb des Innenbereichs und der städtebaulich relevanten Teile von Konversionsflächen der Einwohnerzuwachs in der Regel 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, bis zum Jahr 2010 nicht überschreiten soll, ist jedenfalls insoweit räumlich bestimmt, als sie alle diejenigen Gemeinden betrifft, die weder unter Nummer Z 1.2.1 als potenzielle Siedlungsbereiche genannt noch gemäß Nummer G 1.1.3 als weitere Siedlungsschwerpunkte (Typ 2) auf der Ebene der Regionalplanung festgelegt werden. Dass der Kreis der durch die Festlegung Z 1.1.2 betroffenen Gemeinden erst dann abschließend feststeht, wenn die sog. Typ 2-Gemeinden auf der Ebene der Regionalplanung festgelegt worden sind, beeinträchtigt die räumliche Bestimmbarkeit der Planaussage schon deshalb nicht, weil sie bis zum Inkrafttreten eines entsprechenden Regionalplanes für alle Gemeinden gilt, die nicht in Z 1.2.1 genannt sind.

Die Festlegung Z 1.1.2 weist auch die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche räumliche Bestimmtheit in Bezug auf die innerhalb einer Gemeinde erfassten Gebiete auf. Der Festlegung ist zu entnehmen, dass für die betreffenden Gemeinden der Rahmen zulässiger Bauleitplanung im Falle einer Überschreitung des "Orientierungswertes" dadurch beschränkt wird, dass ihnen die Ausweisung weiterer Wohngebiete außerhalb des Innenbereichs und der städtebaulich relevanten Teile von Konversionsflächen verwehrt ist. Welcher Teil des Gemeindegebietes als "Innenbereich" im Sinne der Festlegung zu verstehen ist, bleibt in Anbetracht der verwirrend uneinheitlichen Terminologie zunächst offen. Eine Definition findet sich im LEP eV nicht. Im Hinblick auf § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB könnte es nahe liegen, unter Innenbereich den Bereich "innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile zu verstehen". Einem solchen Verständnis steht jedoch entgegen, dass in Ziffer 1.1.2 des Erläuterungsberichts der Innenbereich offenbar mit dem Siedlungsbereich gleichgesetzt wird. Der "Siedlungsbereich" umfasst indes nach der Vorbemerkung zu Ziffer II.1.1 LEP eV "den Siedlungsraum sowie genehmigte Bebauungspläne, Vorhaben- und Erschließungspläne und Entwicklungssatzungen". Der Siedlungsraum wiederum umfasst nach der Vorbemerkung zu Ziffer II.1 LEP eV "alle Siedlungsfunktionen einschließlich der innerörtlichen Verkehrs- und Freiflächen sowie der sozialen und technischen Infrastruktur", dürfte also im Wesentlichen mit dem Bereich innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, an den § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB anknüpft, übereinstimmen. Dafür, dass "Innenbereich" als "Siedlungsbereich" zu verstehen ist, spricht aus systematischer Sicht auch die Abgrenzung gegenüber dem "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" in Satz 2 der Festlegung 1.1.2. Als "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" werden aber in der Vorbemerkung zu Abschnitt II 2.1 sämtliche Flächen definiert, die nicht "Siedlungsbereich" oder "Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" sind. Wird demnach Innenbereich in der Terminologie des LEP eV, wie es die Ausführungen unter Ziffer 1.1.2 des Erläuterungsberichtes sowie die o.g. systematischen Erwägungen nahe legen, mit dem "Siedlungsbereich" gleichgesetzt, dürfte die ausreichende räumliche Bestimmtheit der Festlegung Z 1.1.2 letztlich auch deshalb noch gewahrt sein, weil sich der Siedlungsbereich aus der zeichnerischen Darstellung der Hauptkarte ergibt, auf der der Siedlungsbereich als Raumkategorie rot markiert ist. Dass - als Voraussetzung für die ausreichende Bestimmbarkeit - zeichnerische und textliche Aussage zusammen die raumordnerische Festlegung bilden (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 Rn. 37), folgt aus dem kursiv gedruckten Text unter "II Festlegungen", dem zufolge Hauptkarte und Teilkarten Teil der Festlegungen sind.

