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Zur Frage, ob bei einer Verbeamtungsaktion - hier von über 400 angestelten Lehrern - die Ermessensentscheidung des Senators für Finanzen nach § 48 LHO zur Überschreitung der allgemein geltenden Altersgrenze von 45 Jahren auf generalisierende Erwägungen gestützt werden darf oder ob von Fall zu Fall zu prüfen ist, ob die Einwilligung zur Überschreitung der Altersgrenze einzelfallbezogen fiskalisch zu vertreten ist.

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Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen Beschluss

OVG: 2 A 445/04

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen - 2. Senat - durch Richterin Dreger, Richter Nokel und Richter Dr. Grundmann am 01.02.2005 beschlossen:

Tenor:

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Bremen vom 04.10.2004 zuzulassen, wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 48.792,25 Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Der 1952 geborene Kläger begehrt seine Übernahme in das Beamtenverhältnis.

Er ist seit dem 01.10.1978 als Angestellter im Schuldienst der Beklagten tätig. Wiederholte Bemühungen, in das Beamtenverhältnis übernommen zu werden, blieben erfolglos. Gemäß Grundsatzbeschluss vom 20.07.1981 wurden Lehrer in Bremen als Angestellte eingestellt.

Mit Schreiben vom 28.03./17.05.2001 beantragte der Kläger (erneut) seine Übernahme in das Beamtenverhältnis. Der Senator für Bildung und Wissenschaft lehnte dies mit Bescheid vom 02.11.2001 unter Hinweis auf die Lebensaltersgrenze (40 Jahre) des § 10 Abs.1 Nr.2 BremBG a. F. ab. Der Senator für Finanzen wies den dagegen erhobenen Widerspruch mit Bescheid vom 04.01.2001 - zugestellt am 09.01.2002 - ab: Der Kläger habe die gesetzliche Altersgrenze überschritten. Die unabhängige Stelle habe einer Ausnahmeregelung für Lehrkräfte über 45 Jahre widersprochen.

Aufgrund Art.2 des Änderungsgesetzes vom 25.10.2003 (BremGBl. S. 46) entfiel die Altersgrenze des § 10 Abs.1 Nr.2 BremBG a. F.. Nunmehr bedarf die Übernahme von Lehrkräften in das Beamtenverhältnis, soweit sie das 45. Lebensjahr überschritten haben, gemäß § 48 LHO iVm. den dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften (BremABl. Nr.66, S.448; im Folgenden: VV-LHO) der Einwilligung des Senators für Finanzen.

Der Senator für Finanzen stimmte in der Folgezeit der Verbeamtung von ca. 400 angestellten Lehrern zu, die am 15.08.2002 das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten.

Wegen Überschreitens dieser Altersgrenze versagte der Senator für Finanzen mit Schreiben vom 22.03.2004 seine Einwilligung zur Verbeamtung des Klägers.

Schon am 11.02.2002 (Montag) hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Bremen Klage erhoben.

Er hat beantragt,

den Bescheid vom 02.11.2001 und den Widerspruchsbescheid vom 04.01.2002 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Kläger in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu übernehmen,

hilfsweise,

über den Antrag des Klägers auf Übernahme in das Beamtenverhältnis vom 28.03./17.05.2001 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 04.10.2004, dem Kläger zugestellt am 02.11.2004, abgewiesen.

Mit seinem am 01.12.2004 bei Gericht eingegangen Zulassungsantrag, dem die Beklagte entgegengetreten ist, verfolgt der Kläger sein Begehren weiter.

II.

Der Antrag hat keinen Erfolg.

Die Berufung ist weder wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), noch wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), noch wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) oder wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zuzulassen.

1.

Ernstliche Zweifel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Ein darauf gestützter Antrag muß sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen und im einzelnen darlegen, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese ernstlichen Zweifel begegnen und warum diese Zweifel eine andere Entscheidung wahrscheinlich machen (vgl. Senatsbeschlüsse vom 13.12.2005 - 2 A 115/05 -, 28.02.2002 - 2 A 413/01 -, 12.12.2002 - 2 A 357/02 -, 19.12.2002 - 2 A 362/03 - und 11.02.2004 - 2 A 341/03 -; ebenso die Rechtsprechung des 1. Senats des OVG Bremen, vgl. u. a. B. v. 14.12.2000 - 1 A 341/99 -).

Ernstliche Zweifel in diesem Sinne werden in der Zulassungsschrift nicht aufgezeigt.

Das Verwaltungsgericht hat entschieden, dass über die auf Verpflichtung, hilfsweise auf Bescheidung gerichtete Klage nach der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblichen Sach- und Rechtslage zu entscheiden ist und der Bewerberverfahrensanspruch des Klägers nach der gegenwärtigen Rechtslage durch die der Altersbegrenzung nunmehr zugrundeliegende Entscheidung des Senators für Finanzen vom 22.03.2004 nach §§ 48,118 Abs.1 LHO begrenzt wird und die Versagung der Einwilligung nach diesen Vorschriften weder gegen Art. 3 Abs.1 GG, noch gegen Art. 33 GG oder gegen Vorgaben des europäischen Rechts - (RL) 2000/78/EG - verstößt.

1.1.

Der Kläger wendet dagegen ein (Zulassungsbegründung S.1/2), dass über die Verpflichtungsklage noch nicht hätte entschieden, sondern allenfalls eine Verpflichtung zur Neubescheidung hätte erfolgen dürfen, weil nach Wegfall der Altersgrenze des § 10 Abs.1 BremBG a. F. und nach der Entscheidung des Senators für Finanzen eine eigene Entscheidung der Beklagten - wie mit Schriftsatz vom 13.02.2004 angekündigt - noch nicht ergangen sei. Diese Entscheidung sei auch nicht entbehrlich, weil neben haushaltsrechtlichen Erwägungen auch andere Einstellungsgrundsätze zu beachten seien. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Zu entscheiden war über das mit Anträgen vom 28.03./17.05.2001 geltend gemachte und mit Bescheiden der Beklagten vom 02.11.2001/04.01.2002 abgelehnte Begehren des Klägers, in das Beamtenverhältnis übernommen, hilfsweise über das Begehren, darüber neu beschieden zu werden. Dieses Klagebegehren war nach dem Grundsatzbeschluss der unabhängigen Stelle vom 18.01.2001 (generelle Ausnahme bis zur Vollendung des 45. Lebensjahres) und nach Aufhebung der Altersgrenze nach § 10 Abs.1 BremBG a.F durch ÄndG v. 25.02.2003 nicht spruchreif, da der Kläger auch die nunmehr maßgebliche Altersgrenze von 45 Jahren überschritten hatte, und erst nach Herbeiführung der haushaltsrechtlichen Einwilligung nach § 48 LHO eine dem Kläger günstige Entscheidung in Betracht kommen konnte. Nachdem der Senator für Finanzen am 22.03.2004 entschieden hatte, dass eine Einwilligung nur für die Verbeamtung der Lehrkräfte erteilt wird, die am 15.08.2002 (Annahme des Schlichtungsergebnisses durch die GEW) das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, für neun weitere als Einzelfälle benannte ältere Lehrkräfte - darunter der Kläger -dagegen nicht, war nunmehr - hält man mit dem Verwaltungsgericht die Ablehnung der Einwilligung für rechtmäßig - Spruchreife gegeben, so dass in vollem Umfang über das anhängige Klagebegehren entschieden werden konnte. Einer ergänzenden Entscheidung des Senators für Bildung und Wissenschaft bedurfte es in diesem Fall nicht. Sie war deshalb auch nicht abzuwarten.

1.2.

Der Einwand, die Entscheidung der Beklagten sei, "soweit sie nur auf die Stellungnahme des Senators für Finanzen gestützt werde", rechtswidrig (Zulassungsbegründung S.2), greift ebenfalls nicht.

1.2.1.

Soweit der Kläger die Verpflichtung zur Verbeamtung begehrt, kann er damit schon deshalb keinen Erfolg haben, weil die dafür nach § 48 LHO iVm. Abs.1 VV-LHO erforderliche Einwilligung des Senators für Finanzen fehlt und ohne dieselbe eine dem Kläger günstige Ermessensentscheidung i.S. einer Verbeamtung nicht ergehen kann. Dem Senator für Bildung steht kein eigenständiges fiskalisches Ermessen zu. Der Einwilligung bedurfte es schon z.Zt. der Antragstellung, weil der Kläger im Jahre 2001 das nach Abs.1 VV-LHÖ maßgebliche 45 Lebensjahr bereits überschritten hatte. Das Erfordernis der Einwilligung ist auch durch die generelle Zustimmung des Senators für Finanzen zur Verbeamtung von angestellten Lehrern, die am 15.08.2002 das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten ("Verbeamtungsaktion"), nicht entfallen, da der Kläger zu diesem Personenkreis wegen Überschreitens der Altersgrenze nicht gehörte.

1.2.2.

Soweit der Kläger eine Neubescheidung mit der Begründung begehrt, die Ablehnung der Verbeamtung sei ermessensfehlerhaft, weil die Entscheidung des Senators für Finanzen vom 22.03.2004, die Einwilligung nach § 48 LHO nicht zu erteilen, rechtswidrig sei, ist ihm ebenfalls nicht zu folgen. Ernstliche Zweifel an der sorgfältig begründeten Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, der Senator für Finanzen habe die Einwilligung ermessensfehlerfrei versagt, sind nicht begründet.

Der Einwand (Zulassungsbegründung S.6, 3 - 6. Abs.), der Senator für Finanzen habe durch die Entscheidung, trotz bestehender Höchstaltersgrenze von 45 Jahren generell allen Bewerbern bis zum 50. Lebensjahr eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen, die in § 48 LHO gebotene Einzelfallentscheidung umgangen, die gerade nicht mit generalisierenden Erwägungen begründet werden könne, eine Einzelfallentscheidung hätte nach den besonderen Umständen seines Falles zur Folge, dass die Genehmigung nicht unter Hinweis auf generell entstehende Versorgungslasten für Bewerber über 50 Jahre abgelehnt werden könne, rechtfertigt nicht, von der erstinstanzlichen Entscheidung abzuweichen.

Der Senator für Finanzen hat mit Schreiben vom 22.03.2004 die Einwilligung zur Verbeamtung von 9 namentlich als Einzelfälle genannten angestellten Lehrern - darunter der Kläger -, die das 50. Lebensjahr bereits vollendet hatten, versagt. Dabei hat er darauf hingewiesen, dass bei der nach § 48 LHO zu treffenden Ermessenssentscheidung Gründe, die allein in der Person eines Bewerbers liegen, für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung nicht relevant seien. Die Ausnahmegenehmigung erfolge im Einzelfall bei Anerkennung eines besonderen dienstlichen Interesses an der Gewinnung des Bewerbers oder einer besonderen Bedeutung für die Freie Hansestadt Bremen und beruhe wegen der späteren Versorgungslasten ausschließlich auf haushaltsrechtlichen und fiskalischen Erwägungen. Diese Voraussetzungen lägen auch unter Einbeziehung des Schlichtungsergebnisses hier nicht vor. Unter fiskalischen Erwägungen sei zu beachten, dass nicht zu viele Bewerber im vorgerückten Alter in das Beamtenverhältnis berufen werden, deren Beamtendienstzeit bis zum Ruhestand nicht mehr in einem ausgewogenen Verhältnis zu ihrer späteren Versorgungszeit und den daraus resultierenden Versorgungsaufwendungen stehe. Diese Erwägungen halten - wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat - einer rechtlichen Überprüfung stand.

Das Verwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum gleichlautenden § 48 BHO (vgl. Urt. v. 31.01.1980 - 2 C 15.78 -Buchholz 232 § 15 Nr.11) im Ansatz zutreffend davon ausgegangen, dass dem Senator für Finanzen bei der Entscheidung nach § 48 LHO grundsätzlich ein weites Ermessen zusteht, das durch das Gebot wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung begrenzt ist. Dem Ziel und Zweck der gesetzlichen Ermächtigung entsprechend muß eine vernünftige Relation zwischen der Höchstaltersgrenze und der damit zu erwartenden Beamtendienstzeit einerseits und den dem Dienstherrn durch das Beamtenverhältnis voraussichtlich entstehenden finanziellen Belastungen andererseits bestehen. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass es insoweit nicht auf die voraussichtliche Belastung gerade durch das individuelle Beamtenverhältnis ankommt, weil der Gesetzgeber selbst die voraussichtliche Mehrbelastung bei Überschreiten eines gewissen Lebensalters unterstellt habe. Bei zulässiger generalisierenden Ausübung des Ermessens könne deshalb für bestimmte Fallgruppen von dieser Unterstellung und von entsprechenden Erfahrungswerten ausgegangen werden (BVerwG a. a. O.).

Deshalb ist nicht zu beanstanden, dass der Senator für Finanzen bei der Entscheidung über die Einwilligung zur Verbeamtung des Klägers das ihm obliegende Ermessen generalisierend ausgeübt und dabei hinsichtlich der zu erwartenden Versorgungslasten nicht auf die individuellen Verhältnisse des Klägers abgestellt hat.

Soweit der Kläger mit Schriftsatz vom 11.03.2005 ergänzend einwendet, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass es sich hier nicht um die Festsetzung des allgemeinen Lebensalters gemäß § 48 LHO handelt, bei der der Behörde durchaus ein solches generalisierendes Ermessen zukommen könne, "sondern um eine Einstellungsentscheidung im Rahmen der weiteren "zweiten Ermessensentscheidung", wird übersehen, dass das Bundesverwaltungsgericht (a. a. O.) gerade auch für die Entscheidung auf der zweiten Ebene, d.h. der im Einzelfall zu erteilenden Einwilligung, es für zulässig angesehen hat, sich auf eine generalisierende Ermessensausübung für bestimmte Fallgruppen zu stützen, und dass es dabei nicht auf die voraussichtliche Belastung des Haushalts gerade durch das individuelle Beamtenverhältnis ankommt. Der sachliche Grund, den der Kläger dafür vermisst, liegt darin, dass der Gesetzgeber in § 48 LHO selbst die voraussichtliche Mehrbelastung bei der Überschreitung eines gewissen Lebensalters unterstellt hat. Daher hält sich bei einer "Verbeamtungsaktion" eine generalisierende Ermessensauübung nach § 48 LHO im Rahmen des gesetzlich eingeräumten Ermessens und ist deshalb unter diesem Aspekt jedenfalls nicht fehlerhaft.

1.2.3.

Die Rüge, "die Einführung der speziellen Altersgrenze von 50 Jahren im Rahmen der Verbeamtungsaktion 2002" sei unzulässig, greift ebenfalls nicht (Schriftsatz v. 11.03.2005). Die Auffassung des Klägers, es sei mit Art 33 GG unvereinbar, "die Altersgrenze für einzelne Verbeamtungsaktionen beliebig zu verändern", ....die Einstellungskriterien des Art.33 GG dürften nicht durch die Einführung einer solchen "speziellen Altersgrenze" umgangen werden, teilt der Senat bezogen auf den Fall des Klägers und die hier fragliche Verbeamtungsaktion nicht.

Das Verwaltungsgericht hat unter Berufung auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Zitate S. 17 des Urteils) begründet, dass die Festlegung einer Höchstaltersgrenze für die Übernahme in das Beamtenverhältnis grundsätzlich nicht gegen das Ausleseprinzip des Art. 33 Abs.2 GG verstößt. Der Anlage des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit ist immanent, dass die Arbeitsleistung des Beamten einerseits und sein Anspruch auf Versorgung andererseits in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen müssen. Daraus resultiert die Befugnis des Dienstherrrn, eine angemessene Mindestdauer des Beamtenverhältnisses durch die Bestimmung von Einstellungs-Höchstaltersgrenzen sicherzustellen. Dass dies - wie in § 48 LHO vorgesehen - in generalisierender Weise durch Verwaltungsvorschrift und hinsichtlich bestimmter Fallgruppen differenzierend geschehen kann, ist höchstrichterlich seit langem geklärt (BVerwG a. a. O.). Dies gilt auch für die Überschreitung der so festgesetzten Altersgrenzen in Einzelfällen oder für bestimmte Fallgruppen bei Verbeamtungsaktionen, deren besondere Zulässigkeit die Verwaltungsvorschriften im Hinblick auf die Vertretbarkeit entstehender Versorgungslasten von der Erfüllung besonderer Voraussetzungen abhängig machen. Dass die danach vom Finanzsenator nach § 48 LHO zu treffenden Entscheidungen, den Kreis der für den Zugang öffentlicher Ämter zu berücksichtigenden Bewerber i.S. einer objektiven Zulassungsschranke beschränken, ist vom Gesetzgeber aus fiskalischem Interesse gewollt und letztlich eine unvermeidliche Folge des Prinzips der Dauerhaftigkeit des auf Lebenszeit angelegten Beamtenverhältnisses.

1.2.4.

Soweit der Kläger die Auffassung des Verwaltungsgerichts für nicht nachvollziehbar hält, dass eine generalisierende Ermessensausübung der Praktikabilität und der Wahrung verfassungsgerichtlicher Wertentscheidungen diene, kann dies die grundsätzliche Rechtmäßigkeit einer solchen Entscheidung nicht in Frage stellen. (Schriftsatz v. 24.02.2005 S.3 unten). Dabei ist unerheblich, ob es verwaltungsorganisatorisch möglich gewesen wäre, die zur Entscheidung anstehenden ca. 400 Fälle auch hinsichtlich der Versorgungslasten einzeln zu überprüfen. Aus dem oben Darlegten folgt, dass es dem Senator für Finanzen jedenfalls rechtlich nicht verwehrt war, die nach dem Schlichtungsergebnis anstehende Verbeamtungsaktion generalisierend anzugehen und dabei im Hinblick auf das Ergebnis der durchgeführten Modellrechnungen die Vollendung des 50. Lebensjahres zum festgesetzten Stichtag als haushaltsrechtlich und fiskalisch noch vertretbare Grenze für die Verbeamtung zu bestimmen.

2.

Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.

Für den Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten ist nach der Rechtsprechung des Senats erforderlich, dass die Rechtssache hinsichtlich der aufgeworfenen tatsächlichen oder rechtlichen Fragen signifikant vom Spektrum der verwaltungsgerichtlichen Verfahren abweicht (vgl. zuletzt Senatsbeschluss vom 17.03.2005 - 2 A 214/04 - m.w.N.).

Dass ein solcher Fall vorliegt, ist der Zulassungsschrift nicht zu entnehmen. Die vom Kläger herausgestellte Frage, "ob und inwieweit § 48 LHO neben der generellen Festlegung des Lebensalters eine Einzelfallentscheidung beschreibt", ist durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum inhaltsgleichen § 48 BHO im oben dargestellten Sinne geklärt und wirft deshalb rechtliche Schwierigkeiten nicht mehr auf.

3.

Eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt wegen der vorgenannten Rechtsfrage ebenfalls nicht in Betracht, da sie bereits höchstrichterlich geklärt ist.

4.

Auch für eine Zulassung der Berufung wegen eines der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegenden Verfahrensmangels nach § 124 Abs.2 Nr.5 VwGO ist kein Raum.

Mit der in der Zulassungsschrift erhobenen Aufklärungsrüge, das Gericht hätte Beweis über die konkrete Versorgungsbelastung durch eine Verbeamtung des Klägers erheben müssen, kann der Kläger schon deshalb nicht durchdringen, weil es an einer nachvollziehbaren Begründung dafür fehlt, warum der anwaltlich vertretene Kläger vor dem Verwaltungsgericht keine Anträge gemäß § 86 Abs. 2 VwGO für die seines Erachtens gebotene Durchführung einer Beweisaufnahme gestellt hat. Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur Sachverhaltsaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die eine von einem Rechtsanwalt vertretene Partei nicht beantragt hat (vgl. BVerwG, B. v. 22.02.1988 - 7 B 28/88 - = NVwZ 1988, 1019, 1020; OVG Bremen, B. v. 22.12.2005 - 2 A 122/05 - m.w.N.). Die Beweisaufnahme mußte sich dem Verwaltungsgericht im übrigen auch nicht aufdrängen, da es darauf nach seiner, hier vom Senat geteilten Rechtsauffassung, dass nach § 48 LHO eine generalsierende Entscheidung getroffen werden darf, nicht ankommt (vgl. Sitzungsprotokoll vom 23.09.2004, Ablehnungsbeschluss zu einem entsprechenden in Parallelverfahren gestellten Beweisantrag).

Der Senat beschränkt sich auf diese Begründung (§ 124 a Abs. 5 S. 3 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 72 Nr.1, 52 Abs. 5 S. 1 Nr.2 GKG.

Ende der Entscheidung