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Die Forstbehörde ist für einen Baustopp sachlich zuständig, wenn ein Bauvorhaben die Abstandsregelung nach § 20 LWaldG M-V verletzt. Das Baugenehmigungsverfahren und das Zulassungsverfahren nach § 20 LWaldG M-V sind voneinander unabhängig; die Erteilung der Baugenehmigung braucht nicht den Schlusspunkt zu bilden.

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Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Beschluss

Az.: 2 M 179/02

In der Verwaltungsstreitsache

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Forstrecht - vorläufiger Rechtsschutz

hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern am 29. Januar 2003 in Greifswald durch beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald - 6. Kammer - vom 09.10.2002 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 50.000,00 ? festgesetzt.

Gründe:

I.

Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen einen auf forstrechtliche Vorschriften gestützten Baustopp.

Auf dem betroffenen Grundstück in P., Strandstraße 4 (Flurstück 329, Flur 2, Gemarkung P.) stand bis Mai 2002 ein Einfamilienhaus. Der Landrat des Landkreises Nordvorpommern erteilte dem Antragsteller unter dem 03.05.2002 eine Baugenehmigung zur Errichtung eines Wohnhauses mit 5 Wohnungen (Ferienwohnungen und Mietwohnung). Nach Abriss des Altbaus wurde mit dem Neubau in sogenannter Fertigteilbauweise begonnen; am 21.05.2002 war der Rohbau teilweise errichtet. Durch Bescheid vom 24.05.2002 gab der Antragsgegner als Forstbehörde dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die Bauarbeiten einzustellen. In der Begründung heißt es u.a., der erforderliche Mindestabstand zu angrenzenden Waldflächen werde nicht eingehalten, eine Ausnahme könne nicht zugelassen werden. Durch denselben Bescheid lehnte der Antragsgegner einen kurz davor gestellten Antrag auf Zulassung einer Ausnahme ab. Der Widerspruch des Antragstellers wurde durch Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Forsten und Großschutzgebiete Mecklenburg-Vorpommern vom 12.07.2002 zurückgewiesen. Die dagegen gerichtete Klage (6 A 1791/02) ist in erster Instanz anhängig.

Durch Beschluss vom 09.10.2002 hat das Verwaltungsgericht es abgelehnt, die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen. Auf die Baugenehmigung könne der Antragsteller sich nicht berufen, weil sie bezüglich der erforderlichen forstrechtlichen Ausnahmegenehmigung keine Bindungswirkung entfalte. Allein das Fehlen einer Ausnahme rechtfertige den Baustopp; es komme nicht darauf an, ob der Antragsteller einen Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme habe.

II.

Die dagegen gerichtete Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die innerhalb der Beschwerdefrist vorgetragenen Gründe (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigen keine andere Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsteller den begehrten vorläufigen Rechtsschutz zu Recht versagt, ohne dass es darauf ankommt, ob der Baustopp - wie die erste Instanz gemeint hat - offensichtlich rechtmäßig ist.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung in den Fällen wiederherstellen, in denen die Behörde - wie hier - die sofortige Vollziehung des Verwaltungsakts nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. Die gerichtliche Entscheidung ergeht auf der Grundlage einer Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Interesse des Antragstellers, vom Vollzug des Verwaltungsaktes vorläufig verschont zu werden, und das Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes. Im Rahmen der Interessenabwägung können auch die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens Bedeutung erlangen. Nach diesen Maßstäben bleibt dem Antragsteller der begehrte vorläufige Rechtsschutz auch in zweiter Instanz versagt.

Der Antragsgegner ist für den angefochtenen Baustopp als sogenannte Sonderordnungsbehörde sachlich zuständig. Sonderordnungsbehörden sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 SOG M-V iVm. § 48 Abs. 4 Satz 1 LWaldG M-V die Landesbehörden, denen Aufgaben der Gefahrenabwehr durch besondere Rechtsvorschriften übertragen sind. Um derartige Vorschriften handelt es sich bei §§ 48, 49 LWaldG M-V, durch die die Forstaufsicht bzw. der Forstschutz geregelt sind. Zur Forstaufsicht gehört die Abwehr von Zuwiderhandlungen gegen forstrechtliche Ge- und Verbote (vgl. § 48 Abs. 1 LWaldG M-V). Der Forstschutz besteht unter anderem darin, den Wald vor drohenden Gefahren durch Dritte zu schützen und rechtswidrige Handlungen gegen Bestimmungen des Landeswaldgesetzes zu verfolgen (vgl. § 49 Abs. 1 LWaldG M-V). Die Regelung des § 48 Abs. 1 LWaldG M-V ermächtigt uneingeschränkt zur "Abwehr von Zuwiderhandlungen", es kommt nicht darauf an, ob das Ge- oder Verbot dem Schutz des Waldes dient. Entscheidend ist vielmehr, dass es sich um ein im Forstrecht angesiedeltes Ge- oder Verbot handelt. Das trifft hier zu. Der Baustopp ist verfügt worden zur Abwehr einer Zuwiderhandlung gegen das in § 20 Abs. 1 LWaldG M-V normierte Gebot, bei der Errichtung baulicher Anlagen einen bestimmten Mindestabstand einzuhalten.