Auch die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche sachliche Bestimmtheit ist letztlich noch gegeben. Zwar mag die in Satz 2 der Festlegung enthaltene, ihrerseits verwirrende Formulierung, dass der für Typ 3 vorgesehene Orientierungswert (vgl. Ziffer 1.1.4 Ziffer 3) für Zuwachs von in der Regel bis 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, auch durch Erweiterung des Siedlungsbereiches in den "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" realisiert werden könne, den Eindruck hervorrufen, dass der Orientierungswert darüber hinaus auch auf die Siedlungsentwicklung innerhalb des Siedlungsbereiches Anwendung finden soll. Gegen ein solches Verständnis, wonach jede Siedlungstätigkeit unter den Vorbehalt der Einhaltung des Einwohnerzuwachswertes stünde, spricht jedoch schon, dass anderenfalls der - einschränkungslos formulierte - Satz 1 der Festlegung, dem zufolge in den Typ 3-Gemeinden Siedlungsentwicklung im Innenbereich und auf städtebaulich relevanten Teilen von Konversionsflächen im Siedlungszusammenhang nach 1.0.5 zulässig ist, keinen Sinn hätte. Darüber hinaus wird im Erläuterungsbericht unter 1.1.2 ausgeführt, dass bei ausschließlichen Siedlungsmaßnahmen durch Nachverdichtung im Siedlungsbereich von einer individuellen Zuwachsgrenze abgesehen wird. Schließlich wird dies auch durch die Ausführungen in dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren bestätigt, wo es in der "Stellungnahme" zu den unter der Gliederungsnummer 3.3.5.4 zusammengefassten "Anregungen und Bedenken" heißt, dass der Zuwachs durch Nachverdichtung im dargestellten Siedlungsbereich und auf städtebaulich relevanten Konversionsflächen ein selbständiges Ziel des LEP eV und deshalb frei von einer Obergrenze sei. Im Ergebnis lässt sich deshalb der Inhalt des Satzes 2 der Festlegung trotz der sprachlichen Ungenauigkeit durch Auslegung hinreichend sicher ermitteln.

(3) Die Festlegung Z 1.1.2 LEP eV verstößt auch nicht gegen das sog. Gegenstromprinzip in § 1 Abs. 4 ROG a.F. (vgl. jetzt § 1 Abs. 3 ROG n.F.). Nach dieser Vorschrift soll sich die Ordnung der Teilräume in die Ordnung des Gesamtraumes einfügen; die Ordnung des Gesamtraumes soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen. Das Gegenstromprinzip hat danach eine verfahrensrechtliche und eine materiell-rechtliche Seite. Verfahrensrechtlich ist sicherzustellen, dass die jeweils andere Seite im Rahmen des Aufstellungsverfahrens des Plans beteiligt wird. Materiell-rechtlich wird das raumordnerische Abwägungsgebot auf die Berücksichtigung der Wechselbezüglichkeit von großräumlichen und teilräumlichen Raumordnungsbelangen erstreckt (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 1 Rn. 107 f.). Die Wirkungen des Gegenstromprinzips gehen demnach auf in der Pflicht zur ordnungsgemäßen Beteiligung der betroffenen (anpassungspflichtigen) Gemeinden und in der ordnungsgemäßen Abwägung (vgl. hierzu sogleich unter 4.). Auch bei dem Umstand, dass das den Gemeinden eingeräumte Entwicklungspotenzial unter Bezugnahme auf die Einwohnerzahlen des Jahres 1990 bestimmt worden ist und der seitdem - im Einklang mit den landesplanerischen Vorgaben - erfolgte Einwohnerzuwachs u.a. der Antragstellerin unberücksichtigt geblieben ist, handelt es sich um einen Gesichtspunkt, der im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen ist. Für die selbständige Feststellung eines Verstoßes gegen das Gegenstromprinzip bleibt daneben kein Raum.

(4) Das Ziel 1.1.2 weist Abwägungsfehler auf.

Bei der Aufstellung eines gemeinsamen Landesentwicklungsplanes sind die zu berücksichtigenden Belange sowie die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen (vgl. auch Art. 7 Abs. 4 Satz 1 Landesplanungsvertrag n.F.; § 2 Abs. 3 ROG a.F.). Dabei hat sich der Abwägungsvorgang im Grundsatz an den Vorgaben zu orientieren, die für die Aufstellung von Bauleitplänen und die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB entwickelt worden sind. Danach ist das Abwägungsgebot (erst) dann verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Im Hinblick auf den Charakter der Raumordnung als Rahmenplanung, die auf weitere Konkretisierung angelegt ist und Zielaussagen unterschiedlicher inhaltlicher Dichte aufweist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329, 334), muss das Maß der Abwägung für die einzelnen raumordnerischen Festlegungen allerdings jeweils konkret ermittelt werden (vgl. auch OVG Greifswald, Urteil vom 19. Januar 2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001,1063, 1064; ähnlich VGH München, Urteil vom 8. Juli 1993 - 22 N 92.2522 - UPR 1994, 110, 111).

Eine Abwägung hat hinsichtlich der Festlegung Z 1.1.2 jedenfalls grundsätzlich stattgefunden. Dies ergibt sich insbesondere aus den im Bericht über das Erarbeitungsverfahren zum LEP eV unter der Gliederungsnummer 3.3.5.4 und der Überschrift "Typ 3-Gemeinden (z.B. Orientierungswerte und Kriterien)" zusammengestellten Anregungen und Bedenken und der Stellungnahme hierzu. Dass in die Abwägung auch alles an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie hätte eingestellt werden müssen, ergibt sich aus dem im Erläuterungsbericht im Anschluss an die Stellungnahme aufgeführten Ergebnis der Abwägung zu Anregungen und Bedenken im Einzelnen. Insbesondere ist nicht das Abwägungsmaterial unvollständig, weil der Antragsgegner in Folge der Anknüpfung an den Einwohnerstand im Jahr 1990 die zwischen 1990 und 1998 liegende Entwicklung außer Acht gelassen hätte. Dass dieser Umstand durchaus gesehen wurde, ergibt sich etwa daraus, dass im Bericht über das Erarbeitungsverfahren unter der Gliederungsnummer 3.3.5.4 zu den "Anregungen und Bedenken" und der Überschrift "Typ 3-Gemeinden (z.B. Orientierungswerte und Kriterien)" ausgeführt wird, dass "vielfach (...) die Einordnung als Typ 3-Gemeinde nicht akzeptiert" werde, "da der Orientierungswert von 10 % aufgrund genehmigter Bauleitplanung bereits überschritten wurde oder bestimmte Entwicklungsvorstellungen und die Ausschöpfung von Nachverdichtungspotentialen eingeschränkt würden." Weiter wird unter 3.2.5 ("Bevölkerungsentwicklung und Orientierungswerte") im Bericht über das Erarbeitungsverfahren zu den "Anregungen und Bedenken" ausgeführt: "Die genannten Orientierungswerte für die Einwohnerentwicklung werden zumindest bei den Typ 3-Gemeinden als zu gering und z. T. von der Realität überholt bezeichnet, insbesondere weil der Bezugspunkt auf das Jahr 1990 gelegt wurde."

Allerdings hat der Antragsgegner die Bedeutung einzelner betroffener Belange offensichtlich verkannt und den Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Er hat insbesondere nicht ausreichend berücksichtigt, dass die mit Siedlungsbeschränkungen verbundenen Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung der betroffenen Gemeinden schon für sich genommen regelmäßig die - institutionell auch die Planungshoheit umfassende (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107, 119) -verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV) berühren und dies um so mehr gilt, wenn eine weitere Siedlungsentwicklung außerhalb des vorhandenen Siedlungsbereiches - wie im Fall der Antragstellerin - landesplanerisch praktisch unmöglich gemacht wird. Dass die Anknüpfung an den zum Zeitpunkt der Planaufstellung längst überholten Einwohnerstand des Jahres 1990 bei der Festlegung der - für die Siedlungsentwicklung außerhalb des Siedlungsbereiches verbindlichen -"Orientierungswerte" für Gemeinden in der Situation der Antragstellerin derartige Folgen hat, war dem Antragsgegner bereits bei Aufstellung des Landesentwicklungsplanes bewusst.

In der - bereits früher erwähnten - "Stellungnahme" wird zu den unter der Gliederungsnummer 3.3.5.4 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren zusammengefassten "Anregungen und Bedenken" indes lediglich ausgeführt:

"Zu den wichtigsten Zielen der Landesplanung gehört die Festlegung von zentralen Orten bzw. von Siedlungsschwerpunkten, auf den [sic !] sich der Bevölkerungs- und Arbeitsplatzzuwachs konzentrieren soll, um so eine Zersiedlung des Raumes zu vermeiden. Gemeinden, die nicht als Siedlungsschwerpunkt festgelegt wurden, verbleibt die Möglichkeit zur planerischen Vorsorge für den Eigenbedarf. Planungen und Entwicklungskonzepte, die über den Eigenbedarf hinausgehen und nicht durch die Überleitungsvorschriften des Landesplanungsvertrages unter Bestands- bzw. Vertrauensschutz gestellt wurden, werden abgelehnt.

Der Zuwachs durch Nachverdichtung im dargestellten Siedlungsbereich und auf städtebaulich relevanten Konversionsflächen ist ein selbständiges Ziel des LEP eV und deshalb frei von einer Obergrenze. Dagegen werden Maßnahmen im Außenbereich nur ergänzend befürwortet, sofern der Bedarf für die Eigenentwicklung der Gemeinde im dargestellten Siedlungsbereich nicht gedeckt werden kann. Wenn der landesplanerisch befürwortete Zuwachs bereits überschritten ist, kann vorläufig keine weitere Entwicklung aus dem LEP eV landesplanerisch abgeleitet werden. Solche Gemeinden sollten auf Konsolidierung ihrer bereits erreichten Ziele setzen."

Und in der "Stellungnahme" zu den unter der Gliederungsnummer 3.2.5 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren zusammengefassten "Anregungen und Bedenken" heißt es u.a.:

"Gerade dieses Gebot der Handhabbarkeit und Bestimmtheit von überörtlichen Vorgaben ggü. der örtlichen Planung lässt Orientierungswerte als geeignetes Mittel erscheinen, um die intendierte Entwicklungsrichtung für den Planungsraum und davon abgeleitet für die Gemeinde konkret zu beschreiben. Die Orientierungswerte schaffen damit Planungssicherheit und dienen als Kriterien für die landesplanerische Beurteilung von Einzelmaßnahmen im Kontext mit der für die jeweilige Gemeinde angestrebten Gesamtentwicklung. Sie lassen außerdem genügend Spielraum, den genannten Risiken durch eine ortskonkrete Planung zu begegnen. Gerade die Finanzierung der Infrastruktur ist bei einer ungeordneten Außenentwicklung nicht beherrschbar.

In diesem Sinne sind im LEP eV Werte zur "Orientierung" und keine Richtwerte (mit Erfüllungsgebot) enthalten. Sie stecken einen Rahmen ab, der rechtlich als Grundsatz in die Abwägung einzustellen ist. Deshalb sind im überarbeiteten Entwurf jetzt alle Orientierungswerte (vgl. Teil II 1.1.4 des LEP eV) als Grundsatz gekennzeichnet und als Rahmenvorgabe für die Typklassen definiert.

(...)

Orientierungswerte stellen keine Prognose dar, sondern einen planerischen Rahmen, der unter bestimmten Bedingungen ausgeschöpft werden kann, aber nicht muss. Letzteres kann nach Abwägung der Gemeinde gerade vor dem Hintergrund einer Bevölkerungsprognose mit sehr zurückhaltenden Zahlen und der realistischen Einschätzung der Realisierungsmöglichkeiten (Finanzierung) gerade bei der Infrastruktur angeraten sein. Die Regionalen Planungsgemeinschaften haben im Rahmen der Beteiligung konkret zu den Orientierungswerten Stellung genommen; die diesbezüglichen Anregungen und Bedenken wurden mit denen anderer Träger öffentlicher Belange abgewogen und führten zu keiner Änderung der Darstellung vom Grundsatz her und der Größenordnung nach, weil das Erfordernis eines äquivalenten Planungsrahmens in... und im ... Teil des engeren Verflechtungsraumes weiter besteht, um Ausgewogenheit zu erreichen."

Insbesondere der Aussage, dass vorläufig keine weitere Entwicklung aus dem LEP eV landesplanerisch abgeleitet werden könne, wenn der landesplanerisch befürwortete Zuwachs bereits überschritten sei, und dass solche Gemeinden "auf Konsolidierung ihrer bereits erreichten Ziele setzen" sollten, ist zu entnehmen, dass der Antragsgegner bewusst in Kauf genommen hat, dass die Festlegung Z 1.1.2 für einen Teil der Gemeinden dazu führt, dass jegliche weitere Siedlungsentwicklung vorerst landesplanerisch ausgeschlossen ist. Dies verkennt jedoch den Stellenwert der verfassungsrechtlich geschützten Planungshoheit. Zwar gibt es kein von den örtlichen Verhältnissen unabhängiges Recht einer Gemeinde auf Wachstum, insbesondere auf Ausdehnung ihrer Siedlungsflächen (vgl. VGH München, Urteil vom 29. Juli 1992 - 20 N 91.2692 und 3793 - NuR 1993, 328, 330). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind wegen der lediglich institutionellen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung Einschränkungen der Planungshoheit einzelner Gemeinden in räumlich klar abgegrenzten Gebieten grundsätzlich zulässig, wenn und soweit diese durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht erfordert werden (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 121 f.). Ein solches überörtliches Interesse von höherem Gewicht kann ohne Zweifel auch das durch den Antragsgegner verfolgte Anliegen sein, den Bevölkerungs- und Arbeitsplatzzuwachs zu konzentrieren, um so eine Zersiedlung des Raumes zu vermeiden (vgl. auch § 16 Abs. 2 LEPro). Ungeachtet dessen hat die Raumordnungsplanung jedoch den Gemeinden entweder ausreichende Entwicklungsmöglichkeiten im Rahmen der Eigenentwicklung aufzuzeigen oder aber im Rahmen einer Abwägungsentscheidung die Gründe darzulegen, warum im Einzelfall diesem Grundsatz nicht entsprochen werden kann (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 2 Rn. 137). An einer solchen Einzelfallabwägung fehlt es hier. Vielmehr werden einem Teil der Gemeinden schematisch - ohne Rücksicht auf ihre individuelle Situation - jegliche Entwicklungsmöglichkeiten außerhalb der bestehenden Siedlungsbereiche versagt.

Soweit in dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren ausgeführt wird, dass den Gemeinden, die nicht als Siedlungsschwerpunkt festgelegt wurden, die Möglichkeit zur planerischen Vorsorge für den Eigenbedarf verbleibe, trifft dies jedenfalls für diejenigen Gemeinden nicht zu, die - wie die Antragstellerin - den "Orientierungswert" wegen der Anknüpfung an den Einwohnerstand von 1990 zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des LEP eV bereits überschritten hatten. Für diese Gemeinden wirkt der "Orientierungswert" als Verbot. Es kann dahinstehen, ob ein "Orientierungswert", der so ausgestaltet ist, dass ein großer Teil der betroffenen Gemeinden durch Umstände, die sie - jedenfalls nachträglich - nicht mehr beeinflussen können (starke Zunahme der Einwohnerzahl in den acht vor Inkrafttreten des Raumordnungsplanes liegenden Jahren), daran nichts haben, woran sie "sich orientieren" können, der vielmehr für sie von seinem Inkrafttreten an ein Verbot darstellt, schon deshalb zu beanstanden ist, weil eine dynamische, in die Zukunft gerichtete Regelung vorgetäuscht wird, die in Wahrheit zu einem erheblichen Teil eher den Charakter einer Sanktion hat. Denn unabhängig von der insoweit irreführenden Bezeichnung als "Orientierungswert" ist jedenfalls auch kein sachlicher Grund ersichtlich, weshalb gerade für diejenigen Gemeinden, deren Einwohnerzahl im Zeitpunkt der Abwägung seit 1990 bereits um mehr als 10 % zugenommen hatte, keine Entwicklungsmöglichkeiten außerhalb der bestehenden Siedlungsbereiche bestehen sollen. Weder in dem Erläuterungsbericht noch in dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren finden sich hierzu irgendwelche Ausführungen. Zwischen der Dauer des Aufstellungsverfahrens und der Anknüpfung an den Einwohnerstand im Jahr 1990 für die Orientierungswerte bestand offensichtlich kein Zusammenhang. Die Wahl des zeitlichen Bezugspunktes hat der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren damit begründet, dass für eine große Anzahl von Gemeinden 1990 das Jahr mit dem höchsten Einwohnerstand gewesen sei. Zugunsten der schwächeren Gemeinden sei der Orientierungswert für den Zuwachs auf das einwohnerstärkste Jahr 1990 bezogen worden, damit diese Gemeinden durch den zwischenzeitlichen Bevölkerungsrückgang im Vergleich zu stärker gewachsenen Gemeinden nicht benachteiligt würden, was dem im Plansatz G 1.1.4 enthaltenen Gedanken einer ausgewogenen Entwicklung in allen Teilen des engeren Verflechtungsraums entspreche. Es kann dahingestellt bleiben, ob es zutrifft, dass noch 1996 eine große Zahl von Gemeinden hinter dem Bevölkerungshöchststand von 1990 zurückgelegen hat. Denn jedenfalls rechtfertigt es der "Schutz schwächerer Gemeinden" von vornherein nicht, den vermeintlich stärkeren Gemeinden unter Rückgriff auf erwiesenermaßen überholte Einwohnerzahlen zu einem "gegriffenen" Stichtag und ohne Rücksicht auf ihre individuelle Situation jegliche Entwicklungsmöglichkeiten außerhalb ihrer bestehenden Siedlungsbereiche zu versagen. Jedenfalls bedürfte es zumindest einer Ermittlung derjenigen Gründe, die für die Unterschiede bei der Entwicklung der Gemeinden ausschlaggebend gewesen sind, sowie ihrer Bewertung unter landesplanerischen Gesichtspunkten. Die dem Ansatz des Antragsgegners offenbar zugrunde liegende Auffassung, dass eine unterschiedliche Dynamik der Siedlungsentwicklung der Typ 3-Gemeinden per se unerwünscht sei, findet weder im Raumordnungsgesetz noch im Landesplanungsvertrag oder im LEPro eine Grundlage. Das Raumordmmgs- und Landesplanungsrecht enthält keine Ermächtigung zur pauschalen Nivellierung von Standortvor- und -nachteilen oder der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit einzelner Gemeinden. Dies kann insbesondere auch nicht aus dem in der Festlegung G 1.1.4 LEP eV erwähnten Anliegen einer "ausgewogenen Entwicklung in allen Teilen des engeren Verflechtungsraumes" hergeleitet werden, auf das der Antragsgegner verweist. "Ausgewogen" ist die Entwicklung in einem Planungsraum nicht dann, wenn sie möglichst wenig von dem zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehenden Zustand abweicht, sondern wenn sie im Einklang mit den Leitvorstellungen der Planung verläuft und nicht zu Verzerrungen des festgelegten raumstrukturellen Gefüges führt. Eine Rechtfertigung dafür, die Siedlungsentwicklung dynamischer wachsender Gemeinden auf den bisherigen Siedlungsbereich zu beschränken, damit "benachteiligte" Gemeinden "ihr Potenzial bezogen auf den Einwohnerhöchststand ausschöpfen können", ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass unmittelbar nach der "Wende" zunächst ein raumplanerisch ungeregelter Zustand im engeren Verflechtungsraum bestanden haben mag; denn für die Annahme, dass der raumstrukturelle Zustand im Jahr 1990 "ausgewogener" gewesen oder unter sonstigen landesplanerischen Gesichtspunkten im Vergleich zu den seitdem eingetretenen Entwicklungen vorzugswürdig gewesen ist, lassen sich dem Aufstellungsverfahren für den LEP eV keine Anhaltspunkte entnehmen.

Fehlt es demnach schon an einem sachlichen Grund, weshalb gerade denjenigen Typ 3 - Gemeinden, deren Einwohnerzahl seit 1990 um mehr als 10 % zugenommen hat, keine Entwicklungsmöglichkeiten außerhalb der bestehenden Siedlungsbereiche zugestanden werden, hat dies zur Folge, dass der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen durch den Plangeber in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange - hier der Planungshoheit der betroffenen Gemeinden - außer Verhältnis steht und die Abwägungsentscheidung hinsichtlich der Festlegung Z 1.1.2 keinen Bestand haben kann.

Darüber hinaus ist auch die Verhältnismäßigkeit der Festlegung Z 1.1.2 zu verneinen. Nach der Festlegung Z 2.1.2 kann eine Siedlungserweiterung im "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" ohnehin nur ausnahmsweise zugelassen werden, wenn die Gemeinde "die geordnete Eigenentwicklung bei Orientierung auf den voraussehbaren Bedarf und die Unmöglichkeit der "Ansiedlung auf vorhandener Fläche im Siedlungsbereich" nachweist. Durch die Voraussetzung einer "geordneten Eigenentwicklung" wird bereits ein unkontrolliertes, nicht mehr raumverträgliches Wachstum verhindert, ohne dass eine starre, die Entwicklungsmöglichkeiten der Gemeinde beseitigende Grenze aufgestellt wird. Die darüber hinausgehende Festlegung, dass in den Typ 3-Gemeinden bei der Siedlungsentwicklung außerhalb des Innenbereichs und der städtebaulich relevanten Teile von Konversionsflächen der Einwohnerzuwachs in der Regel 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, nicht überschreiten soll, erweist sich daher wohl schon nicht als erforderlich, um das landesplanerische Ziel zu erreichen, durch Schwerpunktbildung in besonderer Verkehrslagegunst die Polyzentralität der Siedlungsstruktur zu stärken (vgl. Ziffer 1.1.1, Absatz 1, des Erläuterungsberichts). Jedenfalls steht die mit der Festlegung verbundene Beschränkung der Planungshoheit außer Verhältnis zu dem angestrebten landesplanerischen Ziel. Der Umstand, dass die in der Festlegung enthaltenen Soll- und In-der-Regel-Formulierungen Raum für Abweichungen lassen mögen, ändert hieran nichts, da dies - wie dargelegt - einen atypischen Ausnahmefall voraussetzt.

Die Festlegung Z 1.1.2 ist daher für nichtig zu erklären.

cc) Die Festlegung Z 1.2.1, wonach Siedlungserweiterungen in Gemeinden mit potenziellem Siedlungsbereich zu konzentrieren sind, ist hingegen nicht zu beanstanden. Sie ist als Ziel ("Z") gekennzeichnet und erfüllt auch materiell-rechtlich die Voraussetzungen eines Zieles der Raumordnung. Es handelt sich im Sinne der entsprechend heranzuziehenden Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG n.F. um eine verbindliche Vorgabe in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen und zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Durch die Benennung der potenziellen Siedlungsbereiche "gemäß der (sie) sie prägenden Orte" steht die räumliche Bestimmtheit außer Frage. Die Festlegung ist insoweit verbindlich und kann durch Abwägung auf nachfolgenden Planungsstufen nicht überwunden werden.

Die Festlegung hat auch einen zulässigen Inhalt. Sie konkretisiert die höherrangige Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 1 und 2 LEPro, wonach die Siedlungsentwicklung auf die zentralen Orte, vorrangig auf die Zentren der dezentralen Konzentration auszurichten ist. Abwägungsfehler sind nicht ersichtlich. Hinsichtlich der Orte ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... und ... ergibt sich die Ausweisung als potenzielle Siedlungsbereiche schon aus der Bestimmung als Zentren des ... Teiles des engeren Verflechtungsraumes in § 10 Abs. 4 Satz 3 LEPro, deren Entwicklung nach § 10 Abs. 4 Satz 1 LEPro die Flächennachfrage kanalisieren und an raumverträglichen Standorten konzentrieren soll. Bei den übrigen Orten, von denen die Orte ..., ..., ..., .../..., ... b. ..., .../..., .../... und ... zugleich Orte mit besonderem Handlungsbedarf im engeren Verflechtungsraum gemäß § 11 LEPro sind, hat sich der Plangeber ausweislich der Ausführungen unter 3.4.2.2 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren von dem Grundsatz einer ausgewogenen Verteilung der Zuwachspotentiale im engeren Verflechtungsraum sowie davon leiten lassen, dass Siedlungsschwerpunkte über einen Schienenhaltepunkt verfügen und in der Regel volle Versorgungsgrundfunktionen für sich oder andere Gemeinden übernehmen sollen. Dass diese Voraussetzungen sachwidrig wären, hat die Antragstellerin weder vorgetragen noch ist dies sonst ersichtlich.

Insbesondere ist die Abwägung auch nicht deshalb fehlerhaft, weil sich dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren nicht entnehmen lässt, dass die Einbeziehung der Antragstellerin in den Kreis der Typ 1-Gemeinden besonders geprüft worden wäre. Zwar erfüllt die Antragstellerin die Voraussetzung eines Schienenhaltepunktes. Dabei spielt es entgegen der seitens der Vertreter des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht keine entscheidende Rolle, dass die Schienenverbindung in Richtung Berlin nach der teilungsbedingten Unterbrechung derzeit noch nicht wieder hergestellt ist; denn aus der - mittel- bis langfristig angelegten -landesplanerischen Sicht kann insoweit allein maßgeblich sein, dass eine entsprechende Schienenverkehrstrasse ausweislich der Hauptkarte des LEP eV jedenfalls vorgesehen ist. Auch dürfte die Antragstellerin die Frage ihrer Ausweisung als Siedlungsschwerpunkt - jedenfalls indirekt - bereits im Beteiligungsverfahren aufgeworfen haben, da der Amtsdirektor des Amtes ... in der Stellungnahme vom 20. Dezember 1995 auf die "im Entwurf des LEP eV ... erkennbare Tendenz" hingewiesen hat, "z.B. im Fall ... bislang ausgeübte Funktionen zu ignorieren und die sich bereits im Zusammenhang mit der Stellungnahme zum LEP I beanspruchten Funktionsbestimmung als Kleinzentrum mit bestimmten Funktionen eines Grundzentrums planerisch nicht aufzunehmen", was "nicht dem erforderlichen Realitätsanspruch der landesplanerischen Zielsetzungen" entspreche.

Entscheidend ist, dass bereits aus der zeichnerischen Darstellung auf der Hauptkarte ersichtlich wird, dass die Antragstellerin wegen ihrer Lage in unmittelbarer Nachbarschaft einer anderen Typ 1-Gemeinde, der Stadt ..., die durch die höherrangige Planaussage des § 10 Abs. 4 Satz 3 LEPro als Zentrum bestimmt worden und deshalb nach § 16 Abs. 2 Satz 1 LEPro auch als Schwerpunkt der Siedlungsentwicklung zu behandeln ist, nicht als potenzieller Siedlungsbereich in Betracht kommen konnte; denn es widerspräche erkennbar dem ausweislich des Berichts über das Erarbeitungsverfahren der Abwägung zu Grunde liegenden Grundsatz der ausgewogenen Verteilung der Zuwachspotenziale im engeren Verflechtungsraum, wenn mehrere Siedlungsschwerpunkte unmittelbar aneinandergrenzen würden. Unter diesen Umständen bedurfte es ausnahmsweise keiner ausdrücklichen Begründung im Einzelfall, weshalb eine Aufnahme der Antragstellerin in den Kreis der Typ 1-Gemeinden nicht in Betracht kam.

IV. Die festgestellte Ungültigkeit der Festlegung Z 1.1.2 LEP eV führt nicht zur Ungültigkeit des gesamten LEP eV, denn sie lässt sich streichen, ohne dass der Gesamtzusammenhang des LEP eV hiervon berührt würde. Es ist davon auszugehen, dass der Antragsgegner die übrigen Planaussagen des LEP eV auch dann getroffen hätte, wenn er gewusst hätte, dass Z 1.1.2 LEP eV nichtig ist.

V. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO. Zwar hat der Normenkontrollantrag nur hinsichtlich einer einzigen von insgesamt fünf angegriffenen Festlegungen Erfolg. Bei wertender Betrachtung ist die Bedeutung der für nichtig erklärten Festlegung Z 1.1.2 für die Antragstellerin aber von solchem Gewicht, dass eine hälftige Kostenteilung angemessen erscheint. In diese pauschale Kostenquote ist bereits einbezogen, dass die Antragstellerin auch die Kosten der von der konkludenten Antragsrücknahme erfassten Teile des Normenkontrollantrages zu tragen hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Gründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird bis zur teilweisen Rücknahme des Antrages auf 20.000,00 Euro und für die Zeit danach auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Das Interesse der Antragstellerin an der Nichtigerklärung der Festlegungen Z 1.1.2, G 1.1.4, Z 1.2.1, Z 2.1.2 und Z 5.3 des LEP eV bewertet der Senat im Wege der gebotenen Schematisierung und Pauschaliergun sowie unter Berücksichtigung seiner bisherigen Praxis in vergleichbaren - Raumordnungspläne betreffenden - Normenkontrollverfahren mit den aus dem Tenor ersichtlichen Beträgen.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 2 Satz 1 i. v. m. § 5 Abs. 2 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung