Judicialis Rechtsprechung

1. Bei der normativen Vermutung der Gefährlichkeit von Hunden bestimmter Rassen, die durch einen sog. Wesenstest im Einzelfall widerlegt werden kann (§ 2 Abs. 3 HundehVO M-V), handelt es sich um eine im Interesse der Praktikabilität geschaffene quasi umgekehrte Gefahrerforschungsmaßnahme.

2. Die Gefahrerforschungsmaßnahme ist eine Vorstufe der Maßnahme der Gefahrenabwehr.

3. Die Ermächtigung zum Erlass von Gefahrenabwehrverordnungen umfasst auch die Ermächtigung zum Erlass von Verordnungen, die Gefahrerforschungsmaßnahmen zum Inhalt haben, auch wenn diese Verordnungen Eingriffe in Rechte Dritter ermöglichen, die nicht Störer im polizeirechtlichen Sinne sind.

4. Setzen die von einer Gefahrerforschungsmaßnahme Betroffenen zurechenbar die Ursache für diese Maßnahme, begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, wenn sie die Kosten der Maßnahme tragen müssen.

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Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

Az.: 4 K 29/00

Verkündet am: 14.04.2004

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Ordnungsrecht - Hundehalterverordnung -

hat der 4. Senat des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern aufgrund der mündlichen Verhandlung am 31. März 2004, verkündet am 14. April 2004 in Greifswald

für Recht erkannt:

Tenor:

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu je einem Drittel. Durch die Anschlussrevision zusätzlich entstandene Kosten trägt der Antragsgegner.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Gültigkeit des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung über das Führen und Halten von Hunden vom 04. Juli 2000 (GVOBl. M-V S. 295 - Hundehalterverordnung M-V, HundehVO M-V). Die Antragsteller sind sämtlich Züchter und Halter von Hunden der dort genannten Rasse (American Staffordshire Terrier).

Der erkennende Senat hat mit Urteil vom 06. April 2001 den Normenkontrollantrag der Antragsteller gegen die Hundehalterverordnung mit Ausnahme dreier hier nicht mehr im Streit stehender Vorschriften abgelehnt.

Im Revisionsverfahren (BVerwG - 6 CN 4. 01) haben die Antragsteller ihre Revisionen hinsichtlich der nicht § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HundehVO M-V betreffenden Vorschriften zurückgenommen. Das Bundesverwaltungsgericht hat das Revisionsverfahren insoweit eingestellt. Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 18. Dezember 2002 das Urteil des erkennenden Senats vom 06. April 2001 aufgehoben, soweit es § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HundehVO M-V betraf. In diesem Umfang hat es die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die Anschlussrevision des Antragsgegners hat das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen; die Kostenentscheidung hat es der Schlussentscheidung vorbehalten.

In den Entscheidungsgründen des bundesverwaltungsgerichtlichen Urteils ist im Wesentlichen ausgeführt, die Entscheidung des OVG beruhe auf der Verletzung von Bundesrecht und die Entscheidung in der Sache erfordere die Auslegung von Landesrecht, die dem OVG überlassen werde. Das OVG verletze mit seiner Auffassung, § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HundehVO M-V regele eine abstrakte Gefahr, Bundesrecht. Dieses gebiete, den in § 17 Abs. 1 SOG M-V verwendeten Begriff der Abwehr von Gefahren in dem das Polizei- und Ordnungsrecht der Länder der Bundesrepublik Deutschland prägenden, überkommenen Sinn auszulegen. Die Norm ermächtige die darin genannten Stellen zum Erlass von Verordnungen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Dabei handele es sich um abstrakte Gefahren. Eine abstrakte Gefahr sei nach herkömmlichem Verständnis immer dann anzunehmen, wenn mit bestimmten Lebenssachverhalten nach den Gesetzen der Erfahrung generell mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung verbunden seien. Die Feststellung einer abstrakten Gefahr verlange eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose. Es müssten - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigten. Von dieser mit jeder Prognose verbundenen Unsicherheit sei die Ungewissheit zu unterscheiden, die bereits die tatsächlichen Grundlagen der Gefahrenprognose betreffe. Sei die Behörde mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefahrenprognose nicht im Stande, so liege keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor. Auch in derartigen Situationen könne ein Bedürfnis bestehen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Ein solches Einschreiten beruhe nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr würden Risiken bekämpft, die jenseits bereits feststellbarer Gefahren verblieben. Das setze eine Risikobewertung voraus, die "politisch" geprägt oder mitgeprägt sei. Eine derart weitreichende Bewertungs- und Entscheidungskompetenz stehe den Polizei- und Ordnungsbehörden aufgrund der Verordnungsermächtigung nach § 17 Abs. 1 SOG M-V nicht zu. Vielmehr sei es Sache des zuständigen Gesetzgebers, sachgebietsbezogen darüber zu entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau und auf welche Weise Schadensmöglichkeiten vorsorgend entgegengewirkt werden solle, die nicht durch ausreichende Kenntnis belegt, aber auch nicht auszuschließen seien. In § 17 Abs. 1 SOG M-V sei ausschließlich von "Abwehr von Gefahren", nicht hingegen von "Vorsorge" oder "Vorbeugung" die Rede. Auch darin zeige sich positiv-rechtlich, dass dem Gefahrenbegriff nicht aus sich heraus eine Erstreckung auf die Aufgabe der Risiko- oder Gefahrenvorsorge innewohne. Die vom OVG festgestellte abstrakte Gefahr im Sinne des § 17 Abs. 1 SOG M-V liege tatsächlich nicht vor, weil hinsichtlich der Rasseliste des § 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V die tatsächlichen Erkenntnisse über die Gefährlichkeit der dort genannten Hunde nicht ausreichten, um eine abstrakte Gefahr im überkommenen polizeirechtlichen Sinne anzunehmen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat gleichwohl von einer Nichtigkeitserklärung des § 2 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 HundehVO M-V abgesehen. Es erscheine nicht ausgeschlossen, dass die Vorschrift als eine Regelung zur Gefahrerforschung ausgelegt werden könne und dass sie als solche Bestand habe. Die Regelung ähnele in Verbindung mit § 2 Abs. 3 Sätze 2 und 4 HundehVO M-V jedenfalls im Ergebnis einer dem Hundehalter durch Verordnung auferlegten Verpflichtung, seinen Hund zwecks Erforschung eines bestehenden Gefahrenverdachts beim Tierarzt vorzuführen, die hier von der Behörde nötigenfalls im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werde. Die Aufstellung eines verordnungsrechtlichen Gefahrermittlungsprogramms auf der Grundlage der polizeirechtlichen Generalermächtigung nach Art des § 17 Abs. 1 SOG M-V sei bundesrechtlich zulässig. Das OVG habe bislang nicht geprüft, ob eine entsprechende Auslegung des § 2 Abs. 3 HundehVO M-V möglich sei. Ebenso wenig habe es geprüft, ob die Ermächtigung zum Erlass von Verordnungen zur Gefahrenabwehr in § 17 Abs. 1 SOG M-V den Verordnungsgeber zugleich auch dazu ermächtige, abstrakt-generelle Regelungen zur Gefahrermittlung zu treffen. Die Beantwortung dieser Fragen werde dem OVG überlassen.

Die Zurückverweisung des Rechtsstreits erübrige sich nicht deswegen, weil aus einem anderen Grund abschließend zugunsten der Antragsteller entschieden werden könne. Zum einen stoße die Regelung über gefährliche Hunde (§§ 1 Abs. 1, 2 ff. HundehVO M-V) aus der Sicht des Bundesrechts nicht auf grundsätzliche Bedenken. Ein Verstoß gegen die Gesetzgebungskompetenz liege nicht vor. Bundesrecht verbiete darüber hinaus grundsätzlich nicht, durch Rechtsverordnung ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalten zu begründen. Die Einführung eines Präventivverbots mit Erlaubnisvorbehalt gehöre zu den herkömmlichen polizeirechtlichen Maßnahmen. Als eine solche Maßnahme könne ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt durch die allgemeine polizeirechtliche Verordnungsermächtigung gedeckt sein, was das OVG in Bezug auf § 17 Abs. 1 SOG M-V bislang nicht geprüft habe. Die Aufstellung einer Liste von Hunderassen mit dem Ziel, die Hunde dieser Rassen Maßnahmen der Gefahrerforschung zu unterwerfen sowie in dem hiernach erforderlichen Umfang als gefährliche Hunde zu behandeln, sei nicht von vornherein mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Welche einzelnen Hunderassen ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in eine der Gefahrerforschung dienende Liste aufgenommen werden und welche vom Verordnungsgeber unberücksichtigt gelassen werden dürften, hänge vom Bestehen eines begründeten Gefahrenverdachts ab. Die Feststellung eines solchen Verdachts setze für jede in Betracht kommende Rasse die Feststellung objektiver Anhaltspunkte voraus, die auf ein rassespezifisches übersteigertes Aggressionsverhalten hindeuten könnten.

Bei der Auslegung des § 2 Abs. 3 HundehVO M-V als Gefahrermittlungsprogramm müsse auch § 7 Abs. 3 HundehVO M-V beachtet werden.

Die Antragsteller verweisen zur Begründung ihrer aufrechterhaltenen Normenkontrollanträge darauf, dass sich aus § 7 Abs. 3 HundehVO M-V ergebe, dass es sich bei der vorliegenden Verordnung nicht um eine solche zur Gefahrerforschung handele. Dies ergebe sich auch aus den Einlassungen des Antragsgegners in der ersten mündlichen Verhandlung, in der er ausgeführt habe, man habe die von der Hundehalterverordnung erfassten Tiere vollständig "von der Bildfläche verschwinden lassen" wollen. Anhaltspunkte für eine wissenschaftlich bestätigte Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen gebe es nicht. Eine Untersuchung an der Universität Kiel habe ergebe, dass insbesondere die Rasse American Staffordshire Terrier beste Ergebnisse in Bezug auf Prägung auf Menschen und Sozialverträglichkeit erzielt habe.

Die Antragsteller beantragen,

§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 der Hundehalterverordnung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 04. Juli 2000 für nichtig zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er begründet seinen Antrag mit der Überlegung, § 2 Abs. 3 HundehVO M-V könne als Gefahrermittlungsprogramm Bestand haben. Bei einem vorliegenden Gefahrenverdacht seien Maßnahmen zur Aufklärung und Feststellung des tatsächlichen Ausmaßes der Gefahr nach allgemeiner Meinung zulässig. Welche Maßnahmen zulässig seien, richte sich maßgeblich nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. § 17 Abs. 1 SOG M-V sei eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage. Die Generalermächtigung zur Gefahrenabwehr decke auch Eingriffe zum Abbruch eines gefahrverdächtigen Geschehensablaufs und zu dessen Erforschung. Der Gefahrerforschungseingriff sei in der Ermächtigung, konkrete Gefahren abzuwehren, sinngemäß mitenthalten. Wenn § 17 Abs. 1 SOG M-V abstrakte Gefahren erfasse, dann sei mit Blick auf die Tatsache, dass die polizeiliche Generalermächtigung generell Gefahrermittlungsmaßnahmen umfasse, davon auszugehen, dass mithin diese Norm den Verordnungsgeber auch dazu ermächtige, abstraktgenerelle Regelungen zur Gefahrermittlung zu treffen. Für das tatsächliche Vorliegen eines bestimmten Gefahrenverdachts gebe es genügend Anhaltspunkte. Hierzu werde auf Äußerungen im fachwissenschaftlichen Schrifttum ebenso verwiesen wie auf Beißstatistiken und auf einschlägige Rechtsprechung anderer Obergerichte sowie auf das so genannte Qualzuchtgutachten, aus dem sich ergebe, dass bei American Staffordshire Terriern vom Vorliegen einer Agressionssteigerung im Sinne des § 11 b Abs. 2 Tierschutzgesetz auszugehen sei. Im Übrigen werde statistisch deutlich, dass Zwischenfälle mit American Staffordshire Terriern überdurchschnittlich oft in der Öffentlichkeit stattfänden und hiernach als Straftaten zu verfolgen gewesen seien. Die Regelungen der Hundehalterverordnung seien im Einzelnen auch verhältnismäßig.

Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die Niederschriften über die mündlichen Verhandlungen verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der zulässige, nach Zurückverweisung durch das Bundesverwaltungsgericht nur noch auf Feststellung der Nichtigkeit des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HundehVO M-V gerichtete Antrag bleibt ohne Erfolg.

1. Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist zunächst, dass das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung (Urteil vom 18.12.2002 - 6 CN 4.01 -) mit den erkennenden Senat bindender Wirkung (§ 144 Abs. 6 VwGO) festgestellt hat, dass auf der Grundlage der vorliegenden Erkenntnisse die Zugehörigkeit eines Hundes zu einer der in § 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V genannten Rassen nicht ausreicht, um das Vorliegen einer abstrakten Gefahr im überkommenen polizeirechtlichen Sinne anzunehmen. Denn es liege wegen erheblicher Erkenntnislücken lediglich ein Gefahrenverdacht vor.

Der Senat sieht die Voraussetzungen, unter denen die Bindungswirkung dieser Ausführungen in den Gründen der das Verfahren zurückverweisenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) entfällt, nicht für gegeben an. Insbesondere ergeben sich aus den vom Antragsgegner zu den Akten gereichten umfangreichen Polizeimeidungen über Zwischenfälle mit Hunden keine derartig weit reichenden gesicherten Erkenntnisse über die Zugehörigkeit der beteiligten Hunde zur Rasse "American Staffordshire Terrier", dass gemessen an den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Maßstäben eine von den Hunden dieser Rasse ausgehende abstrakte Gefahr angenommen werden könnte. Auf die vom Antragsgegner schriftsätzlich besonders betonte hohe Zahl von Haltern von Hunden dieser Rasse mit zuverlässigkeitsrelevanten Eintragungen im Führungszeugnis kommt es rechtlich - ohne dass dies näher begründet werden müsste - nicht an.

Auch aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Hundeverbringungs- und -einfuhrbeschränkungsgesetz vom 12. April 2001 (Urteil vom 16.03.2004 - 1 BvR 1778/01 -) vermag der Senat nichts Hinreichendes für das Vorliegen einer abstrakten Gefahr im überkommenen polizeirechtlichen Sinne zu entnehmen. Das Bundesverfassungsgericht hatte ein Handeln des Gesetzgebers verfassungsrechtlich zu beurteilen; für die rechtliche Beurteilung des Handelns des Verordnungsgebers, das an strengere Vorgaben geknüpft ist als das des parlamentarischen Gesetzgebers, gibt die Entscheidung ebenso wenig etwas her wie der Beschluss der 2. Kammer des I. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 16. März 2004 (1 BvR 550/02), der die Verfassungsmäßigkeit einer Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - des Landes Rheinland-Pfalz betrifft.

Die vom Bundesverwaltungsgericht als tragende Begründung seiner Entscheidung herangezogene spezifisch polizeirechtliche Fragestellung wird von der verfassungsrechtlichen Betrachtungsweise des Bundesverfassungsgerichts in den genannten Entscheidungen jeweils nicht erfasst. Das vom Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungsgründen mitgeteilte Tatsachenmaterial ist jedenfalls nicht geeignet, eine abstrakte Gefahr im überkommenen polizeirechtlichen Sinne hinreichend zu belegen.

2. Der bundesrechtliche Grundsatz der Normerhaltung erfordert allerdings, eine Vorschrift erst dann für nichtig zu erklären, wenn sie sich auch nach sorgfältiger und lückenloser, insbesondere den Gesamtzusammenhang der getroffenen Regelung mitberücksichtigender Auslegung als mit höherrangigem Recht unvereinbar erweist (BVerwG, Urteil vom 18.12.2002 - 6 CN 1.02 -, Buchholz 402.41, Allgemeines Polizeirecht Nr. 73; BVerwG, Urteil vom 20.08.2003 - 6 CN 5.02 -).

Unter Zugrundelegung dieses Maßstabes sieht der Senat trotz des Wortlautes der noch s t reit befangenen Norm und der wohl von der Abwehr einer abstrakten Gefahr ausgehenden Intention des historischen Verordnungsgebers bei Erlass der Hundehalterverordnung M-V die Möglichkeit der normerhaltenden Auslegung des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HundehVO M-V als einer bloßen Regelung einer Gefahrerforschungsmaßnahme.

Die Bestimmung des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HundehVO M-V, wonach bei einem Hund der Rasse American Staffordshire Terrier die Eigenschaft als gefährlicher Hund vermutet wird, darf nicht isoliert von den weiteren Regelungen des § 2 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 HundehVO M-V betrachtet werden. Danach kann diese normative Vermutung im Einzelfall durch einen so genannten Wesenstest widerlegt werden (§ 2 Abs. 3 Satz 2 HundehVO M-V). Die an die Rassezugehörigkeit geknüpfte Vermutung der Gefährlichkeit eines Hundes und die sich daran wiederum aus den einzelnen Bestimmungen der Hundehalterverordnung M-V anknüpfenden Beschränkungen der Züchtung, Haltung und Führung eines solchen Hundes gelten nur solange, wie nicht der von der Verordnung selbst eingeführte Beweis der Ungefährlichkeit des einzelnen Hundes erbracht ist. Diese im Einzelfall bis zur aus Sicht des Hundehalters erfolgreichen Ablegung des Wesenstests zeitlich begrenzte Geltung der normativen Vermutung der Gefährlichkeit des zu einer der in § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HundehVO M-V aufgeführten Rassen gehörenden Hundes erlaubt die Auslegung der letztgenannten Norm in folgender Weise: Der Verordnungsgeber beabsichtigt mit ihr im Interesse einer möglichst umfassenden Durchsetzung der in der Verordnung selbst geregelten Gefahrerforschungsmaßnahme "Wesenstest" einen normativ abgesicherten faktischen Zwang auszuüben mit dem Ziel, dass möglichst viele Hundezüchter und -halter diesen "Wesenstest" durchführen lassen, um die bis zum aus ihrer Sicht erfolgreichen Abschluss dieser Gefahrerforschungsmaßnahme auf ihnen lastenden Pflichten zu lösen.

Bei dieser Betrachtungsweise handelt es sich um eine im Interesse der Praktikabilität geschaffene quasi umgekehrte Gefahrermittlungsregelung: Nicht die Behörde muss im Einzelfall dem Gefahrenverdacht nachgehen, sondern ein generalisierter Gefahrenverdacht wird zum Anlass genommen, eine standardisierte Gefahrermittlungsmaßnahme anzubieten. Der Verordnungsgeber will damit dem Umstand Rechnung tragen, dass die Haltung als gefährlich vermuteter Hunde über Einzelfälle hinausgehend ein solches Maß erreicht hat, dass die zuständigen Behörden nicht mehr mit vertretbarem Aufwand den einzelnen Gefahrenverdachtssituationen nachgehen können. Ein solches Verständnis der Norm liegt insbesondere deswegen nahe, da andernfalls die Ordnungsbehörden mangels einer Meldepflicht über das Züchten/Halten oder Führen von als gefährlich vermuteten Hunden faktisch nur bei konkreter Gefahr solche Hunde einem Wesenstest unterziehen könnten, der dann aber im Zusammenhang mit der Vermutungsregelung sinnlos wäre. Die streitbefangene Norm hat daher auch dann einen sinnvollen Anwendungsbereich, wenn sie als eine den bloßen polizeirechtlichen Gefahrenverdacht regelnde Vorschrift der Gefahrermittlung angesehen wird.

An dieser Auslegung des § 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V als Gefahrermittlungsregelung sieht sich der Senat nicht durch die Bestimmung des § 7 Abs. 3 HundehVO M-V gehindert. Die Vorschrift bestimmt die Geltung einiger ihrem Wortlaut nach nur für gefährliche Hunde geltenden Regelungen auch für solche Hunde, die im Ergebnis des Wesenstestes nicht als gefährliche Hunde anzusehen sind. § 7 Abs. 3 HundehVO M-V mag, soweit er die Kennzeichnungspflicht des § 3 Abs. 4 Satz 1 HundehVO M-V auch auf in diesem Sinne ungefährliche Hunde erstreckt, noch als Annex zur Gefahrermittlungsmaßnahme angesehen werden können. Für die weiteren durch § 7 Abs. 3 HundehVO M-V auf ungefährliche Hunde der in § 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V genannten Rassen erstreckten Regelungen ist dieser Annexcharakter fernliegend; ein Zusammenhang mit einer Gefahrerforschungsmaßnahme ist nicht recht ersichtlich. Dieser fehlende innere Zusammenhang mit dem Charakter des § 2 Abs. 3 HundehVO M-V als Gefahrerforschungsmaßnahme ist aber unschädlich. Bereits aus der Überschrift des § 7 Abs. 3 HundehVO M-V ergibt sich, dass es sich um eine Ausnahmebestimmung handelt. Daher ist ein Verständnis der Norm als eine Sonderregelungen enthaltende Bestimmung möglich, die gerade nicht das allgemeine Verständnis des § 2 Abs. 3 HundehVO M-V dirigiert, sondern erkennbar davon abweichende, eben Ausnahmebestimmungen beinhaltet. Bei diesem systematischen Verständnis liegt es nahe, § 7 Abs. 3 HundehVO M-V als eigenständige und für sich isoliert zu betrachtende Norm zu verstehen, die nicht in einem untrennbaren systematischen Zusammenhang mit § 2 Abs. 3 HundehVO M-V zu sehen ist und bei isolierter Betrachtungsweise auch Sinn macht. Selbst wenn zugunsten der Antragsteller bei einer hier nur inzident möglichen Überprüfung der Norm die Erkenntnis gewonnen werden würde, die Vorschrift verstoße gegen höherrangiges Recht, würde das nicht zu der von den Antragstellern begehrten Nichtigkeitsfeststellung des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HundehVO M-V führen, da § 7 Abs. 3 HundehVO M-V als Ausnahmevorschrift isoliert aufgehoben werden könnte, ohne dass andere Vorschriften der Hundehalterverordnung M-V davon in ihrem rechtlichen Schicksal berührt wären.

3. Auch bei einem Verständnis des § 2 Abs. 3 HundehVO M-V als Maßnahme der Gefahrerforschung wird die Norm von der Ermächtigungsgrundlage des § 17 Abs. 1 SOG M-V gedeckt.

Bundesrecht steht einem solchen Verständnis des § 17 Abs. 1 SOG M-V nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.12.2002 - 6 CN 4.01 -). Unstreitig regelt § 17 Abs. 1 SOG M-V die Befugnis der Ordnungsbehörden, zum Zwecke der Gefahrenabwehr im klassischen polizeirechtlichen Sinne Verordnungen zu erlassen (vgl. Krech, Sicherheits- und Ordnungsgesetz M-V, § 17 Rn. 1). Darin erschöpft sich aber ihr Anwendungsbereich nicht. Erfasst werden darüber hinaus auch Maßnahmen der Gefahrerforschung. Der Senat versteht den Gefahrerforschungseingriff als eine Vorstufe der Maßnahme der Gefahrenabwehr. Durch die Gefahrerforschungsmaßnahme soll geklärt werden, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die Prognose der Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts vorliegen (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1985, S. 226 f.; Götz, NVwZ 1994, 652, 655; Reichert/Ruder/Fröhler, Polizeirecht, 5. Aufl. 1997, Rn. 227 ff.; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2002, Rn. 96; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht 2002, Rn. 50 ff.; Gusy, Polizeirecht, 5. Aufl. 2003, Rn. 193 f.). In Konsequenz dieser Auffassung umfasst die Ermächtigung zum Erlass von Gefahrenabwehrverordnungen auch die Ermächtigung, Verordnungen zu erlassen, die Maßnahmen zur Gefahrermittlung zum Inhalt haben, auch wenn dies Eingriffe in die Rechtspositionen Dritter umfasst, die nicht als Störer im polizeirechtlichen Sinne angesehen werden können, da die Gefahr als Voraussetzung der Störereigenschaft gerade nicht feststeht. Dies folgt aus der Einordnung der Gefahrermittlungsmaßnahme als einem wesensgleichen Minus zur Gefahrenabwehrmaßnahme, wobei sich das "Weniger" darin ausdrückt, dass die Eingriffsintensität der Gefahrermittlungsmaßnahme gegenüber der Gefahrenabwehrmaßnahme verringert ist.

Auch die auf § 17 Abs. 1 SOG M-V gestützte Gefahrerforschungsmaßnahme ist an dem polizeirechtlich besonders normierten Verhältnismäßigkeitsprinzip zu messen. Desweiteren sind strenge Anforderungen an die Voraussetzungen des Gefahrenverdachts zu stellen. Es müssen ausreichend gesicherte Anhaltspunkte für das Bestehen einer Gefahr vorhanden sein, auch wenn gesicherte Erkenntnisse für das Vorliegen wenigstens einer abstrakten Gefahr nicht gefordert werden können. Die Verordnung muss weiter der Unterscheidung zwischen - dem Gesetzgeber vorbehaltener - Gefahrenvorsorge und der schlichten Gefahrermittlung Rechnung tragen, die der Verordnungsgeber regeln kann. Grundsätzlich kommt eine Gefahrermittlungsverordnung nur in Betracht, wenn der Gefahrenverdacht von einem großen Kreis möglicher Störer ausgeht; im Regelfall wird eine Gefahrerforschungsmaßnahme eine Einzelfallregelung bleiben müssen.

Diese Voraussetzungen einer der Gefahrerforschung dienenden polizeirechtlichen Verordnung erfüllt die Hundehalterverordnung M-V. Die einzelnen Regelungen über das Züchten, Halten und Führen eines gefährlichen Hundes verstoßen - soweit sie nicht bereits rechtskräftig für nichtig erklärt wurden - nicht gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip des § 15 SOG M-V. Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist der Senat auf seine Ausführungen in der Entscheidung vom 18. März 2001, die er sich weiterhin zu Eigen macht. Aus den vom Antragsgegner vorgelegten Materialien über Beißvorfälle, an denen Hunde der Rasse American Staffordshire Terrier beteiligt waren, ergeben sich hinreichende Anhaltspunkte für die Annahme des Verordnungsgebers, dass ein Gefahrenverdacht betreffend diese Hunderasse besteht. Wie sich aus der bereits näher begründeten Auslegung des § 2 Abs. 3 HundehVO M-V ergibt, hat der Verordnungsgeber der Unterscheidung zwischen Gefahrenvorsorge- und Gefahrermittlungsmaßnahmen durch die Einführung des Wesenstestes hinreichend Rechnung getragen. Auch ist der Kreis der potenziellen Störer so groß, dass eine Regelung durch Verordnung gerechtfertigt ist.

Die Hundehalterverordnung M-V verstößt schließlich nicht gegen die Ermächtigungsgrundlage des § 17 Abs. 1 SOG M-V, weil sie die Kosten der Gefahrerforschungsmaßnahme unabhängig vom Ergebnis des so genannten Wesenstestes dem Hundezüchter bzw. -halter auferlegt. Hier kommt der Gedanke zum Tragen, dass die Züchter bzw. Halter von Hunden bestimmter Rassen, die einem Gefahrverdacht unterliegen, sich der Notwendigkeit von Gefahrerforschungsmaßnahmen aus eigenem Entschluss aussetzen. Jedenfalls in solchen Situationen, in denen die von der Gefahrerforschungsmaßnahme Betroffenen zurechenbar die Ursache für die gegen sie gerichtete Gefahrerforschungsmaßnahme setzen, begegnet es keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, wenn die dadurch entstehenden Kosten von diesen Personen getragen werden müssen.

Die Bestimmung des § 2 Abs. 3 HundehVO M-V begegnet auch nicht deshalb durchgreifenden Bedenken, weil die Hundehalterverordnung M-V insgesamt - verstanden als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt - nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 17 Abs. 1 SOG M-V gedeckt ist. Der Senat vermag nicht zu erkennen, aus welchen Gründen § 17 Abs. 1 SOG M-V das dem überkommenen Polizeirecht bekannte und in der polizeirechtlichen Praxis auch angewandten Instrument des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt nicht umfassen sollte. Die Vorschrift ist den althergebrachten polizeirechtlichen Generalklauseln nachgebildet und bietet weder systematisch noch teleologisch Anhaltspunkte für eine einengende Auslegung des Inhalts, dass ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgeschlossen sein soll.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 2, 159 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen; Zulassungsgründe (§ 132 VwGO) sind nicht erkennbar.

Ende der Entscheidung