Außerdem bezweckt die Abstandsregelung auch den Waldschutz. Der Wortlaut des § 20 Satz 1 LWaldG M-V ("zur Sicherung vor Gefahren durch Windwurf und Waldbrand") mag zwar die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, es gehe (ausschließlich) um den Schutz baulicher Anlagen, näher legen, zwingend ist aber eine derart einengende Auslegung nicht. Die Schaffung einer Pufferzone zwischen Wald und Bebauung schützt auch den Wald vor Gefahren, die von einer zu nahe heranrückenden Bebauung ausgehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.1989 - 3 S 1927/98 -, NuR 1990, 273). Dabei geht es auch, wenn nicht in erster Linie darum, Waldbrände zu verhüten, was aber zugleich eine Sicherung von Bebauung vor Gefahren durch Waldbrand darstellt. Der Waldschutz bedurfte keiner ausdrücklichen Erwähnung in § 20 LWaldG M-V. Allein die Platzierung der Norm im Forstrecht weist auf diesen Aspekt hin; denn das Landeswaldgesetz hat insgesamt waldschützende Bedeutung (vgl. § 1 LWaldG M-V). Der Gesetzgeber brauchte nicht in jede einzelne Vorschrift, die dem Waldschutz dient, entsprechende Hinweise aufzunehmen. Dagegen dürfte eine Vorschrift mit (auch) Gebäudeschutzwirkung nicht selbstverständlich im Forstrecht zu erwarten sein; so finden sich denn dem § 20 LWaldG M-V ähnliche Regelungen in anderen Bundesländern auch im Baurecht (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 LBO BW). Dass der Gesetzgeber in Mecklenburg-Vorpommern sich anders entschieden und die Zuständigkeit für die Zulassung von Ausnahmen ausdrücklich der Forstbehörde (und nicht der Baubehörde) übertragen hat, lässt darauf schließen, dass den Belangen des Forstschutzes sogar besondere Bedeutung beigemessen werden sollte. Abschließend ist zu diesem Punkt anzumerken, dass der Antragsteller selbst im Schriftsatz vom 13.08.2002 darauf hinweist, dass es in § 20 Satz 1 LWaldG M-V auch um die "Verhütung von Waldbränden" gehe.

Die in der Beschwerdebegründung problematisierte Frage, ob ein spezielleres Gesetz, dass die Zuständigkeit einer bestimmten Behörde begründet, ein allgemeineres Gesetz verdrängen würde, stellt sich nach den vorstehenden Ausführungen im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich. Selbst wenn ein Baustopp auch auf § 79 Abs. 1 LBauO M-V gestützt werden könnte, so würde sich diese Regelung gegenüber § 48 Abs. 1 LWaldG M-V nicht als spezieller darstellen. Der Frage, ob auch die Baubehörde befugt (gewesen) wäre, einen auf § 20 LWaldG M-V gestützten Baustopp anzuordnen, braucht im vorliegenden Verfahren nicht nachgegangen zu werden (verneinend: VG Greifswald, nicht rechtskräftiger Beschluss vom 07.03.2002 - 1 B 1829/01 -).

Der Baustopp ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil der Antragsteller wegen der ihm erteilten Baugenehmigung keiner (gesonderten) forstrechtlichen Ausnahme bedurft hätte.

Das Baugenehmigungsverfahren und das Zulassungsverfahren nach § 20 Satz 2 LWaldG M-V sind voneinander unabhängig. Die Erteilung der Baugenehmigung braucht nicht den Schlusspunkt zu bilden. In der Baugenehmigung ist die zugleich erforderliche Ausnahmezulassung nicht automatisch enthalten (vgl. OVG M-V, Beschluss vom 30.10.1997 - 5 M 52/96 -, NordÖR 1998, 401; OVG M-V, Beschluss vom 01.02.2001 - 1 M 77/00 -, Der Überblick 2001, 364 und Beschluss vom 21.10.2002 - 1 M 126/01 -). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der zur Zeit der Erteilung der Baugenehmigung gültigen Fassung des § 72 Abs. 1 Satz 1 LBauO M-V (Bekanntmachung vom 08.05.1998, GVB1. 468), wonach die Baugenehmigung zu erteilen ist, wenn dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen stehen. Damit sind nicht solche Vorschriften gemeint, die aufgrund spezialgesetzlicher Bestimmungen in die Zuständigkeit einer anderen Behörde fallen und in einem besonderen Verfahren überwacht werden (vgl. Schreiber, Immobilienrecht-Handbuch, Rdn. 179 m.w.N.). Die gegenteilige Auffassung würde zu einem Wertungswiderspruch zwischen dem Baurecht und dem Forstrecht führen. Die nach § 20 Satz 2 LWaldG M-V ausschließlich von der "Forstbehörde" zuzulassende Ausnahme könnte von der Baubehörde miterteilt werden, so dass es zu der gerade vom Antragsteller wenn auch im anderen Zusammenhang kritisierten behördlichen Doppelzuständigkeit käme. Die Hinzufügung des Nebensatzes "die im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen sind" in § 72 Abs. 1 Satz 1 LBauO durch Änderungsgesetz vom 27.06.2002 (GVB1. Seite 510) veranlasst nicht zu der Annahme, dass die Regelung vorher inhaltlich anders auszulegen war. Es handelt sich lediglich um eine Klarstellung, d.h. der Gesetzgeber hat die bisherige Rechtslage nicht ändern wollen (vgl. LT-Drucksache 3/2610 Seite 80).

Zu einer anderen Beurteilung der Wirkung der Baugenehmigung käme man auch dann nicht, wenn man der Auffassung wäre, dass die Baugenehmigungsbehörde nach Lage des Falles verpflichtet gewesen wäre, den Antragsteller darauf hinzuweisen, dass neben der Baugenehmigung noch eine Ausnahme nach § 20 LWaldG M-V erforderlich sein könnte (vgl. Verwaltungsvorschrift 72.1 zur LBauO). Immerhin hat der Antragsgegner aber die Baugenehmigungsbehörde bereits durch Schreiben vom 13.11.2001 darauf hingewiesen, dass er das geplante Bauvorhaben unter Berufung auf § 20 LWaldG M-V ablehne. Sollte dem Antragsteller durch das Verhalten der Baugenehmigungsbehörde ein dieser zuzurechnender Schaden entstanden sein, könnten zwar Amtshaftungsansprüche des Antragstellers in Betracht kommen. An der Erforderlichkeit einer forstrechtlichen Ausnahmezulassung würde dies aber nichts ändern.

Dem Argument in der Beschwerdebegründung, das Verwaltungsgericht hätte die angefochtenen Bescheide nicht allein deshalb als offensichtlich rechtmäßig bewerten dürfen, weil der Antragsteller nicht im Besitz einer Ausnahme nach § 20 LWaldG M-V ist, mag im Ansatz zu folgen sein.

Zwar dürfte die Forstbehörde im allgemeinen berechtigt sein, einen Baustopp anzuordnen, wenn ein Bauvorhaben ohne die nach § 20 Satz 2 LWaldG M-V erforderliche Ausnahme errichtet wird. Etwas anderes könnte aber dann gelten, wenn es sich - wie hier - nicht um einen klassischen Schwarzbau, sondern um ein von der Baubehörde genehmigtes Bauvorhaben handelt und sich sogar beachtliche (wenn auch - wie ausgeführt - letztlich nicht durchschlagende) Argumente dafür finden, dass mit der Baugenehmigung das Vorliegen einer forstrechtlichen Zulassung angenommen werden kann.

Darauf kommt es hier aber nicht entscheidend an. Denn der Antragsgegner selbst hat - wie vom Antragsteller auch nicht verkannt wird - den Baustopp nicht allein auf das Fehlen der Ausnahme nach § 20 Satz 2 LWaldG M-V gestützt, sondern hat - wie ausgeführt - auch die Zulassungsfähigkeit einer Ausnahme (verneinend) geprüft. Ob der Baustopp hiervon ausgehend rechtmäßig ist, kann abschließend nur im Hauptsacheverfahren geklärt werden. Im gegenwärtigen Zeitpunkt könnte aber überwiegendes dafür sprechen, dass die angefochtenen Bescheide der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle standhalten werden, jedenfalls sind die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens offen.

Soweit der Antragsteller meint, der Baustopp könne nicht auf § 20 LWaldG M-V gestützt werden, weil die Norm mit Artikel 14 GG unvereinbar sei, berücksichtigt er nicht genügend, dass dem Schutz des Eigentums auch durch eine verfassungskonforme Handhabung der Ausnahmezulassungen Rechnung getragen werden kann. Artikel 14 GG schützt die Baufreiheit auch nicht uneingeschränkt, sondern nur das Recht, ein "Grundstück im Rahmen der Gesetze zu bebauen" (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.06.1973 - 1 BvL 34/69 und 14/72 -, E 35, 263 ff., 276). Inwieweit eine gesetzliche Regelung das Grundeigentum beeinträchtigt, wird durch dessen Situationsgebundenheit, d.h. durch seine Lage und insbesondere durch die Einbettung in die Umwelt mitbestimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.04.1983 - 4 C 21.79 -, E 67, 84 ff-, 87). Die Eigentumsposition kann also von vorne herein belastet sein. Zu den ein Grundstück prägenden Umständen gehört auch das Angrenzen an Wald (vgl. VGH BW, a.a.O.). Die Normierung von Pufferzonen ist jedenfalls dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn - wie hier - kein absolutes, d.h. Ausnahmen unzugängliches Bauverbot festgeschrieben wird. Auch wenn § 20 LWaldG M-V mit 50 m einen größeren Abstand zwischen Bebauung und Wald vorsieht als vergleichbare Regelungen anderer Bundesländer (z.B. § 4 Abs. 3 Satz 1 LBO BW: 30 m) so bedeutet dies nicht, dass die hier einschlägige Norm das Eigentum unverhältnismäßig beeinträchtigt. Die im Rahmen der Entscheidung, ob eine Ausnahme zugelassen wird, gebotene Würdigung der besonderen Umstände des Einzelfalles wird insbesondere zu berücksichtigen haben, um wie viel Meter der Mindestabstand unterschritten wird bzw. inwieweit eine nach den Gegebenheiten vor Ort ausreichende "Pufferzone" verbleibt. Letztlich geht es um eine Einschätzung der konkreten Gefahren für Wald und Bebauung unter Berücksichtigung aller insoweit relevanter Faktoren, verbunden mit einer Abwägung der Interessen des Grundstückseigentümers.

Es spricht vieles dafür, dass der Antragsgegner diese Maßstäbe beachtet hat. In der Begründung der angefochtenen Bescheide wird angedeutet, dass eine Ausnahme erteilt worden wäre, wenn das Bauvorhaben sich nach Größe und Abstand zum Wald an dem abgerissenen Gebäude orientiert hätte bzw. wenn ein Abstand von 25 m, was auf die Höhe der vorhandenen Bäume im Wald bezogen worden ist, eingehalten würde. Die Bescheide verweisen außerdem auf den Waldabstandserlass vom 30.04.1996 (Amtsblatt Seite 481), in dem (bezogen auf kommunale Planungsvorhaben) davon die Rede ist, dass Ausnahmegenehmigungen "im Bereich von 50 - 30 m großzügig erteilt werden" sollten. Außerdem sei zu prüfen, ob es sich um einen "Lückenschluss" handele bzw. ob das "geplante Bauvorhaben nicht anders realisiert werden" könne.

Wenn in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keine weitergehende Aussage über die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens getroffen werden können, so liegt dies daran, dass der insoweit relevante Sachverhalt nicht als vollständig geklärt betrachtet werden kann. So finden sich in den Akten beispielsweise unterschiedliche Angaben über die Abstände zwischen dem Bauvorhaben und den offenbar in zwei Richtungen angrenzenden Waldflächen; die Bedeutung des an einer Grundstücksseite verlaufenden Grabens kann ebenfalls bislang kaum zuverlässig bewertet werden.

Aber selbst wenn die Erfolgsaussichten völlig offen wären, würde die Interessenabwägung nicht zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung führen. Das Interesse des Antragstellers an der Fortsetzung der Bauarbeiten wäre nur dann hoch zu bewerten, wenn der Baustopp voraussichtlich aufgehoben würde. Dies läßt sich aber - wie ausgeführt - nicht feststellen. Für den Antragsteller bedeutet dies, dass er damit rechnen muss, dass wenn die Ablehnung der Ausnahme bestandskräftig wird, dieser auch noch eine Abrissverfügung nachfolgt. Hätte er in der Zwischenzeit das Gebäude fertiggestellt, weil seinem hier vorliegenden Antrag entsprochen worden wäre, würde ein beträchtlich höherer Schaden entstehen, als nach dem derzeitigen Baufortschritt zu erwarten. Insbesondere würde der Antragsteller den Verlust aller weiterer Investitionen riskieren. Demgegenüber besteht - wie in der Begründung der Vollzugsanordnung ausgeführt - das öffentliche Interesse am Vollzug des Baustopps darin, der von dem Vorhaben ausgehenden negativen Vorbildwirkung und der Erhöhung der Gefahren für den angrenzenden Wald entgegenzuwirken.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung