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Enthält die Baugenehmigung eine Nebenbestimmung des Inhalts, bei Nutzungsaufnahme müsse eine Stellplatzablöse entrichtet werden, bleibt die Bauherreneigenschaft bis zu deren Zahlung bestehen und geht auch insoweit auf den Rechtsnachfolger über, der somit zahlungspflichtig wird.

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Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

Az.: 3 L 218/03

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Baurecht

hat der 3. Senat des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern ohne mündliche Verhandlung im Rahmen der Sitzung am 25. November 2004 in Greifswald

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 24. Juli 2003 wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Zahlungspflicht der Kläger für die Ablösung der Stellplatzpflicht für zwei für das Grundstück S.straße 11 in Ro. zu errichtende Stellplätze.

Die Kläger kauften dieses Grundstück am 23.12.1998 vom Gesamtvollstreckungsverwalter über das Vermögen des verstorbenen Herrn Gl.. Dieser hatte am 14.02.1995 einen Bauantrag gestellt und am 17.05.1995 beantragt, für zwei zu errichtende Stellplätze die Stellplatzpflicht abzulösen. Der Beklagte erteilte am 24.07.1996 die Baugenehmigung zur Errichtung eines Zweifamilienhauses. Sie enthält folgende Nebenbestimmung:

"11. Da die Herstellung von zwei notwendigen Stellplätzen auf eigenem Grundstück bzw. auf öffentlichrechtlich gesichertem Grundstück nicht möglich ist, wird gemäß § 48 Abs. 6 LBauO M-V verlangt, daß entsprechend dem am 10.07.1995 bestätigten Antrag auf Ablösung der Stellplatzverpflichtung der durch die Stellplatzsatzung (Beschluß-Nr. 803/51/1993 - bekannt gemacht im Amtsblatt vom 30.07.1993) festgelegten Betrag von 30.000 DM vor Nutzungsaufnahme an die Gemeinde Hansestadt Rostock gezahlt wird."

Nachdem das Vorhaben abgeschlossen war, forderte der Beklagte die Zahlung des Ablösebetrages in Höhe von 30.000,00 DM mit Bescheid vom 27.10.1997, der an Herrn Gl. adressiert war. Herr Gl. verstarb am 28.10.1997. Der Bescheid konnte ihm nicht mehr zugestellt werden.

Nach dem Tode des Herrn Gl., über dessen Vermögen die Gesamtvollstreckung angeordnet worden war, und der Fertigstellung des Hauses, das die Kläger aus dem Vermögen des Verstorbenen erwarben, mahnte der Beklagte gegenüber den Klägern die Erfüllung verschiedener Auflagen der Baugenehmigung an. Die Nebenbestimmung Nr. 11 blieb dabei unerwähnt. Die Kläger meinten, als Käufer nicht verpflichtet zu sein, die Auflagen zu erfüllen.

Am 13.10.1999 erließ der Beklagte einen Bescheid über die 30.000,00 DM, der an die Kläger "als Bauherren" am 16.10.1999 gerichtet wurde. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 19.11.1999 zurück. Er führte aus, dass, weil nach § 72 Abs. 2 LBauO M-V die Baugenehmigung auch gegen die Rechtsnachfolger des Bauherrn gelte, die Baugenehmigung vom 24.07.1995 einschließlich ihrer Auflagen auch gegen die Widerspruchsführer als Rechtsnachfolger des verstorbenen Herrn Gl. gelte. Mit der Übertragung des Eigentums am Baugrundstück seien auch alle Rechte und Pflichten der Baugenehmigung auf die Erwerber übergegangen, was die Ablösepflicht einschließe.

Das Verwaltungsgericht Schwerin gab der von den Klägern daraufhin erhobenen Anfechtungsklage mit Urteil vom 24.07.2003 statt. Zur Begründung führte es aus: Die Ablöseverpflichtung des § 48 Abs. 6 LBauO M-V sei personenbezogen. Sie verpflichte grundsätzlich nur den Bauherrn als den nach § 48 Abs. 1 bis 5 LBauO M-V zur Herstellung der Parkplätze Verpflichteten, nicht dagegen die Rechtsnachfolger des Bauherrn im Grundeigentum.

Die Ablöseverpflichtung stelle eine Auflage zur Baugenehmigung dar. Im Unterschied zur vorhabenbezogenen Baugenehmigung sei das insoweit begründete Abgabenschuldverhältnis vermögensrechtlicher Art. Es könne nur zwischen dem Bauherrn, der nicht zugleich Grundstückseigentümer sein müsse, als Schuldner und der Gemeinde als Gläubigerin entstehen und nicht ohne Weiteres auf Dritte übergehen. Dem öffentlichen Recht sei ein Schuldverhältnis zu Lasten Dritter fremd. § 72 Abs. 2 LBauO M-V erfasse seinem spezifisch baurechtlichen Regelungszweck nach und der Rechtsnatur des Abgabenschuldverhältnisses entsprechend nur die Baugenehmigung als begünstigenden Verwaltungsakt, nicht dagegen die Ablöseverpflichtung als Auflage und damit als belastenden Verwaltungsakt. Der spezifisch baurechtliche Regelungszweck des § 72 Abs. 2 LBauO M-V werde überdehnt, wenn diese Norm auf die Ablöseauflage erstreckt und ihr so der Charakter eines abgabenrechtlichen Haftungstatbestandes mit haftungserweiternder Wirkung gegeben würde. Schließlich bestünde auch kein praktisches Bedürfnis, die Ablöseverpflichtung auf den Rechtsnachfolger der Baugenehmigung auszuweiten. Es fehle insoweit an der Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Kläger.

Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 24.07.2003 die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Der Beklagte hat gegen das ihm am 04.08.2003 zugestellte Urteil am 04.09.2003 Berufung eingelegt und sie mit am 02.10.2003 eingegangenem Schriftsatz wie folgt begründet: Die Stellplatzablöse sei vorhaben- und grundstücksbezogen. Für den Fall, dass die Herstellung der notwendigen Stellplätze ganz oder teilweise nicht oder nur unter großen Schwierigkeiten möglich sei, müsse ohne die Lösung über die Stellplatzabgabe eine Ausnahme oder Befreiung nach § 70 LBauO erteilt oder die Baugenehmigung versagt werden. Diese einschneidende Konsequenz werde durch die Vereinbarung einer Stellplatzablöse vermieden. Sei die Ablöse bezahlt, gelte die bauliche Anlage als mit der erforderlichen Anzahl von Stellplätzen ausgestattet. Die Ablösezahlung stelle daher eine Maßnahme zur Herstellung rechtmäßiger Zustände dar. Die Kläger seien daher als Rechtsnachfolger im Eigentum des ursprünglichen Bauherrn, Herrn Gl., an die geforderte Stellplatzablöse gebunden. Sie sei durch Auflage 11 der Baugenehmigung vom 24. Juli 1996 verbindlich festgesetzt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage unter Abänderung des angefochtenen Urteils abzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Berufung als unzulässig zu verwerfen,

hilfsweise,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie halten die Berufung für unzulässig und unbegründet. Sie sei bereits unzulässig, weil der Beklagte das Urteil des Verwaltungsgerichts in pauschaler Weise bestreite, ohne sich mit den Entscheidungsgründen auseinander zu setzen. Im Übrigen erweise sich das Urteil des Verwaltungsgerichts als richtig.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen; sie sind Gegenstand der Beratung gewesen.

Entscheidungsgründe:

Über die Berufung kann der Senat ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierauf übereinstimmend verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung ist zulässig. Insbesondere ist sie im Sinne von § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO ordnungsgemäß begründet. Nach dieser Vorschrift muss die Begründung der Berufung die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung enthalten. Als Mindestanforderung an die Berufungsbegründung ist erforderlich, aber auch ausreichend, dass hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt, dass und weshalb der Berufungsführer an der Durchführung des zugelassenen Berufungsverfahrens festhalten will bzw. im Falle einer zugelassenen Berufung dieses Berufungsverfahren durchführen will. Es genügt, wenn er zum Ausdruck bringt, aus welchen Gründen er die Berufung für begründet hält (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.12.2000 - 9 B 549/00 - Buchholz 310 § 133 (nF) VwGO Nr. 60; Urteil vom 08.03.2004 -4 C 6/03 - NVwZ-RR 2004, S. 541). Daran gemessen genügen die Darlegungen des Beklagten in seinem Schriftsatz vom 02.10.2003 diesen Anforderungen offensichtlich. Es bedurfte nicht einer expliziten Auseinandersetzung mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts zur fehlenden Rechtsgrundlage der Anforderung des Stellplatzablösebetrags. Im Übrigen setzt sich der Beklagte in der Weise mit dieser Problematik auseinander, indem er ausführt, durch Auflage 11 der Baugenehmigung sei die Höhe des Ablösebetrages verbindlich festgestellt worden.

Die Berufung ist begründet. Die Klage ist unbegründet, da der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 13.10.1999 sich als rechtmäßig erweist und daher die Kläger nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Kläger sind als Rechtsnachfolger des früheren Bauherrn anzusehen und daher zu Recht herangezogen worden.

Zunächst trägt die Rechtsprechung zu denjenigen Landesrechten zur Auslegung des Landesrechts Mecklenburg-Vorpommern nichts bei, in denen ein Ablösevertrag vorgesehen ist, der zwischen dem Bauherrn und der Gemeinde abgeschlossen wird. Nach § 48 Abs. 6 S. 1 LBauO M-V verlangt nämlich die Bauordnungsbehörde den Ablösebetrag. Hierin liegt die Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsakts. Es stellt sich naturgemäß nicht die Frage, ob und in wie weit die Rechtsnachfolge in der Bauherreneigenschaft eine Ablösevereinbarung umfasst (dazu etwa Art. 53 BayBO und dazu Gaßner/Würfel, BayBauO, Komm. Art. 53 Rn. 30).

Für die Ansicht, eine Auflage zur Zahlung einer Stellplatzablöse wirke nicht gegen den Rechtsnachfolger des Bauherrn, wird angeführt (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 26. April 1990 - Bf II 51/89 - DÖV 1991, 32 = BauR 1991, 64 = DVBl 1991, 220): Bauherr sei nicht der Rechtsnachfolger im Grundeigentum, sondern der frühere Bauherr, der die Genehmigung beantragt und erhalten habe. Dennoch dürfe er nicht nach einer Vorschrift wie § 72 Abs. 2 LBauO M-V aus der Auflage auf Zahlung des Stellplatzausgleichsbetrages in Anspruch genommen werden. Denn diese Zahlungsauflage werde vom Begriff der Baugenehmigung nicht erfaßt. Es sei zu unterscheiden zwischen der Baugenehmigung (einschließlich Ausnahmen, Befreiungen und Bedingungen), die ein begünstigender Verwaltungsakt sei, und einer ihr beigefügten Auflage, die einen selbständig anfechtbaren, belastenden Verwaltungsakt darstelle. Die Baugenehmigung als begünstigender Verwaltungsakt sei stets in besonderer Weise grundstücks- und vorhabengebunden. Ihre begünstigende Wirkung entfalte die Baugenehmigung zunächst zugunsten des Adressaten, des Bauherrn. Das Gesetz erstrecke diese Wirkung auf den Rechtsnachfolger des Bauherrn und alle über die Bauanlage Verfügungsberechtigten. Zweck dieser Regelung ("Geltungserstreckung") sei es, auf einfache und wirksame Weise die einheitliche Geltung der Baugenehmigung für und gegen alle, die aufgrund ihrer Rechts- oder Sachherrschaft in besonderer Nähe zum Bauvorhaben oder zum fertigen Bauwerk stehen, zu gewährleisten. Ob und in welchem Umfang eine Norm wie § 72 Abs. 2 LBauO M-V - unmittelbar oder analog - Auflagen umfasse, die einer Baugenehmigung beigefügt werden und selbständig anfechtbare, belastende Verwaltungsakte darstellten, bestimme der Inhalt der Auflage. Es würden nur solche Auflagen erfasst, die die Beschaffenheit eines Bauvorhabens oder die Art seiner Nutzung regeln, d.h. ebenso grundstücks- und vorhabengebunden wie die Baugenehmigung selbst sind, und deshalb wie diese einheitlich alle, die über das Vorhaben (Bauwerk) Rechts- oder Sachherrschaft ausüben, binden sollen. Es müsse zwischen sachbezogenen und auf den Bauherrn abgestellten Leistungsverpflichtungen unterschieden werden. Die an den Bauherrn gerichtete Auflage, für notwendige Stellplätze einen Ausgleichsbetrag zu zahlen, sei nicht wie die Baugenehmigung grundstücks- und vorhabengebunden, sondern personenbezogen. Sie begründe ein Abgabenschuldverhältnis, an dem der damalige Bauherr als Abgabenschuldner beteiligt gewesen seien. Die Auflage sei ihrem Inhalt nach ein Leistungsbescheid. Mit der Bekanntgabe sei die Abgabenpflicht in der Person des Bauherrn entstanden. Ein Wechsel des Bauherrn (Eigentümer, Mieter) bringe die mit der Auflage geschaffene Zahlungspflicht nicht zum Erlöschen; ein derartiger Wechsel erschwere es dem verpflichteten Bauherrn auch nicht, die Auflage zu erfüllen. Der besondere Rechtfertigungsgrund für die "dingliche" Wirkung der Baugenehmigung - das Bedürfnis, die Rechts- oder Sachherrschaft wechselnder Bauherren oder mehrerer Verfügungsberechtigter in ein und denselben rechtlichen Rahmen wie in ein (quasi-dingliches) "Nutzungsstatut" einzubinden - lasse sich auf die Abgabenauflage nicht übertragen.

Diese Ansicht, der das Verwaltungsgericht gefolgt ist, kann für das Landesrecht Mecklenburg-Vorpommern nicht gelten.

Die Stellplatzablöse ist, betrachtet man die systematische Stellung des Abs. 6 innerhalb des § 48 LBauO M-V, ein Surrogat für die aufgrund tatsächlicher Verhältnisse nicht zumutbare oder unmögliche Herstellung der vom Gesetz vorgesehenen Stellplätze im Zusammenhang mit der Errichtung oder Änderung von baulichen Anlagen. Dies ergibt sich auch aus Sinn und Zweck der Stellplatzablöse. Die Möglichkeit der Ablöse der Stellplatzverpflichtung durch Zahlung eines Geldbetrages dient dazu, auch in den Fällen eine Baugenehmigung erteilen zu können, in denen die grundsätzlich vorgesehene Pflicht zur Schaffung von Stellplätzen aus tatsächlichen Gründen unmöglich ist (vgl. VGH München, Beschluss vom 11.03.2004 - 2 BV 02.3044). Ohne eine Stellplatzablösepflicht würden nach der zum Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung geltenden Fassung des § 48 LBauO M-V andernfalls Bauherrn durch die Erteilung einer Baugenehmigung bevorteilt, deren Bauvorhaben aus tatsächlichen Gründen ohne die Schaffung ausreichender Stellplätze errichtet oder verändert wird (vgl. Senat, Beschluss vom 12.10.2004 - 3 M 147/03 -). Die Verpflichtung, Stellplätze herzustellen, trifft den Bauherrn. Das Surrogat hierzu begründet ebenfalls eine Verpflichtung des Bauherrn. Dies kommt in der Bestimmung des § 48 Abs. 6 S. 1 LBauO M-V dadurch eindeutig zum Ausdruck, dass die Verpflichtung die Baubehörde - nicht die Gemeinde -gegenüber "dem zur Herstellung Verpflichteten" ausspricht. Dadurch wird die Verpflichtung zur Ablöse vorhabenbezogen und der "für das Vorhaben Verantwortliche", d.h. der Bauherr (siehe § 54 LBauO M-V) hat sie zu leisten. Dementsprechend ist eine in der Baugenehmigung vom 24.07.1996 die Nutzungsaufnahme von der Zahlung abhängig gemacht worden. In einer solchen Regelung ist sowohl die behördliche Ausnahmegestattung von der Pflicht, notwendige Stellplätze zu schaffen, zu sehen wie auch die damit verbundene Ablösung in Geld (vgl. Schlotterbeck in ders./v. Arnim/Hager, Landesbauordnung für Baden-Württemberg, 5. Aufl. § 37 Rn. 57). Mit dieser Nebenbestimmung der Baugenehmigung wird ihr Inhalt insgesamt umschrieben. Die Nebenstimmung kann nicht getrennt werden, weil so eine rechtswidrige, jedenfalls von der zutändigen Behörde nicht gewollte Genehmigung auf den Rechtsnachfolger des Bauherrn überginge (vgl. Dietlein: Nachfolge im öffentlichen Recht, S. 284 f.)

Der Surrogationscharakter der Stellplatzablöse bedeutet somit, dass die Verpflichtung nicht von der Eigenschaft als Bauherrn getrennt werden kann, weil sie mit der Baugenehmigung verbunden ist. Mit dem Erwerb des Eigentums an dem Grundstück tritt der Erwerber nach § 72 Abs. 2 LBauO M-V, der für Rechtsnachfolgerinnen und Rechtsnachfolger die Geltung der Verwaltungsakte anordnet, in die Rechtsstellung der Bauherrn als Adressat der Baugenehmigung ein. Hierdurch wird ihm die rechtliche Möglichkeit verschafft, das Bauvorhaben unter Ausnutzung der Stellplatzablösung durchzuführen (vgl. BGH, Versäumnisurteil vom 14.11.2003 - V ZR 346/02 - WM 2004, 898 - zit. nach juris).

Der frühere Bauherr hat die Festlegung der Ablöse - sei es als untrennbaren Teil der Baugenehmigung, sei es als selbständig anfechtbare Auflage (siehe Schlotterbeck § 57 Rn. 59) - unanfechtbar werden lassen. An der Bestandskraft nimmt auch die Verbindung mit der Baugenehmigung teil. Da erst nach Herstellung der Anlage, d.h. durch die Nutzungsaufnahme der Stellplatzbedarf ausgelöst worden wird (vgl. § 48 Abs. 1 S. 3 LBauO M-V), hat der Beklagte die Anforderung der Ablöse auch zu Recht an diesen Zeitpunkt gebunden.

Das bedeutet weiter, dass die Verpflichtungen des Bauherrn erst dann vollständig erfüllt sind, wenn auch die Ablöse entrichtet ist (vgl. OVG Saarlouis, Urteil vom 12.06.1997 - 2 R 236/85 - AS 22, S. 79, 82). Ob die Nutzungsaufnahme damit baurechtlich unzulässig ist, so lange nicht die Stellplatzablöse gezahlt ist, kann dahinstehen. Jedenfalls steht die Zahlung in unmittelbarem Zusammenhang mit den vorhabenbezogenen Verpflichtungen des Bauherrn, sodass sie an dem Rechte- und Pflichtenübergang nach § 72 Abs. 2 LBauO M-V teilhat.

Die Kläger können auch nicht geltend machen, der Beklagte habe sich aus der Masse befriedigen lassen können, da dem Gesamtvollstreckungsverwalter durch die Veräußerung des Immobiliarvermögens des früheren Bauherrn, Herrn Gl., eine Masse zur Verfügung gestanden habe. Aus dem oben Dargelegten ergibt sich, dass die Ablöseverpflichtung eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung darstellt, die in unmittelbaren Zusammenhang mit der bauordnungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens steht. Sie begründet eine öffentlich-rechtliche (bau) ordnungsrechtliche Verpflichtung, die ursprünglich auf die Herstellung von Stellplätzen gerichtet ist und nun als Surrogat die Pflicht zur Zahlung der Ablöse auslöst. Diese Zahlungspflicht hat somit auch Teil an dem rechtlichen Schicksal der ursprünglichen öffentlich-rechtlichen (bau) ordnungsrechtlichen Verpflichtung. Eine solche öffentlich-rechtliche Verpflichtung bezieht sich auf einen Gegenstand der Konkursmasse. Sie unterliegt damit nicht den für Gesamtvollstreckungsforderung geltenden Anforderungen der Gesamtvollstreckungsordnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.02.1999 - 11 C 9/97 - BVerwGE 108, 296). Nach dem oben Dargelegten geht es im vorliegenden Fall nämlich darum, dass die Kläger nunmehr in die Rechtsstellung als Bauherrn eingetreten sind, deren Gegenstand die Verpflichtung zur Zahlung der Ablöse ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision bestehen nicht (§ 132 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung