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2. Das beihilferelevante Verbot des Anbaus von Ölfrüchten (hier: Öllein) auf ein und derselben Anbaufläche in zwei aufeinanderfolgenden Jahren aus § 2 Nr. 2 Satz 2 KpfAusDV des Landes Brandenburg ist bundes- und gemeinschaftsrechtskonform.

3. Zur Statthaftigkeit der Anschlussberufung auf der Grundlage des 6. VwGOÄndG und der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung des § 127 VwGO.

4 A 777/01

Verkündet am 24. Februar 2004

In dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren

wegen Subventionen, Anpassungshilfen, Stilllegungsprämien;

hier: Berufung

hat der 4. Senat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. Februar 2004 durch

den Vorsitzenden Richter am ... die Richterin am ..., den Richter am ..., die ehrenamtliche Richterin ... und den ehrenamtlichen Richter ...

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung des Beklagten wird das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. September 2001 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam geändert und die Klage abgewiesen.

Die Anschlussberufung des Klägers wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für Öllein sowie um die Prämienhöhe für Flächenstilllegung.

Der Kläger, dessen Betriebssitz sich in der Gemeinde ... im Zuständigkeitsbereich des Beklagten befand, bewirtschaftete im Jahre 1996 in den Gemarkungen ... (Landkreis Potsdam-Mittelmark) und ... (Landkreis Havelland) landwirtschaftliche Flächen. Am 2. Mai 1996 beantragte er für das damals laufende Jahr beim Beklagten Agrarförderung, und zwar Ausgleichszahlungen für 13,3830 ha Eiweißpflanzenflächen (Süßlupinen), für 45,9521 ha Ölleinflächen und für 29,2247 ha "einfache Flächenstilllegung" ohne garantierte Dauerbrache. Die beantragten Ölleinflächen setzten sich dabei im Einzelnen wie folgt zusammen:

- Schlag I: Flurstücke 196-215 der Flur 5 der Gemarkung ..., Flächegröße 26,5998 ha;

- Schlag II: Flurstück 22 der Flur 6 der Gemarkung ..., Flächengröße 2,4920 ha;

- Schlag VI: Flurstück 27 der Flur 7 der Gemarkung ..., Flächengröße 13,2453 ha;

- Schlag VII: Flurstück 39 der Flur 7 der Gemarkung ..., Flächengröße 3,6150 ha.

Auf dem größten Teil dieser Flächen war schon im Vorjahr Öllein angebaut worden (Schläge I, II, VI); nur der Schlag VII war im Vorjahr Stilllgungsfläche.

Eine am 19. Juni 1996 vom Beklagten durchgeführte Vor-Ort-Kontrolle kam zu dem Ergebnis, dass ein Teil der kontrollierten Eiweißpflanzenflächen und der Ölleinflächen nicht ordnungsgemäß gepflegt und deshalb nicht beihilfefähig sei. Hinsichtlich der Ölleinflächen beanstandete der Beklagte dabei im Einzelnen folgende Flächen:

- Schlag I: gesamte Fläche, wobei für 11,2405 ha (Flurstücke 196 - 209) ausdrücklich eine starke Queckenbelastung festgestellt wurde;

- Schlag VI: 3 ha der Gesamtfläche.

Gegen das Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle erhob der Kläger mit Schreiben vom 11. Juli 1996 Einwände. Er machte hinsichtlich der Ölleinflächen geltend, dieser Bestand habe sich durch Herbizideinsatz mittlerweile so entwickelt, dass nunmehr von einer Ertragsbildung und damit von einer Beihilfefähigkeit ausgegangen werden könne. Daraufhin führte der Beklagte am 14. Juli 1996 eine Nachkontrolle vor Ort durch. Hierbei stellte er u.a. fest, die kontrollierte Ölleinfläche des Schlages I zeige ein im Wesentlichen unverändertes Bild. Der verspätete Herbizideinsatz gegen die Quecke habe zwar Wirkung gezeitigt, gleichwohl sei der Bestand lückig und dünn.

Darüber hinaus holte der Beklagte zum pflanzenbaulichen Zustand der Ölleinflächen eine gutachtliche Stellungnahme der "Lehr- und Versuchsanstalt für Integrierten Pflanzenbau e. V. ..." ein. Diese Stellungnahme kam aufgrund einer Ortsbesichtigung vom 31. Juli 1996 zu dem Ergebnis, dass die Flächen insgesamt erhebliche Mängel in der Bestellung und Pflege aufwiesen. Die Unkrautbekämpfung sei nur teilweise erfolgreich gewesen, was deshalb besonders prekär sei, weil der Öllein leicht von Unkraut überwuchert werde. Insgesamt bestehe der Verdacht der "Beihilfeoptimierung" auch deshalb, weil auf den Flächen größtenteils schon im Vorjahr Öllein angebaut worden sei. Diese Kulturpflanze solle jedoch nur alle 5 bis 7 Jahre auf ein und derselben Ackerfläche angebaut werden, andernfalls drohe eine Bodenerschöpfung. Ebenso wenig geeignet für einen Anbau von Öllein sei eine vorher selbstbegrünte Stilllegungsfläche.

Mit Bescheid vom 6. Januar 1997 erkannte der Beklagte lediglich eine Stilllegungsfläche von 12,76 ha als beihilfefähig an. Für die Eiweißpflanzenflächen und die Ölleinflächen lehnte er jede Beihilfezahlung unter Hinweis auf das Ergebnis der durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen ab. Wegen der fehlenden Anbaupause für Öllein und der insgesamt nicht ordnungsgemäßen Flächenbewirtschaftung müsse insoweit jede Beihilfe versagt werden.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 3. Februar 1997 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er u. a. aus, die vom Beklagten geforderte Anbaupause für Öllein sei nach den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen nicht vorgesehen und im Übrigen auch nicht erforderlich. Die generelle Beihilfeversagung aus diesem Grund sei deshalb nicht gerechtfertigt.

Den Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 1997 als unbegründet zurück. Der Beklagte führte hierzu u.a. aus, der Ölleinanbau bzw. die Stilllegung von 1995 auf 1996 sei als denkbar schlechteste Vorfrucht zum Ölleinanbau im Bewilligungsjahr 1996 anzusehen. Die Fläche sei deshalb nicht ordnungsgemäß bewirtschaftet worden. Die förderfähige Stilllegungsfläche sei zu reduzieren gewesen, weil diese maximal auf einen Anteil von 33 % an der insgesamt als förderfähig anerkannten Fläche begrenzt sei. Als grundsätzlich förderfähige bebaute Fläche seien jedoch nur 27,2353 ha anzuerkennen gewesen (16,3523 ha Öllein und 10,8830 ha Eiweißpflanzen), so dass 13,4144 ha Stilllegungsfläche Berücksichtigung finden könne. Verringert um den Kürzungsfaktor von 0,951 nach Art. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2989/95 ergebe sich daraus die anerkannte Stilllegungsfläche von 12,76 ha.

Am 5. Juni 1997 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Potsdam Klage erhoben. Er hat - ergänzend zu seinem Vorbringen im Verwaltungsverfahren - geltend gemacht, der Öllein sei besser gediehen als im Vorjahr, so dass die vom Beklagten behauptete Nichtverträglichkeit der Fruchtfolge widerlegt sei. Er habe auf den Flächen vor 1995 noch nie Öllein angebaut, ein lediglich zweimaliger Anbau wirke sich nicht ertragsmindernd aus. Der in der gutachtlichen Stellungnahme der Lehr- und Versuchsanstalt ... beschriebene Schädlingsdruck sei gerade nicht aufgetreten. Diese gutachterliche Stellungnahme sei auch im Übrigen widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. Generell seien die Gemarkungen ... und ... ertragsärmere Standorte, die mit der Ertragssituation in Regionen mit günstigeren Boden- und Wasserverhältnissen nicht verglichen werden dürften.

Der Kläger hat zunächst beantragt,

1. den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bewilligungsbescheides vom 6. Januar 1997 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. Mai 1997 zu verpflichten, dem Kläger für das Jahr 1996 eine Ausgleichszahlung für 13,3830 Hektar Eiweißpflanzen und 45,9521 Hektar Öllein sowie einen Stilllegungsausgleich für 29,2247 Hektar zu bewilligen,

2. den Beklagten zu verurteilen, an den Kläger auf den zu bewilligenden Betrag in Höhe von 61.990,16 DM 0,5 % Zinsen pro Monat ab Rechtshängigkeit zu zahlen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat der Beklagte auf seine Ausführungen in den Bescheidbegründungen Bezug genommen und diese vertieft.

Der Beklagte hat den streitgegenständlichen Bescheid nach der Sachantragstellung im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht geändert und die Eiweißpflanzenfläche im Umfang von 11,153 ha als beihilfefähig anerkannt. Die Beteiligten haben daraufhin den Rechtsstreit hinsichtlich der Bewilligung einer Ausgleichszahlung für Eiweißpflanzen übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, im Übrigen aber an ihren gestellten Sachanträgen festgehalten.

Das Verwaltungsgericht hat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. September 2001 hinsichtlich des verbliebenen Teils des Rechtsstreites der Klage teilweise stattgegeben. Der Beklagte ist unter teilweiser Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheides verpflichtet worden, dem Kläger einen Stilllegungsausgleich für 27,7926 ha zu bewilligen. Außerdem ist der Beklagte verurteilt worden, auf den sich daraus ergebenden Stilllegungsausgleichsbetrag 0,5 % Zinsen pro Monat ab dem 5. Juni 1997 zu zahlen. Die weitergehende Klage ist abgewiesen worden.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, für die Berechnung der förderfähigen Stilllegungsfläche komme es allein auf die Größe der überhaupt mit ausgleichsfähigen Kulturen bebauten übrigen Betriebsfläche an. Die Qualität dieser Anbaukulturen sei in diesem Zusammenhang unerheblich. Auch finde Art. 9 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 hier keine Anwendung. Diese Sanktionsnorm gelte nur bei unrichtigen Angaben der Größe von Kulturflächen oder von Stilllegungsflächen. Vorliegend habe der Beklagte jedoch nicht bestritten, dass der Kläger die von ihm beantragte Fläche tatsächlich stillgelegt habe und auf den übrigen Flächen, für die er Ausgleichszahlungen beantragt habe, die Kulturen Öllein und Eiweißpflanzen im beantragten Umfang tatsächlich angebaut habe. Infolgedessen sei - unter Berücksichtigung der Flächenhöchstgrenze für die Gewährung von Stilllegungsausgleich i.H.v. 33 % an der gesamten beihilfefähigen Fläche (§ 12 a Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung) - die vom Kläger stillgelegte Fläche von 29,2247 ha förderfähig. Es sei lediglich nach Art. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2989/95 eine Kürzung um den Faktor 0,951 vorzunehmen, was eine zu fördernde Stilllegungsfläche von 27,7926 ha ergebe. Der vom Beklagten an den Kläger danach noch zu zahlende Stilllegungsausgleich für die 12,76 ha übersteigende Fläche sei nach § 14 Abs. 2 u. § 6 Abs. 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation i. V. m. § 238 Abs. 1 der Abgabenordnung im beantragten Umfang zu verzinsen.

Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Die Beihilfefähigkeit der Ölleinflächen sei wegen des vorangegangenen Anbaus von Öllein im Jahre 1995 ausgeschlossen. Dies folge aus § 2 Nr. 2 Satz 2 der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Durchführungsverordnung (vom 10. April 1995). Danach sei bei Ölfrüchten, zu denen auch Öllein gehöre, ein unmittelbar nachfolgender Anbau derselben Fruchtart nicht beihilfefähig. Mit dieser Durchführungsverordnung habe der brandenburgische Verordnungsgeber eine den regionalen Gegebenheiten entsprechende Regelung zur Förderfähigkeit bestimmter Kulturpflanzen getroffen, die sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung aus § 3 Abs. 5 der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung halte und auch der gemeinschaftsrechtlichen Intention entspreche, durch Normsetzung der EU-Mitgliedstaaten das Ausmaß der beihilfeberechtigten Flächen entsprechend den ortsüblichen Gegebenheiten zu bestimmen. Auf die Frage, ob die Ölleinfläche vom Kläger ordnungsgemäß bebaut und gepflegt worden sei, komme es aufgrund dieses generellen Ausschlusses der Förderfähigkeit nicht an.

Der erkennende Senat hat die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts gem. § 124 Abs. 2 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung mit Beschluss vom 7. Mai 2003 zugelassen.

Zur Begründung der Berufung macht der Beklagte geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht für die Bestimmung der förderfähigen Stilllegungsfläche allein auf deren tatsächlichen Umfang und auf den Umfang der bebauten Flächen abgestellt. § 12 a der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung nehme jedoch durch die Verweisung auf seinen § 1 u. a. auf die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 und den dortigen Art. 9 Bezug. Danach sei auf die tatsächlich als beihilfefähig festgestellte Kulturfläche abzustellen und auf dieser Grundlage die maximal förderfähige Stilllegungsfläche zu bestimmen. An der Nichtberücksichtigungsfähigkeit von nicht anerkannten Flächen für die Bemessung der Stilllegungsbeihilfe bestehe auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 6. Oktober 1998 - 3 B 90/98 -) kein Zweifel.

Der Beklagte beantragt,

das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. September 2001 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen sowie im Wege der Anschlussberufung das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. September 2001 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam zu ändern und den Beklagten zusätzlich zu verpflichten, dem Kläger für das Jahr 1996 eine Ausgleichszahlung für eine Ölleinfläche von 45,9521 Hektar zu bewilligen sowie auf den zu bewilligenden Betrag 0,5 % Zinsen pro Monat ab Klageerhebung zu zahlen.

Zur Begründung des Stilllegungsausgleichsanspruchs stellt er weiterhin darauf ab, entscheidend sei allein die Regelung des § 12 a der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung, die auf die beantragte Fläche abstelle und nicht auf die beihilfefähige Fläche. Aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Oktober 1998 ergebe sich hierzu nichts anderes.

Zur Begründung der Anschlussberufung macht der Kläger geltend, das Verwaltungsgericht habe die Versagung der Beihilfefähigkeit der Ölleinfläche zu Unrecht auf § 2 Nr. 2 Satz 2 der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Durchführungsverordnung gestützt. Diese Regelung überschreite den Rahmen der Verordnungsermächtigung aus § 3 Abs. 5 der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung und sei deshalb unwirksam. Die Frage der "ortsüblichen Anbaunormen" sei Tatfrage. Auf den Ölleinflächen habe sich ein erntewürdiger Bestand entwickelt, der deshalb beihilfefähig sei.

Der Beklagte beantragt daraufhin,

die Anschlussberufung zurückzuweisen.

Der Beklagte nimmt zur Begründung auf seinen erstinstanzlichen Vortrag Bezug. Er trägt ergänzend vor, dass er schon seit dem Förderjahr 1995 allen Flächen die Beihilfefähigkeit aberkannt habe, bei denen ein unmittelbarer Folgeanbau von Ölfrüchten erfolgt sei. Mit Sanktionen, also einem weitergehenden Förderungsausschluss, werde dieses Verhalten allerdings erst seit dem Förderjahr 1998 belegt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die vom Beklagten überreichten Verwaltungsvorgänge (Beiakten I - III) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet, die Anschlussberufung ist dagegen unzulässig, jedenfalls aber unbegründet.

I. Dem Kläger steht - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - kein über die Bewilligung des Beklagten hinausgehender Anspruch auf Gewährung von Stillegungsausgleich zu.

1. Anspruchsgrundlage für einen Stilllegungsausgleich ist Art. 7 Abs. 6 i. V. m. Art. 7 Abs. 5 u. Abs. 1 sowie Art. 10 der VO (EWG) Nr. 1765/92 vom 30. Juni 1992 (Amtsblatt Nr. L 181 vom 01/07/1992 S. 0012 - 0020) in der Fassung der VO (EG) Nr. 231/94 vom 24. Januar 1994 (Amtsblatt Nr. L 030 vom 03/02/1994 S. 0002 - 0006).

Artikel 7

(1) Jeder Erzeuger, der nach der allgemeinen Regelung Ausgleichszahlungen beantragt, muß eine Stillegung wie folgt vornehmen:

- im Fall der regionalen Grundfläche als Anteil seiner mit den betreffenden landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebauten Fläche, die gemäß dieser Verordnung stillgelegt wird und für die eine Ausgleichszahlung beantragt wird;

- im Fall einer individuellen Grundfläche als prozentuale Verringerung seiner betreffenden Grundfläche.

Ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94 beträgt die Stilllegungsquote für rotationsabhängige Stillegungen 15 v. H. Der Begriff der Rotation im Sinne dieser Verordnung wird nach dem Verfahren des Artikels 23 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 festgelegt.

Für alle anderen Stillegungsformen als die obengenannte Form gilt die um 5 Prozentpunkte erhöhte rotationsabhängige Stillegungsquote. In den Fällen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1541/93 ist jedoch eine um lediglich 3 Prozentpunkte erhöhte Quote zulässig.

(5) Der Stillegungsausgleich wird auf einen Betrag von 57 ECU festgesetzt, der mit dem im Regionalisierungsplan berechneten durchschnittlichen Getreideertrag multipliziert wird. Dieser Ausgleich wird für die Hektaranzahl gezahlt, die für die Erfüllung der Verpflichtung nach Absatz 1 erforderlich ist. Im Fall Portugals trägt der Stillegungsausgleich der Beihilferegelung nach der Verordnung (EWG) Nr. 3653/90 Rechnung.

(6) Die Erzeuger können den in Absatz 5 vorgesehenen Ausgleich für Flächen erhalten, die sie zur stärkeren Eindämmung der Erzeugung über ihre Verpflichtung hinaus stillgelegt haben. In diesem Fall darf die brachgelegte Fläche nicht grösser sein als diejenige für Kulturpflanzen, für die eine Ausgleichszahlung beantragt wird. Hierbei gilt die besondere Stillegung gemäß Artikel 2 Absatz 6 als Fläche für Kulturpflanzen, für die eine Ausgleichszahlung beantragt wird. Die Mitgliedstaaten können eine niedrigere Stillegungsrate vorsehen, um den besonderen Erfordernissen ihrer Landwirtschaft wie dem Umweltschutz oder der Gefahr einer übermässigen Verringerung der landwirtschaftlichen Tätigkeit in bestimmten Regionen Rechnung zu tragen. [...]

Für einen Bewilligungsanspruch genügt es hiernach nicht, dass der Kläger - was unstreitig ist - die beantragten Stilllegungsflächen tatsächlich nicht bebaut hat. Vielmehr ist eine Stilllegungsfläche nur insoweit förderfähig, als der Landwirt im Förderjahr gleichzeitig andere Flächen seines Betriebes mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut hat. Es besteht damit eine Abhängigkeit zwischen dem Anbau förderfähiger Kulturpflanzen und der Stillegungsprämie. Die erforderliche Größenrelation zwischen stillgelegter und bebauter Fläche folgt dabei - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - aus § 12 a Abs. 1 Satz 1 der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung [KpfAusVO] (BGBl. I 1995 S. 1562). Diese Norm lautet wörtlich:

§ 12a

Höchstgrenze für Stillegungsausgleich

(1) Ausgleichszahlungen für stillgelegte Flächen können höchstens für 33 vom Hundert der Flächen eines Betriebes gewährt werden, für die ein Antrag auf Ausgleichszahlungen nach den in § 1 genannten Rechtsakten gestellt worden ist.

Demnach darf der Anteil der landwirtschaftlichen Fläche eines Betriebes, für den Stilllegungsausgleichszahlungen gewährt werden, an der nach gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakten (§ 1 KpfAusVO) geförderten Gesamtfläche des Betriebes maximal 33 % betragen. Gemeinschaftsrechtlich zugelassen ist diese nationale Festlegung der Begrenzung der förderfähigen Stilllegungsfläche durch Art. 7 Abs. 6 Satz 4 VO (EWG) Nr. 1765/92 in der Fassung der VO (EG) Nr. 231/94, nach welcher Regelung die EU-Mitgliedstaaten eine niedrigere Stilllegungsrate vorsehen können als 50 %. Für die konkrete Bemessung der danach förderfähigen Stilllegungsfläche kommt es jedoch nicht allein darauf an, für welche weiteren mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebauten Flächen der Kläger Ausgleichszahlungen beantragt hat. Vielmehr können bei der Berechnung nur solche bebauten Flächen Berücksichtigung finden, die nach nationalen und gemeinschaftsrechtlichen Regeln als förderfähig anerkannt worden sind. Zwar stellt sowohl der Wortlaut von § 12 a Abs. 1 Satz 1 KpfAusVO und als auch von Art. 7 Abs. 6 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1765/92 in der Fassung der VO (EG) Nr. 231/94 darauf ab, für welche Flächen eines Betriebes "ein Antrag auf Ausgleichszahlungen ... gestellt worden ist" bzw. "Ausgleichszahlung beantragt wird". Doch ist daraus nicht zu schließen, dass es für die Berücksichtigung dieser Flächen lediglich auf deren formale Anmeldung im Rahmen des Antragsverfahrens zur Gewährung von Ausgleichszahlungen ankommt. Die Regelungen des § 12 a Abs. 1 Satz 1 KpfAusVO und des Art. 7 Abs. 6 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1765/92 in der Fassung der VO (EG) Nr. 231/94 bezeichnen lediglich den maximal berücksichtigungsfähigen Flächenumfang. Dieser soll auf die im Beihilfeantrag angegebenen Flächen begrenzt sein. Diese Regelungen normieren den auch an anderer Stelle im gemeinschaftlichen Zuwendungsrecht - insbesondere in Art. 9 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 vom 23. Dezember 1992 (Amtsblatt Nr. L 391 vom 31/12/1992 S. 0036 -0045) - zu findenden Grundsatz, dass Flächengrößen höchstens im beantragten Umfang Berücksichtigung finden können:

(1) Wird festgestellt, daß die tatsächlich ermittelte Fläche über der im Beihilfeantrag "Flächen" angegebenen Fläche liegt, so wird bei der Berechnung des Beihilfebetrags die angegebene Fläche berücksichtigt.

Ob die Flächen bei der Beihilfeberechnung im Einzelfall tatsächlich berücksichtigt werden können, hängt jedoch von der Erfüllung der weiteren Voraussetzungen für eine Beihilfegewährung ab. Dies folgt aus Art. 9 Abs. 2 und Abs. 4 der VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der VO (EG) Nr. 1648/95 vom 6. Juli 1995 (Amtsblatt L 156 vom 07/07/1995 S. 0027 - 0028). Entgegen der Aufasssung des Verwaltungsgerichts stellt diese Norm eine weitgreifende Regelung zu Fragen der Bestimmung von beihilfefähigen Flächen dar. Dies zeigen schon die Eingangserwägungen dieser Verordnung, die danach Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen enthält, um "eine wirksame Durchführung der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik zu ermöglichen und dabei vor allem die reformbedingten verwaltungstechnischen Probleme bei verschiedenen Regelungen für flächenbezogene Beihilfen zu lösen." Das Verwaltungsgericht hat die Regelung des Art. 9 Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 3887/92 auf die dort enthaltene - vorliegend nicht einschlägige - Sanktionsregelung verengt. Die VO (EWG) Nr. 3887/92 allgemein und auch speziell deren Art. 9 zielt jedoch viel weitergehend auf eine umfängliche Normierung von Verwaltungsfragen, die im Zusammenhang mit der Durchführung des seinerzeit neu eingeführten Systems der flächenbezogenen Erzeugerbeihilfen auftraten. Entsprechend ist in Art. 9 Abs. 2 und Abs. 4 lit. a) der VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der VO (EG) Nr. 1648/95 normiert:

(2) Wird festgestellt, daß die in einem Beihilfeantrag "Flächen" angegebene Fläche über der ermittelten Fläche liegt, so wird der Beihilfeantrag auf der Grundlage der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche berechnet. [...]

Als ermittelte Fläche im Sinne dieses Artikels gilt die Fläche, bei der alle vorgeschriebenen Bedingungen erfüllt sind.

(4) a) Die nach Maßgabe der Absätze 1 bis 3 für die Beihilfeberechnung festgestellten Flächen werden auch für die Berechnung der Höchstbeträge der in den Artikeln 4g und 4h der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 genannten Prämien sowie für die Berechnung der Ausgleichszulage herangezogen.

Die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen zugunsten der Erzeuger von Ackerkulturen in Betracht kommt, erfolgt auf der Grundlage der tatsächlich ermittelten Stillegungsfläche und entsprechend dem Anteil der einzelnen Kulturen.

Für die Frage der Beihilfefähigkeit sowohl der Anbauflächen einzelner Ackerpflanzen als auch der Stilllegungsflächen kommt es demnach stets auf die "tatsächlich ermittelte Fläche" an, wobei dies nach Art. 9 Abs. 2 a. E. der VO (EWG) Nr. 3887/92 diejenige Fläche ist, die "alle vorgeschriebenen Bedingungen" erfüllt, also allen beihilferechtlich relevanten Normen entspricht. Art. 9 Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 3887/92 trifft damit eine weitgreifende Regelung zur Bestimmung der beihilfefähigen Flächen. Kommt es für die Bestimmung der Beihilfefähigkeit einer Fläche darauf an, in welchem Umfang diese beihilfefähig ist, kann auch bei der Frage der Bestimmung der ackerbaulichen Bezugsfläche im Rahmen des § 12 a Abs. 1 Satz 1 KpfAusVO und des Art. 7 Abs. 6 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1765/92 in der Fassung der VO (EG) Nr. 231/94 nichts anderes gelten. Die Ermittlung der beihilfefähigen Ackerpflanzenanbaufläche und der beihilfefähigen Stilllegungsfläche kann nur identischen Regeln folgen. Soweit dabei das Größenverhältnis zwischen Ackerbaufläche und Stilllegungsfläche bedeutsam ist, kommt es infolgedessen gleichfalls nur auf die "ermittelte Fläche" an. Wenn der Kläger einwendet, die Regelung des Art. 9 Abs. 3 der VO (EWG) Nr. 3887/92 lasse eine solche auf die Gesamtanbaufläche des landwirtschaftlichen Betriebes abstellende Betrachtungsweise nicht zu, so greift dies nicht durch. Diese Regelung bezieht sich auf die "blockweise" Ermittlung der Flächengrößen allein im Rahmen des Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92. Dies ist insbesondere bedeutsam für die Flächendifferenzbestimmung im Rahmen der Anwendung der Sanktionsregelung des Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die Regelung des § 12 a Abs. 1 Satz 1 KpfAusVO und des Art. 7 Abs. 6 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1765/92 in der Fassung der VO (EG) Nr. 231/94 sieht jedoch - unabhängig von Art. 9 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 3887/92 - eine Verknüpfung zwischen der beihilfefähigen Flächengröße der Ackerpflanzenfläche und der beihilfefähigen Stilllegungsfläche vor. Diese Verknüpfung kann nur auf einer einheitlichen Grundlage erfolgen und muss deshalb auch bei der Bestimmung der Ackerpflanzenfläche als Bezugsgröße die "ermittelte Fläche" i. S. v. Art. 9 Abs. 2 und Abs. 4 lit. a) der VO (EWG) Nr. 3887/92 zugrunde legen.

Dieses Ergebnis wird, entgegen der Auffassung des Klägers, durch den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 6. Oktober 1998 (- 3 B 90/98 -, zit. n. JUR1S, insoweit bei Buchholz 310 § 108 Nr. 283 nicht abgedruckt) gestützt. Diese Entscheidung spricht gerade nicht aus, dass für die Bestimmung der beihilfefähigen Stilllegungsfläche allein auf die Ordnungsgemäßheit dieser Fläche selbst abzustellen sei, ansonsten aber die Größe der angemeldeten Ackerfläche zugrunde zu legen sei. Vielmehr spricht das BVerwG davon, dass im Rahmen der Berechnung des beihilfefähigen Umfangs der Stilllegungsfläche "solche Flächen abzuziehen sind, die wegen nicht ordnungsgemäßer Bebauung keine Anerkennung gefunden haben." Der Begriff der "nicht ordnungsgemäßen Bebauung" kann sich nur auf Ackerpflanzenflächen beziehen. Die Nichtberücksichtigung solcher Flächen im Rahmen der Bestimmung der beihilfefähigen Stilllegungsfläche ist für das BVerwG "evident". Das BVerwG bestätigt mit seinem Beschluss die Entscheidung des OVG Magdeburg (Urteil vom 19. März 1998 - A 1 S 47/97 -; vgl. auch Urteil vom 5. Dezember 1996 - A 1 S 76/96 -, RdL 1998, 19, 20), die gleichfalls feststellt, dass sich mit einer reduzierten Anerkennung der beihilfefähigen Ackerpflanzenfläche auch die förderfähige Stilllegungsfläche verringert. Die so bestimmte tatsächlich beihilfefähige Fläche ist dann nach Art. 9 Abs. 2 Satz 1 u. Abs. 4 VO (EWG) Nr. 3887/92 auch für die Bestimmung der förderfähigen Stilllegungsfläche allein maßgeblich und nicht die vom Kläger beantragte Fläche.

Zu Unrecht wendet der Kläger schließlich ein, die VO (EWG) Nr. 3887/92 sei infolge Aufhebung vorliegend nicht mehr anwendbar. Zwar ist eine Aufhebung durch Art. 53 Abs. 1 Satz 1 der VO (EWG) Nr. 2419/2001 vom 11. Dezember 2001 (Amtsblatt E 327 vom 12/12/2001 S. 0011 - 0032) tatsächlich erfolgt, diese gilt jedoch nicht für die Vergangenheit. Art. 53 Abs. 1 Satz 2 der VO (EWG) Nr. 2419/2001 normiert dies ausdrücklich: "Sie [VO (EWG) Nr. 3887/92] gilt jedoch weiter für Beihilfeanträge, die sich auf vor dem 1. Januar 2002 auslaufende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen".

2. Ein über die Bewilligung des Beklagten hinausgehender Anspruch auf Gewährung von Stilllegungsausgleich stünde dem Kläger damit nur zu, wenn die von ihm für Ausgleichszahlungen beantragte Ölleinfläche von 45,9521 ha ganz oder teilweise beihilfefähig wäre. Um eine Beihilfefähigkeit von mehr als den vom Beklagten anerkannten 12,76 ha Stilllegungsfläche zu rechtfertigen, müssten über 15 ha der Ölleinfläche als beihilfefähig anzuerkennen sein. Die vom Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren bestandskräftig als beihilfefähig anerkannte Eiweißpflanzenfläche von 11,153 ha rechtfertigt allein in Anwendung von § 12 a Abs. 1 KpfAusVO keinen weitergehenden Anspruch an Stilllegungsbeihilfe.

Die Ölleinfläche ist jedenfalls hinsichtlich der Schläge I, II und VI (zusammen 42,3371 ha) nicht beihilfefähig. Die Beihilfefähigkeit dieser Flächen ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - durch § 2 Nr. 2 Satz 2 Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Durchführungsverordnung [KpfAusDV] vom 10. April 1995, GVBl. II S. 341, ausgeschlossen.

Danach ist "bei Ölfrüchten ... ein unmittelbar nachfolgender Anbau derselben Fruchtart nicht beihilfefähig." Der Kläger hat mit der Klageschrift die Feststellung des Beklagten bestätigt, dass auf den Schlägen I, II und VI schon im Jahr 1995 die Ölfrucht "Öllein" angebaut worden war, indem er angab, im Anbaujahr 1995 in etwa gleichem Umfang auf überwiegend denselben Flächen Öllein angebaut zu haben. Somit lag ein beihilfeschädlicher Verstoß gegen das Verbot vor, Öllein auf ein und derselben Ackerfläche mehrfach unmittelbar nacheinander anzubauen.

Gegen die Wirksamkeit dieses Verbots hat der Kläger keine durchgreifenden Bedenken geltend gemacht. Die KpfAusDV als Landesrechtsverordnung hat ihre Ermächtigungsgrundlage in § 1 Abs. 5 KpfAusVO. Diese Bundesrechtsverordnung basiert ihrerseits auf der Ermächtigung aus § 6 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 19 sowie §§ 15 und 16 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation [MOG] i. d. F. der Bekanntmachung vom 20. September 1995, BGBl. I S. 1146. Die teilweise Weiterübertragung der (Bundes-)Verordnungsermächtigung auf die Landesregierungen ist durch § 6 Abs. 5 MOG ausdrücklich zugelassen. Den Erfordernissen von Art. 80 Abs. 1 Satz 4 Grundgesetz [GG] ist somit Rechnung getragen. Ebenso ist das Zitiergebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG eingehalten. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes folgt aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG i. V. m. Art. 72 GG (vgl. hierzu OVG Koblenz, Beschluss vom 14. Mai 2003 - 8 A 10169/03 -, zit. n. JURIS).

Schließlich ist auch das Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gewahrt.

Maßgeblich ist insofern, dass durch die Ermächtigungsgrundlage das Normprogramm der Verordnung hinreichend bestimmt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 1956 - 1 BvL 54/55 u. a. -, BVerfGE 5, 71 [77]; Beschluss vom 12. November 1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56 u. a. -, BVerfGE 8, 274 [307 u. 313]; Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 u. a. -, BVerfGE 80, 1 [20]), was vorliegend der Fall ist. § 6 Abs. 1 MOG ermächtigt den Verordnungsgeber sehr detailliert u. a. zum Erlass von Vorschriften über die Voraussetzungen der Gewährung von flächen- und produktbezogenen Beihilfen (vgl. auch BFH, Urteil vom 3. Dezember 1985 - VII R 124-125/82 u. a. -, zit. n. JURIS). Soweit es hierbei auf besondere regionale Gegebenheiten ankommt, wird durch § 6 Abs. 5 MOG die wiederum konkret bestimmte Möglichkeit eröffnet, die Verordnungsermächtigung auf die Landesregierungen weiter zu übertragen.

Entgegen der Auffassung des Klägers ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die in § 2 Nr. 2 Satz 2 KpfAusDV getroffene Regelung über die Fruchtfolge bei Öllein nicht jedenfalls auch eine regionale Bestimmung hinsichtlich des Anbaus von Öllein ist, die sich damit innerhalb der Grenzen der genannten Ermächtigungen hält. Zwar ist dem Kläger einzuräumen, dass die Selbstunverträglichkeit von Öllein ein allgemeines pflanzenbauliches Problem darzustellen scheint. Dem steht jedoch nicht entgegen, dass der brandenburgische Verordnungsgeber das generelle Anbauverbot für Öllein in aufeinanderfolgenden Jahren im Hinblick auf die speziellen Bodenverhältnisse im Land Brandenburg statuiert hat. Auch die vom Kläger behauptete bundesweite Einmaligkeit dieser Verbotsregelung spräche gerade für deren besonderen regionalen Bezug. In anderen Bundesländern, die nicht die allgemein bekannten sandigen und ertragsarmen Böden Brandenburgs aufweisen, konnte der dortige Verordnungsgeber davon absehen, ein solches generelles Verbot zu erlassen. So hat der Kläger im Übrigen mit der Klageschrift selbst darauf hingewiesen, dass es sich bei seinen Schlägen überwiegend um ertragsärmere Standorte handele.

Nicht durchgreifend ist deshalb auch der Einwand des Klägers, die Regelung des § 2 Nr. 2 Satz 2 KpfAusDV verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil die Ausführungsverordnungen anderer Bundesländer zur KpfAusVO vergleichbare Verbotsregelungen zum Öllein nicht enthielten. Selbst wenn dies zuträfe, was der Senat nicht weiter ermittelt hat, kann dieser Einwand angesichts des ausdrücklich regionalen Charakters der Bestimmung über die Fruchtfolge beim Ölleinanbau kein Gewicht haben. Der Bundesgesetzgeber hat es mit gutem Grund den Landesregierungen überlassen, unterschiedliche Regelungen über den Pflanzenanbau zu treffen.

Darüber hinaus kann der Kläger nicht berechtigterweise einwenden, die Versagung der Beihilfefähigkeit durch § 2 Abs. 2 Satz 2 KpfAusDV führe zu einer unangemessenen Gleichbehandlung aller Erzeuger, unabhängig von der Frage, ob der Boden im Einzelfall doch einen mehrjährigen Anbau von Öllein ohne Anbaupause zulasse. Eine regionale Bestimmung über den Pflanzenanbau muss, trotz ihres räumlich überschaubaren Bezuges, wie jede normative Regelung zwangsläufig typisierend sein. Auf eine konkrete Betrachtung der Folgen des Anbaus von Öllein nach der Vorfrucht Öllein musste der Verordnungsgeber nicht abstellen. Es reicht für die Rechtfertigung der Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 2 KpfAusDV am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG aus, dass im Land Brandenburg eine Anbaupause nach der Bestellung einer Fläche mit Öllein generell für notwendig gehalten worden ist und keine Anhaltspunkte für die Sachwidrigkeit der Regelung bestehen. Dies ist hier der Fall, denn auch die vom Beklagten vorgelegte gutachtliche Stellungnahme der "Lehr- und Versuchsanstalt für Integrierten Pflanzenbau e. V. ..." bestätigt die Einschätzung des Erfordernisses von Anbaupausen bei Öllein.

Die vom Kläger geltend gemachte Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Regelung des § 2 Nr. 2 Satz 2 KpfAusDV ist nicht ersichtlich. Den Gerichten der EU-Mitgliedstaaten obliegt es insofern, die Übereinstimmung nationaler Ausführungsregelungen mit dem unmittelbar in den Mitgliedstaaten geltenden Gemeinschaftsrecht zu überprüfen (vgl. EuGH, Urteil vom 27. September 1979 - 230/78 -, zit. n. JURIS - CELEX).

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, dass Art. 12 VO (EG) Nr. 658/96 vom 9. April 1996 (Amtsblatt Nr. L 091 vom 12/04/1996 S. 0046 - 0065) als im Jahre 1996 gültige Ausführungsregelung zur Beihilfenregelung der VO (EWG) Nr. 1765/92 eine Ermächtigung der Mitgliedstaaten zum Erlaß von Durchführungsmaßnahmen enthalte, zu denen auch § 2 Abs. 2 Satz 2 KpfAusDV zu zählen sei.

Artikel 12

Die Mitgliedstaaten erlassen die zur Anwendung dieser Verordnung erforderlichen Maßnahmen und teilen sie unverzüglich der Kommission mit.

Der Begriff der "Maßnahme" ist dabei umfassend zu verstehen und beinhaltet alle Formen administrativen Handelns einschließlich administrativer Rechtssetzung durch Rechtsverordnung (vgl. Beschluss des erkennenden Senats vom 8. September 2003 - 4 B 170/03 -). Eine begriffliche Beschränkung auf Einzelakte der Verwaltung ist auch deshalb fernliegend, weil sie die Unterscheidung zwischen Verwaltungsakt einerseits und Rechtsverordnung andererseits in den Begriff der "Maßnahme" hineindeuten würde, die zwar in Deutschland geläufig ist, in anderen EU-Mitgliedstaaten in dieser Form aber unbekannt ist. Insbesondere das für die europarechtliche Nomenklatur einflussreiche französische Recht kennt diese Unterscheidung nicht. Der französische Begriff des "acte administratif" umfasst sowohl Einzelakte als auch Verordnungen (vgl. Hübner/Constantinesco, Einführung in das französische Recht, 3. Aufl. 1994, S. 82).

§ 2 Abs. 2 Satz 2 KpfAusDV hält sich jedoch nicht nur formal, sondern auch inhaltlich an die Vorgaben der VO (EG) Nr. 658/96. In Art. 3 Abs. 1 dieser VO sind einschränkende Bedingungen für die Beihilfefähigkeit von Ackerflächen formuliert:

(1) Die Ausgleichszahlungen gemäß den Artikeln 4, 5, 6, 6a und 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 werden nur für Flächen gewährt,

a) die in Regionen liegen, die vom Mitgliedstaat aus klimatischer und landwirtschaftlicher Sicht als für den Anbau geeignet erklärt worden sind. Die Mitgliedstaaten können festlegen, daß sich eine Region für den Anbau bestimmter Kulturpflanzen nicht eignet;

b) die nach den ortsüblichen Normen ganzflächig mit Kulturpflanzen eingesät sind. Bei Getreide im Mischanbau mit Ölsaaten oder Eiweißpflanzen oder bei Ölsaaten im Mischanbau mit Eiweißpflanzen kann die für Getreide festgesetzte Ausgleichszahlung gewährt werden;

c) auf denen die Kulturpflanzen nach anerkannten ortsüblichen Normen unter normalen Wachstumsbedingungen zumindest bis zum Beginn des Blühzeitpunkts in dieser Region gepflegt werden. Bei Ölsaaten, Eiweißpflanzen, Öllein und Hartweizen müssen die Pflanzen nach ortsüblichen Normen wenigstens bis zum 30. Juni vor dem betreffenden Wirtschaftsjahr gepflegt werden, es sei denn, sie werden vor diesem Datum im Vollreifezustand geerntet. [...]

Demnach sind die EU-Mitgliedstaaten u. a. ermächtigt, für den Anbau von Öllein geeignete Regionen und Flächen festzulegen und die "ortsüblichen Normen" für diesen Anbau zu konkretisieren. Diese Konkretisierung kann auf der Grundlage der Ermächtigung aus Art. 12 VO (EG) Nr. 658/96 auch durch Ausführungsverordnung erfolgen und - wie in § 2 Nr. 2 Satz 2 KpfAusDV - einschränkende Bestimmungen zum Ölfruchtanbau festlegen. Insofern geht der Einwand des Klägers fehl, dass der Begriff der "Ortsüblichkeit" des Anbaus immer einzelfallbezogen als Tatfrage zu prüfen sei, weil es "ortsübliche Normen" als solche nicht gebe. Dies verkennt, dass der Begriff der "ortsüblichen Normen" jedenfalls ein normatives Element beinhaltet, das der typisierenden Konkretisierung über den Einzelfall hinaus bedarf, auch wenn die Norm sich im Einzelfall aus einer Übung heraus entwickelt haben mag. Eine solche Konkretisierung hat hier jedenfalls der Verordnungsgeber zulässigerweise mit der Regelung des § 2 Nr. 2 Satz 2 KpfAusDV getroffen.

Die Intention der Regelung des Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 658/96, zusammen mit Art. 12 VO (EG) Nr. 658/96 die EU-Mitgliedstaaten zu nationalen Ausführungsregelungen zu ermächtigen, wird außerdem durch die Eingangserwägungen dieser Verordnung deutlich. Dort heißt es u. a.: "Es ist zu vermeiden, daß Flächen lediglich zwecks Inanspruchnahme der Ausgleichszahlung eingesät werden. Insbesondere für Ölsaaten, Eiweißpflanzen, Leinsamen und Hartweizen sollten bestimmte Bedingungen für Aussaat und Pflege der Kulturen festgelegt werden." Die "Festlegung von Bedingungen" beinhaltet nicht nur für die EG-Verordnung selbst, sondern auch für die nationalen Ausführungsregelungen ein normatives Fixieren von Anbauregeln. Da dies - ausweislich der Eingangserwägungen - auch im Interesse einer Missbrauchskontrolle erfolgen soll, müssen die Normierungen naturgemäß ein typisierendes Moment enthalten. Denn nur so ist für die Verwaltung handhabbar zu überprüfen, ob eine landwirtschaftlich ordnungsgemäße Bewirtschaftung vorliegt oder ob ein Anbau primär im Hinblick auf die Inanspruchnahme von Fördermitteln erfolgte. Da der Anbau von Öllein im zweiten Jahr in Folge wegen der dann grundsätzlich geringeren Ertragserwartung wirtschaftlich wenig sinnvoll ist und da infolgedessen zumindest die Möglichkeit besteht, dass ein solcher Anbau nur im Hinblick auf die Förderung durch Beihilfen erfolgt, erscheint es nicht als sachwidrig, die Förderungsfähigkeit hier generell auszuschließen. Auf die Frage, ob der Öllein - zumindest teilweise - ordnungsgemäß angebaut und gepflegt worden ist und erntefähig war, kommt es deshalb nicht an. Ebenso wenig spielt der Umstand eine Rolle, ob der Kläger vor 1995 Öllein angebaut hat und ob sich ein zweimaliger Anbau von Öllein im Einzelfall nicht ertragsmindernd ausgewirkt hat.

Auch kann an dieser Stelle offenbleiben, ob die Ölleinfläche des Schlages VII (3,6150 ha), die im Jahr vor dem Ölleinanbau Stilllegungsfläche gewesen war, beihilfefähig ist. Denn ein Beihilfeanspruch, der über den vom Beklagten anerkannten Anspruch für 12,76 ha Stilllegungsfläche hinausginge, würde nur bestehen, wenn - wie bereits dargelegt - mehr als 15 ha der Ölleinfläche als beihilfefähig anerkannt würden.

Der Hinweis des Klägers auf Art. 2 Abs. 2 der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 vom 18. Dezember 1995 (Amtsblatt L 312 vom 23/12/1995 S. 0001 - 0004), wonach das "Günstigkeitsprinzip" bei Änderungen von Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen gilt, geht gleichfalls fehl. Die Regelung des § 2 Nr. 2 Satz 2 KpfAusDV beinhaltet keine verwaltungsrechtliche Sanktion, sondern eine Bestimmung über den ordnungsgemäßen Anbau von Öllein. Für die Anwendung dieser Norm kommt es deshalb nicht auf die Frage der konkreten Kenntnis des Klägers an, sondern allein auf die Möglichkeit der Kenntnisnahme, die durch die ordnungsgemäße Bekanntmachung der Regelung im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Brandenburg bestand.

Auf die weitere Frage, ob die Regelung des § 2 Nr. 2 Satz 2 KpfAusDV vor dem hier maßgeblichen Jahr 1996 im Widerspruch zum europäischen Gemeinschaftsrecht gestanden haben könnte, kommt es nicht an. Das Gemeinschaftsrecht genießt gegenüber widerstreitendem nationalem Recht lediglich einen Anwendungsvorrang; der Widerspruch führt nicht zur Nichtigkeit der nationalen Bestimmung (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1990 - 3 C 77/87 -, BVerwGE 87, 154 [158 ff.]; s. a. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 - 1 BvR 1025/82 u. a. -, BVerfGE 85, 191 [204]). Entscheidend ist deshalb allein, dass im Anwendungsjahr 1996 eine solche Gemeinschaftsrechtswidrigkeit nicht bestand und § 2 Nr. 2 Satz 2 KpfAusDV infolgedessen vorliegend Anwendung finden kann.

II. Hinsichtlich der (unselbständigen) Anschlussberufung des Klägers bestehen bereits erhebliche Bedenken gegen deren Zulässigkeit. Der Kläger erstrebt vorliegend mit seiner Anschlussberufung eine Erweiterung des Prozessstoffs über den zugelassenen Streitgegenstand hinaus. Der erkennende Senat hat mit seinem Beschluss vom 7. Mai 2003 die Berufung nur insoweit zugelassen, als sich "ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung hinsichtlich der Bemessung des dem Kläger zustehenden Stilllegungsausgleichs ergeben." Der Stilllegungsausgleich stellt einen abgrenzbaren Streitgegenstandsteil dar, der gegenständlich von der Ölleinbeihilfe zu trennen ist. Die Anschlussberufung des Klägers führt somit zu einer Ausweitung des Prozessstoffes der Berufungsinstanz über die streitgegenständliche Begrenzung durch die Berufungszulassung hinaus und dürfte deshalb unstatthaft sein.

Die Zulässigkeit der Anschlussberufung regelt sich nach dem bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Recht, weil das angefochtene Urteil erster Instanz vor dem 1. Januar 2002 verkündet worden ist (§ 194 Abs. 2 VwGO). Diese für die "Zulässigkeit eines Rechtsmittels" geschaffene Übergangsregelung gilt - zumindest entsprechend - auch für die Zulässigkeit eines Anschlussrechtsmittels (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2003 - 1 C 5/02 -, BVerwGE 117, 332 [343]).

Es spricht Überwiegendes dafür, dass nach der Einführung der Zulassungsberufung im Jahre 1997 durch Art. 1 Nr. 20 des "Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze [6. VwGOÄndG]" vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626) die Anschlussberufung nur noch eingeschränkt zulässig ist. Die Statthaftigkeit der Anschlussberufung dürfte damit auf denjenigen prozessualen Anspruch beschränkt worden sein, der mit der Zulassung der Berufung in die zweite Instanz gelangt ist. Denn die Ausgestaltung der Berufung als Zulassungsrechtsmittel und die damit verbundene Rechtsmittelbeschränkung zielt auf die Entlastung der Rechtsmittelinstanz und auf eine Verfahrensstraffung. Dem dient die Begrenzung des Streitstoffs im Berufungsverfahren auf diejenigen Streitgegenstände (oder abtrennbaren Streitgegenstandsteile), hinsichtlich derer das Rechtsmittel nach den engen Vorgaben des § 124 Abs. 2 VwGO zugelassen wurde. Die unbegrenzt mögliche unselbständige Anschließung an das Rechtsmittel der Gegenseite würde diese Beschränkung größtenteils wieder aufheben und eine Umgehung der trist- und darlegungsgebundenen Zulassung im Wege des Anschlussrechtsmittels eröffnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2003 - 1 C 5/02 -, BVerwGE 117, 332 [344]; Beschluss vom 18. Mai 1999 - 9 B 282/99 -, zit. n. JURIS; Urteil vom 18. März 1996 - 9 C 64/95 -, NVwZRR 1997, 253 [254]; OVG Münster, Urteil vom 2. März 2001 - 7 A 2983/98 -, NVwZ 2001, 1423; VGH Mannheim, VBlBW 2000, 117; OVG Hamburg, NVwZ-RR 1999, 145; OVG Koblenz, NVwZ 1999, 198 [200]; VGH Mannheim, Beschluss vom 20. Juli 1998 - 7 S 1125/98 -, NVwZ 1998, 1320 [1321]; VGH München, NVwZ-RR 1998, 9; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 127 Rdnr. 9; Meyer-Ladewig, in: Schoch u. a., VwGO [Stand: Januar 2000], § 127 Rdnr. 6; Redeker, VwGO, 13. Aufl. 2000, § 127 Rdnr. 2; Bader, in: Bader u.a., VwGO, 1999, § 127 Rdnr. 12).

Bestätigt wird diese Beschränkung der Anschließungsmöglichkeit durch die Parallele zum Revisionsrecht. Bei diesem gleichfalls zulassungsbedürftigen Rechtsmittel ist sowohl für die VwGO (§ 141 Satz 1 i. V. m. § 127) als auch für die ZPO (§ 554) eine solche Beschränkung der Anschließung anerkannt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2003 - 1 C 5/02 -, BVerwGE 117, 332 [344] sowie BGH, NJW 1995, 1955 f.). Umgekehrt lässt sich aus der einschränkungslos zulässigen Anschlussberufung nach der ZPO (§ 524) nichts zwingend ableiten, weil dort keine weitreichende Zulassungsbeschränkung des Rechtsmittels der Berufung besteht. Insoweit entspricht die zivilprozessuale Rechtslage derjenigen im Verwaltungsprozess vor Einführung des Zulassungsrechts. Allerdings ist nicht zu verkennen, dass die maßgebliche gesetzliche Regelung in § 127 VwGO durch das 6. VwGOÄndG im Wortlaut unverändert geblieben ist. Die Regelung sah ohne gegenständliche Beschränkung die Möglichkeit vor, sich "der Berufung anzuschließen". Der Gesetzgeber hat mit dem 6. VwGOÄndG keine Veranlassung zur Änderung des Wortlauts von § 127 VwGO gesehen.

Das Fehlen eines ausdrücklichen einschränkenden Merkmals, dass die (unselbständige) Anschlussberufung nur noch im Rahmen der zugelassenen Berufung statthaft sei, könnte nun zum einen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage hindeuten. Zum anderen könnte hingegen eine Änderung des Gesetzeswortlauts deshalb als nicht notwendig angesehen worden sein, weil sich mit der Einführung des Zulassungsrechts die Parallele zum Revisionsrecht und damit zu der nur eingeschränkten Zulässigkeit des Anschlussrechtsmittels anbot. Auch bei der späteren Änderung des § 127 VwGO durch Art. 1 des "Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess" vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3987) ist ausdrücklich eine Regelung zur Frage der gegenständlichen Beschränkung der Anschlussberufungsmöglichkeit nicht getroffen worden. Vielmehr ist durch § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO n. F. nur in zeitlicher Hinsicht eine Beschränkung der Anschließungsmöglichkeit eingeführt worden.

Mit Blick auf die Regelung von § 127 Abs. 4 VwGO n. F. hat der 4. Senat des BVerwG (U. v. 11. April 2002 - 4 C 4/01-, E 116, 169 = NVwZ 2002, 1250 ff.) für die bis zum 31. Dezember 2001 geltende Rechtslage allerdings gefolgert, nunmehr sei mit dieser Vorschrift der Auffassung die Grundlage entzogen, dass die Anschlussberufung sich im Rahmen der zugelassenen Berufung halten müsse. Diese Regelung besagt jedoch nach ihrem Wortlaut lediglich, dass die Anschlussberufung keiner Zulassungsbindung bedarf. Insoweit wird klargestellt, dass die unselbstständige Anschlussberufung geregelt ist, was seinerzeit durchaus noch umstritten war (vgl. nur Kuhla/Hüttenbrink, Der Verwaltungsprozess, 3. Aufl., 2002, S. 455, F Rn. 77a; VGH München, NVwZ 2000, 213; VGH Mannheim, NVwZ 1998, 1320 [1322]). Nach Auffassung des 4. Senats des BVerwG ist jedenfalls aus dem Begriff der Anschließung die Beschränkung auf den mit der Hauptberufung verfolgten prozessualen Anspruch nicht abzuleiten. Die Verbindung zwischen Berufung und Anschlussberufung werde dadurch hergestellt, dass die Einlegung der Berufung den Rechtsmittelgegner zur Anschließung veranlasse und sich die Angriffe gegen dasselbe Urteil richteten. Einer Anschließung seien daher jedenfalls solche Ansprüche zugänglich, die in einem unmittelbaren rechtlichen oder wirtschaftlichen Zusammenhang mit den im Wege der Hauptberufung verfolgten Ansprüchen ständen. Dies führe zu der mit dem Institut der Anschlussberufung bezweckten Waffengleichheit. Durch die Möglichkeit des Anschlussrechtsmittels werde vermieden, dass ein Beteiligter, der sich mit dem erlassenen Urteil zufrieden geben wolle, nur wegen eines erwarteten Rechtsmittelangriffs des Gegners vorsorglich selbst Rechtsmittel einlege. Außerdem sei die Anschließungsmöglichkeit geeignet, einen möglichen Rechtsmittelführer vor der leichtfertigen Einlegung von Rechtsmitteln zu warnen, weil er jederzeit mit der Anschließung des Gegners und damit mit der Verschlechterung seiner Position durch das Berufungsurteil rechnen müsse.

Auch letztere Argumentation erscheint allerdings nicht vollends überzeugend. Es könnte sich vielmehr bei dieser Auffassung auch ein nicht zu rechtfertigendes Ungleichgewicht zwischen den Rechtsschutzmöglichkeiten des Berufungsklägers und des Berufungsbeklagten ergeben (vgl. Eyermann/Happ, VwGO, 11. Aufl., § 127 Rdnr. 7). Zum einen könnte nun der Berufungsbeklagte - anders als der Berufungskläger - ohne die Begrenzung durch ein Zulassungserfordernis unbeschränkt die Anschlussberufung erheben. Zum anderen hätte bei einem einschränkungslosen Recht zur Anschließung wohl auch überdacht werden müssen, ob sich der Berufungskläger wiederum seinerseits an die Anschlussberufung des Berufungsbeklagten anschließen kann. Damit hätte dann aber eine zusätzliche Möglichkeit bestanden, die Beschränkungen der auch im Interesse der Beschleunigung des Rechtsmittelverfahrens dienenden Zulassungsberufung zu umgehen. Deshalb wurde konsequenterweise nach dem Recht des 6. VwGO-ÄndG die Anschließung an eine Anschlussberufung nicht für zulässig gehalten (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 127 Rdnr. 11; Meyer-Ladewig, in: Schoch u. a., VwGO [Stand: Januar 2000], § 127 Rdnr. 5; zum Berufungsrecht im Zivilprozess vgl. BGH, FamRZ 1986, 455 ff; BGHZ 88, 360 ff; Albers, in: Baumbach u. a., ZPO, 61. Aufl. 2003; § 524 Rdnr. 3). Nach der für die Anschlussberufung nach § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO n. F. geltenden Fristenregelung dürfte nunmehr insoweit eindeutig sein, dass eine Anschließung an eine Anschlussberufung nicht zulässig ist. Dies führt aber bei einer beschränkt zulässigen Berufung gerade zu einer gewissen Waffenungleichheit, sofern die Anschlussberufung unbeschränkt zulässig ist.

Der 1. Senat des BVerwG (Urteil vom 21. Januar 2003 - 1 C 5/02 -, BVerwGE 117, 332 [344]) ist weiterhin der Auffassung, ein unbeschränktes Anschließungsrecht der in der Vorinstanz teilweise obsiegenden Partei hätte nur durch eine erneute ausdrückliche Entscheidung des Gesetzgebers begründet werden können, wie sie die Neufassung des § 127 VwGO insbesondere mit § 127 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO enthalte und außerdem die Begründung zu Art. 1 Nr. 11 RmBereinVpG-Entwurf (BT-Drucks 14/6393, S. 13 f.) ergebe. § 127 VwGO in der Fassung des 6. VwGO-ÄndG hatte allerdings - wie dargelegt - gerade keine ausdrückliche Regelung getroffen. Der Wortlaut von § 127 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO stellt wohl allein klar, dass nunmehr die unselbstständige Anschlussberufung geregelt ist, was zuvor noch streitig geblieben war. Die Begründung des Gesetzesentwurfs besagt nun ferner gerade, dass die Regelung von § 127 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinsichtlich der Anschließung des Verfahrensbeteiligten an das Rechtsmittel dem - bis dahin - geltenden Recht entspreche. Abweichend vom geltenden Recht lasse § 127 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO die Anschließung nur noch fristgebunden bis zum Ablauf eines Monats nach der Zustellung der Berufungsbegründungsschrift zu. Da im Stadium des Gesetzgebungsverfahrens des "Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess" der Gesetzgeber von der in der Kommentarliteratur und Rechtsprechung ganz überwiegend vertretenen Auffassung (vgl. die obigen Nachweise) einer nur beschränkt möglichen Anschließung ausgehen musste, spricht wohl einiges dafür, dass er so auch das mit § 127 VwGO n. F. geregelte Rechtsinstitut verstanden wissen wollte. Andernfalls wäre ein klarstellender Hinweis zur Korrektur dieser Auffassung zu erwarten gewesen.

Letztlich kann die Frage der Zulässigkeit der Anschlussberufung hier aber offenbleiben. Denn die Anschlussberufung ist jedenfalls unbegründet, weil ein Anspruch des Klägers auf Ausgleichszahlungen für Ölleinflächen nicht besteht. Anspruchsgrundlage ist insofern Art. 6 a der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 in der Fassung der VO (EWG) Nr. 1552/93 vom 14. Juni 1993 (Amtsblatt L 154 vom 25/06/1993 S. 0019 - 0020). Für die Schläge I, II und VI (zusammen 42,3371 ha) ist jedoch die Beihilfefähigkeit - wie unter I.b) ausgeführt - durch § 2 Abs. 2 Satz 2 KpfAusDV ausgeschlossen. Lediglich für die Ölleinfläche des Schlages VII (3,6150 ha), die im Jahr vor dem Ölleinanbau Stilllegungsfläche gewesen war, könnte eine Beihilfefähigkeit in Betracht kommen. Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, dass nach den Ausführungen der "Lehr- und Versuchsanstalt für Integrierten Pflanzenbau e. V. ..." eine im Vorjahr selbstbegrünte Stilllegungsfläche aus pflanzenbaulicher Sicht ungeeignet für den Anbau von Öllein ist.

Unabhängig davon ist die Beihilfefähigkeit jedoch durch Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 i. d. F. der VO (EG) Nr. 1648/95 ausgeschlossen, weil die Differenz zwischen beantragter und als - möglicherweise - förderfähig ermittelter Fläche (45,9521 ha ./. 3,6150 ha) weit über 20 % beträgt, nämlich 92 %. Selbst wenn man die Eiweißpflanzenfläche hier mit in die Abrechnung einbezöge, ergäbe sich kein anderes Ergebnis (59,3351 ha angemeldete Fläche ./. 14,768 ha möglicherweise förderfähige Fläche, Abweichung 75 %). Diese Sanktionsregelung ist im Übrigen inhaltsgleich enthalten in Art. 32 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 2419/2001, der Art. 9 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3887/92 abgelöst hat. Auf die Frage der Anwendung des "Günstigkeitsprinzips" aus Art. 2 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 kommt es deshalb nicht an.

Die Anwendung der Kürzungsregelung als verwaltungsrechtliche Sanktion ist unabhängig von einer Kenntnis des Klägers. Allein das objektive Vorliegen einer Divergenz zwischen angegebener und ermittelter Fläche ist erforderlich. Der Grund für die Abweichung ist ohne Belang (vgl. EuGH, Urteil vom 28. November 2002 - C-417/00 -, Begründungserwägung 40 - 42, zit. nach JURIS-CELEX und Urteil vom 16. Mai 2002 - C-63/00 -, Begründungserwägung 38 - 40, zit. n. JURIS-CELEX).

Ebenso ist die Anwendung nicht in das Ermessen des Beklagten gestellt. Ein Unterlassen der Kürzung in anderen Fällen wäre deshalb zu Unrecht erfolgt und nicht geeignet, einen Gleichheitsverstoß zu begründen, auf den der Kläger sich berufen könnte. Hiernach ist es unerheblich, dass der Beklagte vorgetragen hat, er habe die Kürzungsregelung bei Ölfrüchten erst ab dem Förderjahr 1998 angewandt. Eine Anwendung hätte schon im hier gegenständlichen Förderjahr 1996 erfolgen müssen.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Beschluss

Der Senat hat am 24. Februar 2004 beschlossen:

Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird für die Berufungsinstanz auf 26.422,27 € (51.677,48 DM) festgesetzt.

Gründe:

Die Wertfestsetzung ergeht gem. § 14 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 13 Abs. 2 Gerichtskostengesetz - GKG -.

Hinsichtlich der Berufung des Beklagten folgt der Wert des Verfahrensgegenstandes dabei aus dem vom Verwaltungsgericht zugesprochenen Beihilfebetrag für die Stilllegungsfläche, soweit nicht der Beklagte bereits im Verwaltungsverfahren deren Beihilfefähigkeit anerkannt hatte. Die vom Verwaltungsgericht danach zugesprochene beihilfefähige Fläche betrug 15,0326 ha (27,7926 ha - 12,76 ha). Pro Hektar Stilllegungsfläche wurde im Jahre 1996 eine Prämie von 311,1116 ECU gewährt, für 15,0326 ha also 4.676,8162 ECU. Dies entsprach 9.118,01 DM (x 1,94962) und entspricht 4.661,96 €.

Hinsichtlich der Anschlussberufung des Klägers folgt der Wert des Verfahrensgegenstandes aus dem errechneten Beihilfebetrag für die angemeldete Ölleinfläche (45,9521 ha). Pro Hektar Ölleinfläche wurde im Jahre 1996 eine Prämie von 475,052 ECU gewährt, für 45,9521 ha also 21.829,637 ECU. Dies entsprach 42.559,47 DM (x 1,94962) und entspricht 21.760,31 €.

Beide Teilwerte sind gem. § 19 Abs. 2 und Abs. 1 Satz 1 GKG zusammenzurechnen.

Der Senat sieht keine Veranlassung, den vom Verwaltungsgericht für das erstinstanzliche Verfahren festgesetzten Streitwert von Amts wegen zu ändern (§ 25 Abs. 2 Satz 2 GKG). Die bestehende Divergenz zwischen der erstinstanzlichen Wertfestsetzung für die Zeit nach der Teilerledigung des Rechtsstreites und der zweitinstanzlichen Wertfestsetzung ist für die Gebührenhöhe ohne Auswirkung. Ein Streitwert über 25.000,00 € und bis 30.000,00 € führt jeweils zu einem einheitlichen Gebührenniveau, sowohl bei der Höhe der Gerichtsgebühren (§ 11 Abs. 2 GKG) als auch bei der Höhe der Rechtsanwaltsgebühren (§ 11 Abs. 1 Bundesrechtsanwaltsgebührenordnung - BRAGO -).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung